Metodekontrollutvalget

Leverte sin utredning 26. juni 2009

Mandat og sammensetning for et utvalg som skal etterkontrollere lovgivningen om inngripende etterforskningsmetoder mv. (metodekontrollutvalget).

1 Utvalgets mandat

 

1.1 Etterkontroll av reglene om nye etterforskningsmetoder

På bakgrunn av forslagene i Ot.prp. nr. 64 (1998-99) ble det ved lov 3. desember 1999 nr. 82 vedtatt en rekke endringer i straffeprosessloven for å få bedre etterforskningsmetoder i kampen mot alvorlig kriminalitet. Forslagene bygget i det vesentlige på forslagene fra Metodeutvalget i NOU 1997: 15 Etterforskningsmetoder for bekjempelse av kriminalitet. Lovendringene ble satt i kraft 15. oktober 2000.

I proposisjonen ble behovet for en etterkontroll understreket, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998-99) side 141. Departementet la til grunn at etterkontrollen burde finne sted tre-fire år etter at lovendringene ble satt i kraft. Om den nærmere gjennomføringen av kontrollen ble det blant annet pekt på at det bør undersøkes om etterforskningsmetodene har den betydningen for etterforskningen av alvorlige straffesaker som ble forutsatt i proposisjonen, og om hensynene til personvern og rettssikkerhet for den mistenke og andre berørte er tilstrekkelig ivaretatt. Det ble spesielt understreket at det kan være behov for å kartlegge den samlede effekten av de nye etterforskningsmetodene. Departementets plan for etterkontrollen fikk tilslutning under behandlingen i Stortinget. Komiteen forutsatte også en vurdering av om det er behov for endringer i avgrensingskriteriene, som for eksempel senking av strafferammekravene, eller ytterligere politimetoder (Innst. O. nr. 3 (1999-2000) side 24).

Utvalget skal gjennomføre denne etterkontrollen, og eventuelt foreslå lovendringer som gir et bedre regelverk. Utvalget må i sin kartlegging av den samlede effekten av de nye etterforskningsmetodene så langt som mulig ta hensyn til lovendringene som ble vedtatt 17. juni 2005 nr. 87 som ledd i oppfølgingen av NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern, jf. Ot.prp. nr. 60 (2004-2005) side 13-14 og 140-141 og Innst. O. nr. 113 (2004‑2005) side 39. Utvalget bør også se hen til hvor ressurskrevende metodene har vært.

Utvalget kan vurdere om det er behov for å endre avgrensingskriteriene eller innføre ytterligere metoder, jf. Innst. O. nr. 3 (1999-2000) side 24. Utvalget kan herunder foreslå at hjemlene for metodebruk utvides til å gjelde flere typer lovbrudd. Riksadvokaten har i brev 3. april 2002, 5. juli 2004 og 25. april 2007 bedt departementet om å vurdere om utradisjonelle etterforskningsmetoder bør kunne nyttes i saker om menneskesmugling, og om teknisk sporing bør kunne nyttes i saker om ulovlig våpenomsetning. Ifølge opplysninger fra KRIPOS er antall saker om menneskesmugling meget lavt sammenlignet med andre land, og det kan synes som om mørketallene er store. Utvalget bes om å vurdere riksadvokatens forslag som ledd i etterkontrollen.

1.2 Beskyttelse av informasjon, herunder etterkontroll av reglene om anonym vitneførsel og begrenset dokumentinnsyn og bevisførsel

Kontradiksjon er et bærende prinsipp i vår straffeprosess, herunder at siktede har rett til å gjøre seg kjent med anklagematerialet og ta til gjenmæle mot det. Særlig fremveksten av en mer brutal og organisert kriminalitet har gjort det nødvendig å gjøre visse inngrep i siktedes tilgang til informasjon, gjennom regler om anonym vitneførsel og begrenset dokumentinnsyn og bevisførsel. Det er som ledd i etterkontrollen av disse reglene behov for på nytt å vurdere om gjeldende rett har truffet det riktige balansepunktet mellom på den ene side behovet for å skjerme noe informasjon fra siktede – av etterforskningstaktiske eller andre tungtveiende grunner – og på den annen side hensynet til siktedes tilgang til informasjonen som ledd i et effektivt forsvar.

