10 Friare val av skole og skoletilbod i vidaregåande opplæring

10.1 Gjeldande rett

Etter opplæringslova § 13-3 femte ledd skal fylkeskommunen «planleggje og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet under omsyn til blant anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper, og under omsyn til ansvaret sitt for opplæring i fengsel og i sosiale og medisinske institusjonar og behovet for spesialundervisning».

Innanfor desse rammene bestemmer fylkeskommunen skolestrukturen, med tanke på m.a. plassering, talet på skolar, skolestorleik og opplæringstilbod.

Etter første ledd i same paragraf skal fylkeskommunen oppfylle retten til vidaregåande opplæring for alle som er busette i fylkeskommunen. Denne plikta gjeld både unge og vaksne med rett til vidaregåande opplæring. Etter andre ledd i paragrafen skal fylkeskommunen også gi tilbod til søkjarar utan rett til vidaregåande opplæring.

Etter opplæringslova § 3-1 har ungdom med rett til vidaregåande opplæring rett til inntak på eitt av tre alternative grunnkurs, og til to års vidaregåande opplæring som byggjer på grunnkurset.

Utgangspunktet er at søkjarane må gjere sine val innanfor det samla opplæringstilbodet i heimfylket. Departementet er kjent med at det i praksis i noko omfang går føre seg samarbeid mellom fylkeskommunar om tilbod, gjerne gjennom avtalar om kjøp av elevplassar utanfor eigne fylkesgrenser.

Etter gjeldande reglar er det heimfylket til eleven som avgjer på kva for ein av fylket sine eigne skolar eleven skal få opplæringstilbodet.

Etter opplæringslova § 3-1 åttande ledd har departementet heimel for å gi forskrifter om inntak. Slike er gitt i kapittel 6 i forskrifta til opplæringslova. Hovudprinsippet i forskrifta er at ved oversøking til dei ulike opplæringstilboda skal unge rangerast etter poengsum utrekna med utgangspunkt i karakterar. I tillegg er det gitt særskilde inntaksreglar for søkjarar med rett til spesialundervisning som søkjer seg til eit prioritert grunnkurs. For inntak av vaksne er hovudprinsippet at dersom fylkeskommunen har oppretta eit kurs med avgrensa tal på plassar, skal plassane tildelast til søkjarane etter tidspunktet for registreringa av søknaden. Forskrifta gir også særlege reglar om inntak av teiknspråklege søkjarar.

Etter opplæringslova § 13-3 tredje ledd har departementet heimel for å gi forskrifter om den rett eit skolefylke har til refusjon frå heimfylket for utgifter knytte til vidaregåande opplæring. Dette er regulert i forskrifta til opplæringslova § 19-4. Etter hovudprinsippet er aksept frå heimfylket ein føresetnad for refusjon, og det kan ikkje krevjast refusjon for inntak på tilbod som finst i heimfylket.

Etter opplæringslova § 13-4 siste ledd har departementet også heimel for å gi forskrifter om skyss og skyssgodtgjersle for elevar i vidaregåande skole. Slike reglar er gitt i forskrifta til opplæringslova kapittel 10.

10.2 Høringsutkastet frå departementet

I høringsutkastet viste departementet til at det i St.meld.nr. 30 (2003-2004) vart signalisert at departementet vil vurdere om det skal fastsetjast nasjonale føresegner om at alle elevar skal ha høve til å velje mellom alle skolane i heimfylket, og at berre karakterar skal vere bestemmande for inntaket dersom det ved enkelte skolar er fleire søkjarar enn plassar. I meldinga vart det i tillegg signalisert at departementet vil vurdere om heimfylket skal ha plikt til å finansiere opplæringstilbod i andre fylke. Det vart presisert at prinsippet om rammefinansiering gjennom inntektssystemet skal haldast ved lag. Utdanningskomiteen hadde ingen merknader til dette i innstillinga.

Departementet bad høringsinstansane kommentere følgjande to skisser til endringar i forhold til gjeldande rett og dei tre alternative finansieringsordningane under skisse 2:

Skisse 1:

Denne skissa inneber at det blir gjort endringar i forskrifta til opplæringslova, slik at søkjarane sjølv får høve til å velje skole i eige fylke. Karakterar skal brukast som rangeringskriterium ved oversøking.

