Norges strategi for bærekraftig utvikling

Norsk Petroleumsinstitutt mener det er nyttig med en samlet strategi for bærekraftig utvikling. Vi støtter det prinsipielle grunnlaget, men mener at politikken først blir troverdig dersom virkemidler som ikke er styrings- og kostnadseffektive, legges om. Virkemidlene må harmoniseres internasjonalt. Hvordan myndighetene vil stimulere til at alle tar ansvar, bør drøftes. Stikkord er forutsigbarhet, langsiktighet og åpenhet.

Norsk Petroleumsinstitutt mener det er nyttig at Regjeringen legger fram en samlet strategi for bærekraftig utvikling slik at politikkområdene kan ses i sammenheng. Det er fornuftig å ha en høringsrunde før meldingen legges fram, særlig fordi den understreker medansvaret til andre sektorer. I det følgende gir vi noen kommentarer til enkelte kapitler.

Kap. 1: Innledning
Innledningsvis sies det at Norge skal være et "foregangsland" for miljø og bærekraftig utvikling. Men det er noe uklart hva dette konkret innebærer utover å "ta sin del av byrdene", noe vi utvilsomt skal. For å unngå at "foregangsland" tåkelegger i stedet for klargjør foreslår vi at meldingen drøfter begrepet og hva Regjeringen vil oppnå gjennom å påvirke andre land. Hvilke tiltak vi bør gjennomføre for å styrke mulighetene til gjennomslag, bør også drøftes. En slik innfallsvinkel vil kunne gi andre tiltak enn de som er omtalt i utkastet.

Forslaq: Ordet "foregangsland" drøftes og konkretiseres.

Kap. 3: Regjeringens prinsipper i arbeidet med bærekraftig utvikling
Ett hovedprinsipp er at forurenseren skal betale. Men prinsippet kan utformes på mange måter, og det er derfor ikke gitt hva som menes med "konsekvent gjennomføring" og om dette vil sikre "miljøriktig adferd og at miljømålene nås til lavest mulig kostnad". Det er hel-ler ikke klart om Regjeringen her innevarsler en ny politikk. Vi antar at så ikke er tilfelle.

I stedet for dette prinsippet foreslår vi at kostnads- og styringseffektivitet løftes opp som særskilte prinsipper, evt. inngå i et prinsipp om effektiv ressursbruk. Konsekvent brukt vil disse prinsippene bidra til miljøriktig adferd og at miljømålene nås til lavest mulig kostnad.

I omtalen av økonomiske virkemidler ser det ut som styringseffektivitet bare gjelder dette virkemidlet. Men styringseffektivitet gjelder også administrative virkemidler, og prinsippet kan med fordel brukes i valg mellom økonomiske og administrative virkemidler.

Forslag: Prinsippet om at forurenseren skal betale erstattes med et prinsipp om effektiv ressursbruk der kostnads- og styringseffektivitet inngår.

Slik vi ser det, er et hovedproblem at Regjeringen ikke følger egne prinsipper. Eksempler er at verken drivstoffavgiftene eller avgiftene på energi til stasjonære formål er kostnads- og styringseffektive, se Særavgiftsutvalgets rapport (NOU 2007:8) og vårt brev til utvalget (vedlagt). I meldingsutkastet vises det til en svensk ekspertgruppe som mener at CO2-avgiften bør være lik i alle sektorer for å fremme kostnadseffektivitet. Men vi savner at meldingen varsler en opprydding i norsk bruk av virkemidler i tråd med prinsippene Regjeringen legger til grunn. Vi kan ikke se at politikken blir troverdig uten en slik omlegging.

Forslaq: Meldingen bør varsel en omlegging av de virkemidlene som ikke er kostnads- og styringseffektive.

Kap. 4: Bærekraftig produksjon og forbruk
14.1. understrekes behovet for endringer i produksjons- og forbruksmønstre. Det sies også at en riktig prising av ressurser og utslipp er avgjørende for å redusere miljøbelastningen.

