9 Tilsyn og rettleiing

Departementet behandlar i dette kapitlet forholdet mellom tilsyn og rettleiing. I punkt 3.1.7 viser departementet til at det innanfor dei ulike fagområda – også internt i fylkesmannsembeta – er ulike haldningar til forholdet mellom tilsyn og rettleiing. Innanfor somme fagområde skil ein klart mellom desse funksjonane. På andre fagområde blir det hevda at det er vanskeleg å skilje tilsyn og rettleiing. Tilsynsmyndigheita vil i mange tilfelle ha ansvaret for å rettleie og informere tilsynsobjekta. Kontrollen er med andre ord følgd opp med rettleiing og informasjon. Dette kallar ein ofte tilsynsbasert rettleiing.

9.1 Vurderingar og tilrådingar frå utvalet

Utvalet knyter drøftinga om forholdet mellom tilsyn og rettleiing til forholdet mellom tilsyn og dialog.

Når det gjeld forholdet mellom tilsyn og rettleiing, viser utvalet til at tilsynsbasert rettleiing er knytt til tilsynet og baserer seg på erfaringar frå tilsynet. Formålet er å hjelpe tilsynsobjekta med å oppfylle myndigheitskrava. Det kan skje ved at tilsynsmyndigheita informerer om kva krav som gjeld, og ved å gi råd om korleis manglar og avvik kan utbetrast slik at praksis samsvarer med regelverket.

Rettleiingsomgrepet er likevel utydeleg definert. For det første vil det variere kva for aktivitetar ein legg inn i den såkalla tilsynsbaserte rettleiinga. Oftast vil ein inkludere både reine rådgivingsoppgåver – det vil seie at tilsynsmyndigheita gir råd om kva løysingsframlegg tilsynsobjektet kan velje – og informasjon om lover og regelverk. I tillegg kan formidling av nasjonal politikk og mål i rettleiing inngå i tilsynsbasert rettleiing. Fellestrekket er at denne typen rettleiing blir gitt med utgangspunkt i sjølve tilsynssituasjonen og erfaringar frå tilsyn.

For det andre meiner utvalet at det er eit utydeleg skilje mellom tilsynsbasert rettleiing og det generelle rettleiingsansvaret fylkesmannen har overfor kommunesektoren. Rettleiing er vanlegvis omtalt som eit pedagogisk styringsverkemiddel overfor kommunesektoren. Det blir kalla eit mjukt styringsverkemiddel, i motsetning til dei tradisjonelle styringsverkemidla som er knytte til juridiske og økonomiske verkemiddel. Rettleiing er knytt til utvikling av verksemda til kommunane. Fylkesmannen har også ei rolle som formidlar av statlege styringssignal til kommunane. Formidlingsfunksjonen er nær knytt til og delvis samanfallande med informasjonsfunksjonen til fylkesmannen. Fylkesmannen skal informere om lover og regelverk og om nasjonale satsingar og mål, og i nokre tilfelle har også fylkesmannen fått opplæringsoppgåver overfor kommunane.

Dialog blir ofte framheva som eit sentralt trekk ved rettleiingsbasert tilsyn. Tilsynsmyndigheit og tilsynsobjekta har ei omgangsform som er prega av dialog. Tilsynet formidlar kunnskapen sin om moglege løysingar, mens kommunane kjem med informasjon om forholda i kommunen. I tilsynssituasjonen utvekslar partane erfaring og kunnskap, og dei opparbeider på den måten gjensidig tillit og respekt og innsikt i oppgåvene og rollene til kvarandre.

Utvalet sluttar seg i hovudsak til vurderingane som er knytte til tilsynsomgrepet frå det svenske utvalet som har gjort greie for moglege risikoar som uklart definerte omgrep kan føre med seg, og legg særleg vekt på tre område: demokrati, rettstryggleik og effektivitet (SOU 2002: 14 Statlig tillsyn) . At det finst uklare omgrep, kan bli eit demokratisk problem fordi tilsyn er ein viktig metode for staten for å sikre at avgjerder blir gjennomførte. Uklarleik om når ein kan påkalle gransking eller tilsyn, om når eit tilsyn skal gripe inn, og om kva krav som er stilte til tilsynsobjektet, kan bli eit problem for rettstryggleiken. Endeleg kan uklart definerte omgrep vere eit problem for effektiviteten på den måten at svakt definerte styringssystem gjer tilsynsorgana usikre om oppdrag, metode og reaksjonsmiddel. Slik det svenske utvalet ser det, bør ein for å møte slike risikoar komme fram til eit meir einskapleg bilete av kva som er meint med tilsyn, og definere omgrepet klarare. Det svenske utvalet føreslår ein snever definisjon av tilsyn som gransking og understrekar dermed eit syn på tilsyn som ein kontrollaktivitet.

