5 Grunnlaget for strategiarbeidet

5.1 Nytt økonomisk styringssystem for Statens vegvesen

Gjennom Stortingets behandling av St.meld. nr. 41 (1993 - 94) Nytt overordnet styringssystem for Statens vegvesen, jf. Innst. S. nr. 184 (1993 - 94), er det overordnede styringssystem for Statens vegvesen og planprosessen endret i forhold til inneværende planperiode (NVVP 1994 - 97).

Ved behandlingen av Stortingsmeldingen uttalte komiteen følgende, jf. Innst. S. nr. 184 (1993 - 94), side 3:

"Komiteen er enig i at veg- og vegtrafikkplanen bør omfatte en lengre tidsperiode enn i dag, og at de fire første årene skal ha en større detaljeringsgrad enn resten av perioden. Det er positivt at det legges opp til at Stortinget skal kunne velge mellom ulike strategier, slik at Stortinget kan gjøre vegpolitiske valg utfra en reell avveiing mellom ulike hensyn og mål.

Komiteen vil understreke nødvendigheten av at overordnet myndighet blir mer innrettet mot beslutninger om viktige mål og virkemidler i vegpolitikken og i mindre grad behandler enkeltsaker"

Endringen bidrar til at den politiske styringen av vegsektoren i sterkere grad knyttes til vegruter og vegsystemer og de virkninger vegpolitikken har når det gjelder overordnete politiske mål, og i mindre grad til gjennomføring av enkeltprosjekter. Dette vil legge til rette for en bedre og mer målrettet politisk styring av vegpolitikken. Samtidig er intensjonen å gi Statens vegvesen som fagetat større fleksibilitet i gjennomføringen av politikken. Dette vil kunne bidra til økt effektivitet.

Et sentralt trekk i det nye styringssystemet er at det gjøres et klarere skille mellom stamveger og øvrige riksveger. Ved at stamvegnettet deles inn i ruter uavhengig av fylkesgrenser, legges det til rette for mer rasjonell og målrettet utbygging av stamvegnettet.

Planmeldingen har en tidshorisont på ti år og skal rulleres hvert fjerde år. Forlengelsen av planperioden gir bedre mulighet til å gjøre overordnete og strategisk viktige valg i vegpolitikken.

Samferdselsdepartementet ser overgangen til mer mål- og rammestyring som et element som bidrar til en mer helhetlig transportpolitikk.

I tråd med det nye styringssystemet er den overordnete styringen av vegpolitikken gjennom Norsk veg- og vegtrafikkplan knyttet til vurdering av alternative strategier. Strategiene er utarbeidet med særlig vekt på hensynene til framkommelighet, miljø, trafikksikkerhet og regional fordeling. Strategiene viser mulighetsområdet for politikken, og gir et grunnlag for Samferdselsdepartementets forslag til anbefalt strategi.

Samferdselsdepartementet har ved utformingen av den anbefalte strategien i stor grad fokusert på virkninger som oppnås framfor på prosjekter og tiltak. En del prosjekter er imidlertid av en slik størrelse og karakter at de gis en egen omtale, jf. kapittel 7.

Etter Stortingets behandling, vil Vegdirektoratet utarbeide mer konkrete handlingsprogram for strekningsvise investeringer på stamvegnettet, mens vegkontorene utarbeider handlingsprogram for den øvrige virksomheten i sitt fylke, inklusive strekningsvise investeringer på det øvrige riksvegnettet og særskilte miljø- og trafikksikkerhetstiltak mm. på hele rikvegnettet. Handlingsprogrammene vil bli sendt kommunene til gjennomgang og fylkeskommunene til behandling. De vil være utgangspunkt for de årlige budsjettene for Statens vegvesen.

Det nye overordnete styringssystemet og endringene i planprosessen stiller store krav både til kvaliteten på grunnlagsmaterialet, til analysemetoder og administrativ og politisk behandling. Både arbeidet med strategiene og forlengelsen av planperioden, har økt kravet til omfang og kvalitet på grunnlagsmaterialet. Selv om det er lagt stor vekt på å sikre grunnlaget for og realismen i de virkningene som er vist, er det spesielt for siste del av planperioden 1998 - 2007 en del begrensninger i plangrunnlaget.

Strategiarbeidet bygger i vesentlig grad på beregnete virkninger av alternative tiltak. Statens vegvesen har god kompetanse og erfaring med å beregne virkninger av investeringstiltak på transportøkonomi og trafikksikkerhet. Derimot finnes mindre erfaring og svakere dokumentasjon av virkningen av trafikant- og kjøretøyrettede tiltak, og av miljøtiltak generelt. Slike tiltak er derfor beregnet ut fra vesentlig enklere modeller og med noe større usikkerhet. Det er vist forsiktighet i anslagene for virkninger av disse tiltakene.