Vi er enig i dette utgangspunktet, men mener at drøftingen blir for enkel. Det glemmes at de fleste produkter omsettes i internasjonale markeder. Dersom et produkt eller en inn-satsfaktor blir høyt avgiftsbelagt i Norge, men ikke internasjonalt, kan den totale miljøeffekten bli negativ. Eksempel her er NOx-avgiften på bunkers som medfører redusert salg i Norge og økt kjøp i andre land. Denne vridningen gir isolert sett lengre seilinger og dermed økte NO, -utslipp. Vi har tidligere erfart at økte bunkersavgifter og avgifter på flydrivstoff gir avgiftsmotivert handelslekkasje. Vi mener derfor at en viktig del av strategien må være å erkjenne at Norge på mange områder ikke kan være et "foregangsland" innen miljøavgifter og at det i stedet må arbeides for å harmonisere avgiftsnivåene internasjonalt.

Energiavgiftene er et annet eksempel. De nasjonale målene er å redusere bruken av strøm til oppvarming, øke bruken av fornybar energi og redusere utslipp. Virkemidlene har i hovedsak vært høyere miljøavgifter på olje enn på elektrisitet og på kraftproduksjon i utlandet. Dagens kvotepris er lavere enn norsk CO2-avgift. Dermed nås ingen av målene:

• Strøm til oppvarming øker. Manglende virkemidler for å dempe etterspørselen etter
strøm har ført til at olje erstattes med elektrisitet; ikke med nye fornybare energikilder.
• Fornybar energi øker life: Nye fornybare energikilder har vokst mindre enn totalt energibruk og har dermed redusert sin markedsandel.
• De totale utslippene øker. Virkemidlene har riktignok redusert de norske CO2-utslippene, men Norge har samtidig blitt avhengig av kraftimport, særlig kullkraft og etter hvert gasskraft. Norsk politikk har dermed ført til økte globale CO2-utslipp fordi kullkraft slipper ut tre ganger så mye CO2 som olje til oppvarming, gasskraft like mye. Dersom Norge ikke hadde fått overgangen fra olje til elektrisitet, ville utslippet i Nord-Europa i perioden 1990-2005 i sum vært om lag 50 millioner tonn mindre. Norges utslipp er 43 millioner tonn pr. år.

Disse eksemplene illustrerer at avgiftene må utformes også med hensyn på relevante internasjonale forhold. De viser også hva som kan skje dersom en ikke behandler energi- og miljøpolitikken under ett. Som kommentert under kapittel 3, savner vi at Regjeringen følger sine egne prinsipper og rydder opp når virkemidlene ikke virker etter hensikten.

Forslag: Meldingen bør erkjenne at Norge på mange områder er avhengig av at avgifts-nivåene harmoniseres internasjonalt. Særnorsk avgiftspolitikk kan gi økte utslipp.
 
Kap. 6: Nærmere om temaområdene i strategien
6.2 Klima, ozonlaget og langtransporterte luftforurensinger
Vi er enig i at internasjonalt samarbeid er avgjørende for å løse klimaproblemet og at politikken må være kostnadseffektiv. Internasjonal kvotehandel og andre mekanismer må brukes og utvikles videre. Selv om industrilandene må stå for det meste av reduksjonen de nærmeste årene, må klimapolitikken ikke flytte energiintensiv industri til utviklingslandene. Det vil sannsynligvis bare øke uslippene globalt - selv om de reduseres i industrilandene.

Vi er enig i at forskning og utvikling knyttet til fangst og lagring av CO2 er et viktig satsningsområde for Norge. Men vi savner en drøfting av skogens mulighet til å fange og lagre CO2, noe som kan være av vel så stor betydning. Men klimahensyn i skogforvaltningen kan gi store konflikter med andre interesser. Norge har betydelig datamateriale og kompetanse innen skogforvaltning og lang tradisjon for å avveie interessekonflikter. Derfor bør Norge her gjennomføre en betydelig forskningsinnsats, kombinert med industriell utvikling.