Tilsynsutvalet viser til at rettleiing i utgangspunktet er eit pedagogisk verkemiddel, ikkje eit juridisk. Tilsyn er i utgangspunktet eit juridisk, kontrollbasert verkemiddel. Tilsyn er ei hierarkisk form for utøving av myndigheit. Det er uheldig at denne typen styring blir blanda saman med eit av dei såkalla mjuke styringsverkemidla, nemleg rettleiing. Fylkesmannen bør i rolla som utøvar av tilsyn ikkje vere både kontrollør og rettleiar. Utvalet meiner det er grunn til å tru at rettleiinga frå tilsynsmyndigheita i praksis blir ei meir skjult og indirekte form for kontroll. Vektlegging av omgrep som dialog og rettleiing gir kontrollen eit mildare andlet, men er likevel ei fordekt form for kontroll. Skilnaden mellom kontroll og rettleiing blir i røynda ikkje så veldig stor. Ein får i staden ein netto auke i kontroll.

Slik tilsynsutvalet ser det, er det uheldig at tilsyn blir definert og praktisert ulikt. Omgrepet tilsyn bør definerast tydelegare. Tilsyn bør definerast som ein kontrollmekanisme. Det vil seie at rettleiingsaktivitetar klart bør skiljast frå tilsynsaktivitetar. Rettleiing er eit pedagogisk styringsverkemiddel overfor kommunesektoren, ikkje ein kontrollmekanisme.

Dei oppgåvene fylkesmannen har i samband med både utvikling av organisasjonen i kommunane, formidling av nasjonal politikk og nasjonale mål og informasjon om regelverk bør ikkje inngå som ein del av tilsynet. Fylkesmannen kan framleis ha ansvaret for desse oppgåvene, men det skal skiljast tydeleg, både i lovgrunnlaget og i praksis, mellom fylkesmannen som tilsynsmyndigheit og fylkesmannen som rettleiingsinstans. Det må da vere tydeleg for kommunen når fylkesmannen har den eine eller den andre rolla. Samstundes må også dei formelle og dei reelle skilnadene mellom dei to rollene vere tydelege både for kommunen og for fylkesmannen. Som tilsynsmyndigheit er fylkesmannen kontrollør og kan peike på avvik og gi pålegg dersom ikkje kommunen oppfyller dei pliktene han har fått ut frå lovgivinga. Som rettleiingsinstans er fylkesmannen rådgivar og hjelpar, og så lenge kommunen ikkje bryt lova, står kommunen fritt til å følgje eller ignorere dei råda fylkesmannen gir.

På denne bakgrunnen rår utvalet til at statleg tilsyn med kommunesektoren er å kontrollere om verksemda til kommunen er i tråd med lover og forskrifter. Rettleiing er ikkje ein del av tilsyn. Dette er tilråding nr. 1 frå utvalet.

9.2 Høyringsinstansane

Høyringsinstansane har litt ulike syn på forholdet mellom tilsyn og rettleiing. Somme uttaler at det bør vere eit klart skilje mellom tilsyn og rettleiing. Andre er opptekne av at tilsynet må kunne drive rettleiing – i ei eller anna form. Spesielt er mange høyringsinstansar opptekne av at rettleiing frå tilsynet er etterspurd i små kommunar.

Det er eit gjennomgåande trekk ved mange av høyringsfråsegnene at høyringsinstansane i prinsippet støttar framlegget frå utvalet om å skilje mellom rettleiing og tilsyn, men likevel ser det som problematisk å gjennomføre dette skiljet fullt ut, fordi rettleiinga blir opplevd som verdifull. Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler til dømes:

«Fylkesmannen slutter seg til selve definisjonen, som etter vår erfaring er i samsvar med allment akseptert oppfatning innen ledende tilsynsmiljøer.

