4 Ansvaret for vurdering og resultatoppfølging i grunnskolen og den vidaregåande opplæringa
4.1 Gjeldande rett
Opplæringslova kapittel 13 fastset kven som er ansvarleg for å organisere og gi opplæringstilbod etter lova: kommunen og fylkeskommunen. Dette inneber at kommunen og fylkeskommunen også er ansvarlege for at føresegnene i opplæringslov, læreplan og anna forskrift gitt med heimel i lova blir etterlevde; det inneber også m.a. ansvar for å stille til disposisjon dei nødvendige ressursane.
Med verknad frå 1. august 2003 er det presisert i opplæringslova § 13-10 at»Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter § 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast».I friskolelova § 5-2 heiter det at styret har den øvste leiinga av skolen og skal sjå til at skolen blir driven i samsvar med gjeldande lover og forskrifter.
Dette medfører at skoleeigaren og styret ved den frittståande skolen også har ansvaret for å ha eit system som gir skoleeigaren/styret tilstrekkeleg informasjon om krava i lov og forskrift blir oppfylte. Dei har også ansvaret for at den interne kommunikasjonen og rapporteringa mellom ulike ansvars- og vedtaksnivå fungerer. Dette er ein føresetnad for å kunne oppfylle dei pliktene dei er pålagde.
Opplæringslova § 14-1 fastset dei overordna premissane for statleg tilsyn. Paragrafen seier at departementet skal samarbeide med skoleeigarane for at opplæringsmåla skal nåast, men også at opplæringsverksemda skal kontrollerast og at det kan givast pålegg dersom det blir oppdaga forhold som strir mot lova og forskriftene.
Etter friskolelova § 7-2 skal departementet føre tilsyn med skolar som er godkjende etter denne lova. Dersom det blir oppdaga forhold som er i strid med friskolelova, med forskrifter som er gitt i medhald av friskolelova eller med føresetnadene for godkjenning, kan departementet m.a. gi pålegg om å rette på forholda, halde tilbake tilskotet og trekkje tilbake godkjenninga.
4.2 Bakgrunnen for forslaget om lovendring
Under behandlinga av statsbudsjettet for 2003 slutta Stortinget seg til å etablere eit nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. Dette arbeidet er sett i gang med utgangspunkt i utgreiinga frå Kvalitetsutvalet, NOU 2003:16 I første rekke, som har vurdert innhald, kvalitet og organisering av grunnopplæringa.
Også i St.prp. nr. 65 (2002-2003) vart etablering av eit nasjonalt system for kvalitetsvurdering omtalt. Her er det vist til at det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering skal medverke til kvalitetsutvikling i opplæringa og leggje til rette for informerte avgjerder på alle nivå i opplæringssystemet. Med utgangspunkt i dei nasjonale måla for opplæringa skal det utviklast verktøy for betre å kunne vurdere om og i kva grad måla blir nådde. Kvalitetsvurderingane vil først og fremst vere eit viktig verktøy for den enkelte læraren, skolen og skoleeigaren i arbeidet med kvalitetsvurdering og -utvikling. I St.prp. nr. 65 er det vist til at det samtidig er nødvendig at staten fører tilsyn med skoleeigarar som ikkje oppnår tilfredsstillande resultat i kvalitetsvurderingane, og som ikkje set i verk adekvate tiltak for å møte utfordringar som blir avdekte. Vidare blir det vist til at statens tilsynsapparat må bli betre og meir målretta som følgje av større handlefridom for skoleeigarane. Det går også fram at Utdannings- og forskingsdepartementet vil vurdere å leggje fram eit lovforslag om at skoleeigarane må ha eit system for å følgje opp resultata frå dei nasjonale kvalitetsvurderingane.
I Ot.prp. nr. 67 (2002-2003) går det fram at departementet våren 2004 også tek sikte på å leggje fram nye forslag til lovendringar som utvidar den lokale handlefridomen. Vidare går det fram at departementet vil vurdere å leggje fram eit lovforslag med sikte på at oppfølginga av dei nasjonale kvalitetsvurderingane frå skoleeigarane si side blir gjenstand for tilsyn. Det er også peikt på at dette da er meint å skulle kome i tillegg til tilsynet med at regelverket blir halde, og dessutan at reglane bør gjerast gjeldande også for dei frittståande skolane.