Mye tyder på at lovovertredere i større grad enn før utøver vold eller truer med å utøve vold mot dem som har opplysninger i straffesaker. Formålet kan være å hindre at en forbrytelse kommer til politiets kunnskap eller å påvirke en forklaring for politiet eller for retten. Eller det kan være å hevne seg på noen som har gitt opplysninger i en straffesak. Strafferettsapparatets evne til å bekjempe alvorlig kriminalitet svekkes hvis folk ikke tør stå frem med det de vet om straffbare forhold. På denne bakgrunn har Justisdepartementet i de senere år satt i verk en rekke tiltak for å verne disse utsatte gruppene.

Etter forslag i Ot.prp. nr. 40 (1999-2000) ble det ved lov 28. juli 2000 nr. 73 åpnet for anonym vitneførsel i saker om visse former for alvorlig kriminalitet, jf. straffeprosessloven § 130 a. Reglene ble satt i kraft 1. august 2001. I proposisjonen er det med sikte på etterkontrollen pekt på at lovendringen gjør unntak fra rettigheter som vanligvis følger av en kontradiktorisk prosess, og at det er viktig å sikre at lovendringen virker etter sin hensikt, og at rettssikkerheten for den mistenkte er tilstrekkelig ivaretatt, jf. proposisjonen side 104. Departementet gikk derfor inn for at lovendringene skulle etterkontrolleres fire til fem år etter at de ble satt i kraft. Utvalget skal gjennomføre denne etterkontrollen, og bes i den forbindelse vurdere om det er behov for, og eventuelt utforme forslag til, regler som gjør det mulig å tilbakekalle anonymiteten dersom det viser seg at avgjørelsen var basert på et sviktende grunnlag.

På bakgrunn av Ot.prp. nr. 24 (2002-2003) vedtok Stortinget ved lov 9. mai 2003 nr. 30 endringer i straffeprosesslovens regler om dokumentinnsyn og bevisførsel. Etter begjæring fra påtalemyndigheten kan retten på nærmere vilkår beslutte at den siktede og forsvareren skal nektes dokumentinnsyn i eller bevisførsel om opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis i saken. Reglene trådte i kraft straks. Under høringen av forslaget som lå til grunn for proposisjonen, ble det reist vanskelige og prinsipielle spørsmål som krever ytterligere oppfølgning. Departementet uttalte derfor i proposisjonen side 6 at det vil få oppnevnt et utvalg for å etterkontrollere lovendringene som ble vedtatt i 2003.

Utvalget skal gjennomføre etterkontrollen og vurdere om de gjeldende reglene gir politiet og påtalemyndigheten tilstrekkelig adgang til å beskytte sine kilder og informanter og opplysninger som det er behov for å verne av hensyn til etterforskningen. Samtidig må reglene være slik at de ivaretar den siktedes rettssikkerhet og behov for et effektivt forsvar. Utvalget bes videre om å undersøke om senere års praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol kan tale for å endre de norske reglene, jf. særlig dommen Edwards og Lewis mot Storbritannia 22. juli 2003. Utvalget skal også vurdere om lovbestemmelsene som ble endret i 2003, har fått en hensiktsmessig lovteknisk utforming.

På bakgrunn av forslagene i Ot.prp. nr. 76 (2006-2007) vedtok Stortinget ved lov 21. desember 2007 nr. 126 endringer i straffeprosesslovens regler om dokumentinnsyn og bevisførsel. Endringene innebærer at den såkalte ”inngangsinformasjonen” (opplysninger påberopt som grunnlag for ekstraordinære politimetoder) skal kunne unntas. Det samme gjelder dokumenter i tilknytning til en begjæring om adgang til å nekte innsyn etter straffeprosessloven § 242 a (informanters liv og helse). Siktede skal ikke gjøres kjent med kjennelsens innhold når påtalemyndigheten får avslag på begjæring om unntak fra dokumentinnsyn, og heller ikke opplyses om at retten har besluttet at dokumentinnsyn eller bevisførsel kan nektes. Departementet viste i proposisjonen til at det under høringen ble reist vanskelige og prinsipielle spørsmål, som bør utredes nærmere av et utvalg (Ot.prp. nr. 76 (2006-2007) side 6). Justiskomiteen uttalte at et utvalg bør gjennomgå reglene for dokumentinnsyn og andre spørsmål vedrørende de nye metodene som politiet har fått mulighet til å bruke (Innst. O. Nr. 13 (2007-2008) side 5).