Fylkesmannen vil derimot reservere seg mot en total utelukking av veiledning i samband med tilsyn. Det må være rom (om men begrenset) for tilsynsmyndighetene til å gi veiledning; knyttet til fortolkning av myndighetskrav, påpeking av klare forbedringspotensialer («merknader» ved systemrevisjonstilsyn) og retting av påpekte avvik.»

Nokre meiner at det i praksis vil vere vanskeleg å skilje tilsyn og rettleiing. Justis- og politidepartementet uttaler til dømes:

«Vi støtter i prinsippet utvalgets syn om at det må være et klart skille mellom når statlige myndigheter opptrer som tilsynsmyndighet og når de opptrer som veiledningsinstans. Vi stiller oss imidlertid noe tvilende til om det i praksis er mulig å rendyrke tilsynsrollen slik utvalget går inn for. Påpeking av avvik etter et tilsyn vil ha elementer av veiledning i seg, idet det for eksempel informeres om hvilke deler av regelverket som ikke er overholdt og om hva som må rettes opp. Det er mao. ord en glidende overgang fra tilsyn til veiledning. Ved gjennomføring av tilsyn, vil det også være naturlig for tilsynsobjektet å søke faglig støtte og ønske å drøfte problemstillinger med tilsynsmyndigheten.»

9.3 Merknader og framlegg frå departementet

Departementet deler oppfatninga i utvalet om at uklarleik rundt tilsynsomgrepet og kva tilsynet skal og kan gjere, kan vere eit demokratisk problem. Rettleiing som er knytt til tilsyn, kan i praksis bli ei meir skjult og indirekte form for statleg styring. Vidare kan uklarleik om når eit tilsyn skal gripe inn, og om kva krav som blir stilte til tilsynsobjektet, vere eit problem for rettstryggleiken. Uklart definerte omgrep kan også vere eit problem for effektiviteten fordi svakt definerte styringssystem gjer tilsynsorgana usikre om oppdrag, metode og reaksjonsmiddel. Departementet meiner derfor at tilsyn skal vere kontroll av om verksemda til kommunane er i tråd med lover og forskrifter. Tilsyn bør definerast som ein kontrollmekanisme og bør skiljast frå rettleiingsaktivitetar. Rettleiing er eit pedagogisk styringsverkemiddel overfor kommunesektoren, ikkje ein kontrollmekanisme. Oppgåvene fylkesmannen har med både utvikling av organisasjonen i kommunane, formidling av nasjonal politikk og nasjonale mål og informasjon om regelverk bør derfor ikkje inngå som ein del av sjølve tilsynsverksemda.

Likevel deler departementet synet til dei høyringsinstansane som seier at det i praksis vil vere vanskeleg å reindyrke tilsynsrolla heilt. Når tilsynet formidlar at det meiner lovverket ikkje er følgt, ligg det nødvendigvis informasjon om kva manglar tilsynet meiner at verksemda til kommunen har. Dermed vil det vere ein glidande overgang mellom påpeiking av lovbrot og informasjon av kva som kan gjerast for å oppfylle krava i lova. Departementet ser det som viktig å framheve at eit skilje mellom tilsyn og rettleiing ikkje er det same som at fylkesmannen ikkje framleis skal kunne rettleie. Det sentrale er at det skal skiljast tydeleg, både i lovgrunnlaget og i praksis. Det må vere tydeleg for kommunen når fylkesmannen har den eine eller den andre rolla. Som tilsynsmyndigheit er fylkesmannen kontrollør og kan peike på avvik og gi pålegg dersom kommunen ikkje oppfyller dei pliktene han har fått i lovgivinga.

I denne samanhengen er det eit viktig poeng at så lenge kommunen ikkje bryt lova, står kommunen fritt til å følgje eller ignorere dei råda fylkesmannen gir og alternative måtar å oppfylle krava i lova på. Det vil i så fall ikkje vere noko i vegen for at tilsynet til dømes i etterkant av eit gjennomført tilsyn – eit sluttmøte eller liknande, gir kommunen rettleiing om korleis eit avvik kan lukkast. Føresetnaden er likevel at kommunen spør etter denne rettleiinga.