5 Merverdiavgift og avgift på investeringer mv (Kap 5521)

5.1 Inntektsanslaget for 1998

Inntekten fra merverdi- og investeringsavgiften for 1998 er anslått til 106,7 mrd kroner.

Foreløpige anslag for 1997 er på 101,4 mrd kroner. Investeringsavgiften utgjorde i 1996 i underkant av 6 pst av totale innbetalinger fra merverdi- og investeringsavgift.

5.2 Merverdiavgiften

Merverdiavgift er en avgift som betales ved innenlandsk omsetning og uttak av varer og tjenester fra avgiftspliktig virksomhet. Avgift oppkreves også ved innførsel. Avgiften omfatter alle varer og de tjenester som er nærmere angitt i lov av 19. juni 1969 nr 66 om merverdiavgift.

Merverdiavgift skal beregnes i alle omsetningsledd. Retten til å fradragsføre inngående avgift ved kjøp av varer og tjenester til bruk i avgiftspliktig virksomhet medfører at avgiften ikke belastes de avgiftspliktige virksomhetene i omsetningskjeden. Antallet omsetningsledd har således ikke betydning for avgiftsleggingen. Merverdiavgiften er derfor en beskatning av forbruk ved at det er det endelige forbruket av avgiftspliktige ytelser som belastes med avgift.

Merverdiavgiften beregnes etter en avgiftssats på 23 pst. Den foreslås ikke endret for 1998.

I St prp nr 1 (1996-97) Skatte- og avgiftsvedtak ble det varslet at Regjeringen ville se den varslede merverdiavgiftsreformen i sammenheng med oppfølgingen av Grønn skattekommisjon. Regjeringen har i sitt arbeid lagt til grunn at nødvendige forslag skulle fremmes for Stortinget i etterkant av behandlingen av 1998-budsjettet.

Yrkesmessig utleie av personkjøretøy

I Salderingsproposisjonen for 1997 var det en omtale av Finansdepartementets forslag til endringer i forskriften som regulerer fradragsretten for inngående merverdiavgift ved anskaffelse av personkjøretøy til bruk i yrkesmessig utleie- og leasingvirksomhet. Forslaget var på det tidspunktet til alminnelig høring, men ble omtalt i salderingsproposisjonen fordi en iverksettelse i 1997 kunne ha relativt store provenykonsekvenser.

I Budsjett-innst S II (1996-97) uttalte finanskomiteens flertall at "henvendelser finanskomiteen har mottatt kan tyde på at den skisse til nye regler på dette området som departementet har sendt på høring til dels kan føre til kraftige avgiftsøkninger bl a på korttids bilutleie. Flertallet vil ikke nå ta standpunkt til eventuelle regelendringer." Komiteens flertall forutsatte videre "at departementet eventuelt kommer tilbake til Stortinget med konkrete forslag til regelendringer med konsekvensutredninger".

Bakgrunnen for å endre forskriften er at dagens merverdiavgiftsregler er utformet slik at kjøp av kjøretøy som har vært utleid/leaset favoriseres framfor kjøp av andre kjøretøy. Dette skyldes at en utleier eller leaser av nye personkjøretøy kan anskaffe disse til bruk i sin utleie-/leasingvirksomhet og oppnå fradrag for inngående merverdiavgift (23 pst) mot å svare investeringsavgift (7 pst). Ved videresalg av kjøretøyet etter minimum 6 eller 8 måneder beregnes ikke merverdiavgift. Alle andre aktører betaler merverdiavgift ved kjøp av personkjøretøy. Dette medfører at det er lønnsomt først å lease eller leie ut et kjøretøy for siden å selge dette etter minimumstiden på 6 eller 8 måneder. Over tid vil denne avgiftsbesparelsen motvirkes av at det er merverdiavgift på utleie av varer, slik at det skal betales merverdiavgift på leie-/leasingbeløpet. Forslaget til ny forskrift har som mål å sørge for at ikke kjøretøy som blir utleid/leaset har noen avgiftsfordel i forhold til kjøretøy som ikke først er kjøpt til dette formålet.

Problemet ble i 1989 forsøkt løst ved at det ble fastsatt minste eiertider for utleier/leaser før videresalg kunne skje. Disse er på 6 eller 8 måneder avhengig av kjøretøyets kostpris. Hvis kjøretøyet blir solgt før utløpet av disse bindingstider, skal fratrukket inngående merverdiavgift tilbakeføres staten. Blant annet fordi differansen mellom satsene for merverdiavgift og investeringsavgift har økt og fordi det generelle rentenivå har sunket, kan man i dag oppnå til dels betydelige avgiftsbesparelser ved salg av kjøretøy etter utløp av de minstetider som er fastlagt. I den senere tid har det vært en sterk vekst i kortsiktige leasingavtaler, som sannsynligvis kan forklares med dette "hullet" i avgiftssystemet.