NVVP 1998 - 2007 er på mange måter en "førstegenerasjonsplan". Tilnærmingen i planen innebærer et skritt mot en mer strategisk planlegging, men mye gjenstår fortsatt når det gjelder utvikling av tilstrekkelig gode analysemetoder. Samferdselsdepartementet er også opptatt av at planprosessen ikke må bli for komplisert og uoversiktelig gjennom utredning og vurdering av et for stort antall strategier eller unødig detaljerte virkningsberegninger.

Samferdselsdepartementet vil i det videre arbeidet med å utvikle og operasjonalisere styringen av vegpolitikken og vegetaten vurdere om en fortsatt utvikling av denne måte å foreta overordnet planlegging på er hensiktsmessig. Blant annet på bakgrunn av erfaringene fra arbeidet med og behandlingen av denne vegplanen, vil departementet foreta en evaluering av styringssystem og planprosess.

5.2 Rammer for planarbeidet

Med utgangspunkt i Stortingets behandling av St. meld. nr. 41 (1993 - 94) har Samferdselsdepartementet gitt overordnete retningslinjer for Statens vegvesens arbeid med NVVP 1998 - 2007. Vegdirektoratet har med utgangspunkt i disse retningslinjene utarbeidet mer detaljerte retningslinjer og veiledere for vegkontorenes planarbeid, og definert enkelte rammebetingelser for strategiarbeidet utover det som framgår av Samferdselsdepartementets retningslinjer.

Statens vegvesen har utarbeidet fire strategier for planperioden 1998 - 2007. Formålet med de fire strategiene er å vise handlingsrommet i vegpolitikken på grunnlag av realistiske forutsetninger. Strategiene er utarbeidet på grunnlag av ulik vekt på viktige mål og hensyn som må avveies mot hverandre i den endelige utformingen av veg- og vegtrafikkplanen for neste periode. Gjennom å fokusere på hva som kan oppnås av viktige virkninger gjennom ulike prioriteringer, bidrar de alternative strategiene til å legge til rette for langsiktige prioriteringer og større grad av sammenheng i vegpolitikken.

Samferdselsdepartementets forslag til anbefalt strategi for perioden 1998 - 2007 (jf. kapittel 6) er basert på grunnlagsmateriale fra Vegdirektoratet og Vegdirektoratets anbefalte strategi. Dette materialet bygger igjen på vegkontorenes planforslag samt lokal behandling og sentrale og lokale høringsuttalelser.

5.2.1 Økonomiske rammer

Basisrammen i NVVP 1994 - 97 var på 42,6 mrd. 1997-kr, medregnet midler til spesielle kollektivtiltak i de fire største byområdene (tidligere kap. 1331). En videreføring av denne rammen ville gitt en ramme på 106,5 mrd. kr i perioden 1998 - 2007. En slik ramme har beregningsteknisk ligget til grunn for fylkenes behandling av strategiene, sammen med alternativer på pluss og minus 15 mrd. kr.

Med de perspektiver en i dag legger til grunn for utviklingen i norsk økonomi, og de oppgaver Regjeringen ønsker å prioritere i årene framover, jf. St. meld. nr. 4 (1996 - 97) Langtidsprogrammet 1998 - 2001, har en funnet det nødvendig å legge en noe lavere ramme til grunn for aktivitetsnivået i vegsektoren i kommende periode. I denne meldingen er det derfor lagt til grunn en økonomisk ramme på 38,6 mrd. kr de første fire år og 96,5 mrd. kr for hele planperioden. Planrammen er veiledende. Den er ikke bindende i budsjettsammenheng. Regjeringen vil i opplegget av de årlige budsjettene legge vekt på at satsingen på ulike områder gjennomføres innenfor en forsvarlig realøkonomisk ramme.

