6 Særavgiftene

6.1 Innledning

6.1.1 Generelt

Særavgiftene inneholder to kategorier avgifter. For det første er særavgifter en fellesbetegnelse på avgifter som betales ved innenlandsk omsetning av nærmere angitte varer og enkelte tjenester. For det andre dekker særavgiftene også avgifter knyttet til å eie eller endre eierforhold til bestemte varer og fast eiendom. Størstedelen av provenyet kommer fra den første kategorien. Særavgiftene utgjør, sammen med merverdiavgiften, det vesentligste av det statlige system for indirekte beskatning. Merverdiavgiften er generell i den forstand at den skal betales ved omsetning av tilnærmet alle varer, mens særavgiftene pålegges nærmere angitte varer. I likhet med merverdiavgiften går inntektene fra særavgiftene til statskassen uten noen form for øremerking.

Mens merverdiavgiften først og fremst er rent fiskalt begrunnet, dvs at siktemålet er å finansiere offentlige utgifter, benyttes særavgiftene også som virkemiddel til å prise eksterne effekter eksempelvis knyttet til forbruket av helse- og miljøskadelige produkter.

Satsene på særavgiftsbelagte varer fastsettes av Stortinget for et år av gangen i medhold av Grunnloven §75 a. Vurderingene av satsene og strukturen på avgiftene inngår i den årlige budsjettbehandling. Den viktigste rettskilden for særavgiftene er derfor de årlige plenarvedtak som det legges fram forslag til i proposisjonen om skatte-, avgifts- og tollvedtak. Av plenarvedtakene framgår også, foruten de generelle satsene, bl a ordninger med redusert sats eller fritak.

Til forskjell fra merverdiavgiften som beregnes i alle omsetningsledd, oppstår og beregnes særavgiftene på varer i utgangspunktet kun i ett ledd og så tidlig som mulig i omsetningskjeden. Oppkrevingen av særavgiftene følger to hovedspor: Enhver som vil starte produksjon av avgiftspliktige varer, må melde fra til tollvesenet. Virksomheten vil da bli registrert som avgiftspliktig for vedkommende vare. For varer som produseres innenlands vil avgiftsplikten oppstå innen en nærmere angitt frist etter at varen er tatt ut fra den registrerte tilvirkers lager. Også importører kan på nærmere vilkår etter søknad bli registrert. For varer som innføres oppstår avgiftsplikten i utgangspunktet ved innførselen. Imidlertid har registrerte virksomheter adgang til å innføre varer uten å betale avgift, mot at avgiften betales i forbindelse med uttak fra virksomhetens ubeskattede lager. Avgiften skal i slike tilfeller innbetales innen en nærmere angitt frist etter uttaket. Systemet for enkelte vareavgifter avviker noe fra dette som følge av spesielle forhold knyttet til den avgiftspliktige varen, eksempelvis gjelder dette avgiftene på elektrisk kraft.

For den andre kategorien særavgifter, eksempelvis årsavgiften, vil avgiftsinnbetalingen oftest være knyttet til tollvesenets utskriving av avgiftskrav basert på data fra motorvognregisteret (eier, kjøretøytype o l). I andre tilfeller vil avgiftsinnbetaling være en forutsetning for gjennomføring av bestemte handlinger, f eks tinglysing av eierskifte (hjemmelsoverføring) til fast eiendom (dokumentavgift) og omregistrering av kjøretøy i motorvognregisteret (omregistreringsavgift).

6.1.2 Nærmere om enkelte spørsmål

I St prp nr 1 (1996-97) Skatte- og avgiftsvedtak ble det varslet at Regjeringen ville se oppfølgingen av Grønn skattekommisjon i sammenheng med den varslede merverdiavgiftsreformen om utvidelse av avgiftsplikten på tjenester. Regjeringen har i sitt arbeid lagt til grunn at nødvendige forslag skulle fremmes for Stortinget i etterkant av behandingen av 1998-budsjettet.

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 og Kommuneøkonomiproposisjonen 1998 ble det varslet at en i budsjettet for 1998 ville komme tilbake til oppfølgingen av en rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe om sluttbehandlingsavgift på avfall. Regjeringen har lagt opp til å se en slik oppfølging i sammenheng med reformene i miljøavgifter og merverdiavgiftssystemet.

Avgifter på tyngre kjøretøy

I Budsjett-innst S nr 13 (1996-97) ba finanskomiteens flertall om at departementet senest i Revidert nasjonalbudsjett skulle vurdere og komme med forslag til mulige endringer i det norske avgiftssystemet for tungtransport. I St meld nr 2 (1996-97) Revidert nasjonalbudsjett ble det gitt en omtale av dette spørsmålet. Departementet konkluderte da med at det ikke var hensiktsmessig å foreslå endringer i avgiftene på tyngre kjøretøy i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett. Dette skyldtes særlig at Sveriges varslede deltakelse i det såkalte Eurovignett-samarbeidet var blitt utsatt og at det var stor uklarhet omkring utviklingen av avgiftssystemene i EU.

Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett vedtok Stortinget en reduksjon i vektårsavgiften for tyngre kjøretøy på 43 pst, dog slik at ingen satser ble lavere enn den ordinære årsavgiften for dieseldrevne biler med tillatt totalvekt mellom 3,5 og 12 tonn. Denne endringen innebar at satsene for flere kjøretøykategorier i den norske vektårsavgiften er på nivå med EUs minimumssatser for kjøretøy uten luftfjæring. Norge er gjennom EØS-avtalen bundet til å ha satser over disse. Samtidig ba Stortinget Regjeringen legge fram forslag til endringer i kjøretøyavgiftene for tungtransporten med sikte på å harmonisere det norske avgiftssystemet med avgiftssystemene i våre nærmeste konkurrentland.

Det er departementets syn at avgiftssystemet for tungtransport i Norge i stor grad er samsvarende med systemene i våre nærmeste konkurrentland. Alle EU-land har avgifter på autodiesel over et minimumsnivå. Videre har alle EU-land vektårsavgift på kjøretøy med tillatt totalvekt over 12 tonn, også denne regulert med minimumssatser. Strukturen i EU-landenes vektårsavgift er imidlertid noe annerledes enn strukturen i den norske. EUs regelverk for vektårsavgift gir adgang til å ha lavere satser for kjøretøy med luftfjæring på drivakslene, samt at det gis adgang til i større grad å differensiere etter antall aksler. Dette fører til at selv om den norske vektårsavgiften har satser på nivå med EUs minimumssatser innenfor de rammer den norske strukturen setter, vil en del kjøretøy i EU i prinsippet kunne ha lavere avgift som følge av det mer differensierte systemet. I praksis ligger mange land godt over minstesatsene, og det er heller ikke alle land som har den strukturen EUs minimumskrav setter. I tillegg til avgifter på drivstoff og vektårsavgift er det spesielt i det sydlige Europa vanlig med bompengeordninger. Videre har Tyskland, Danmark, Belgia, Nederland og Luxembourg innført en felles vegbruksavgift for tyngre kjøretøy (Eurovignett), der betalt avgift i et land gir adgang til alle landenes hovedvegnett. Denne avgiften må også betales av andre lands transportører dersom de ønsker å benytte det avgiftsbelagte vegnettet i de deltakende land. EU har regler som begrenser adgangen til å ha bompenger og vegbruksavgift samtidig.

Prosessen knyttet til endringer i avgiftsleggingen av tyngre kjøretøy i EU har trukket ut, og det er ennå ikke avklart når, eller om, det blir endringer. Dette legger store begrensninger på hvilke endringer det nå er hensiktsmessig å gjennomføre i Norge. Det vises i den sammenheng til Stortingets anmodning om å harmonisere avgiftssystemet med systemet i våre konkurrentland. En interdepartemental arbeidsgruppe som har vurdert den samlede avgiftsleggingen av tyngre kjøretøy har nettopp avsluttet sitt arbeid. Gruppen har vært nødt til å trekke sine konklusjoner uten å vite hvordan de internasjonale rammebetingelsene vil bli, noe som til en viss grad har påvirket gruppens konklusjoner. Arbeidsgruppens rapport sendes på høring i disse dager.