Skisse 2:

Denne skissa inneber at det blir gjort endringar i forskrifta til opplæringslova om at søkjarane får fritt val av vidaregåande tilbod på tvers av fylkesgrensene ved ledig kapasitet. Dette kan finansierast på ulike måtar, m.a. etter følgjande tre alternativ:

Alternativ 1 om finansiering:

Retten til eitt av tre førsteval i heimfylket blir halden ved lag. Samtidig blir retten utvida til å søkje inntak, med påfølgjande ansvar for heimfylket, i heile landet på dei kursa/studieretningsfaga (nye nemningar: programområde/felles programfag) som heimfylket ikkje tilbyr. Etter denne modellen vil det vere inntaket i skolefylket som utløyser eit absolutt krav på dekning av kostnadene ved refusjon frå heimfylket. Samanlikna med dagens ordning vil dette alternativet utvide heimfylket sitt ansvar noko.

Alternativ 2 om finansiering:

Retten til eitt av tre førsteval i heimfylket blir halden ved lag. Retten blir kombinert med ein generell rett til å søkje inntak til vidaregåande opplæring over heile landet, med tilsvarande ansvar for heimfylket. Også etter denne modellen er det inntaket i skolefylket som blir avgjerande, ikkje kva heimfylket aksepterer. Ei slik ordning vil utvide heimfylket sitt økonomiske ansvar til også å omfatte tilbod heimfylket eventuelt sjølv gir, og går dermed lenger enn alternativ 1 samanlikna med dagens ordning.

Alternativ 3 om finansiering:

Retten til eitt av tre førsteval i heimfylket blir halden ved lag. Retten blir kombinert med ein generell rett til å søkje inntak til vidaregåande opplæring over heile landet utan tilsvarande utviding av ansvaret for heimfylket. Etter denne modellen må heimfylket etter nærmare avtale gi aksept for at eit ansvar for opplæring utanfor fylket skal oppstå. Dette vil vere å halde oppe dagens ordning og ei vidareføring av gjeldande reglar om fylkeskommunen sitt ansvar.

I høringsutkastet la departementet til grunn ein føresetnad om at ingen av dei alternative skissene vil medføre endringar i opplæringslova § 7-2 om rett til gratis skoleskyss. Denne retten vart foreslått vidareført utan endringar.

10.3 Høringsinstansane

Det er berre eit fåtal av høringsinstansane som konkret har kommentert departementet sitt forslag til endringar i lova. Der forslaget til endra forskriftsheimlar blir kommentert, får det støtte.

Skissene og finansieringsalternativa i høringsbrevet er det derimot fleire som omtaler i fråsegnene. Dei instansane som uttaler seg, har eit delt syn. Blant dei instansane som er positive, er mange av kommunane, nokre friskolar og fylkesmannsembete. I denne gruppa er det mange som gir støtte utan å vurdere skissene og finansieringsalternativa nærmare; somme gir også støtte til prinsippet om friare val av skole og skoletilbod utan å knyte merknader til skisser og alternativ.

Bykle kommuneuttaler:

«Vi meiner punkt 2 med val over fylkesgrensene er det beste alternativet. For at dette skal kunne fungere i praksis på ein grei måte, kan alternativ 2 til betaling passe best. Dette slik at pengane i praksis fylgjer eleven uansett kvar vedkomande måtte ta imot plassen. Å mjuke dette opp med avtaler og slikt mellom fylke/skular vil berre føre til at ordninga vert uthola og til kamp mellom fylke/skular.»

I den gruppa av høringsinstansar som er negative til forslaga, er m.a. 17 av fylkeskommunane, Elevorganisasjonen, Utdanningsforbundetog Kommunenes Sentralforbund (KS).

Fylkeskommunane har følgjande innvendingar mot høringsforslaget:

• Det bryt med prinsippet om lokalt handlingsrom.

• Det gjer situasjonen mindre føreseieleg, og skoleeigarane kan få problem med planlegginga av

  • personalsituasjonen

  • dimensjoneringa av opplæringstilboda

  • storleiken på administrasjonen

• Det svekkjer moglegheitene for fylkeskommunane til å ta hand om behov i regionen og lokalsamfunna.

• Det gir dårlegare ressursutnytting og svekt økonomisk styring.

• Det fører til auka kostnader pga. auka behov for skyss og større administrasjonar.

• Det gjer det vanskeleg å halde oppe ein desentralisert skolestruktur og fører til problem med å halde oppe gode tilbod i distrikta.

• Det gir reell valfridom berre for elevar med gode karakterar, ikkje for den elevgruppa som treng det mest.

• Det fører til utvikling av A- og B-skolar.