5.2.2 Minimumsnivå og bindinger

Samferdselsdepartementet har definert minimumsnivåer som skal oppnås i alle strategiene, dvs. uavhengig av strategivalg. Disse omtales kort i det følgende:

• Nivået på drift og vedlikehold i NVVP 1994 - 97 videreføres. Dette innebærer at det minimum må avsettes 36,0 mrd. kr til drift og vedlikehold i tiårsperioden. Minimumsnivået innebærer ikke et tilstrekkelig vedlikehold til å opprettholde vegkapitalen.
• Servicenivået innenfor ferjedriften skal tilsvare det som ventes oppnådd ved utgangen av planperioden 1994 - 97. Dette tilsvarer et minimumsnivå på 5,7 mrd. kr til riksvegferjedriften i tiårsperioden, forutsatt 1 pst årlig effektiviseringsgevinst.
• Antall skadde og drepte på riksvegnettet skal ikke øke gjennom planperioden, sett i forhold til forventet nivå ved utgangen av planperioden 1994 - 97. Basert på forutsetninger om trafikkvekst og om virkningen på ulykkesomfanget av ulike trafikksikkerhetstiltak, tilsier dette at det i planperioden må iverksettes tiltak som i 2008 gir en reduksjon i skadde og drepte på riksvegnettet på minst 800 personer.
• Grenseverdiene i forskrift til forurensningsloven når det gjelder støy og luftforurensning, skal nås. Under forutsetning av at det oppnås 80 pst kjøring med piggfrie dekk i de fire største byene, er dette beregnet å kreve tiltak i størrelsesorden 0,5 mrd. kr. Med mindre vellykket resultat av piggdekkpolitikken, kan det bli nødvendig med langt høyere beløp.

I planarbeidet er også en del andre forhold holdt utenfor strategivurderingene:

• Videreføring av dagens nivå til føreropplæring og kjøretøytilsyn samt administrasjon av EØS-kontrollen krever 5,7 mrd. kr i perioden 1998 - 2007.
• Det er i alle strategier lagt til grunn en prioritering av FoU-virksomheten i neste tiårsperiode med 0,75 mrd. kr.
• Det er satt av 3,75 mrd. kr i tiårsperioden til overordnet ledelse og planlegging.
• Det er satt av 2,0 mrd. kr i tiårsperioden til planlegging av investeringsprosjekter.
• Det forutsettes ikke gjeninnført aksellastrestriksjoner i teleløsningen. Dette forutsetter at 0,8 mrd. kr settes av til spesielt vedlikehold av riksveger og 0,7 mrd. kr til fylkesveger i tiårsperioden.
• Det er satt av 1,8 mrd. kr til tilskudd til fylkesvegformål.
• Det er satt av 160 mill. kr i første fireårsperiode til utbedring og brannsikring av eldre tunneler.

I tillegg er store ressurser bundet til en rekke konkrete investeringer ved inngangen til planperioden. Dette gjelder fullføring av prosjekter som er igangsatt innen utgangen av 1996, eller vedtatt startet i 1997. De bundne investeringsprosjektene (inkl. refusjoner) utgjør tilsammen 9,8 mrd. kr. I tråd med det nye budsjettsystemet inkluderer dette tallet administrasjonskostnader som er direkte relatert til de bundne prosjektene (jf. St.prp. nr. 1 (1996 - 97) side 83). Bindingene er vesentlig høyere enn ved inngangen til planperioden 1994 - 97. Dette skyldes oppstart av svært mange prosjekter i inneværende planperiode, der hoveddelen av bevilgningen er forutsatt å komme i perioden 1998 - 2001.

Tilsammen utgjør minimumsnivå for drift og vedlikehold og ferjedrift, bundne investeringsprosjekter og andre forhold som ikke inngår i strategivurderingene 32,6 mrd. kr den første fireårsperioden og 67,2 mrd. kr i tiårsperioden. De bundne investeringsprosjektene legger betydelige begrensninger på handlefriheten de fire første årene. Virkninger som oppnås som følge av bundne prosjekter er nærmere omtalt i kapittel 5.2.3.

I tabell 5.1 er kostnader knyttet til bindinger, minimumsnivåer og andre formål som er holdt utenfor strategivurderingene i fire- og tiårsperioden, fordelt på budsjettposter.

5.2.3 Nærmere om bundne prosjekter

Totalt er 9,8 mrd. kr bundet opp til å fullføre prosjekter som er startet opp eller vedtatt startet opp i 1997 og til refusjoner. Dette gir et svært begrenset rom for å starte opp nye prosjekter i første fireårsperiode.

Samferdselsdepartementet mener det er uheldig å ha så små frihetsgrader ved inngangen til en planperiode. Ved salderingen av budsjettet for 1997 fremmet departementet forslag om å redusere bevilgningene til strekningsvise tiltak med 490 mill. kr. Dette ville bidratt til å redusere de svært høye bindingene. Det ble imidlertid i forbindelse med behandlingen av salderingsproposisjonen, i liten grad gitt tilslutning til forslag som ville redusert bindingene.