Arbeidsgruppen har foretatt en bred gjennomgang av kostnadsgrunnlaget for fastsetting av avgifter overfor tyngre kjøretøy. Gruppen har tatt utgangspunkt i at tungtrafikken skal stilles overfor sine eksterne kostnader. Gruppen understreker den betydelige usikkerhet som er knyttet til beregningene av vegslitasje-, ulykkes-, og miljøkostnader. Arbeidsgruppen konkluderer blant annet med at en del forhold trekker i retning av en økning i dieselavgiften. Under forutsetning av at dieselavgiften dekker de relevante eksterne kostnadene, tilsier ny kunnskap om blant annet sammenhengen mellom vegslitasje og kjøretøyets vekt, at vektårsavgiften bør fjernes. Fordi Norge gjennom EØS-avtalen må ha vektårsavgift på EUs minimumsnivå, foreslås det imidlertid at vektårsavgiften beholdes. Det foreslås imidlertid at strukturen gjøres om tilsvarende EUs struktur, og at satsene settes til EUs minimumsnivå. En slik endring forutsetter endringer i systemene for avgiftsinnkreving, fordi opplysningene som er nødvendig for et slikt system i dag ikke ligger inne i Vegdirektoratets database, Autosys. Det er derfor ikke mulig å gjennomføre en slik endring på kort sikt. Hvilke endringer som er ønskelige vil også avhenge av utviklingen i avgiftssystemene i EU. Videre foreslår arbeidsgruppen at årsavgiftene for kjøretøy med tillatt totalvekt over 3,5 tonn gjøres om til en miljødifferensiert årsavgift. Denne avgiften foreslås også gjort gjeldende for kjøretøy som i dag belastes vektårsavgift. Gruppen foreslår at kjøretøy som tilfredsstiller utslippskravene EURO II ikke skal betale årsavgift utover det som følger av EUs minstekrav. Kjøretøy som tilfredsstiller utslippskravene EURO I, eller som ikke tilfredsstiller noen av EURO-kravene, pålegges årsavgift gradert etter vekt og utslippsnivå. Arbeidsgruppen foreslår ikke å innføre en såkalt vegbruksavgift, hverken som en egen ordning i Norge eller som et samarbeid med andre land.

Departementet finner det riktig å vurdere eventuelle endringer etter at arbeidsgruppens rapport har vært på høring. Det er derfor ikke foreslått større endringer i avgiftene på tyngre kjøretøy i denne proposisjonen. Det vises imidlertid til kapittel 6.6.4, der det foreslås enkelte justeringer i vektårsavgiftssatsene for å tilfredsstille EUs minimumssatser som gjelder for Norge gjennom EØS-avtalen.

Toll- og avgiftsreglene for cruiseskip i innenriksfart

Proviant og bunkers til passasjerskip i innenriksfart er som hovedregel underlagt toll- og avgiftsplikt. Siden 1990 har Finansdepartementet gitt dispensasjoner fra regelverket for toll og avgifter for cruiseskip som benytter norsk snuhavn, slik at skipene har kunnet bunkre og proviantere toll- og avgiftsfritt dersom passasjerene kommer fra utlandet på gruppereise med fly. Gjeldende dispensasjon varer t o m 1998. Dispensasjonsordningen var ment å gjelde til en fikk endelig avklart av om det var ønskelig å endre regelverket.

En arbeidsgruppe har vurdert konsekvensene å etablere et permanent toll- og avgiftsfritak for cruiseskip som benytter norsk snuhavn. Arbeidsgruppen har vært ledet av Finansdepartementet og i tillegg bestått av representanter Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Bergen kommune, LO-Hordaland og NHO-Hordaland. Arbeidsgruppen sluttførte sitt arbeid 15. september 1997. Arbeidsgruppens rapport er til vurdering i departementet, og en avklaring av regelverket vil bli foretatt før gjeldende dispensasjon utløper.

6.1.3 Provenyvirkninger av forslagene

Tabell 6.1. viser Regjeringens forslag til satser på særavgiftene for 1998. Tabell 6.2 viser provenyvirkningene av forslaget. Forslaget til særavgiftsopplegg gir et merproveny i 1998 på om lag 1 363 mill kroner ut over referansesystemet.

Tabell 6.1Foreslåtte avgiftssatser for 1998

¹⁾> Produksjonsavgiften på elektrisk kraft ble hevet fra 1,39 øre/kwh til 1,88 f o m 1.8.97.

Produksjonsavgiften er vedtatt fjernet f o m 1.1.98.

²⁾> Mineralolje med mindre enn 0,05 pst svovelinnhold ilegges ikke svovelavgift.

Tabell 6.2Anslåtte endringer ut over referansesystemet¹⁾>av forslaget til særavgifter for1998, millioner kroner

¹⁾> Referansesystemet bygger på en videreføring av gjeldende system, dvs et beregningsgrunnlag basert på gjeldende vedtak, prisjustering av kvantumsavgifter og uendrede verdiavgiftssatser. Ved beregning av proveny omfatter referansesystemet volumendringer som er forårsaket av andre forhold enn avgiftsendringer.

6.2 Avgift på brennevin og vin mm (kap 5526)

Produktavgift (post 71)

Produktavgiften på brennevin og vin består av en grunnavgift som beregnes pr volumprosent alkohol og pr liter:

For 1997 er gjeldende avgiftssatser:

• Svakvin (alkoholstyrke over 7 og under 15 volumprosent) avgiftslegges med en grunnavgift på 338 øre pr volumprosent og liter.
• Sterkvin (alkoholstyrke fra og med 15 til og med 22 volumprosent) avgiftslegges med en grunnavgift på 644 øre pr volumprosent og liter.
• Brennevin (alkoholstyrke over 22 volumprosent) avgiftslegges med en grunnavgift på 652 øre pr volumprosent og liter.

Lettvin og alkoholsvak vin med alkoholinnhold inntil 7 volumprosent alkohol avgiftslegges som øl med tilsvarende alkoholstyrke, se kapittel 6.3 om avgift på øl.

Figur 6.1 viser utviklingen i gjennomsnittlige realpriser for brennevin, sterkvin og svakvin fra 1982 til 1996, regnet i 1997-kroner pr helflaske (0,75 liter). Figuren viser at realprisen på svakvin har vært om lag uendret i hele perioden. Realprisen på sterkvin var stabil fram til 1990, for da å øke relativt kraftig til 1992, deretter har prisen vært stabil på det nye nivået i resten av perioden. Realprisen på brennevin har imidlertid variert en del i perioden. I 1984 og 1985 gikk realprisen ned, for deretter å øke årlig til 1992. I 1993 og 1994 falt prisen noe, mens den har vært noenlunde stabil siden 1994. Det gjøres oppmerksom på at figurene viser gjennomsnittlig realpris beregnet på grunnlag av salget de enkelte år, og derfor ikke nødvendigvis gir et inntrykk av avgiftsutviklingen. Det er blant annet tendenser til at konsumet vris mot dyrere varer når avgiften reduseres, slik at gjennomsnittlig salgspris ikke reduseres tilsvarende. Videre vil endringer i valutakurser og innkjøpspriser også påvirke figuren. Det gjøres også oppmerksom på at metoden for fastsettelse av gjennomsnittlig pris for brennevin ble lagt om fra 1990, slik at dataene for årene før dette ikke er direkte sammenlignbare med årene etter.

Figur 6.1 Utvikling i realpris (gjennomsnittspriser på helflasker (0,75 liter)) for brennevin og vin 1982-1996 (1997-kroner)Kilde: Finansdepartementet

Figur 6.2 viser utviklingen i Vinmonopolets omsetning fra 1982 til 1996. Figuren viser at Vinmonopolets salg av brennevin gikk ned hvert år i perioden 1986 til 1993, for så å øke noe i 1994 og 1995. I 1996 var det igjen en reduksjon i omsetningen i forhold til foregående år. Salget av sterkvin har blitt betydelig redusert i løpet av perioden, og utgjør i 1996 vel en tredjedel av omsetningen i 1987. Salget av svakvin har i perioden blitt mer enn doblet. Det er her verdt å merke seg at Vinmonopolets enerett til import og engrossalg av vin og brennevin ble opphevet fra 1.1.96. Omsetningstallene for 1996 er derfor ikke direkte sammenlignbare med tidligere år, siden de ikke inkluderer omsetning fra andre enn Vinmonopolet. Dette er i følge Vinmonopolet antatt å utgjøre 5-10 pst av omsetningen.

Regnet i ren alkohol viser figur 6.2 at Vinmonopolets omsetning falt årlig i perioden fra 1987 til 1993. Dette har trolig sammenheng med realprisøkningen på sterkvin og brennevin i denne perioden. Siden 1993 har omsetningen målt i ren alkohol vært relativt stabil.

Figur 6.2 Vinmonopolets omsetning av brennevin og vin i perioden 1982-1996 Kilde: Vinmonopolet

Som en del av innstrammingene i skatte- og avgiftsopplegget foreslås avgiftene på brennevin og vin økt med 10 pst utover forventet prisvekst fra 1997 til 1998. Avgiften på svakvin vil etter forslaget øke med 42 øre til 380 øre pr volumprosent og liter, avgiften på sterkvin vil øke med 80 øre til 724 øre pr volumprosent og liter, og avgiften på brennevin vil øke med 81 øre til 733 øre pr volumprosent og liter.