Utvalget skal vurdere om endringene ved lov 21. desember 2007 nr. 126 har fått en hensiktsmessig lovteknisk utforming. Utvalget skal i forlengelsen av dette foreta en helhetlig gjennomgåelse av de straffeprosessuelle reglene om innsyn i sakens dokumenter. Siktede har etter gjeldende rett krav på innsyn i en opplysning politiet eller påtalemyndigheten har, når det er åpnet etterforskning mot siktede i den aktuelle saken, og opplysningen inngår i saken mot vedkommende og er en del av ”sakens dokumenter”, og opplysningen/dokumentet ikke er unntatt fra innsyn. Kravet om etterforskning og anvendelsen av unntaksreglene skaper sjelden problemer i praksis. Begrepet ”sakens dokumenter” er derimot ikke entydig.

Politiet har en viss skjønnsmessig adgang til å vurdere hvorvidt arbeidsnotater om tips, ”tysteropplysninger” mv. skal gjøres til saksdokumenter og dermed falle inn under innsynsretten etter § 242 og § 264, jf. Rt. 1993 side 1121.

Innsynsretten omfatter på den annen side i alle fall dokumenter som ikke kan nektes ført som bevis under hovedforhandlingen, jf. Rt. 1991 side 1142. Høyesterett uttalte her at retten til innsyn i opplysninger påtalemyndigheten har behandlet som interne, dvs. ikke selv har fremlagt som bevis i saken, må vurderes i henhold til bevisavskjæringsregelen i § 292 annet ledd. Dokumenter som har ”betydning for saken” må gjøres til saksdokumenter og eventuelt unntas fra innsyn dersom vilkårene for det er oppfylt. Inntil nylig har det vært lagt til grunn som sikker rett at motstykket til dette er at dokumenter som kan avskjæres etter § 292 annet ledd, ikke må gjøres til saksdokumenter, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 64 (1998-1999) side 68-69 og Ot.prp. nr. 24 (2002-2003) side 14 annen spalte. Dette er nå mer usikkert, jf. nærmere nedenfor.

Ved lov 28. juni 2002 nr. 55 ble § 292 endret slik at retten ikke bare kan avskjære bevis som gjelder forhold som er ”uten betydning for saken”, men også bevis om forhold som ”er uten betydning for dommens innhold”. Denne formuleringen er videre og medfører at bevis kan avskjæres i flere tilfeller enn tidligere. Et bevis kan være uten betydning for dommens innhold selv om det angår saken.

Slik § 292 annet ledd annet punktum lød før lovendringen, kunne bevis om fra hvilket sted politiet hadde foretatt observasjoner, nektes ført dersom retten antok at dette var uten betydning for dommens innhold. I Rt. 2002 side 1049 (heroinsaken) bemerket kjæremålsutvalget at dette var en konkret unntaksregel. Bestemmelsen kunne ikke brukes som hjemmel for å nekte innsyn der formålet var å beskytte politiets kilder. Slik loven nå lyder, vil alle typer av opplysninger kunne avskjæres etter § 292 dersom de er uten betydning for dommens innhold, også opplysninger om politiets kilder. Påtalemyndighetens adgang til å holde opplysninger utenfor straffesaksdokumentene, ble ved lovendringen tilsynelatende utvidet i samme omfang som adgangen til bevisavskjæring. Nyere høyesterettspraksis viser at det etter gjeldende rett ikke er en slik sammenheng mellom § 292 og retten til innsyn, jf. bl.a. Rt. 2005 side 1137, Rt. 2006 side 95 og Rt. 2007 side 99.

Utvalget skal på denne bakgrunn vurdere om det er behov for en nærmere avgrensing av hva som skal regnes som sakens dokumenter, herunder om begrepet bør avgrenses forskjellig på stadiet før og etter at tiltale er tatt ut. Dersom utvalget finner at det ikke er behov for en avgrensing, skal det vurdere om gjeldende regler om unntak fra innsyn er tilfredsstillende. Utvalget skal vurdere om påtalemyndighetens skjønnsmessige adgang til å holde enkelte opplysninger utenfor saksdokumentene bør opprettholdes, og hvilke kriterier som bør gjelde for en slik adgang. Dersom påtalemyndigheten fortsatt skal ha en slik adgang, skal utvalget vurdere om det bør innføres en ordning med rettslig kontroll og utforme forslag til regulering av kontrollordningen.

Utvalget skal ta stilling til på hvilket tidspunkt det bør avgjøres om en opplysning er uten betydning for dommens innhold, herunder om avgjørelsen bør treffes etter at tiltale er tatt ut. Bør det på etterforskningsstadiet bare gis rett til innsyn i dokumenter som har betydning for bruk av åpne tvangsmidler?