Departementet vil dessuten peke på at omfanget av nye prosjekter ikke nødvendigvis gir et dekkende bilde av det faktiske aktivitetsnivået i vegsektoren. Med smått og stort vil om lag 120 prosjekter være under arbeid ved inngangen til planperioden 1998 - 2007. 6 prosjekter (Ev 18 i Vestfold, Ev 16 Aurland - Lærdal, Rv 11 sentrumsring Drammen, parsell Bragernes, Rv 1 Trekantsambandet, Rv 23 Oslofjordforbindelsen og Ev 6 Korsegården - Vassum ) bidrar samlet med om lag en tredel av bindingene. Det er bundne prosjekter i alle fylker, men i svært ulik grad. Størst er bindingene i Akershus, Vestfold og Hordaland, mens bindingene særlig i Oppland og Hedmark er svært små.

Tabell 5.1 Innsats knyttet til bindinger, minimumsnivåer og andre forhold som ikke er gjenstand for strategivurdering.

Samlet vil de bundne prosjektene bidra til å redusere samfunnets transportkostnader med 15,1 mrd. kr, hvorav 4,4 mrd. kr i distriktene, jf. kapittel 5.2.5.4 for nærmere avgrensning av distrikt. Dette er virkninger totalt for prosjektene, altså av bindingene pluss tidligere bevilgninger til disse prosjektene. Dette gir om lag samme distriktsprofil på bundne prosjekter som i det investeringsprogram som foreslås i denne meldingen. Videre forventes disse prosjektene å gi en samlet reduksjon i antall skadde og drepte i vegtrafikken på om lag 160 personer. Gjennom realiseringen av de bundne prosjektene vil antallet personer i bolig/institusjon svært plaget av støy langs riksvegnettet bli redusert med 2 900 og antallet utsatt for konsentrasjoner av NO ₂ over 200 µg/m ³> bli redusert med 700.

5.2.4 Andre rammer for planarbeidet

5.2.4.1 Lover og forskrifter

Strategiene er utarbeidet i samsvar med gjeldende lover, forskrifter og rikspolitiske retningslinjer. Alle strategiene bygger på virkemidler som Statens vegvesen rår over, samt forutsetninger om virkemiddelbruk innen områder som arealdisponering, kollektivtilbud, parkeringspolitikk mm. i planperioden. Prognosene er bl.a. basert på en videreføring av dagens avgiftspolitikk. Jf. for øvrig kapittel 3.5 og 5.2.4.2 om trafikkforutsetninger i planarbeidet.

I strategiarbeidet er det likevel tatt hensyn til følgende forslag til tiltak eller andre endringer, jf. omtale i kapittel 4:

• Automatisk trafikkontroll (ATK) videreføres i tiårsperioden.
• Piggfriandelen er forutsatt å bli 80 pst i de fire største byområdene. Denne forutsetningen er hovedårsaken til virkningen på PM ₁₀ i alle strategiene.
• Senking av promillegrensen til 0,2.

5.2.4.2 Framskrivninger

I arbeidet med strategiene er det lagt til grunn en trafikkvekst på landsbasis lik 12,6 pst for tiårsperioden 1998 - 2007. Dette er fordelt over planperioden med 1,3 pst årlig vekst de første fire årene, og 1,1 pst vekst i de siste seks årene. Framskrivingene er basert på anslagene for trafikkvekst som lå til grunn for St.meld nr. 32 (1995 - 96).

Det må antas at det fortsatt vil være en noe høyere trafikkvekst i byområder enn i landet som helhet.

Framskrivningene som har ligget til grunn i strategiarbeidet viser en svakt lavere trafikkvekst enn de nyere framskrivningene som presenteres i kapittel 3.4. For virkninger på sparte transportkostnader mv. har det ikke vært mulig å justere beregningene etter en noe høyere trafikkvekst i siste del av planperioden. Isolert sett vil dette trekke mot noe større tall enn de som her presenteres, men godt innenfor den usikkerhet som er knyttet til slike beregninger. Anslag for ulykkesutviklingen er imidlertid justert.

5.2.4.3 Plankvalitet

Formålet med strategiarbeidet er å vise hvilke virkninger eller resultater en kan oppnå gjennom alternativ disponering av en gitt planramme og dermed gi grunnlag for valg. For å ha best mulig grunnlag for å vurdere virkninger er det satt kvalitetskrav til plangrunnlaget og til finansieringsopplegget for prosjekter som skal være med i strategivurderingene, særlig for første fireårsperiode. Dette sikrer at virkningene og kostnadene i størst mulig grad baseres på realistiske forutsetninger og at strategiene er praktisk gjennomførbare.

