Strammer inn reglene for private barnehager

– Vi vil sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling går til bedre barnehager for alle barn, ikke til profitt for eierne, sier kunnskapsminister Tonje Brenna (Ap).

I dag legger regjeringen frem forslag til endringer i barnehageloven.

Regjeringen vil innføre krav om at hver private barnehage skal være et eget selskap, forbud mot å drive annen virksomhet og forbud mot å ta opp lån andre steder enn i bank.

– Dersom private barnehager skal ha oppslutning og tillit i Norge, må vi sørge for at fellesskapets penger går til barnas beste og blir brukt på å gjøre barnehagene bedre og billigere. Vi må stoppe en utvikling der store kommersielle aktører kjøper opp barnehager og tar ut profitt. Barnehagen skal ikke lenger være et investeringsobjekt for de som vil tjene penger. Barnehagen må være til for ungene, sier Brenna.

I januar 2022 opprettet regjeringen for første gang i historien en nasjonal tilsynsfunksjon i Utdanningsdirektoratet som skal kontrollere økonomien i private barnehager. Det har ikke tidligere blitt gjennomført tilsyn med økonomien i private barnehager fra nasjonale utdanningsmyndigheter. Regelverksendringene som regjeringen i dag foreslår skal gjøre det mulig for tilsynet å utføre sine oppgaver.

Bekymringsfull utvikling

Om lag 140 000 barn går i landets 2900 private barnehager. Barnehagene får like mye tilskudd som de kommunale til barnehagedrift. I 2020 utgjorde det samlede offentlige tilskuddet til private barnehager 23 milliarder kroner, mens foreldrebetaling utgjorde 4 milliarder.

Flere rapporter viser en bekymringsfull utvikling:

  • Samlet sett har private barnehager gått med milliardoverskudd i mange år og store gevinster fra salg av eiendom har blitt tatt ut av eierne
  • Lønnsomheten for mange private barnehager er høy. Likevel har barnehagene over mange år hatt høy gjeld, noe som tyder på at de tar opp mer lån enn de trenger.
  • Mange barnehager har de siste årene blitt kjøpt opp, og utenlandske investorer har kommet inn på eiersiden i flere konsern
  • Mens barnehagekjedene går med store overskudd, går stadig flere små og enkeltstående barnehager med underskudd
  • Dagens regler gjør det vanskelig eller umulig å se om offentlige tilskudd går til barnehagedrift. For eksempel kan en barnehagekjede drive 100 barnehager uten at hver enkelt barnehage trenger å levere fullstendig regnskap. Mange barnehagekjeder driver også ulike virksomheter som f.eks. eiendomsdrift, utleie eller renhold. Det gjør det vanskelig å følge pengestrømmene og vurdere om prisingen i de interne faktureringene er riktig.

(Kilder: Telemarksforskning, SSB, Storberget-utvalget og Velferdstjenesteutvalget)

Regjeringen foreslår blant annet disse grepene:

1. Krav om eget rettssubjekt og eget regnskap

Regjeringen vil lovfeste at alle private barnehager skal være et selvstendig rettssubjekt. Det betyr at hver barnehage må være et eget selskap som leverer fullstendig regnskap. En høring gjennomført i 2019 viste at et stort flertall støttet en slik løsning, og dette støttes også av to utvalg som har utredet spørsmålet, Storberget-utvalget og Velferdstjenesteutvalget.

– Når private velferdstjenester er finansiert med skattebetalernes penger, må det også være åpenhet om hvordan pengene brukes. De private skolene har vært selvstendige rettssubjekter siden 2005, og de fleste enkeltstående barnehager er det allerede. Nå ønsker vi at også de mest lønnsomme kjedebarnehagene er åpne om egen økonomi, sier Brenna og viser til at 70 prosent av de enkeltstående barnehagene organisert som et selvstendig rettssubjekt. Andelen er bare 30 prosent blant kjedebarnehagene.

Innføringen av kravet er beregnet å ville koste om lag 61 millioner i engangskostnad og 103 millioner i årlige kostnader. Regjeringen vil ikke kompensere kostnadene.

– Regjeringen vil i første omgang skjerme de minste barnehagene. De enkeltstående barnehagene er allerede organisert som selvstendige rettssubjekter og tar disse kostnadene i dag. Jeg mener de store kjedebarnehagene, som allerede går med overskudd, kan ta denne kostnaden uten ytterligere kompensasjon fra staten, sier Brenna.

Regjeringen vil vurdere å innføre kravene for de minste barnehagene på et senere tidspunkt. Det betyr at barnehageeiere som eier ordinære barnehager med til sammen færre enn 30 barn, familiebarnehager med til sammen færre enn 10 barn eller én åpen barnehage ikke trenger å opprette egne selskaper i denne omgang.

– Dette gjør vi av hensyn til den sårbare økonomien til de minste barnehagene. Vi vil i løpet av 2022 gjennomgå hele finansieringssystemet for de private barnehagene, og vi vil da vurdere om vi skal innføre kravet også for de minste barnehagene, sier Brenna.

2. Forbud mot annen virksomhet sammen med barnehagen

I dag er det tillatt å drive annen virksomhet i samme selskap som en privat barnehage. Flere barnehagekjeder driver for eksempel også renholdsbyrå og eiendomsdrift.

– Regjeringen vil ha ryddigere organisering, fordi offentlige tilskudd bør gå til barnehagedrift, og ikke brukes til å subsidiere annen virksomhet. Et forbud vil også gjøre det lettere å føre tilsyn med pengebruken fordi det er et klart skille mellom barnehagedriften og andre deler av virksomhetene, sier Brenna.