Forslag: Det satses betydelig på å utvikle en skogpolitikk som sikrer mest mulig opptak og lagring av CO2 samtidig som andre interesser avveies.

Vi savner en strategi for å inkludere alle CO2-utslipp i kvotesystemet. Det vil sikre styrings- og kostnadseffektivitet. Oljeselskapene kan ivareta kvoteplikten for kunder som ikke har stort nok forbruk til å delta i kvotemarkedet. Selskapenes kostnader ved kjøp av kvoter vil overveltes på kundene på samme måte som en avgift.

Forslag: Det arbeides for å inkludere alle klima gassutslipp i kvotesystemet.

Innblanding av etanol
Vi er overrasket over at Regjeringen valgte å pålegge innblanding av etanol i bensin i stedet for å gi avgiftsincentiv. Fordi etanol koster mer enn bensin, blir mer miljøvennlig bensin dyrere. Dessuten har etanol lavere energiinnhold. For å kjøre like langt som før, må forbrukerne kjøpe mer bensin - noe som øker statens inntekter med 90 millioner kroner.

Det er et paradoks at CO2-avgiften på bensin, som gir staten en inntekt på 1600 millioner kroner, gir mindre enn 1 % reduksjon i CO2-utslippene fra bensinbilene. Ved derimot å gi en avgiftslette på 160 millioner kroner kunne myndighetene oppnå 5 % reduksjon i disse utslippene; slik at forbrukerne ikke må betale mer.

Regjeringen vurderer å øke innblandingen utover 5 %, som er den maksimumsgrensen bilprodusentene har akseptert. Med mindre bilprodusentene aksepterer en høyere grense kan oljeselskapene ikke ta ansvaret for at kvaliteten på slik bensin blir god nok.

Etanol kan produseres på flere måter, og det er ikke gitt at etanol vil gi en positiv miljøeffekt. Derfor er det behov for krav om at etanolen er produsert på en tilstrekkelig miljøvennlig måte. Produksjon av etanol kan videre presse opp prisen på mat og føre til betydelige problemer for de fattigste. Det kan her være en konflikt mellom regjeringens mål om å ta hensyn til de fattigste og økt bruk av biodrivstoff.
 
Forslaq: Bruken av biodrivstoff bør vurderes i et globalt vugge-til-grav perspektiv der også fattigdomsaspektet trekkes inn

Sur nedbør
Vi er overrasket over at Norge allerede i de innledende drøftingene i IMO sluttet seg til de som ønsket å erstatte tungolje med destillater som bunkers - uten å kreve at tiltaket skal konsekvensvurderes; slik mange andre land gikk inn for; igjen et brudd med Regjeringens prinsipper.

Forslag: Regjeringen er konsekvent i kravet om kostnadseffektivitet. Dersom prinsippet skal avvikes, skal myndighetene minst kjenne kostnadene.

6.4 Naturressurser - energi
Regjeringens mål er å redusere bruken av elektrisitet til oppvarming og stimulere til økt bruke av fornybare energikilder. Vi tror ikke at Regjeringen vil oppnå dette målet med de virkemidlene som er brukt og som nå skisseres. Som omtalt foran, har vi siden 1990 økt bruken av elektrisitet på bekostning av olje. Elektrisitet har også økt sin markedsandel i forhold til nye fornybare energikilder. Dette skyldes tre forhold:

Det er ikke ryddet opp i fordelene elektrisitet har i markedet. Ikke minst gjelder dette avgiftssatsene hvor områdene for fritak/lav sats er mye mer omfattende for el enn for olje.
° Det tas ikke hensyn til at bioenergi er mer tungvint i bruk enn strøm og krever betydelig større investeringer på huseiers hånd. Dette gjør at markedet vokser seint og krever mye innsats. Flere oljeselskaper har lenge strevd uten å få gjennombrudd i markedet. Den forserte overgangen fra olje til elektrisitet gjør at vannbårne systemer mv. skiftes ut, og dermed reduserer potensialet for bioenergi.