For strekningsvise investeringsprosjekter skal det som hovedregel foreligge godkjent plan som fastlegger trasæ og vegstandard for de prosjekter som er aktuelle for utbygging i de fire første årene av planperioden. Usikkerheten i kostnadsoverslaget for slike planer skal som hovedregel være mindre enn +/- 25 pst. I det videre planarbeidet skal denne usikkerheten reduseres. Som hovedregel skal det foreligge godkjent reguleringsplan før et prosjekt tas opp til bevilgning. For slike planer skal usikkerheten i kostnadsanslaget være +/- 10 pst. Samferdselsdepartementet vil understreke at vegmyndighetenes kostnadsanslag skal holde seg innenfor disse ordinære usikkerhetsmarginene, jf. kapittel 6.3.3.

I forbindelse med NVVP-arbeidet har vegkontorene vurdert behovet for å miljørevidere tidligere godkjente planer. I hovedsak er slike revisjoner gjennomført i samråd med Fylkesmannens miljøvernavdeling og fylkeskommunens kulturetat. Departementet vil ikke fremme utbyggingsprosjekter for bevilgning uten at disse har vært underlagt miljømessig kvalitetssikring og om nødvendig revisjon.

5.2.5 Fire strategier

I samsvar med Samferdselsdepartementets retningslinjer har Vegdirektoratet utredet fire strategier. Strategiene viser hva som kan oppnås dersom innsatsen av midler som ikke er bundet eller holdt utenfor strategivurderingene (jf. kapittel 5.2.2), blir rettet spesielt mot hhv. framkommelighet, miljø, trafikksikkerhet eller regional fordeling. De fire strategiene er:

• framkommelighetsstrategien,
• miljøstrategien,
• trafikksikkerhetsstrategien,
• distriktsstrategien.

For hver av strategiene har Samferdselsdepartementet definert formål og fastlagt hvilke sentrale hensyn og eventuelle tilleggshensyn som skal vektlegges utover de minimumsnivå og bindinger som er definert i kapittel 5.2.1. Hver av strategiene viser hvordan det innenfor gitte minimumsnivå og bindinger, og ved hjelp av de virkemidler Statens vegvesen rår over, kan oppnås best mulig resultat i forhold til de sentrale måleenhetene i de enkelte strategiene. Det innebærer at strategiene viser et realistisk handlingsrom for veg- og vegtrafikkpolitikken. Gjennom strategiene synliggjøres konsekvenser av ulik vektlegging på hovedhensynene i vegpolitikken. De enkelte strategiene er utformet slik at de skal være politisk valgbare. Den strategi Samferdselsdepartementet legger fram, og de valg Stortinget i neste omgang gjør, vil kunne kombinere elementer fra alle strategiene.

5.2.5.1 Framkommelighetsstrategien.

Framkommelighetsstrategien viser hvordan det innenfor gitte rammer kan oppnås reduserte transportkostnader og bedre framkommelighet for alle trafikantgrupper.

I arbeidet med framkommelighetsstrategien er den sentrale måleenheten en størst mulig reduksjon av samfunnets transportkostnader.

Metoden for beregning av transportkostnader fanger ikke opp hensynet til gående og syklende, og i liten grad endringer i tilbudet for kollektivreisende. For å ivareta framkommeligheten for alle trafikantgrupper, er følgende tilleggshensyn lagt til grunn for framkommelighetsstrategien i tillegg til det sentrale målet om å redusere samfunnets transportkostnader:

• framkommelighet for gående,
• framkommelighet for syklende,
• framkommelighet for kollektivtrafikken,
• servicenivået i ferjedriften,
• rassikring,
• tiltak som medfører betydelig reduksjon i reisetid,
• tiltak som reduserer kapasitetsproblemer,
• tiltak som fjerner "ekstreme" standardbrudd/flaskehalser på stamvegnettet.

Framkommelighet for funksjonshemmede vil bli ivaretatt i forbindelse med planleggingen av det enkelte prosjekt, og inngår derfor ikke som en del av strategiarbeidet. Dette er en justering i forhold til Samferdselsdepartementets retningslinjer for planarbeidet, hvor det var forutsatt at hensynet til funksjonshemmede spesielt skulle ivaretas i framkommelighetsstrategien.