Finansdepartementet gjennomførte sommeren 1996 en begrenset høringsrunde der berørte bransjeorganisasjoner uttalte seg om alternative forslag til forskriftsendringer. På bakgrunn av dette sendte Finansdepartementet ut et forslag til alminnelig høring med høringsfrist 10. desember 1996.

Minste eiertid ble foreslått forlenget til 36 måneder, men med et fradrag i det beløp som skal tilbakeføres staten ved salg før 36 måneder. Dette for å imøtekomme bl a utleievirksomhetenes behov for hyppige skifter i bilparken. Fradraget ble foreslått utformet slik at det tilsvarer 1/36 per måned kjøretøyet har vært benyttet i utleie/leasingvirksomhet. På denne måten oppnår man fradrag for merverdiavgift for den tiden kjøretøyet benyttes i utleie-/leasingvirksomhet, samtidig som merverdiavgift blir belastet for den gjenstående del av bindingstiden når kjøretøyet tas ut av slik virksomhet.

Finansdepartementets mål med endringsforslaget var at kjøp av kjøretøy som har vært utleid/leaset ikke lenger skal favoriseres fremfor kjøp av andre brukte kjøretøy. For å oppnå dette var det etter departementets vurdering nødvendig å forlenge minste eiertid betydelig. Ved fastsettelse av lengden på bindingstiden la departementet vekt på at avgiftsfordelen ved kjøp skal oppveies gjennom påløpt merverdiavgift på vederlaget for leie/leasing av kjøretøyet. Tidspunktet for utligning av avgiftsfordelen vil inntreffe når summen av påløpt merverdiavgift av leieinntektene tilsvarer den opprinnelige avgiftsbesparelsen. Siden den opprinnelige avgiftsbesparelsen innebærer at kostnadene ved anskaffelse av kjøretøyet blir lavere, er det kun merverdiavgiften som påløper kjørtetøyets løpende finansielle kostnader som er relevant i beregning av bindingstiden og ikke hele leiebeløpet. Leiebeløpet som overstiger de finansielle kostnader er knyttet til andre forhold som f eks fleksibiliteten av det å leie en bil. Det er derfor i beregningene tatt utgangspunkt i leiebeløpene for leasingvirksomhet, fordi det nesten utelukkende dekker finansielle kostnader. I beregningen er det innenfor rimelige grenser tatt hensyn til at økonomiske faktorer, som rentenivå, kan endres over tid.

Med Finansdepartementets forslag vil avgiftsfordelen bli langt mindre enn tidligere. Dette fører til at utleie/leasing av kjøretøy ikke vil være like begunstiget gjennom merverdiavgiftssystemet som tidligere. Dette er en forutsetning for å unngå uønskede avgiftsmessige disposisjoner i bilmarkedet.

Etter departementets forslag vil endringene medføre størst kostnadsøkning for de utleievirksomheter som i dag selger kjøretøyene videre raskt (etter gjeldende bindingstid). Generelt vil det si de virksomhetene som driver korttidsutleie og de som driver fordekt salg gjennom leasingkontrakter. For korttidsutleien skyldes dette primært at bransjen har en høyere omløpshastighet på sine kjøretøy enn ordinær leasingvirksomhet. I realiteten er det derfor også denne del av bransjen som har tjent mest på de gjeldende reglene.

Det akutte behovet for å endre forskriften skyldes oppblomstringen av kortsiktige leasingkontrakter. For å løse dette problemet ble det på et tidligere stadium vurdert å innføre en sondring i avgiftsregelverket mellom korttidsutleie og langtidsutleie/leasing. I den begrensede høringen sommeren 1996 var alle instansene som uttalte seg om dette, negative til en slik løsning. En slik sondring vil være lite ønskelig av flere grunner. For det første vil det være uheldig at enkelte næringer, eller deler av en næring, blir særbehandlet i forhold til andre næringer. For det andre vil dette kunne føre til nye tilpasninger og forsøk på omgåelser. Dette har vist seg å være særlig aktuelt i forbindelse med avgifts- og skattelegging av biler, noe som skyldes de høye norske særavgiftene. For det tredje vil en slik sondring kunne skape avgrensningsproblemer og merarbeid for myndighetene og næringslivet.