Emballasjeavgift (post 73)

Drikkevareemballasje for brennevin og vin som ikke samles inn for gjenbruk eller gjenvinning har vært avgiftsbelagt med 3 kroner pr enhet i perioden 1994-1996. Avgiften ble for 1997 økt i takt med den generelle prisstigningen siden 1994 som kompensasjon for manglende prisjustering i denne perioden. Prisjusteringen innebar en økning på 19 øre pr enhet til 3,19 kroner pr enhet. For 1998 foreslås avgiften prisjustert med 7 øre per enhet til 3,26 kroner pr enhet.

6.3 Avgift på øl (kap 5526)

Produktavgift (post 72)

Produktavgiften på øl er en kvantumsavgift beregnet pr liter. Avgiften ble fra 1.1.95 lagt om til et system som i større grad differensierer etter alkoholstyrke. Avgiften var tidligere inndelt i 4 avgiftsklasser etter alkoholstyrke, mens dagens system er inndelt i 7 avgiftsklasser.

Gjeldende avgiftssatser for 1997 er, i kroner pr liter:

Avgiftssatsene for øl i klasse a er den samme som for alkoholfrie drikkevarer. For øvrig avgiftslegges lettvin og alkoholsvak vin med alkoholinnhold inntil 7 volumprosent alkohol som øl med tilsvarende alkoholstyrke.

Figur 6.3 viser realutviklingen i avgiftssatser på øl fra 1982 til 1997. Klasseinndelingen følger det gamle avgiftssystemet. Figuren viser at det fra 1982 til 1992 var en økning i det reelle avgiftsnivået for øl i tidligere klasse 2 (pils), deretter har det imidlertid vært en utflating. For øl i tidligere klasse 3 (eksport mm) viser figuren at det har vært en reell avgiftsøkning i hele perioden. Det gjøres oppmerksom på det i figuren er benyttet avgiftene på gjeldende avgiftsklasse d og f, som en videreføring av henholdsvis tidligere klasse 2 og klasse 3. For øl i tidligere klasse 0 og 1 (tilnærmet samme avgrensing som gjeldende klasse a og b) har avgiften vært om lag reellt uendret i hele perioden.

Figur 6.3 Utvikling i reelt avgiftsnivå på øl i perioden 1982-1997 (1997-kroner)Kilde: Finansdepartementet

Figur 6.4 viser utviklingen i ølomsetningen fra 1982 til 1996. Også her benyttes gammel klasseinndeling. Fra figuren fremgår det at forbruket av øl i tidligere klasse 2 har økt, mens forbruket av øl i tidligere klasse 3 har blitt betydelig redusert. Dette må blant annet sees i sammenheng med den reelle avgiftsøkningen har vært størst for øl i klasse 3, jf figur 6.3, samt at salg av øl i klasse 3 fra 1993 ble overført til Vinmonopolet. Forbruket av øl i klasse 1 har vært relativt stabilt i perioden, mens det for øl i klasse 0 har vært en økning i omsetningen fra 1992.

Figur 6.4 Omsetning av øl i perioden 1982-1996 Kilde: Toll- og avgiftsdirektoratet

Som et ledd i innstrammingene i skatte- og avgiftsopplegget for 1998 foreslås det en reell økning i avgiftssatsene for øl med alkoholinnhold over 0,7 volumprosent, med 10 pst. Avgiften på øl i klasse a foreslås ikke økt utover prisjustering, dette for å opprettholde likheten med avgiften på alkoholfrie drikkevarer. Økningen og de nye satsene blir som følger i kroner pr liter:

Forslag

Emballasjeavgift (post 74)

Drikkevareemballasje for øl og mineralvann som ikke samles inn for gjenbruk eller gjenvinning har vært avgiftsbelagt med 3 kroner pr enhet i perioden 1994-1996. Avgiften ble for 1997 økt i takt med den generelle prisstigningen siden 1994 som kompensasjon for manglende prisjustering i denne perioden. Prisjusteringen innebar en økning på 19 øre pr enhet til 3,19 kroner pr enhet. For 1998 foreslås avgiften prisjustert med 7 øre per enhet til 3,26 kroner pr enhet.

6.4 Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer (kap 5526, post 75)

Grunnavgiften på engangsemballasje er på 0,74 kroner pr enhet for 1997. Denne satsen var uendret i perioden 1994-1996. Avgiften ble for 1997 økt i takt med den generelle prisstigningen siden 1994 som kompensasjon for manglende prisjustering i denne perioden. Dette innebar en økning på 4 øre pr enhet fra 1996 til 1997. For 1998 forslås avgiften prisjustert med 2 øre per enhet til 76 øre pr enhet.

Regjeringen er bedt om å holde Stortinget underrettet om utviklingen av problemstillingen knyttet til virkemidler for å favorisere ombruk framfor materialgjenvinning innen EU, og viser i denne forbindelse til at prossessen rundt implementeringen av emballasjedirektivet i EU-landene ennå ikke er sluttført. De ulike EU-landene er på forskjellig stadier i prosessen med å implementere direktivet. Flere medlemsland er for tiden i dialog med Kommisjonen mht implementeringen av emballasjedirektivet i nasjonal rett. Dialogen mellom Kommisjonen og medlemslandene knytter seg bl a til fortolkningen av virkemiddelbruken for å favorisere ombruk fremfor gjenvinning. Det kan ennå ta tid før emballasjedirektivet er gjennomført i EU.

Det foreslås ingen endringer i regelverket for grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer.

6.5 Avgift på tobakkvarer (kap 5531, post 70)

Avgiften på tobakkvarer er en kvantumsavgift hvor avgiftssatsene er inndelt i seks grupper; sigarer, sigaretter, røyketobakk, snus, skrå og sigarettpapir/hylser. De gjeldende satser for tobakkavgiften i 1997 er, omregnet i øre pr gram eller stk:

¹> )En sigarett veier om lag 1 gram

Alle sigaretter med lengde til og med 90 mm, ekskl ev filter, avgiftslegges med samme sats. Sigaretter med lengde mellom 90 mm og 180 mm avgiftslegges som to sigaretter, osv.

Figur 6.5 viser realutviklingen i avgiftssatsene på tobakkvarer fra 1982 til 1997. Figuren viser at det reelle avgiftsnivået har økt betydelig på alle former for tobakkprodukter, men med en viss utflating de senere årene. Målt gjennom hele perioden fra 1982 til 1997, er det snus og skrå som har hatt den største økningen i reell avgift med 212 pst. Avgiften på sigarer og sigaretter har økt med reelt om lag 65 pst, mens avgiften på røyketobakk i samme periode reelt har økt med knapt 100 pst. Figuren viser også at det fortsatt er stor forskjell mellom avgiftsnivået på sigaretter og på røyketobakk, ved at røyketobakk ilegges lavere avgift pr gram tobakk. Avgiften på røyketobakk utgjør i dag snaut 60 pst av avgiften på sigaretter. Det er imidlertid flere beregningsmetoder som kan benyttes ved sammenligning av avgiftsnivået på sigaretter og røyketobakk, og dette kan gi opphav til en viss nivåforskjell mellom disse to avgiftene. Det er ingen helsemessige argumenter som kan forsvare at sigaretter og røyketobakk avgiftslegges så forskjellig som i dag. Helsemessige forhold tilsier derfor at det bør legges opp til større grad av likebehandling mellom produktene.

Figur 6.5 Utvikling i reelt avgiftsnivå for tobakkvarer i perioden 1982-1997 (1997-kroner)Kilde: Finansdepartementet

Figur 6.6 viser utviklingen i salg av tobakkvarer fra 1982-1996. Omsetningen av sigaretter har økt i perioden, mens omsetningen av røyketobakk har gått ned. Felles for sigaretter og røyketobakk er de relativt store svingningene de siste årene. Figuren viser en klar overgang fra røyketobakk til sigaretter første halvdel av perioden. I siste halvdel av perioden har forholdet mellom omsetning av røyketobakk og sigaretter vært relativt stabilt. Omsetningen av snus og skrå vært relativt stabil i størstedelen av perioden, men det har vært en økning i forbruket de siste årene.