5.2.5.2 Miljøstrategien

Miljøstrategien viser hvordan miljøproblemene knyttet til veg- og vegtrafikk, innenfor gitte rammer, kan begrenses mest mulig når det gjelder støy og luftforurensning, kultur- og naturmiljø, landskapsbilde og irreversible arealdisponeringer.

Strategien viser mulighetene for å møte miljøutfordringene med utgangspunkt i de virkemidler Statens vegvesen rår over. På en rekke områder vil disse utfordringene kunne løses best ved å se lokale og statlige virkemidler innenfor flere sektorer i sammenheng. Dette gjelder spesielt tiltak som bidrar til endret transportmiddelfordeling eller redusert transportbehov.

Miljøstrategien er innrettet mot å begrense viktige miljøbelastninger som følger av veganlegg og vegtrafikk mest mulig. De høyest prioriterte områdene i miljøstrategien er følgende, jf. kapittel 4.2:

• Støy: Reduksjon av antall personer i bolig og institusjon som er svært plaget av støy fra vegtrafikk.
• Luftforurensning: Reduksjon av antall personer ved bolig og institusjon utsatt for konsentrasjoner av:
  • NO ₂ over 200 µg/m ³> (1 times midlingstid),
  • PM ₁₀ over 200 µg/m ³> (24 timers midlingstid).
  • Landskap: Reduksjon i antall km riksveg med belastning i problemnivå 2 og 3 for landskap, helhetsvurdering. Landskap helhetsvurdering er her brukt som et samlebegrep for deltemaene landskapsbilde, natur- og kulturmiljø (jf. boks 4.3 og 4.4). Landskapsbegrepet omfatter her både naturlandskap og tettsted/byområder.

Det er ikke satt særskilte forutsetninger for utviklingen i utslippene av CO ₂. Tiltak som har effekt i forhold til slike utslipp, er særlig knyttet til den generelle avgiftspolitikken - og er i liten grad tiltak Statens vegvesen rår over. F.eks. vil både innretting av og størrelse på investeringsprogrammet bare ha marginale effekter på slike utslipp.

I miljøstrategien er det lagt vekt på å unngå at nye veginvesteringer skal gi negative landskapskonsekvenser i form av følgende nye inngrep (tilleggshensyn):

• Inngrep og/eller nærføring til formelt vernede og formelt foreslått vernede områder som:
  • nasjonalparker og landskapsvernområder,
  • naturreservater,
  • kulturminner,
  • kulturmiljøer,
• Inngrep og/eller nærføring til kulturlandskap som er gitt nasjonal verdi,
• Inngrep i gjenværende urørte naturområder,
• Inngrep i vassdragsbelte langs vernede vassdrag,
• Inngrep i strandsone (mindre enn 10 meter fra vannkant) eller utfylling i vann, sjø eller hovedelver,
• Prosjekter som har stor eller meget stor negativ konsekvens for biologisk mangfold.

I miljøstrategien er det også lagt vekt på et sammenhengende nett for gående og syklende i de største byområdene.

For miljøstrategien har det, i motsetning til de andre strategiene, vært nødvendig å definere flere sentrale måleparametre. Disse uttrykker ulike hensyn som i praksis kan komme i konflikt med hverandre. Det er derfor lagt til grunn for prioriteringene at forbedringene knyttet til de sentrale måleparametrene skal nås til lavest mulig kostnad.

5.2.5.3 Trafikksikkerhetsstrategien

Trafikksikkerhetsstrategien viser hvordan det innenfor gitte rammer kan oppnås størst mulig reduksjon i antall skadde og drepte i vegtrafikken.

Strategien viser mulighetene til å møte disse utfordringene med utgangspunkt i de virkemidlene Statens vegvesen rår over. På en rekke områder vil imidlertid resultatet kunne bedres gjennom bidrag også fra andre aktører i trafikksikkerhetsarbeidet.

I arbeidet med trafikksikkerhetsstrategien er det først og fremst prioritert tiltak som gir størst mulig reduksjon av antall skadde og drepte i vegtrafikken.

I tillegg er gang- og sykkelveger prioritert noe høyere enn beregnet trafikksikkerhetsvirkning skulle tilsi. Det er lagt vekt på den trygghetsforbedring som gang- og sykkelveger skaper for myke trafikanter, særlig i områder med stor trafikk, selv om den påviste trafikksikkerhetsvirkningen er relativt liten. Det er i denne sammenhengen tatt hensyn til økt behov for tryggere skoleveger som følge av obligatorisk skolestart for 6-åringer.