Økt støtte til fornybar energi kan endre dette bildet. Men når bioenergi til varmeformål ikke omtales i lista over støteordninger (s59), har vi våre tvil. Vi mener derfor at strategien ikke vil lykkes med mindre virkemiddelbruken legges betydelig om.

Forslaq: Meldingen bør varsle at energipolitikken skal endres slik at det blir realistisk å nå målene.

Kap. 7: Bred medvirkning og oppfølging
Det legges stor vekt på bred deltakelse i oppfølgingsarbeidet. Men vi savner en drøfting av hvordan myndighetene kan bidra til å øke andres motivasjon og en erkjennelse av at myndighetene kan demotivere andre deltaker. Noen av våre erfaringer er omtalt under.

Det er motiverende når staten ønsker reelt samarbeid og er lydhøre overfor bransjens syn. Staten bør være særlig lydhør overfor den bransjen som i praksis har ansvaret for å gjen¬nomføre tiltaket. Staten må ha gode grunner dersom tiltaket skal gjennomføres annerledes enn bransjen anbefaler. Tilsvarende bør staten legge forholdene til rette når næringslivet foreslår styrings- og kostnadseffektive tiltak.

Ett eksempel er bransjens ønske om differensierte drivstoffavgifter for å få levere nye EU-kvaliteter. Bransjen fikk gjennomslag, og gjennomføringen gikk raskt og relativt enkelt. Dersom andre forslag hadde blitt vedtatt, som at bransjen skulle levere ulike drivstoffkvaliteter til by og land, ville tiltaket medført økte kostnader og betydelig frustrasjon. Men motivasjonen ville økt dersom differensieringen hadde blitt innført da bransjen ønsket det. Dette skyldes at raffineriene er avhengig av å kunne selge nye kvaliteter både nasjonalt og inter-nasjonalt. Dersom myndighetene hadde lagt til rette for en tidlig tilpasning nasjonalt, ville raffineriene fått en gylden mulighet til å ta ut markedsgevinster internasjonalt.

Miljøbegrunnede avgifter bør utformes slik at de gir bedre incentiver til å finne nye løsninger. For eksempel kan myndighetene varsle at drivstoffavgiftene kan reduseres dersom bransjen finner nye løsninger som reduserer utslipp. Dette kan gjøres som en åpen invitasjon til drøfting av forslag. Men det må være underforstått at det ikke i stedet vil bli stilt krav hvis en ikke kommer til enighet. Pålegg om etanol i bensinen virker demotiverende fordi våre kunder må betale en høyere pris - og mer i avgifter - for et mer miljøvennlig produkt; på tvers av intensjonen med miljøavgifter.

Vi er innforstått med nødvendigheten av en vesentlig omlegging innen vår sektor, og vi legger til grunn at virkemidlene skal være kostnads- og styringseffektive. Derfor virker det demotiverende når det overfor vår sektor brukes virkemidler som ikke følger Regjeringens prinsipper og heller ikke endres når de gir betydelige feiltilpasninger i forhold til målene. Dette gjelder særlig energiavgiftene: Bransjen opplever å bli skviset ut av energimarkedet samtidig med at politikken reelt sett fører til økte utslipp - det motsatte av det politikerne sier de ønsker. Slik vi ser det har miljøavgiftene nå så stor fiskal betydning at den fiskale virkningen er langt viktigere enn miljøhensynene og samfunnsøkonomien.

Svingninger i bruken av virkemidler gir lite tillit til statens intensjoner - som svingninger i støtten til bioenergi. Bransjen satset i pelletsmarkedet da støtteordninger ble vedtatt, men ble sittende med et betydelig lager med pelletsovner da støtten ble redusert.

Forslag: Behovet for at myndighetene er forutsigbare og åpne, og at mål og virkemidler er langsiktige drøftes. Myndighetene bør invitere til tettere dialog med berørte parter.

Vi håper disse kommentarene er nyttige i det videre arbeidet med meldingen. Dersom departementet ønsker utdyping av noen synspunkter, står vi selvsagt til rådighet
 

norsk_petroleumsinstitutt.pdf