Kommunenes Sentralforbund uttaler m.a.:

«KS går imot endringer i opplæringsloven som i en eller annen form pålegger fylkeskommunene å innføre et friere skolevalg, og som dermed innebærer et betydelig inngrep i det lokale handlingsrommet. Et pålegg om å benytte en variant av friere skolevalg vil i mange tilfeller kunne føre til dårligere ressursutnyttelse, særlig i fylker med desentralisert skolestruktur. For fylkeskommunene er det er det viktig å benytte ordninger som ikke skaper unødvendig uforutsigbarhet, og som kan gi problemer mht. planlegging og dimensjonering. Det er også viktig at det ikke innføres ordninger som blir fordyrende, og som øker den administrative belastningen. KS vil ellers vise til vellykket samarbeid gjennom flere år i fylkeskommunenes og KS' eget samarbeidsorgan Nasjonalt samarbeidsutvalg for små fag i videregående opplæring (NSU). Generelt ser KS grunn til å advare mot at kommunenes og fylkeskommunenes mulighet til å utøve lokal myndighet på skoleområdet blir undergravd gjennom lovendringer og forskrift, slik forslaget om friere skolevalg er ett eksempel på.»

Elevorganisasjonen uttaler m.a.:

«Elevorganisasjonen er overrasket over at departementet ønsker å styre hvilken inntaksordning som fylkeskommunene skal bruke. Dette står i sterk motsetning til resten av Kunnskapsløftet, der lokal handlefrihet blir fremhevet.

Elevorganisasjonen er selvsagt enig med departementet i at elever skal ha frihet i valg av utdanning og at det skal tilrettelegges for at elevene kan gjøre bevisste valg. Likevel medfører ikke fritt skolevalg reell frihet, den fremmer i stedet næringslivets markedstankegang og konkurranse mellom elevene. Det er viktig for Elevorganisasjonen å presisere at vi ikke ønsker en skole med økt grad av konkurranse, der man må tråkke ned andre for selv å komme seg opp. Fylker som har brukt karakterer som eneste kriterium for inntaksordninger, har konkurrert ut noen skoler og produsert A- og B-skoler. Erfaring viser at elevene trekkes mot noen skoler som blir vinnere i konkurransen og får godt motiverte elever. Resultatet er at andre skoler får en opphopning av elever med svake faglige forutsetninger og lav skolemotivasjon.

Det er bred enighet om at mangfold og variert elevsammensetning er viktig. Det er derfor oppsiktsvekkende at departementet vil innføre en inntaksordning som av erfaring fører homogene elevgrupper der mangfoldet og flerkulturelt fellesskap drepes. Elevorganisasjonen vil ikke at elever skal puttes i grupper etter hva slags karakterer de har. Et unikt kjennetegn ved den norske skolen er nettopp det at man blander sammen både nordmenn, utlendinger, svake og sterke elever slik at elevene kan lære av hverandre - det må vi ta vare på.»

Svært mange høringsinstansar, positive så vel som negative, viser til at det knyter seg svært stor usikkerheit til konsekvensane av forslaga frå departementet. Det blir lagt stor vekt på at verken økonomiske eller administrative konsekvensar er tilstrekkeleg utgreidde, og det blir vist til at dette gjer det vanskeleg å ta stilling til skisser og finansieringsalternativ. Eit stort tal instansar har ønskt ein nærmare analyse av desse forholda før det blir teke endeleg stilling til forslaget.

I tillegg er det fleire fylkeskommunar (og Oslo kommune)som er imot forslaget, men som samtidig viser til positive erfaringar med ei form for fritt skoleval innanfor fylkesgrensene. Desse ordningane har som fellesnemnar at dei har vore styrte av skoleeigarane, med utgangspunkt i fastsette inntaksområde. Desse instansane meiner likevel at erfaringane ikkje støttar innføring av friare val i tråd med departementets skisser og alternativ.

10.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet vil innleiingsvis presisere at det i høringsutkastet berre vart foreslått endringar i enkelte av forskriftsheimlane i lova. Dei lovendringane som vart foreslått, vil i seg sjølv ikkje innebere endringar verken i elevrettane eller fylkeskommunane sine plikter. Dette skjer først etter eventuelle endringar i forskrifta til opplæringslova. Det er berre forslaget i skisse 2 med finansieringsalternativ 2 som vil krevje utvida forskriftsheimlar. Etter høringa er derfor spørsmålet om høringsfråsegnene skal føre til at høvet til å innføre skisse 2 med finansieringsalternativ 2 blir stengt, eller om høvet til å innføre denne modellen bør vere ope for vurdering også i samband med forskriftsarbeidet.

I fleire høringsfråsegner er det uttalt stor usikkerheit knytt til konsekvensane av forslaget, under dette også skisse 2 med finansieringsalternativ 2. Som uttalt i høringsbrevet er dette ei usikkerheit som det også etter departementet si meining er nødvendig å greie nærmare ut, noko som etter planen vil bli utført i samband med forskriftsarbeidet. Samtidig vil det vere viktig å sjå nærmare på dei eksisterande erfaringane knytte til eit avgrensa friare skoleval som enkelte fylkeskommunar og Oslo kommune viser til i fråsegnene.