4.3 Høringsforslaget frå departementet
Utdannings- og forskingsdepartementet sende 15. desember 2003 ut eit høringsbrev med forslag til endring av opplæringslova § 13-10 og friskolelova § 5-2 med frist 13. februar for fråsegn. Høringsbrevet var sendt til følgjande høringsinstansar:
Akademikerne
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Barneombodet
Elevorganisasjonen
Finansdepartementet
Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG)
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)
Fylkeskommunane
Fylkesmennene
Helsedepartementet
Justisdepartementet
Kultur- og kyrkjedepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kommunane
Kommunenes Sentralforbund (KS)
Kristne Friskolers Forbund
Landslaget for udelt og fådelt skole (LUFS)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Læringssenteret
Lærerorganisasjonane
Norges Handikapforbund
Norges Kvinne- og Familieforbund
Norsk Montessoriforbund
Norsk skolelederforbund
Norske Privatskolers Landsforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Riksrevisjonen
Sosialdepartementet
Statens råd for funksjonshemma
Steinerskolene i Norge
Styra for dei statlege skolane
Styra for dei private skolane
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
I høringsbrevet vart forslaget kommentert slik:
«Opplæringsloven § 13-10 presiserer at skoleeier i dag har ansvar for at kravene i opplæringsloven med forskrifter blir oppfylt. I følge friskoleloven § 5-2 skal styret ha den øverste ledelsen av skolen og se til at skolen blir drevet i samsvar med gjeldende lover og forskrifter. For å oppfylle opplæringsloven § 13-10 og friskoleloven § 5-2, må henholdsvis skoleeier og styret derfor ha et eget system for å vurdere om gjeldende lover og forskrifter blir fulgt og et system for resultatoppfølging.
Departementet har flere ganger understreket at kvalitetsvurderingen først og fremst vil være et verktøy for den enkelte lærer, skole og skoleeier i arbeidet med kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling. Det er derfor viktig at skoleeier har et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra de nasjonale kvalitetsvurderingene.
Skoleeier/styret står fritt til å utforme sitt eget system tilpasset lokale forhold og skolens særpreg.
Økt lokalt handlingsrom krever et velfungerende statlig tilsyn. Forslaget til presisering i loven vil også kunne styrke tilsynsmyndighetens mulighet til å føre tilsyn i henhold til opplæringsloven § 14-1 andre ledd og friskoleloven § 7-2 første ledd. Departementet viser til at forslaget vil muliggjøre et systemrettet tilsyn som er mer målrettet og systematisk enn i dag. Vi viser til ovennevnte St.prp. nr. 65, hvor det blant annet heter at: «Oppgaven for tilsynsmyndigheten vil i denne sammenhengen bli å påse at skoleeier har en systematisk tilnærming til oppfølgings- og utviklingsarbeidet, men normalt ikke legge føringer for hvilke tiltak som skal settes i verk». Det er i proposisjonen også understreket at tilsynsmetodikken skal være basert på dialog og partnerskap, og at tilsynsmyndigheten gjennom dialog vil informere skoleeier om «innhold i plikter og rettigheter, kartlegge de faktiske forhold, formidle faglig støtte og oppfordre skoleeier til å sette iverk tiltak».
Vi foreslår derfor et nytt andre ledd til opplæringsloven § 13-10 og et nytt tredje ledd i friskoleloven § 5-2 som presiserer skoleeiers/styrets ansvar for å ha et system for oppfølging av at den enkelte virksomhet følger loven».
4.4 Fråsegner frå høringsinstansane
Desse høringsinstansane har gitt fråsegn:
Fredrikstad kommune
Ås kommune
Fylkesmannen i Telemark
Fylkesmannen i Finnmark
Fylkesmannen i Østfold
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Steinkjer kommune
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Vest-Agder
Loppa kommune
Alta kommune
Skolenes landsforbund
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Kommunal- og regionaldepartementet
Tromsø kommune
Trondheim kommune
Fylkesmannen i Buskerud
Hordaland fylkeskommune
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Songdalen kommune
Kvalsund kommune
Ski kommune
Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG)
Telemark fylkeskommune
Lindås kommune
Norsk Skolelederforbund
Steinerskolene i Norge
Utdanningsforbundet
Møre og Romsdal fylke
Fylkesmannen i Aust-Agder
Kristne Friskolers Forbund
Helsedepartementet
Barne- og familiedepartementet
Øvre Eiker kommune
Statens råd for funksjonshemma
Halsa kommune
Bergen kommune
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Justisdepartementet
Bremanger kommune
Skedsmo kommune
Finansdepartementet
Østfold fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Hammerfest kommune
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane
Oslo kommune
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Arbeidstilsynet
Norsk Montessoriforbund
Norske Privatskolers Landsforbund
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Kommunenes Sentralforbund (KS)
Sveio kommune
Ringsaker kommune
Dette er i alt 55 høringsinstansar. 35 av dei er positive til og gir på ulike måtar uttrykk for støtte til føresegnene. Dette er kommunar, fylkesmenn, organisasjonar og eit departement. To kommunar, tre fylkeskommunar, eit fylkesmannsembete og fire departement har ikkje merknader til forslaget, og to instansar gir opp at dei ikkje prioriterer å gi fråsegn. Ein kommune støttar ikkje lovføresegna, andre går imot delar av forslaget.