Figur 6.6 Omsetning av sigaretter, røyketobakk og skrå/snus i perioden 1982-1996 Kilde: Toll- og avgiftsdirektoratet

For 1998 foreslås det en reell økning i avgiften på tobakkvarer. Som nevnt ovenfor er røyketobakk ilagt lavere avgift pr gram tobakk enn sigaretter. Denne ulikebehandlingen i avgiftsnivå har ingen faglige eller helsemessige begrunnelser. Regjeringen ser det som ønskelig at forbrukerne av røyketobakk skal gis de samme incentiver til redusert forbruk som forbrukerne av sigaretter. For å jevne ut noe av denne ulikheten foreslås det derfor å øke avgiften på røyketobakk med 10 pst utover forventet prisvekst, mens avgiften på øvrige tobakkprodukter økes med 4 pst utover forventet prisvekst. Økningen og de nye satsene blir da, i øre pr gram eller stk:

6.6 Motorvognavgiftene

6.6.1 Innledning

Motorvognavgiftene omfatter seks avgifter med til dels ulik begrunnelse og målsetning. Avgiftene kan deles i to hovedgrupper; bruksavhengige og ikke-bruksavhengige avgifter. De bruksavhengige avgiftene består av drivstoffavgiftene, som bl a er innført for å stille brukeren overfor sine eksterne kostnader. Nivået på disse avgiftene skal i prinsippet være slik at brukeren stilles overfor veibruks-, ulykkes- og miljøkostnadene. Dagens nivå på autodieselavgiften er langt lavere enn avgiften på bensin, uten at det kan forsvares av miljømessige eller andre grunner. De øvrige motorvognavgiftene er ikke-bruksavhengige, og disse er primært fiskalt begrunnet. Engangsavgiften er imidlertid utformet bl a ut fra et mål om å gi incentiver til en mer trafikksikker og miljøvennlig bilpark. Beregningsgrunnlaget for engangsavgiften ble lagt om fra 1.1.96. I kapittel 6.6.2 gis en omtale av virkninger av omleggingen.

I 1997 har det vært en omlegging i beregningsgrunnlaget for engangsavgiften på motorsykler, samt at det ble det vedtatt en reduksjon i satsene for vektårsavgiften fra 1.7.97.

For 1998 foreslås det å holde strukturen i motorvognavgiftene uendret. Som et ledd i innstrammingen i skatte- og avgiftsopplegget foreslås det imidlertid å øke satsene i årsavgiften for motorvogner utover forventet prisvekst. Bensindrevne og ikke bensindrevne kjøretøy mellom 3,5 og 12 tonn ilegges i dag ulik årsavgift. Departementet foreslår en endring slik at disse kjøretøygruppene likebehandles. Videre foreslås det å fjerne kombinerte biler som egen avgiftsklasse under engangsavgiften. De avgiftsmessige og kjøretøytekniske definisjonene foreslås i større grad likestilt, og det foreslås innstramminger for varebiler og minibusser. Alle lastebiler over 5 000 kg - uansett seteplasser - foreslås unntatt fra plikten til å svare engangsavgift. For de øvrige motorvognavgiftene foreslås det å prisjustere kvantumssatsene og å videreføre prosentsatsene.

Det er lagt til grunn at struktur og nivå på enkelte av motorvognavgiftene vil kunne bli nærmere vurdert i departementets videre arbeid med oppfølgingen av Grønn skattekommisjon.

Etter gjeldende regler er diesel til busser fritatt for autodieselavgift. Det er ut fra kontrollmessige hensyn et vilkår at bussen er registrert på innehaver av løyve. Tilsvarende fritak og vilkår gjelder for vektårsavgiften på tyngre kjøretøy. Vilkåret kan imidlertid ha uheldig innvirkning på rutebilselskapenes valg av finansieringsform, f eks leasing der kjøretøyet vil være registrert på leasingselskapet som etter dagens regler ikke berettiger til fritak. Departementet ser et behov for å likestille tilfellene.

Grønn skattekommisjon foreslo enstemmig å oppheve dagens bussfritak for autodieselavgift slik at busser blir stilt overfor de kostnader de faktisk påfører samfunnet. Dette vil gi busselskapene incentiver til mer effektiv drift i form av samfunnsøkonomisk riktig sammensetning og utnyttelse av bussparken. Departementet viser til at en eventuell opphevelse av fritaket vil kunne svekke konkurransesituasjonen for denne delen av kollektivtransporten. I det arbeidet departementet har gjort er det blant annet lagt til grunn at eventuelle kompenserende tiltak overfor tilskuddsberettiget bussdrift må vurderes nærmere.

Departementet har lagt til grunn i sitt arbeid med oppfølgingen av Grønn skattekommisjon at det er et mål å likestille avgiftsreglene for tilfeller hvor bussene er eid av løyveinnehaver og hvor det er leaset ut til løyveinnehaver.

Målet har vært å legge fram forslag til endringer i forbindelse med oppfølgingen av Grønn skattekommisjon.

6.6.2 Engangsavgift på motorvogner m m og avgift ved registrering av motorvogner som er bygd opp her i landet (kap 5536, post 71)

Engangsavgiften pålegges alle biler unntatt lastebiler og busser over 6 meter med mer enn 17 seteplasser, samt motorsykler og snøscootere. De avgiftspliktige kjøretøyene er delt inn i åtte avgiftsgrupper med til dels ulike satser og/eller beregningsgrunnlag. Fra og med 1.1.96 ble kjøretøy i avgiftsgruppe a, det vil i hovedsak si personbiler, ilagt engangsavgift beregnet på grunnlag av kjøretøyets slagvolum, motoreffekt og egenvekt. I tillegg inngår importverdi i beregningsgrunnlaget for de dyreste kjøretøyene. For kjøretøy i avgiftsgruppene b, c og g (varebiler, kombinerte biler, minibusser, campingbiler og drosjer) beregnes engangsavgift som en prosentvis andel av avgiften i avgiftsgruppe a. Kjøretøy i avgiftsgruppene b og c er imidlertid unntatt verdidelen. I avgiftsgruppe d (trekkbiler og beltebiler) og avgiftsgruppe f (beltemotorsykler) beregnes avgift på grunnlag av importverdien alene. For kjøretøy i avgiftsgruppe e (motorsykler) ble beregningsgrunnlaget lagt om fra 1.1.97. Tidligere ble det beregnet avgift på grunnlag av importverdi. Etter omleggingen benyttes slagvolum og motoreffekt som beregningsgrunnlag, sammen med en stykkavgift. For kjøretøy i avgiftsgruppe h (veteranbiler), ilegges det kun en stykkavgift. Det er store forskjeller i avgiftsnivået mellom de ulike avgiftsgruppene.

Figur 6.7a og 6.7b viser utviklingen i antall førstegangsregistreringer for ulike kjøretøygrupper i perioden 1982 til 1996. Fra figur 6.7a fremgår det at antall førstegangsregistrerte personbiler falt kraftig fra 1986 til 1989, mens det var en økning i årene fra 1991 til 1996. Særlig var stigningen stor fra 1995 til 1996 da antallet førstegangsregistrerte personbiler økte med 50 pst. I perioden januar til august 1997 har antallet førstegangsregistreringer økt med 6 pst i forhold til tilsvarende periode i 1996. Hovedårsaken til veksten i 1996 og så langt i 1997 er trolig at det var et stort behov for å fornye bilparken som følge av at bilsalget hadde ligget på et historisk sett lavt nivå på slutten av 1980-tallet og første halvdel av 1990-tallet. Den kraftige veksten i 1996 kan også forklares av lavere avgiftsnivå, som førte til reduserte priser og dermed økt etterspørsel etter nye biler. Videre har det lave rentenivået og konjunktursituasjonen hatt stor betydning for veksten. Ordningen med midlertidig forhøyet vrakpant i 1996 førte sannsynligvis også til noen flere førstegangsregistreringer. Andelen bruktimport av førstegangsregistrerte kjøretøy steg kraftig i 1996. I 1996 ble det importert om lag 22000 brukte personbiler (14,9 pst av alle førstegangsregistrerte personbiler) mot vel 7000 i 1995 (7,5 pst av alle førstegangsregistrerte personbiler). Den kraftige økningen i bruktimporten i 1996 kan forklares av flere forhold, blant annet førte lavt nybilsalg i årene 1988-93 til mangel på "nye" bruktbiler på det norske markedet, samtidig som innføring av nye satser i bruktfradragene i engangsavgiften og endrete tekniske krav i 1995 gjorde det mer aktuelt enn tidligere å importere eldre brukte biler.

Figur 6.7a Antall førstegangsregistrerte personbilerKilde: Vegdirektoratet

Figur 6.7b Antall førstegangsregistrerte varebiler, kombinerte biler og busser 1982-1996 Kilde: Vegdirektoratet

Figur 6.7b viser at antallet førstegangsregistrerte varebiler falt kraftig fra 1985 til 1989, mens det var økning fra 1991 til 1995. I 1996 var det en reduksjon på 7 pst i forhold til 1995, mens det i perioden januar til august 1997 har vært en økning på 6,7 pst i forhold til samme periode i fjor. Denne svingningen antas å kunne forklares utfra at forventningene om økt avgiftsnivå i 1996 førte til en tidsforskyvning i kjøp, slik at en del innkjøp planlagt foretatt i 1996 ble fremskjøvet til 1995. Antall førstegangsregistreringer i 1996 ble følgelig redusert, mens markedet i 1997 igjen har "tilpasset" seg det gjeldende avgiftsnivået.