Forslaget om å forlenge minste eiertid til 36 måneder har møtt motstand fra berørte bransjer. Norges Bilutleierforbund (NBF) anfører i sin høringsuttalelse at Finansdepartementets forslag bl a vil medføre opp til 50 prosent økning i prisen på utleie av biler. Som følge av dette hevdes det at bilutleiebedrifter i distriktene vil legges ned og arbeidsplasser gå tapt. NBF fremhever også at forslaget vil få negative virkninger for reiseliv- og turistnæringen. Finansieringsselskapenes Forening (FF) hevder i sin høringsuttalelse at en bindingstid 36 måneder er for lang. Dette begrunnes bl a med at man selv med en kortere bindingstid vil unngå avgiftsmotiverte disposisjoner. FF peker også på at en bindingstid på 36 måneder oftere vil måtte endres som følge av endringer i f eks rentenivå og annenhåndsverdien av kjøretøy, enn hva tilfellet vil være med en kortere bindingstid. En lang bindingstid og endringer av denne vil videre gjøre det vanskelig å anslå vilkårene for bedriftsøkonomisk forsvarlige kontrakter. FF mener bindingstiden bør være 24 måneder, men uten noen nedtrappingsregel. Bilbransjeforbundet har i det vesentligste anført de samme synspunkter som FF.

NBF og FF har i etterkant av høringsrunden fremmet et felles forslag. Dette går i korthet ut på at minste eiertid settes til 24 måneder, men hvor det kan ses bort fra eiertiden for det enkelte kjøretøy hvis det for kjøretøyet kan framlegges dokumentasjon for at den fradragsførte merverdiavgiften ved anskaffelse, er utlignet gjennom innbetalt merverdiavgift på utleiebeløpene. Forslaget om individuell utligning er vurdert både av Skattedirektoratet og Finansdepartementet. Konklusjonen er at det vil medføre store administrative og kontrollmessige problemer. Særlig antas de ressurser som må benyttes ved bokettersynskontroller å være et problem. Videre vil et slikt individuelt avregningssystem per kjøretøy fremdeles være fordelaktig for utleiebransjene, siden utgående merverdiavgift på omsetningen på leiebiler avregnes mot fradrag for inngående merverdiavgift ved innkjøp av kjøretøy. Dette kan føre til at utleiefirma leverer negative merverdiavgiftsoppgaver siden utleiefirmaene i tillegg til kjøretøyene også har andre merverdiavgiftsbelagte innkjøp som f eks telefon, EDB-utstyr, inventar mv, som kan trekkes fra merverdiavgiftsoppgaven. Merverdiavgiftssystemet vil m a o fortsatt gi en fordel for utleiebiler, selv om problemet med kortsiktige leasingkontrakter vil være løst.

I tråd med finanskomiteens uttalelse i Budsjett-innst S II (1996-97), har Finansdepartementet foretatt nærmere utredninger av konsekvensene av forslaget. Bilutleienæringen hevder at de er avhengige av en bilpark som består av forholdsvis nye kjøretøy. I dag er gjennomsnittlig driftstid om lag 12 måneder for kjøretøy i utleie og gjennomsnittlig kjørelengde ligger i intervallet 25000 - 45000 kilometer. Finansdepartementets forslag til regelverk vil innebære en avgiftsøkning på om lag 15000 kroner årlig for en gjennomsnittlig utleiebil hvis driftstiden ikke forlenges. Dette tilsvarer en økning i driftskostnadene på opp mot 30 prosent. Departementet har grunn til å tro at gjennomsnittlig driftstid vil økes når dagens avgiftsfordel forsvinner. Grunnen er at dagens regelverk gjør det svært ulønnsomt å beholde utleiebilene ut over minste eiertid. Dette vil ikke lenger være tilfelle ved de nye reglene.

Størrelsen på prisveksten vil bla avhenge av konkurranseforholdene og avansestrukturen i næringen. Det er derfor vanskelig å gi noen eksakt angivelse av hva prisutslagene vil bli. Det må imidlertid forventes en prisøkning av en viss størrelsesorden som må antas å føre til lavere omsetning av utleiebiler. Inntjeningen i utleiebransjen vil dermed svekkes noe, uten at konsekvensene for driften antas å bli betydelig for bransjen som helhet. Avgiftsøkningen må ses i lys av at bilutleiebransjen har hatt en sterk vekst de senere år. I løpet av de fire siste årene har antall utleiebiler vokst med mer enn 50 prosent.