Kommunenes Sentralforbund meiner at forslaga til endringar av opplæringslova og friskolelova er i samsvar med deira synspunkt.
Utdanningsforbundet uttaler at det «ser svært positivt på at departementet fremmer forslag om endringer i opplæringslova og friskolelova som styrker skoleeiers ansvar for at kravene som er satt til skoledrift blir oppfylt. Vi er enige med departementet i at det er viktig på denne måten å styrke tilsynsyndighetens mulighet til å føre tilsyn i henhold til opplæringslova § 14-1 og friskolelova § 7-2, første ledd. Vi er også enige i at det er viktig å sikre resultatene i det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering blir fulgt opp av lærere, skoler og skoleeiere». Forbundet foreslår m.a. at forskrifta til opplæringslova § 2-1 Skole- og lærebedriftsbasert vurdering blir teken inn i lova.
Skolenes landsforbund spør korleis elevar og foreldre kan medverke i eit system for skolevurdering og oppfølging av den enkelte kommunen, det enkelte fylket og den enkelte skolen.
Somme kommunar støttar forslaget, men meiner det er uheldig at departementet fremjar ei rekkje forslag på delområde som alle har sitt utspring i ei tilråding i NOU 2003:16, slik at ein behandlar delar utan at det ligg føre eit heilskapleg forslag. Det blir også peikt på at omgrepet «system» ikkje er eintydig og kan føre til at kommunar blir uvisse på korleis det skal tolkast.
Andre peiker på at dei systemkrava som ligg i lovføresegna, alt er på plass i somme kommunar. Fleire peiker på at økonomiske og administrative konsekvensar som følgje av framlegget er undervurderte, og viser til at skoleeigarane bør få kompensasjon for dei meirutgiftene forslaget fører med seg. Dei meiner føresetnaden for å ha eit kvalitetssystem er at det blir tilført ressursar for å byggje opp og gjennomføre kvalitetssikring, og at det er viktig med rom for lokal tilpassing.
Arbeidstilsynet uttaler:
«Lovendringene angår den delen av skole/utdanningssektoren, hvor Arbeidstilsynet ikke har fått tilsynsansvaret for elevenes «arbeidsmiljø». Vil vi imidlertid bemerke at vi ser det som viktig at tilsynet med opplæringen (og kvaliteten av denne) i disse skolene tar utgangspunkt i internkontrollkonseptet dvs. skoleeiers plikt til en systematisk oppfølging av opplæringsaktivitetene.»
Øvre Eiker kommune meiner det ikkje er nødvendig å presisere det ansvaret skoleeigarane har ut frå formuleringa i opplæringslova § 13-10. Dei viser til at ansvaret kjem tydeleg nok fram i lovteksten slik han er i dag.
Oslo kommune støttar ikkje lovføresegna og er i tvil om behovet for slike lovendringar. Det detaljnivået departementet legg opp til, bør ikkje vere nødvendig i ein styringsdialog mellom stat og kommune. Kommunen meiner at dette ansvaret ikkje treng vidare presisering.
Mellom dei som støttar forslaget, er Kristne Friskolers Forbund. Slik dei ser det, tek forslaget vare på omsynet til likebehandling samstundes som særpreget til dei alternative skolane kan bli vareteke. Dei viser og til at bruk av «styret» i friskolelova der opplæringslova seier «kommunen/fylkeskommunen» er i samsvar med deira syn.