Videre viser figur 6.7b at antallet førstegangsregistrerte kombinerte biler har variert betydelig i perioden fra 1982 til 1996. I årene fra 1992 til 1995 var antallet stigende, mens det i 1996 var en reduksjon på 3,9 pst. I perioden januar til august 1997 har det vært en ytterligere reduksjon på 15,3 pst i forhold til tilsvarende periode i fjor i antall førstegangsregistrerte kombinerte biler.

Figurene 6.8a og 6.8b viser utviklingen i bestanden av ulike kjøretøygrupper. Figur 6.8a viser at bestanden av personbiler økte relativt kraftig fram til 1987, for deretter å ligge på et relativt stabilt nivå. Den kraftige veksten i antall førstegangsregistrerte personbiler i 1996 har ikke gitt seg utslag i en økt kjøretøybestand. Dette skyldes ordningen med midlertidig forhøyet vrakpant i 1996, som stimulerte til vraking av eldre biler. Resultatet ble at så mange kjøretøy ble vraket (211 000) at bestanden av personbiler gikk ned.

Figur 6.8b viser at bestanden av varebiler økte kraftig fram til 1989, for deretter å være ganske stabil fram til 1992. Fra 1993 har det igjen vært en relativt sterk vekst i bestanden av varebiler. Bestanden av kombinerte biler og minibusser har hatt en forholdsvis jevn vekst gjennom hele perioden fra 1982.

Figur 6.8a Personbilbestanden 1982-1996 Kilde: Vegdirektoratet

Figur 6.8b Bestanden av varebiler, minibusser og kombinerte biler 1982-1996 Kilde: Vegdirektoratet

For 1998 foreslås det at kvantumssatsene prisjusteres, og at prosentsatsene videreføres. I tillegg foreslås det at kombinerte biler opphører som egen avgiftsklasse og at de avgiftsmessige og kjøretøytekniske definisjonene i større grad samordnes. Det foreslås visse innstramminger i kravene til kjøretøy som klassifiseres som varebil eller minibuss. Begrunnelsen for dette utdypes i den evaluering av omleggingen av engangsavgiften som følger.

Evaluering av omleggingen av engangsavgiften

Beregningsgrunnlaget for engangsavgiften ble lagt om f o m 1.1.96. I Budsjett-innst S nr 13 (1996-97) Innstilling fra finanskomiteen om avgiftsvedtak for 1997 ba komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråten om at det foretas en grundig evaluering og eventuelle justeringer av regelverket høsten 1997. Disse medlemmer ba spesielt om at det tas standpunkt til:

• om en drivstoffkomponent skal erstatte de to motorkomponentene slagvolum og motoreffekt i dagens system
• om kombinerte biler og flerbruksbiler skal skilles ut som egen avgiftsklasse
• om innslagspunktet for annet trinn (1150 kg) i vektavgiften bør forskyves
• hvordan definisjonene for de forskjellige avgiftsgrupper skal være i fremtiden

Departementet har invitert en del av bilbransjenes organisasjoner til å komme med synspunkter på omleggingen av engangsavgiften, samt på de alternativer finanskomiteen ønsket en vurdering av.

Engangsavgiften er primært ment som en fiskal avgift. Målet er at avgiften skal beregnes på grunnlag av mest mulig objektive og lite manipulerbare kriterier, ivareta hensyn til miljø og sikkerhet, samt at kostnadene ved å administrere avgiften skal holdes på et lavest mulig nivå. Ved omleggingen av engangsavgiften fra 1.1.96 ble disse kriteriene lagt til grunn. I tillegg bør både struktur og nivået på avgiften ta hensyn til at avgiften skal gi minst mulig uønskede vridninger med hensyn på bilparkens størrelse og sammensetning.

Fra å beregne engangsavgift på grunnlag av vekt og verdi ble avgiftssystemet lagt om fra 1.1.96 til et system med vekt, slagvolum og motoreffekt som beregningsgrunnlag. I omleggingsprosessen var ett av Regjeringens mål å opprettholde en fordelingsprofil tilsvarende bruk av en verdikomponent, samtidig som avgiften skulle utformes slik at miljø og sikkerhetsutstyr i minst mulig grad skulle utløse ekstra avgift. Ved at verdikomponenten ble fjernet, med unntak for spesielt dyre personbiler, oppnådde man at utstyr som bedrer sikkerhets- og miljømessige kvaliteter i liten grad bidrar til økt avgift. Siden motoreffekt og slagvolum samvarierer relativt bra med importverdien (for personbiler) var det hensiktsmessig å benytte disse komponentene for å videreføre fordelingsprofilen. Både vekt, slagvolum og motoreffekt fremgår av kjøretøyets typegodkjenningsdata, og det er følgelig administrativt enkelt å benytte disse komponentene som beregningsgrunnlag. I tillegg er både motoreffekt og slagvolum komponenter som er mer objektive, og vanskeligere å manipulere enn verdi.

Ved at både slagvolum og motoreffekt inngår i beregningsgrunnlaget tas det hensyn til at dieselbiler generelt har et annet forhold mellom motoreffekt og slagvolum enn bensindrevne biler. Bruk av begge komponentene reduserer således forskjellsbehandlingen mellom bensin- og dieselbiler. Videre fører en avgift bestående av flere komponenter til at avgiftsmotiverte tilpasninger eller unndragelser blir mindre lønnsomt, siden hver komponent bare utgjør en andel av den totale avgiften.

Bakgrunnen for å ilegge kjøretøy i avgiftsgruppe b, c og g lavere avgift enn kjøretøy i avgiftsgruppe a, er at kjøretøy i disse avgiftsgruppene i utgangspunktet er ment for bruk i næringsvirksomhet. Det lavere avgiftsnivået har imidlertid ført til at stadig flere private husholdninger har anskaffet seg varebiler, kombinerte biler og minibusser. For mange av disse husholdningene er det avgiftssystemet, og ikke transportbehovet som er avgjørende i valg av type kjøretøy. Dette er følgelig en form for avgiftstilpasning som fører til en uønsket sammensetning av bilbestanden. Samtidig med omleggingen av beregningsgrunnlaget ble det derfor også foretatt en viss utjevning i avgiftsnivået mellom avgiftsgruppene. I gjennomsnitt ble avgiften på kjøretøy i avgiftsgruppe a redusert med snaut 15 pst reelt, samtidig som avgiften på kjøretøy i avgiftsgruppe b og c ble økt med i gjennomsnitt om lag 10 pst reelt. Sammensetningen av førstegangsregistrerte kjøretøy på private personer indikerer at utjevningen i avgiftsnivå har ført til en reduksjon i avgiftsmotiverte kjøp. Fra 1995 til 1996 har andelen vare- og kombinerte biler under 3,5 tonn kjøpt av private blitt redusert, samtidig som andelen privatbiler har økt, jf tabell 6.3.

Tabell 6.3. Privates kjøp av bil, fordelt på grupper, 1995 og 1996

Kilde: Opplysningsrådet for Veitrafikken

Fra september 1995 til september 1996 sank konsumsprisindeksen for kjøp av egne transportmidler med 4,66 pst. I samme periode økte samlet konsumprisindeks med 1,34 pst. Denne reduksjonen i pris er det grunn til å tro skyldes det lavere avgiftsnivået på personbiler. Reduksjonen tilsvarer opp mot halvparten av gjennomsnittlig avgiftsreduksjon. Dette tilsvarer om lag det maksimale anslaget for prisreduksjon departementet la til grunn ved omleggingen. Det kan tilsi at hele avgiftsøkningen er overveltet i konsumprisene. Ved å se prisstigningen fra september 1995 elimineres effekten av at enkelte bilforhandlere tilpasset prisene på bilene etter at forslaget til avgiftsomlegging var fremmet høsten 1995.

Ved omleggingen av engangsavgiften ble verdikomponenten fjernet, med unntak av for personbiler med importverdi over 175000 kroner (170000 kroner i 1996). I 1996 ble snaut 1 900 biler ilagt avgift beregnet på grunnlag av verdi. Dette tilsvarer 1,5 pst av alle nye personbiler. Disse bilene ble i gjennomsnitt ilagt en verdiavgift på vel 23000 kroner, og totalt ble det innbetalt om lag 43,5 mill kroner i verdiavgift i 1996.