Bilutleiebransjen hadde ifølge NBF en samlet omsetning på om lag 900 millioner kroner i 1995. Om lag 20 pst av denne omsetningen går til norske og utenlandske turister. Anslag fra NBF anslår at det omsettes for om lag 80 millioner kroner til utenlandske turister. I forhold til at utenlandske turister har et samlet forbruk i Norge på om lag 15 milliarder kroner utgjør utleiebransjen en svært liten del. Konsekvenser for turismen og reiselivet i Norge av økt bilutleiepris må på denne bakgrunn antas bli små for Norge sett under ett.

Konsekvensene kan imidlertid bli større for enkelte virksomheter som baserer store deler av omsetningen på utenlandske turister i feriesesongen. Særlig gjelder dette for virksomheter som er lokalisert i områder av landet hvor det kan være aktuelt med konkurranse fra utenlandske utleievirksomheter. Omfanget er imidlertid svært beskjedent.

I grensenære områder som f eks i Nord-Norge vil prisen på bilutleie kunne ha betydning for hvilket land som velges som destinasjon for charterreiser med kombinasjonen av fly og bil. Utenlandske turoperatører legger bl a prisforskjellene mellom Norge og andre land i Skandinavia til grunn når de vurderer reisemål for charterreiser. Opplysninger fra internasjonale bilutleiefirmaer og turoperatører som opererer i det internasjonale markedet kan tyde på at prisene på norske utleiebiler i dag er om lag 10-20 pst høyere enn i Sverige, og vesentlig høyere enn i enkelte andre europeiske land. Denne prisforskjellen skyldes hovedsakelig det høye avgiftsnivået på biler og ikke merverdiavgiftssystemet.

Selv om omleggingen kan gi visse problemer for enkelte deler av utleiemarkedet, er det departementets syn at de samlede konsekvensene av omleggingen overveiende er positive. Forslaget bidrar til å tette et utilsiktet "hull" i avgiftssystemet, og gir som sådan et bedre fungerende avgiftssystem.

Departementet vil peke på at de nye reglene gjør det mer lønnsomt for bilutleiefirmaene å videreselge bilene før det har gått 6 eller 8 måneder. Grunnen er at det foreslås en avtrapping for tilbakeføring av avgift. Dette til forskjell fra i dag. For utleiere som driver typisk sesongbetont omsetning, vil det nye forslaget derfor kunne gi visse fordeler.

For den ordinære leasingbransjen antas konsekvensene av forskriftsendringen å bli små. Gjennomsnittlig leasingperiode er på om lag 24 måneder i dag. Konsekvensene av forslaget antas å bli at leasingperioden i stor grad forlenges til 36 måneder. Dette kan gi en marginal økning i kostnadene ved leasingkontraktene som følge av større usikkerhet om kjøretøyets verdi ved utløpet av kontrakten. Det må antas at den veksten i leasing av kjøretøy man har sett de senere årene vil avdempes. Tradisjonelle finansieringsvirksomheter som har leasing av kapitalvarer i tillegg til kjøretøy som en del av inntektsgrunnlaget, vil i mindre grad bli berørt. Ifølge tall fra finansieringsvirksomhetenes viktigste bransjeorganisasjon, Finansieringsselskapenes Forening, utgjør leasing av kjøretøy om lag halvparten av samlet leasing av kapitalvarer.

På denne bakgrunn foreslås det at Finansdepartementets forslag til forskriftsendringer gjennomføres. Det vil si minste eiertid settes til 36 måneder, men slik at det gis et forholdsmessig fradrag for det antall måneder kjøretøyet har vært benyttet i utleie/leasingvirksomhet.

Siden det nye regelverket kun vil gjelde for gjenkjøpsavtaler for nye kjøretøy i utleie/leasingbransjen som inngås etter at endringen har trådt i kraft, vil det ta noe tid før det får vesentlig betydning for statens inntekter. På grunn av gjenkjøpsavtalenes lengde på opp til 2-3 år vil ikke provenyvirkningen av omleggingen være fullt ut innfaset før i det fjerde året etter at forskriften er endret. Etter full innfasing av inntektene er årsvirkningen anslått til om lag 500 millioner kroner. Budsjettvirkningen for 1998 kan anslås til i underkant av 200 millioner kroner dersom forskriften endres fra 1.1.98. Dette er lagt til grunn i provenyanslagene for 1998.