Utvalget skal vurdere om det er behov for å definere hva som utgjør en ”sak”. I den forbindelse må utvalget drøfte om en sak som avledes fra en kommunikasjonskontroll iverksatt på annet grunnlag, skal regnes som en annen sak, jf. bl.a. Rt. 2006 side 157.

Utvalget skal ta stilling til om opplysninger om andre mistenkte som fortsatt er under etterforskning eller som ikke tiltales, skal unntas fra retten til innsyn, jf. bl.a. Rt. 2005 side 1137.

Utvalget skal som ledd i den generelle etterkontrollen vurdere om det er behov for lovendringer for å hindre at identiteten til politiets kilder og informanter eller annen informasjon som det er behov for å verne, blir kjent som ledd i en forvaltningsrettslig eller sivilrettslig prosess, for eksempel i et søksmål om gyldigheten av et vedtak fattet av kriminalomsorgen eller utlendingsmyndighetene.

1.3 Dataavlesing mv.

Med dataavlesing menes avlesing av opplysninger i et ikke offentlig tilgjengelig informasjonssystem ved hjelp av programmer eller annet utstyr. Politimetodeutvalgets flertall foreslo i NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern å innføre regler som tillater dataavlesing som politimetode (utredningen side 207 flg). Høringen etterlot et klart inntrykk av at det er behov for å vurdere etterforskningsmetoden nærmere, samt at dataavlesing kan virke svært integritetskrenkende. Departementet la til grunn at det er behov for å gå nærmere inn i kompliserte tekniske spørsmål for å kunne avveie de ulike hensynene på en tilfredsstillende måte og gikk inn for at et utvalg skulle få i oppdrag å utrede spørsmålet (Ot.prp. nr. 60 (2004-2005) side 141).

Utvalget skal utrede og foreslå regler som tillater at politiet tar i bruk dataavlesing som metode i etterforskningen, og kan i sitt arbeid se hen til forslaget fra Politimetodeutvalgets flertall i NOU 2004: 6.

Regjeringen tar sikte på i løpet av våren 2008 å sende på høring et forslag til om og hvordan EUs direktiv 15. mars 2006 (direktiv 2006/24/EF) om lagring av data fremkommet ved bruk av elektronisk kommunikasjon eventuelt kan gjennomføres i norske rett. Utvalget skal avgrense sitt arbeid mot regjeringens lovarbeid, likevel slik at utvalget kan foreslå de endringer det finner påkrevd av hensyn til utvalgets øvrige forslag.

Utvalget skal trekke inn kompetanse fra ekomtilbydere og ekommyndighetene ved utredning av spørsmål som berører teletilbydere og ekomlovgivningen.

Utvalget skal ved utformingen av regelforslag sørge for at personvernhensyn blir ivaretatt i tilstrekkelig grad.

1.4 Taushetsplikt om opplysninger i straffesaker

Den Norske Advokatforening og riksadvokaten oppnevnte 17. januar 2000 et utvalg som skulle søke å nå frem til noen felles veiledende normer for uttalelser til offentligheten fra politiet og forsvarere på etterforskningsstadiet. Utvalget gikk i sin rapport 25. oktober 2001 også inn på spørsmålet om taushetsplikt for forsvarere om opplysninger i straffesaksdokumenter. Konklusjonen var at forsvarere ikke har noen generell taushetsplikt om innholdet i slike dokumenter, til tross for at dokumentene regelmessig inneholder svært sensitive opplysninger, se utredningen side 27 flg. Utvalget går inn for å endre rettstilstanden på dette punktet, se rapport side 74.

De spørsmålene som omhandles, er på bakgrunn av den senere tids debatt ikke blitt mindre aktuelle etter at rapporten ble lagt frem. Utvalget som nå oppnevnes, skal vurdere om det er behov for en nærmere lovregulering av advokaters taushetsplikt i straffesaker og eventuelt fremme forslag til en slik regulering. En eventuell taushetsplikt må ikke begrense forsvarerens mulighet til å ivareta forsvaret av klienten.