I gjennomsnitt har førstegangsregistrerte nye biler i 1996 lavere sylindervolum og motoreffekt enn i 1995. Det har imidlertid vært en liten økning i vekt, jf tabell 6.4. I den grad endringen i engangsavgiften har påvirket størrelsen på bilene, har denne endringen vært i retning av mindre bilklasser.

Tabell 6.4 Gjennomsnittskarakterisitika for førstegangsregistrerte nye personbiler, 1995 og 1996

Kilde: Opplysningsrådet for Veitrafikken

Endringer i tekniske karakteristika på det som var den gjennomsnittlige personbilen i 1995 og 1996 førte til at avgiften, regnet i 1997-satser, ble redusert fra om lag 54500 til om lag 53600 kroner. Det er grunn til å tro at denne reduksjonen blant annet kan forklares av avgiftsmessige tilpasninger fra bilprodusentene, ved at samme bilmodeller tilbys med lavere sylindervolum og motoreffekt. Det er også grunn til å tro at bilkjøperne har foretatt en viss tilpasning. Tallene indikerer imidlertid relativt beskjedne tilpasninger. Samtidig er det grunn til å understreke at andre forhold også kan ha påvirket de tekniske karakteristika ved bilene.

Før avgiftsomleggingen ble det gitt sjablonmessige fradrag for enkelte typer miljø- og sikkerhetsutstyr (bl a airbag og ABS-bremser). Et system med slike fradrag var administrativt tungt, samtidig som det ikke var mulig å fastsette et korrekt nivå på fradragene. I forbindelse med avgiftsomleggingen ble disse fradragene fjernet. Det viser seg imidlertid at bilene som ble solgt i 1996 gjennomgående hadde mer sikkerhetsutstyr enn biler solgt i 1995. Dette gjelder også utstyr som tidligere var fradragsberettiget. Fjerning av sjablonfradragene har således ikke medført en reduksjon i kjøretøyenes sikkerhetsnivå. Det må også antas at det har skjedd en økning i sikkerhetsutstyr som ikke ble gitt sjablonfradrag før omleggingen.

Fra enkelte hold ble det før omleggingen hevdet at bruk av motoreffekt som beregningsgrunnlag ville kunne føre til at kjøretøy ble kjøpt med lav effekt, for senere å bli "trimmet". Avgiftsunngåelse ved trimming medfører at bilens status endres på en måte som gjør at fabrikantens garantivilkår, samt at vilkårene for forsikring, kan brytes. Departementet anså ikke trimming til å ville bli et stort problem, blant annet fordi motoreffekt er en av tre komponenter, og gevinsten ved en slik avgiftsomgåelse blir derfor relativt liten. Departementet har ikke mottatt noen innspill på at "trimming" har blitt et problem etter omleggingen.

De synspunkter departementet har mottatt fra bilbransjens organisasjoner viser at de fleste anser omleggingen å være en forbedring sammenlignet med det tidligere systemet.

Drivstoffkomponent

Innføring av en drivstoffkomponent som en del av beregningsgrunnlaget for engangsavgiften har vært vurdert tidligere, blant annet i St meld nr 2 (1995-96) Revidert nasjonalbudsjett 1996 og i St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1995-96) Om endringer i kjøretøyavgiftene. I disse vurderingene har drivstofforbruk, både av prinsipielle og praktiske grunner, ikke blitt ansett som et hensiktsmessig beregningsgrunnlag.

Et av Regjeringens mål er at avgiftsinnkrevingen skal være administrativt enkel. Dette krever at beregningsgrunnlaget fremgår av kjøretøyets typegodkjenning. Drivstofforbruk har tidligere ikke vært inkludert i kjøretøyenes typegodkjenningsdata. For alle nye EØF-typegodkjente personbiler produsert etter 1.1.97 oppgis nå drivstofforbruket ved typegodkjenningen etter en normert målemetode i EU. Måling av forbruk etter dette direktivet oppgir en kombinasjon av bykjøring og landeveiskjøring. Direktivet omfatter imidlertid kun personbiler (M1), andre kjøretøygrupper (f eks varebiler og minibusser) vil ikke bli omfattet av direktivet før om 7-8 år. Unntatt er også "restkjøretøyer" som ikke må tilfredsstille direktivet før 1.1.98, samt biler godkjent etter nasjonale typegodkjenninger som tillates registrert etter disse fram til 1.1.99. Først etter denne dato vil det eventuelt være praktisk mulig å benytte forbrukstall for alle nye personbiler som er registrert etter EØF-typegodkjenning innen EØS-området.

Ett av argumentene for å benytte motorkomponentene motoreffekt og slagvolum som beregningsgrunnlag var blant annet at disse komponentene samvarierer relativt bra med drivstofforbruk, og følgelig stimulerer til kjøp av "drivstoffgjerrige" biler. Avgiftsomleggingen har ført til en viss reduksjon i begge motorkomponentene, jf tabell 6.4. Siden motoreffekt og slagvolum samvarierer med drivstofforbruk er det rimelig å anta at omleggingen har stimulert til kjøp av kjøretøy med lavere drivstofforbruk, noe som på sikt vil kunne gi lavere miljøskadelige utslipp.

Det er videre verdt å merke seg at dersom en drivstoffkomponent innføres som en del av beregningsgrunnlaget, vil en slik endring bare kunne omfatte personbiler. Siden det for avgiftsgruppe b, c, e og g foreløpig ikke foreligger en felles standard for angivelse av forbruket, vil innføring av en drivstoffkomponent medføre en omlegging av hele avgiftssystemet. Avgiftene i gruppe b, c og d vil ikke lenger kunne beregnes som en andel av personbilavgiften. En slik omlegging vil føre til et avgiftssystem der ulike kjøretøygrupper ikke lenger har samme beregningsgrunnlag. Dette ville i så fall gi et langt mer uoversiktlig avgiftssystem enn det nåværende.

Fra enkelte hold hevdes det at en drivstoffkomponent bør innføres for å ivareta avgiftens miljøprofil. Argumentet som benyttes for dette er at en drivstoffkomponent vil stimulere til kjøp av kjøretøy med lavere drivstofforbruk, og som en følge av dette vri bilparkens sammensetningen i retning av kjøretøy med lavere utslipp av miljøskadelige avgasser. Engangsavgiften er imidlertid primært ment som en fiskal avgift, mens de miljøpolitiske hensyn i hovedsak er ment ivaretatt av de bruksavhengige kjøretøyavgiftene. Drivstofforbruk beskattes mer direkte gjennom drivstoffavgiftene, som er ment å dekke de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til vegbruk, ulykker og miljøskader. Det er i første rekke bilbruken som påfører samfunnet kostnader.

Gitt et mål om å beskatte de negative sidene ved bilbruken er de bruksavhengige drivstoffavgiftene både bedre og mer treffsikre virkemidler enn en drivstoffkomponent i engangsavgiften. En drivstoffkomponent i engangsavgiften gir ingen incentiver til redusert drivstofforbruk etter at bilen er anskaffet. Fra et faglig synspunkt er det følgelig ingen grunn til å innføre drivstofforbruk som en del av beregningsgrunnlaget for å ivareta de samfunnsøkonomiske kostnadene ved bilbruk.

De fleste biler har i dag et drivstofforbruk på mellom 0,6 og 0,9 liter pr mil. For at en avgift lagt på drivstofforbruk skal motivere til kjøp av biler med lavt drivstofforbruk, må det benyttes en skala der det er små intervaller mellom innslagspunktene. Dette vil gi store avgiftsutslag selv ved små forskjeller i forbruk. Når man vet at målingene er forbundet med noe unøyaktighet, samt at det virkelige forbruk avhenger av flere faktorer, som kjørestil, by- eller landeveiskjøring o l, er det klart at en slik avgiftskomponent kan gi opphav til mye usikkerhet, klager mv.

De fleste organisasjoner som departementet har mottatt synspunkter fra, bl a Norsk Bilbransjeforbund, Norges Automobilforbund og Opplysningsrådet for Veitrafikken ser ingen grunn til at drivstofforbruk skal erstatte slagvolum og motoreffekt som beregningsgrunnlag nå. Dette begrunnes fra flere av organisasjonene mer av praktiske enn av prinsipielle hensyn. I tillegg bemerker blant annet Opplysningsrådet for Veitrafikken at det i praksis er god samvariasjon mellom drivstofforbruk og de tre komponentene som i dag inngår i avgiftsgrunnlaget. Vegdirektoratet mener at mye er oppnådd med tanke på trafikksikkerhet og miljø ved den omlegging som ble gjort, blant annet ved at sikkerhetsutstyr i dag kun ilegges vektavgift, samt at omleggingen har stimulert til kjøp av biler med mindre motorer. Siden forbrukstall kun foreligger for kjøretøy produsert etter 1.1.97, vil en drivstoffkomponent medføre problemer i forbindelse med import av brukte biler. Toll- og avgiftsdirektoratet kan blant annet av denne grunn ikke se at en drivstoffkomponent kan innføres som avgiftsgrunnlag nå.