Barnehagekjedene kan fortsatt eie og drive flere virksomheter, men bare så lenge barnehagevirksomheten blir skilt ut som et selskap.

3. Forbud mot lån andre steder enn i bank

Regjeringen foreslår også et forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i bank. Det skal redusere risikoen for at barnehager blir brukt til å ta opp lån som barnehagen ikke trenger for å finansiere annen risikofull virksomhet i konsernet. I dag ansees barnehager å «ha høy sikkerhet» på grunn av offentlige tilskudd, og lånene kan for eksempel inngås som risikofylte obligasjonslån eller som lån fra eget konsern med høye renter.

Når bare banken kan være långiver, vil det bidra til å sikre at lånet er relevant for barnehagedriften.

– Vi kan ikke fortsette å ha en situasjon der barnehagene må ta opp lån de ikke trenger til barnehagedriften, og betale høye rentekostnader til eget konsern. Da risikerer vi at offentlige penger går til eierne og ikke til barna. Vi risikerer også at barnehager går konkurs. Det kan ramme tilbudet til mange barn og foreldre, sier Brenna.

4. Meldeplikt ved salg

Regjeringen vil også lovfeste at private barnehager skal melde fra til kommunen og Utdanningsdirektoratet ved nedleggelse, eierskifte eller andre organisatoriske endringer. Dette er viktig for at kommunene skal få mulighet til å dimensjonere barnehagetilbudet i sin kommune.

Dette er en oppfølging av Hurdalsplattformen, og vil gi mer demokratisk styring og kontroll for kommunene.

Gjennomgang av finansieringssystemet

Regjeringen har startet arbeidet med å følge opp Storberget-utvalgets utredning. Utvalget gjennomgikk finansieringssystemet for de private barnehagene. Kunnskapsministeren varsler at regjeringen vil komme tilbake med flere forslag til regulering av de private barnehagene når oppfølgingen av Storberget-utvalget er ferdig.

– Mens Solberg-regjeringen brukte mange år på å utrede problemene i barnehagesektoren, er jeg glad for å kunne legge frem konkrete forslag etter bare fem måneder i regjering. Dette er bare starten på et større arbeid for å ta tilbake kontrollen over privatiseringen av utdanningssektoren, sier Brenna. 

Fakta

  • Om lag 270000 barn går i barnehage. Cirka halvparten av disse går i en privat barnehage.
  • Kravet om eget rettssubjekt innebærer at hver enkelt barnehage må opprettes som eget selskap og utarbeide et offentlig tilgjengelig årsregnskap med balanse, inkludert egenkapital, gjeld og avsetning til Handel mellom barnehager med samme eier må dokumenteres. Det må være avtaler og dokumentasjon som gjør det klart hva hver barnehage eier og skylder.
  • Rapporter fra Telemarksforskning, Storberget-utvalget og Velferdsutvalget viser at bekrefter at utviklingen innen private barnehager har vært uheldig.

Figur 1. Lønnsomhet og driftsmarginer i private barnehager

Figur 1

Figuren viser at det er stor variasjon i lønnsomheten til ulike typer barnehager. Mens barnehager tilknyttet konsern har god lønnsomhet, har ideelle og mindre barnehageeiere mer sårbar økonomi. Norskeide større konsern hadde for eksempel nesten 5 ganger høyere driftsmargin enn ideelle barnehager i 2019. 

Figur 2. Egenkapitalandel og gjeldsgrad i private barnehager

Figur 2

Figuren viser at egenkapitalandelen varierer mellom ulike typer barnehager. Konsernene har mindre egenkapital og mer gjeld enn ideelle og små eiere. I 2019 hadde for eksempel norskeide større konsern en egenkapitalandel på om lag 20 prosent. Det betyr at gjeldsandelen var om lag 80 prosent.

Kilde for figurene: Lønnsomhet og kapitalstrukturer i private barnehager 2019, Telemarksforsking og Samfunnsøkonomisk analyse, TF-rapport nr. 621.

Dette er regjeringens forslag til endringer i barnehageloven:

  • å lovfeste at hver private barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt.
  • å lovfeste et forbud mot å drive eller eie annen virksomhet enn godkjent barnehagedrift i det samme rettssubjektet som barnehagen.
  • å lovfeste at barnehagene som er omfattet av forbudet mot annen virksomhet, kan drive eller eie tilleggsvirksomhet som er nært knyttet til barnehagevirksomheten og utgjør en mindre del av den totale virksomheten, samt å lovfeste en forskriftshjemmel slik at departementet kan regulere hvilken annen virksomhet det skal være tillatt å drive og krav til regnskap, revisjon, rapportering og dokumentasjon
  • å lovfeste at kravet om eget rettssubjekt og forbudet mot annen virksomhet ikke skal gjelde for barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern, eier ordinære barnehager med til sammen færre enn 30 barn, familiebarnehager med til sammen færre enn 10 barn eller én åpen barnehage
  • å lovfeste et krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet, med mindre særlige hensyn tilsier at de er på ulike steder. Kravet om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet omfatter ikke familiebarnehager og barnehager som er unntatt fra kravet om selvstendig rettssubjekt
  • å lovfeste et forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i finansforetak. Forbudet omfatter ikke kortsiktig gjeld i forbindelse med den daglige driften
  • å lovfeste at private barnehager skal melde fra til kommunen og Utdanningsdirektoratet ved nedleggelse, eierskifte eller andre organisatoriske endringer og en forskriftshjemmel slik at departementet kan gi forskrift om hva som skal regnes som organisatoriske endringer og om hvordan meldeplikten skal gjennomføres