5.3 Investeringsavgiften

Investeringsavgiften er en særskilt avgift på anskaffelse av og arbeid på driftsmidler. Avgiftspliktige er næringsdrivende som er registrert etter merverdiavgiftsloven, og det er et vilkår for avgiftsplikt at den næringsdrivende har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Etter gjeldende regelverk er det en rekke unntak fra avgiftsplikten, f eks for driftsmidler til bruk ved fabrikkmessig produksjon av varer.

Investeringsavgiften beregnes etter en sats på 7 pst. Satsen foreslås holdt uendret for 1998.

Investeringsavgift på avfallsinvesteringer

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 1989 vedtok Stortinget å innføre investeringsavgiftsfritak for investeringer i kommunale kloakkrenseanlegg og kloakkledningsnett. Fritaket ble tatt inn i §5 i Stortingets vedtak om merverdiavgift og avgift på investeringer mv for budsjetterminen 1989. For avgiftsmessig å likebehandle kommunale avfallsinvesteringer med kommunale avløpsinvesteringer vedtok Stortinget året etter også å frita pålagte miljøinvesteringer i kommunale avfallsbehandlingsanlegg for beregning av investeringsavgift. Det ble i tillegg vedtatt å innføre investeringsavgiftsfritak for investeringer til bruk ved mottak og behandling av miljøfarlig spesialavfall. Fritaket ble tatt inn i §6 i Stortingets vedtak om merverdiavgift og avgift på investeringer mv for budsjetterminen 1990.

Ved praktiseringen av fritaket for investeringsavgift for kommunale avfallsbehandlingsanlegg og mottaks- og behandlingsanlegg for miljøfarlig spesialavfall, er det lagt til grunn at fritaket omfatter utstyr som kan redusere skadelig avrenning til grunnen eller forurensning mot luft, samt særskilte innretninger til bruk ved avfallsminimering i deponier (fyllinger). Fritaket gjelder avfallsminimering i deponier og er ikke antatt å skulle omfatte installasjoner som ligger utenfor deponiene. Heller ikke investeringer i kilde og gjenvinningsinnstallasjoner er omfattet av fritaket. Eksisterende fritak kan gi uheldige vridningseffekter og føre til at det investeres mer i renseutstyr i deponier og forbrenningsanlegg og mindre i kildesorterings- og gjenvinningsutstyr enn hva som ville vært tilfelle med like avgiftsbetingelser.

Miljøfaglig er det antatt at avfallsmengder til sluttbehandling reduseres i større grad dersom tiltak iverksettes også før avfallet kommer til sluttbehandlingsanleggene. Dette kan gjøres ved kildesorteringsutstyr, som f eks beholdere for innsamling av separert avfall, transportutstyr særskilt tilpasset for kildesortert avfall, gjenvinnings- og miljøstasjoner og sorteringsanlegg.

For å unngå vridninger, og oppnå likebehandling med hensyn til investeringsavgiftsbelastningen for kommunale avfallsinvesteringer, foreslo Finansdepartementet i St prp nr 1 Tillegg nr 7 Saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden 1997, at fritaket også skulle omfatte investeringer for gjenvinning og avfallsreduksjon (kildesortering og gjennvinningsutstyr), og ikke bare avfallsminimering i deponier. Provenytapet ved det utvidede fritaket var for 1997 anslått å være ca 7 mill kroner.

Ved Stortingets behandling i Budsjett-innst S II (1996-97) fremmet Finanskomiteens mindretall et eget forslag om å utvide fritaket til også å omfatte private investeringer.

Ved avstemningen i Stortinget ble det ikke flertall for noen av forslagene og gjeldende regelverk ble videreført. Det fremgår imidlertid av stortingsbehandlingen at Stortinget ønsket at problemstillingen omkring konkurransevridning mellom private og offentlige investeringer ble belyst og at Regjeringen skulle komme tilbake til Stortinget med saken på en egnet måte.

Investeringsavgiftsfritak for private investeringer vil kunne stimulere til økte investeringer i anlegg for avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Finansdepartementet ser ingen sterke avgiftstekniske innvendinger mot at private investeringer i denne sektoren også fritas for investeringsavgift. Provenytapet som følge av at private investeringer fritas for investeringsavgift, er på grunnlag av tall for 1997 anslått til å bli om lag 13 mill kroner. Samlet årlig provenytap som følge av det utvidede forslaget er anslått til å bli om lag 20 mill kroner.

Et utvidet fritak foreslås tatt inn i §6 i vedtak om merverdiavgift og avgift på investeringer for budsjetterminen 1998. Nødvendige avgrensningsforskrifter vil bli fastsatt i samarbeid med Miljøverndepartementet.