En drivstoffkomponent vil kunne øke overgangen til lettere biler, siden en lett bil normalt bruker mindre drivstoff enn tyngre. Teknologisk institutt viser til at det er motorens renseutstyr og de avgasskrav den er konstruert for å innfri som bestemmer utslippene av bl a CO, NO•x og partikler, og ikke motorens effekt eller slagvolum. Utslipp av bl a CO•2 kan imidlertid ikke renses bort, og disse utslippene øker proporsjonalt med drivstofforbruket. American Car Club of Norway sitt syn er at en drivstoffkomponent ikke er den optimale løsningen, men at det likevel klart mer rettferdig og fornuftig enn det nåværende systemet, gitt at avgiften ikke gjøres progressiv.

Av hensyn til forbrukerne bør avgiftssystemet fremstå som mest mulig stabilt over tid. Store endringer bør derfor ikke gjøres for hyppig, da dette skaper usikkerhet og uro i markedet. Departementet anser det videre også som ønskelig at standarden for forbruksmåling er grundig utprøvd og etablert før den eventuelt inngår i et beregningsgrunnlag. Departementet anbefaler derfor at en drivstoffkomponent uansett ikke innføres før det nåværende systemet er innarbeidet, og man har høstet flere erfaringer om de eksisterende komponentene. Departementet anser heller ikke en eventuell omlegging til bruk av drivstofforbruk som beregningsgrunnlag å være hensiktsmessig før alle kjøretøygrupper er omfattet av direktivet for EØF-typegodkjenning.

Det foreslås derfor ikke innført en drivstoffkomponent i engangsavgiften.

Flerbruksbiler og kombinerte biler

I St prp nr 1 (1996-97) Skatte- og avgiftsvedtak foreslo Regjeringen å fjerne kombinerte biler som egen avgiftsklasse, samt å fjerne den høyeste satsen i vektavgiften som gjelder for biler med egenvekt over 1400 kg. En følge av forslaget var også at alle lastebiler over 5000 kg - uansett seteplasser - ville blitt avgiftsfrie. Disse forslagene ble ikke vedtatt.

Flerbruksbiler er kjennetegnet ved at de har plass til 6-8 passasjerer, og at lastekapasiteten lett kan økes ved at seter kan fjernes. Denne typen kjøretøy har egenskaper som i stor grad samsvarer med både personbiler, kombinerte biler og varebiler. Utviklingen av nye personbilvarianter fører til at skillet mellom de ulike bilgruppene stadig blir mindre, siden bilprodusentene i større grad utvikler kjøretøy som skal gi både privatpersoner og bedrifter økt fleksibilitet. Departementet anbefaler derfor at flerbruksbiler ikke skilles ut som egne avgiftsgrupper, men avgiftsmessig videreføres som personbiler.

Kombinerte biler under 3500 kg ilegges avgift som utgjør 28 pst (unntatt verdiavgift) av den avgift som personbiler (og flerbruksbiler) ilegges. Bakgrunnen for å ilegge kombinerte biler redusert avgift var opprinnelig hensynet til næringslivets behov. I den senere tid har hensynet til barnefamiliene blitt et argument som ofte benyttes for å opprettholde det lavere avgiftsnivået. Generelt har ikke kombinerte biler flere seteplasser enn vanlige personbiler. Det som skiller en kombinert bil og en personbil er i første rekke større bagasjeplass. For flerbarnsfamilier er ofte behovet både stor bagasjeplass og flere seter. Kombinerte biler er et utslag av det norske avgiftsregelverket. For å tilfredsstille definisjonene bygges bilene om. Ombyggingen koster ressurser og bidrar til at bilene blir mindre hensiktsmessige enn de opprinnelig var.

De organisasjoner som har kommet med synspunkter er delte i sin mening om hvordan kombinerte biler og flerbruksbiler bør avgiftslegges. Vegdirektoratet påpeker at siden de fleste flerbruks- og kombinerte biler benyttes som personbiler, og ikke til de oppgaver de opprinnelig var tiltenkt, bør de også avgiftslegges som personbiler. Norges Automobil Forbund og Bilimportørenes Landsforening er av samme grunn mot flerbruksbiler som egen avgiftsklasse. De ønsker imidlertid at kombinerte biler opprettholdes som egen avgiftsklasse inntil det eventuelt blir en reduksjon i personbilavgiftene. Opplysningsrådet for Veitrafikken mener at kombinerte biler og flerbruksbiler dekker et transportbehov som det ikke er ønskelig å avgiftslegge for høyt. American Car Club sitt syn er at alle biltyper bør behandles likt, og at en oppdeling i avgiftsklasser bør opphøre.

Departementet mener at avgiftssystemet, slik det er i dag, gir bilbrukerne incentiver til kjøp av andre og ofte større kjøretøy enn hva de ville gjort ved et mer nøytralt avgiftssystem. Det foreslås derfor at kombinerte biler, som er en særnorsk kjøretøybetegnelse, oppheves som egen avgiftsklasse. Begrunnelsen for å fjerne kombinerte biler som egne avgiftsklasse er i første rekke å unngå avgiftsmotiverte tilpasninger. I tillegg har fremveksten av flerbruksbilene, som avgiftslegges som personbiler, gjort det lite hensiktsmessig å videreføre en egen definisjon for kombinerte biler. Flerbruksbiler og kombinerte biler er relativt like kjøretøy som i stor grad dekker de samme transportbehovene. For å unngå avgiftsmessig favorisering og samfunnsøkonomisk ugunstige tilpasninger bør de følgelig avgiftslegges likt.

Ved fjerning av kombinerte biler som egen avgiftsklasse med særskilt avgiftsmessig definisjon vil dagens kombinerte biler med tillatt totalvekt under 3500 kg anses som personbiler. Tidligere kombinerte biler over 3500 kg vil bli klassifisert som lastebiler (i tråd med veimyndighetenes klassifisering). Isolert sett vil forslaget om å fjerne kombinerte biler som egen avgiftsgruppe medføre en stor avgiftsøkning for kombinerte biler under 3 500 kg, fra dagens 28 pst til 100 pst av avgiften på personbil. Det er rimelig å forvente at kombinerte biler vil bli nisjeprodukter, og at en del av den markedsandelen som kombinerte biler har i dag vil bli overtatt av flerbruksbilene og andre biltyper.

I Budsjett-innst S nr 13 (1996-97) argumenterte finanskomiteens medlemmer fra Sp, H, KrF, V og representanten Bråthen for at kombinerte biler burde videreføres fordi "flerbruksbilene som etterhvert lanseres på markedet er foreløpig for dyre til å være et reelt alternativ" for flerbarnsfamiliene, og at det "derfor fortsatt er behov for kombinerte biler til overkommelig pris".

Finansdepartementet viser til at de meste solgte kombinerte bilene i 1997 koster fra om lag 250000 kroner, mens de mest solgte flerbruksbilene koster fra om lag 300000 kroner. Prisdifferansen forklares blant annet av forskjeller i avgiftsnivået. Imidlertid anses ikke kombinerte biler å være et billig alternativ for flerbarnsfamilier. Det vises til at stasjonsvogner, som er et alternativ til kombinerte biler, selges fra under 200000 kroner.

En undersøkelse foretatt av ECON Analyse for Samferdselsdepartementet viser at i 1993 var nær 80 pst av det totale antall kombinerte biler eid av andre enn familier med 3 barn eller flere. De fleste kombinerte biler eies med andre ord av andre grupper enn flerbarnsfamilier. Samme undersøkelse viser også at kombinertbiltettheten er stigende med økende inntekt. Av barnefamiliene er det er således også generelt familiene med høyest inntekt som eier relativt flest kombinerte biler. Det vil si at den lave avgiften på kombinerte biler særlig kommer familier med høy inntekt til gode. Fordelingspolitikk til støtte for flerbarnsfamilier vil generelt kunne utformes på en langt mer treffsikker måte enn gjennom kjøretøyavgiftene.