Etter departementet si vurdering er det viktig at det ikkje no blir teke avgjerder utan at alle nødvendige forhold er nærmare utgreidde. Det er fråsegner i begge retningar, og alle modellar bør derfor haldast opne for vurdering i det eventuelle seinare forskriftsarbeidet. Ingen av dei foreslåtte modellane, heller ikkje skisse 2 med finansieringsalternativ 2, bør avskrivast før det er gjort nærmare, grundige utgreiingar og analysar av konsekvensar og tilgjengelege erfaringar. På denne bakgrunnen er det viktig at dei foreslåtte lovendringane blir gjennomførte, slik at alle skisser og finansieringsalternativ på nytt kan takast opp til vurdering i samband med forskriftsarbeidet. Alle instansar vil få uttale seg på nytt i samband med dette arbeidet, og på denne måten får dei høve til å uttale seg på grunnlag av eit betre materiale. Etter departementet sitt syn er det ikkje rimeleg at forskriftsheimelen i § 13-3 opnar for at heimfylket skal kunne påleggjast å dekkje urimeleg dyre tilbod i andre fylke. Departementet foreslår derfor at lovføresegna blir avgrensa i samsvar med dette.

Rekneskapstal i KOSTRA viser at kostnadene ved dei same studieretningane varierer mellom fylka. Gjennomsnittskostnaden for ei studieretning på landsbasis kan vere eit utgangspunkt for vurderinga av kva kostnader heimfylket skal kunne påleggjast å dekkje for elevar som blir tekne inn på tilbod i andre fylke. Eit anna alternativ kan vere å leggje til grunn gjennomsnittskostnaden i heimfylket. Sidan marginalkostnaden ved å ha ein elev meir eller mindre avvik frå gjennomsnittskostnaden per elev, bør sannsynlegvis den prisen heimfylket kan påleggjast å betale til skolefylket, liggje noko under gjennomsnittskostnaden.

Det øyremerka tilskottet til landslinjene har som formål å sikre elevar eit nasjonalt tilbod i små og/eller kostbare kurs i vidaregåande opplæring. Det er Stortinget som har fastsett kva for kurs som har status som landslinjer.

For å ta hand om opplæringstilbod der det er lita søkning, har fylkeskommunane sjølv etablert landsdekkjande tilbod. Dette er små fag som finst i berre eit eller to fylke. Fylkeskommunar som sender elevar til landsdekkjande tilbod i andre fylke betaler for dei etter ein fast pris. Kva for tilbod som har status som landsdekkjande tilbod og prisen for gjesteelevar blir fastsette av Nasjonalt samordningsutval for små fag (NSU).

Både landslinjer og landsdekkjande tilbod er opne for søkjarar frå heile landet, og kriteria for opptak er dei same uavhengig av kvar elevane kjem frå.

I tillegg samarbeider fylkeskommunane i grenseområda mellom fylka også når det gjeld tilbod som ikkje finst i alle fylka.

Departementet er positive til at fylkeskommunane utformar tilbod som gir større mangfald og som gir elevane fleire tilbod å velje mellom. Friare skoleval vil gi elevane enda fleire mogelege val og medverke til at små fag og fordjupingar blir tekne vare på. Dette vil styrkje omsynet til elevane sine ønske og samfunnet sitt behov for kompetanse i små fag.

Tilskottet til landslinjetilboda blir fastsett i dei årlege statsbudsjetta. Tilskottssatsane er dei seinare åra ikkje blitt oppjusterte, og ligg i dag i fleire tilfelle under gjennomsnittskostnaden for studieretninga på landsbasis.

Dersom det blir innført friare skoleval mellom fylka bør det vurderast om landslinjetilboda vil kunne bli betre ivaretatt gjennom ei forpliktande gjesteelevordning enn dei blir gjennom den statlege øyremerkte tilskottsordninga.

I ei utgreiing om alternativ og konsekvensar vil departementet komme attende til desse spørsmåla.

Ved innføring av ein rett til vidaregåande opplæring utanfor heimfylket vil elevane ha høve til å klage etter reglane i forvaltningslova. Temaet ved slik klagebehandling vil også omfatte ei konkret vurdering av om det aktuelle tilbodet ligg innanfor heimfylket sitt ansvar, dvs. om tilbodet i skolefylket vil vere urimelig kostbart for heimfylket.

Departementet fremjar på denne bakgrunnen forslag om endringar i opplæringslova §§ 13-3 og 13-4 som hovudsakleg er i samsvar med forslaget i høringsbrevet.

Elles viser departementet til lovutkastet og merknadene i kapittel 16.