Utvalget som var oppnevnt av Advokatforeningen og riksadvokaten, pekte også på at det kan være behov for en ytterligere lovregulering av hvilken adgang politiet og påtalemyndigheten skal ha til å gi allmennheten informasjon om straffesaker. Politiet og påtalemyndigheten har, i motsetning til forsvarere, i utgangspunktet taushetsplikt om opplysninger i straffesaker, jf. straffeprosessloven § 61 a første ledd nr. 1 og påtaleinstruksen § 3-1. Det er gjort en rekke unntak fra dette utgangspunktet, blant annet i straffeprosessloven § 61 c første ledd nr. 9, som gir adgang for blant annet statsadvokaten og politimesteren til å gi allmennheten informasjon om straffesaker i samsvar med regler gitt av riksadvokaten. De eneste ”regler” som er gitt av riksadvokaten på dette området er rundskriv 12. februar 1981 om meddelelser til offentligheten om straffesaker. Om det er begått er straffbart brudd på taushetsplikten, jf. straffeloven § 121, beror med andre ord på den nærmere forståelsen av retningslinjene i rundskrivet. Utvalget skal vurdere om, og eventuelt på hvilken måte, det bør gis regler som helt eller delvis erstatter riksadvokatens rundskriv fra 1981.

Både spørsmålet om taushetsplikt for forsvarere og en ytterligere regulering av taushetsplikten for politiet og påtalemyndigheten har offentlig interesse. Utvalget skal i nødvendig utstrekning ta kontakt med personer og organisasjoner, herunder pressens organisasjoner, som kan bidra til å opplyse saken ved å underbygge behovet for at informasjon fra straffesaker tilflyter allmennheten.

1.5 Pressens kildevern

Sivilombudsmannen har i brev til Justisdepartementet 23. oktober 2007, vedlagt brev 19. juni 2006 fra Dagbladet og brev 7. juli 2006 fra Norsk Presseforbund, bedt departementet vurdere pressens rett til kildevern i saker om kommunikasjonskontroll og romavlytting. Utvalget bes om å undersøke hvorvidt regelverket om kommunikasjonskontroll og romavlytting i straffeprosessloven og politiloven i tilstrekkelig grad sikrer og respekterer pressens rett til kildevern, jf. den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10 (se også nedenfor punkt 1.6). Utvalget skal ta kontakt med pressens organisasjoner ved utredningen av dette spørsmålet, for å sikre at pressens interesser blir tilstrekkelig belyst.

1.6 Generelt

Utvalgets forslag må sikre at den enkeltes personvern og rettssikkerhet ivaretas på en tilfredsstillende måte, og det må være i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. I denne forbindelse skal utvalget særlig ta hensyn til de prinsippene som er nedfelt i forslag til ny lov om politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger, NOU 2003: 21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern, og EUs forslag til rammebeslutning om personvern i tredje søyle.

Utvalget skal også påse at forslagene ligger innenfor rammene av Grunnloven, herunder Grl. § 102 om husinkvisisjoner.

Utvalget bør se hen til hvordan lovgivningen på dette feltet er utformet i de andre nordiske landene. Utvalget bør i den utstrekning det anses hensiktsmessig, undersøke gjeldende rett i andre land enn de nordiske.

Utvalget kan som grunnlag for sine vurderinger innhente bistand fra eksterne utredere dersom det anses hensiktsmessig. Slik bistand må finansieres innenfor rammene i det tildelte budsjett.

Departementet kan supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig.

Utvalget skal utforme sine forslag til lovendringer i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000).

Utvalget må vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk, jf. utredningsinstruksen punkt 3.1.

2 Sammensetning

Utvalget skal settes sammen slik:

  1. Leder: Sorenskriver Nils Terje Dalseide, 2409 Elverum
  2. Advokat John Christian Elden, Oslo
  3. Professor dr. juris Erling Johannes Husabø, 5260 Indre Arna
  4. Lagdommer Monica Hansen Nylund, 9016 Tromsø
  5. Politiførstebetjent Unni Irene Pedersen, 9802 Vestre Jakobselv
  6. Professor dr. juris Dag Wiese Schartum, 0760 Oslo
  7. Assisterende sjef for ØKOKRIM Trond Eirik Schea, 0682 Oslo
  8. Prosjektdirektør Ingjerd Schou, 1820 Spydeberg
  9. Politiinspektør i PST Maria Collett Sælør, 1361 Østerås

Justisdepartementet vil oppnevne en eller flere sekretærer for utvalget.

3 Frist for arbeidet mv.

Utvalget skal avgi sin utredning (NOU) til Justisdepartementet senest 1. juli 2009.

Den budsjettmessige rammen for utvalget vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder bestemmelsene i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg. Om arkivordningen gjelder regler fastsatt av Riksarkivaren.

Til toppen