Steinerskolene i Norge motset seg mellom anna at lovføresegna blir gjennomført i skolar som er godkjende med ein alternativ pedagogikk. Dei støttar stor lokal handlefridom, men ikkje på kostnad av skolen sin eigenart.
Norsk Montessoriforbund har ingen merknadar til lovforslaget, men meiner at omgrepet «styret» i friskolelova er noko uklart. Norske Privatskolers Landsforbund meiner at det må gjerast ei lovendring når det gjeld det delte ansvaret mellom skoleeigar og skolestyre, og at ansvaret etter forslaget bør liggje hos skoleeigaren.
4.5 Vurderingar og forslag frå departementet
Departementet meiner det er viktig at det går klart fram av lovverket at kommunane/fylkeskommunane, eigarane av private grunnskolar som er godkjende etter opplæringslova § 2-12 og styret ved frittståande skolar skal ha eit forsvarleg system
for vurdering av om krava i lovverket og forskriftene på utdanningsområdet blir oppfylte
for å følgje opp resultata frå eigne og nasjonale kvalitetsvurderingar
Departementet foreslår ei presisering i opplæringslova § 13-10 og friskolelova § 5-2 i samsvar med høringsbrevet. I tillegg blir det foreslått at styret ved frittståande skolar skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om føresetnadene for godkjenninga blir følgde opp. Vi viser her særleg til friskolelova § 7-2, der det går fram at departementet også kan gi pålegg om å rette på forholda, halde tilbake tilskot, trekkje tilbake godkjenninga m.m. der føresetnadene for godkjenninga ikkje blir oppfylte.
Skoleeigaren/styret skal stå fritt til å forme ut sitt eige system tilpassa lokale forhold. Departementet vil ikkje leggje føringar utover det at det etter forslaget er eit krav om at systemet for vurdering og resultatoppfølging er forsvarleg. Eit forsvarleg system er eit system som er eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lovverket m.m., og som sikrar at det blir sett i verk adekvate tiltak der det er nødvendig.
Departementet vil også presisere at styret for frittståande skolar står fritt til å forme ut eit system som er tilpassa skolen sitt særpreg, jf. også friskolelova § 1-1 første ledd om formålet med lova, og Ot.prp. nr. 33 (2002-2003), der det er presisert at skolar som byggjer på eit livssynsmessig eller pedagogisk alternativ, skal få behalde sin pedagogiske og organisatoriske fridom. Dette gjeld også skoleeigarar for private grunnskolar som er godkjende etter opplæringslova § 2-12.
Formålet med systemet er tredelt: For det første kan det føre til ei meir aktiv og betre oppfølging frå skoleeigaren/styret når det gjeld vurderinga av om krava i lovverket er oppfylte. Det same vil gjelde forslaget om at kravet også omfattar oppfølging av eigne resultat og resultata frå nasjonale kvalitetsvurderingar.
For det andre kan presiseringa av skoleeigaren/styret sitt ansvar for vurdering og resultatoppfølging medverke til at ein får eit meir heilskapleg system. Det blir vist til at det i § 2-1 i forskrifta til opplæringslova allereie er presisert at skolane og lærebedriftene jamleg skal vurdere i kva grad organiseringa, tilrettelegginga og gjennomføringa av opplæringa medverkar til å nå måla i læreplanane. Denne føresegna gjeld ikkje for frittståande skolar, men departementet vil sende til høring eit forslag til ei tilsvarande føresegn i forskrifta til friskolelova.
For det tredje vil det styrkje det høvet tilsynsmyndigheita har til å føre tilsyn i samsvar med opplæringslova § 14-1 andre ledd og friskolelova § 7-2 første ledd, for eksempel ved at skoleeigaren/styret dokumenterer korleis dei forstår krava, kva som faktisk blir gjort for å oppfylle dei, og korleis resultata blir følgde opp.
Departementet meiner det er viktig at dei personane som er knytte til skolen (elevane, dei føresette, personalet o.a.), får ta del i gjennomføringa av vurderingane og oppfølginga av resultat som vedkjem dei. Dette kan for eksempel vere aktuelt der skoleeigaren/styret skal følgje opp resultata frå spørjeundersøkinga Elevinspektørane. Det blir her m.a. vist til kapittel 11 i opplæringslova Organ for brukarmedverknad i skolen, kapittel 9a Elevane sitt skolemiljø, friskolelova kapittel 5 Styrings- og rådsorgan og friskolelova § 2-4 andre ledd om skolemiljøet.