5.2.5.4 Distriktsstrategien

Distriktsstrategien viser hvordan mest mulig utjevning av transportstandarden mellom ulike deler av landet og innen det enkelte område kan oppnås innenfor gitte rammer.

Vegsektoren kan som omtalt i kapittel 4.4, bidra til distriktspolitiske mål gjennom bedre vegstandard, nye vegforbindelser og bedre ferjetilbud. Dette reduserer reisetider og knytter lokalsamfunn og regioner bedre sammen.

I strategiarbeidet er "distrikt" avgrenset til det gjeldende distriktspolitiske virkeområdet. Dette innebærer at alle kommuner som kan gis distriktspolitisk støtte/tilskudd er definert som distrikt.

Utjevning av transportstandard oppnås først og fremst ved at tiltak i distriktene prioriteres foran tiltak i sentrale strøk, med unntak av det som er nødvendig for å nå minimumsnivåene for miljø og trafikksikkerhet. I distriktsstrategien er det lagt stor vekt på tiltak som gir god framkommelighet for næringsliv og befolkning i distriktene.

Sparte transportkostnader for distriktene vil i hovedsak være et godt mål på bedre framkommelighet for distriktene, og tiltakene i strategien er derfor først og fremst rettet inn mot dette.

For ytterligere å bidra til en utjevning av transportstandarden er en del vegstrekninger med dårlig standard prioritert høyere enn bidraget til sparte transportkostnader tilsier. Strekninger mellom kommunesentra og hhv. regionale sentra eller stamvegnettet er tillagt vekt. Det samme gjelder strekninger mellom større bedrifter og stamvegnettet. Følgende tiltak ivaretas som tilleggshensyn:

• bedret ferjetilbud til isolerte samfunn uten fast vegforbindelse,
• utbedring av særlig smale vegstrekninger,
• sikring av rasutsatte strekninger,
• redusert vinterstengning,
• gang- og sykkelveger i distriktene.

Det er ikke tatt spesielle miljø- og trafikksikkerhetshensyn i distriktsstrategien utover det som følger av de fastsatte minimumsmålene for miljø og trafikksikkerhet.

5.3 Sammenlikning av strategiene

Selv om bindingene utgjør en relativt stor andel av rammen for tiårsperioden, viser strategiene likevel til dels store forskjeller i virkninger på sentrale vegpolitiske måleparametre. Strategiene bidrar således med en viktig del av grunnlaget for politiske avveininger mellom ulike hensyn i vegpolitikken. I tabell 5.2 er de sentrale virkningene samlet for hele landet i de fire strategiene oppsummert.

Det er beregnet virkninger av investeringer og av økt innsats til drift- og vedlikehold samt av økt innsats til trafikant- og kjøretøyrettede tiltak. I virkningsberegningene er det også tatt hensyn til endret promillegrense og redusert bruk av piggdekk i storbyområdene.

Tabell 5.2 Sammendrag av sentrale virkninger av innsatsen i perioden 1998-2007 i de fire alternative strategiene.

1 De prissatte virkningene er nåverdien over 25 år av tiltak som gjennomføres i perioden 1998-2007. Øvrige virkninger uttrykker endringer i forhold til situasjonen i 2008 uten nye tiltak.
2 Samfunnets transportkostnader for distriktene inngår også i samfunnets transportkostnader totalt.
3 En stor del av de bedriftsøkonomiske kostnadene for næringslivet inngår også i samfunnets transportkostnader totalt.
4 Omfatter også sykkelbaner og andre spesielle lenker for sykkel.

Ikke alle virkninger lar seg regne om i prissatt nytte ved dagens beregningsmetoder. For en del typer tiltak som er tatt inn i strategiene, er plangrunnlaget også utilstrekkelig til å foreta slike beregninger.

Det er tatt inn følgende tiltak uten at prissatt nytte er beregnet:

• bygging av gang- og sykkelveger,
• kollektivtrafikkinvesteringer (det er kun beregnet prissatt nytte av enkelte mindre tiltak),
• avbøtende tiltak i forhold til natur- og kulturmiljø og gateforbedring i tettsteder,
• legging av fast dekke,
• rassikring,
• nattbrøyting,
• brannsikring av tunnler.

Både statlige midler og bompenger inngår i grunnlaget for å beregne virkninger. Beregningsgrunnlaget varierer noe mellom strategiene, men ligger mellom 44 og 47 mrd. kr. For nærmere omtale av strategiene vises det til vedlegg 1.

Forskjellen i virkninger mellom strategiene avspeiler ulik vekt på hovedhensynene i veg- og vegtrafikkpolitikken. Strategiene viser både handlingsrommet for politikken og kostnadene forbundet med en sterk fokusering på ett av hensynene. Dersom innsatsen f. eks. rettes inn mot å oppnå miljøforbedringer, vil dette ha en kostnad i form av flere skadde og drepte enn i trafikksikkerhetsstrategien, og høyere transportkostnader enn i framkommelighetsstrategien.

Ved utformingen av strategiene er de prosjekter og tiltak som er mest kostnadseffektive i forhold til de sentrale målene i de ulike strategiene, prioritert. Dette innebærer at strekningsvise investeringer er høyest prioritert i framkommelighetsstrategien og distriktsstrategien, men også at en betydelig andel av midlene i trafikksikkerhetsstrategien går til slike investeringer. I trafikksikkerhetsstrategien legges også stor vekt på spesielle trafikksikkerhetstiltak på vegnettet samt drift og vedlikehold og trafikant- og kjøretøyrettede tiltak. I miljøstrategien legges det liten vekt på strekningsvise investeringer, men desto sterkere vekt på miljø- og servicetiltak og kollektivtrafikktiltak.

Både framkommelighetsstrategien og distriktsstrategien er primært rettet inn mot å bedre framkommeligheten på vegnettet. I distriktsstrategien er det imidlertid lagt avgjørende vekt på virkninger for distriktene. Begge disse strategiene gir vesentlig større reduksjon i transportkostnadene; både for samfunnet totalt, for næringslivet og for distriktene, enn de to andre strategiene. På den annen side er hensynet til trafikksikkerhet og miljø, samlet sett, bedre ivaretatt både i miljøstrategien og trafikksikkerhetsstrategien.

Det går fram av tabell 5.2 at framkommelighetsstrategien kommer bedre ut enn distriktsstrategien for alle sentrale virkninger bortsett fra sparte transportkostnader for distriktene. Noe forenklet kan distriktsstrategien sies å innebære at man gir slipp på 21 000 mill. kr i sparte transportkostnader for samfunnet som helhet, for å kunne redusere transportkostnadene for distriktene med ytterligere 7 500 mill. kr. Tilsvarende innebærer både miljø- og trafikksikkerhetsstrategien at man gir slipp på framkommelighetsforbedringer for å oppnå ytterligere miljø- og trafikksikkerhetsgevinster.

Vektleggingen av hensynet til gående og syklende i framkommelighetsstrategien og i miljøstrategien, innebærer et vesentlig høyere antall km gang- og sykkelveger i disse to strategiene enn i de to andre.

Trafikksikkerhetsstrategien skiller seg fra de andre strategiene ved vesentlig større reduksjoner i antall skadde og drepte i vegtrafikken. Miljøforskjellene mellom trafikksikkerhetsstrategien og framkommelighetsstrategien er små, men trafikksikkerhetsstrategien kommer noe bedre ut når det gjelder støy og landskap. Trafikksikkerhetsstrategien og miljøstrategien innebærer begge relativt små reduksjoner i samfunnets transportkostnader.

Gjennom miljøstrategien oppnås betydelig bedre resultat når det gjelder støy og landskap, enn i de øvrige strategiene. Den innebærer langt færre inngrep i viktige natur- og kulturmiljø. Videre innebærer miljøstrategien en sterkere satsing på landskapsforbedrende tiltak, som gateforbedringer i tettsteder og avbøtende tiltak i forhold til natur- og kulturmiljø. Også når det gjelder NO ₂-forurensning, gir miljøstrategien relativt store forbedringer i forhold til de andre strategiene. Miljøstrategien vil gi en større reduksjon i antall skadde og drepte i vegtrafikken enn framkommelighetsstrategien.

Forskjellene i virkninger i de ulike strategiene tyder på at motsetningene er sterkest mellom hensynet til framkommelighet i distriktene på den ene siden, og trafikksikkerhet og miljøhensyn på den andre. I dette bildet framstår framkommelighetsstrategien som mer balansert enn de øvrige strategiene.

Det må understrekes at disse virkningene er framkommet gjennom utarbeiding av alternative strategier som hver for seg er utformet ut fra relativt sterk vektlegging av bestemte hensyn. Strategiene er imidlertid ikke ensidige fordi minimumsnivåene som er innarbeidet i alle strategiene, skal sikre at også andre formål enn hovedformålet med den enkelte strategi, blir ivaretatt. Innenfor handlingsrommet som strategiene bretter ut, er det mulig å velge innretninger som i større grad balanserer ulike og til dels motstridende hensyn.