Det har i forbindelse med fremsettelsen av tilsvarende forslag om opphevelse av avgiftssubsidieringen av de kombinerte bilene, vært fremhevet at bransjen må få tilstrekkelig tid til å tilpasse seg de endrede rammebetingelsene. Under henvisning til at bransjen må anses å være forberedt på endringer på dette punkt gjennom den debatten som tidligere år har vært i tilknytning til fremleggelsen og behandlingen av tilsvarende forslag, anser departementet ikke at det er grunnlag for noen eventuell overgangstid før endringen iverksettes. Det vises også til at det ikke var noen former for overgangsordninger i forbindelse med den omfattende bilavgiftsreformen som ble gjennomført fra 1. januar 1996, og at det heller ikke ellers er vanlig å gi overgangsbestemmelser hvor det er tale om avgiftsøkninger for et produkt med lang levetid. Slike overgangsordninger vil normalt bidra til markedsmessige uroligheter i form av forsert kjøp (hamstring). Jo lengre tid det går fra forslag fremsettes eller vedtak fattes til vedtaket settes i kraft, desto større vil mulighetene for avgiftsmessige, utilsiktede tilpasninger være. Departementet anser det som viktig at avgiftsendringer gir grunnlag for minst mulig grad av markedsmessige, uønskede tilpasninger i form av f eks forsert kjøp av det produkt som får høyere avgift. Departementet antar også at bransjen samlet sett vil være tjent med minst mulig grad av uklarhet rundt disse spørsmålene.

Departementet anser det ikke som hensiktsmessig at de tidligere kombinerte bilene over 3500 kg blir helt avgiftsfrie. Dette vil blant annet gjelde såkalte "van'er". Dersom disse bilene skulle bli helt avgiftsfrie, ville det gi økt stimulans til å kjøpe slike biler. Disse gir bl a større vegslitasje og utslipp til luft enn vanlige personbiler. Et fullstendig avgiftsfritak for disse bilene er således i strid med intensjonene bak omleggingen. Departementet foreslår derfor at lastebiler med seteplasser utover førerseteraden belastes personbilavgift dersom de har tillatt totalvekt inntil 5000 kg. Den foreslåtte vektgrensen på 5000 kg kan begrunnes i at kjøretøy over denne grensen neppe vil være særlig utsatt for avgiftsmessige tilpasninger, mens det motsatte er tilfellet for de under. Kjøretøy over 5000 kg vil være det man vanligvis forbinder med små lastebiler eller større lukkede varebiler.

Forslaget til endringer innebærer at alle lastebiler over 5000 kg - uansett seteplasser/-rader - blir avgiftsfrie. Dette er en oppmykning i forhold til gjeldende system, hvor lastebiler som har to seterader avgiftslegges som kombinert bil. Dette gjelder uansett kjøretøyets vekt, og således eksempelvis også typiske langtransport- og spesialutrustede utrykningskjøretøy. Med den foreslåtte endringen vil disse kjøretøyene bli definert som lastebiler og være avgiftsfrie.

Provenyøkningen av å fjerne kombinerte biler som egen avgiftsgruppe, og pålegge avgift som personbiler, er for 1998 anslått til om lag 260 mill kroner.

Forskyvning av innslagspunktet for annet trinn (1150 kg) i vektavgiften

Vektkomponenten i engangsavgiften er progressiv og delt i tre trinn, første 1150 kg, neste 250 kg og resten. Avgiften er utformet progressivt for å gi bilkjøperne incentiver til kjøp av lettere biler.

Bakgrunnen for å benytte en progressiv vektkomponent var i første rekke å opprettholde tilnærmet samme fordelingsprofil som den tidligere avgiften basert på verdi, ved at de dyreste, og ofte tunge, bilene avgiftslegges hardest. Imidlertid er det også en sammenheng mellom økt vekt og innebygd miljø- og sikkerhetsutstyr. Av denne grunn er det ikke ønskelig med for sterk gradering av vektavgiften. Videre er det også av miljøhensyn gunstig med lette biler. Dette skyldes at produksjon, drift og skroting/resirkulering av lette biler krever mindre ressurser og forurenser mindre enn tyngre biler.

De fleste organisasjonene bl a Opplysningsrådet for Veitrafikken, Bilimportørenes Landsforening, Norsk Bilbransjeforbund og NAF anser heving av innslagspunktet for annet trinn i vektavgiften som ønskelig. Dette synet begrunnes hovedsakelig med at en slik endring vil redusere problemene med at avgiftene på flerbruksbiler blir relativt høye.

Gjennomsnittlig egenvekt for førstegangsregistrerte nye personbiler i 1996 var 1170 kg, jf tabell 6.4. Innslagspunktet for annet trinn i vektavgiften er 1150 kg. Det vil si at i 1996 ble en gjennomsnittlig førstegangsregistrert personbil ilagt avgift beregnet på annet trinn for 20 kg av egenvekten. Dette tilsvarer om lag 470 kroner i avgift utover grunnsatsen. Det faktum at gjennomsnittlig egenvekt for førstegangsregistrerte personbiler var 20 kg over innslagspunktet for annet trinn antyder at om lag halvparten av alle personbiler kun ble ilagt vektavgift etter grunnsatsen. Heving av innslagspunktet vil medføre at enda færre personbiler ilegges satsen for annet trinn.

I St prp nr 1 (1996-97) Skatte- og avgiftsvedtak ble det foreslått å fjerne den høyeste satsen i vektavgiften, for kjøretøy over 1400 kg. Dette forslaget ville ført til et system med to vektsatser, mot tre i dagens system. Forslaget ble imidlertid ikke vedtatt. En vektavgift bestående av to satser vil medføre redusert progressivitet, og således også en reduksjon i vektavgiften for tyngre kjøretøy. Islolert sett er det uheldig at varebiler mv pålegges en progressiv vektavgift, mens vare- og lastebiler med tillatt totalvekt over 3,5 tonn er fritatt for avgift. Dagens progresjon i vektavgiften gir således incentiver til kjøp av store, avgiftsfrie kjøretøy for godstransport, framfor avgiftsbelagte, mindre varebiler. Ved å redusere progresjonen i vektavgiften vil disse incentivene reduseres. På den annen side gir dagens system incentiver til å velge lettere kjøretøy så lenge en sammenligner med andre kjøretøy innenfor samme avgiftsgruppe.

Siden heving av innslagspunktet for annet trinn til f eks 1 400 kg vil føre til at relativt få personbiler omfattes av annet trinn, og virkningen av progresjonen er tvetydig når en kun ser på de tyngste bilene, er det departementets syn at heving av innslagspunktet ikke nødvendigvis vil føre til et mer hensiktsmessig avgiftssystem.

Et alternativ, dersom målet er å tilgodese flerbruksbiler, kan være å ilegge vektavgift med flat sats. Det vil si at avgiften gjøres lineær og at progresjonen i engangsavgiften ivaretas av motorkomponentene alene. Virkningen av flat sats vil i stor grad være de samme som fjerning av høyeste sats. Virkningene for ulike kjøretøygrupper avhenger imidlertid av nivået på satsen, som igjen er et spørsmål om hvilke provenymessige konsekvenser en slik omlegging skal ha. På samme måte som fjerning av høyeste sats i vektavgiften vil imidlertid flat sats være relativt sett gunstigst for varebiler, flerbruksbiler og andre tyngre kjøretøy som ved dagens system omfattes av de høyere satsene. Departementet foreslår imidlertid ikke endringer i vektavgiften nå.

Kjøretøydefinisjoner mv

Kjøretøydefinisjoner er viktige i avgiftsmessig sammenheng fordi klassifiseringen iht definisjonene avgjør hvilken avgift kjøretøyet skal pålegges. Finansdepartementet foreslo for 1997 at de avgiftsmessige og kjøretøytekniske definisjonene i større grad ble samordnet. Forslaget ble ikke vedtatt av Stortinget, men Regjeringen ble bedt om å komme tilbake med en ny vurdering av forslaget.

Etter gjeldende regelverk legges Vegdirektoratets tekniske definisjoner i forskrift av 25. januar 1990 om krav til kjøretøy til grunn for vurdering av hvilken avgiftsgruppe kjøretøyet faller innunder. Som følge av tilpasningen til EØS-regelverket har Vegdirektoratet fastsatt en ny forskrift av 4. oktober 1994 som bl a inneholder nye kjøretøydefinisjoner. For 1997 ble de gamle kjøretøydefinisjonene videreført i avgiftssammenheng. Dette innebærer at alle kjøretøy som importeres til Norge nå blir teknisk klassifisert etter de nye tekniske kjøretøyforskriftene, og avgiftsmessig behandlet etter den gamle forskriften. Dette anses administrativt lite hensiktsmessig og skaper et uoversiktlig system både for myndighetene som skal forestå den tekniske og avgiftsmessige godkjenningen, og for publikum som må forholde seg til to ulike systemer.

I utkastet til vedtak om engangsavgift for 1998 foreslås derfor de nye kjøretøytekniske definisjonene innarbeidet i større grad. De nye definisjonene er imidlertid svært vide og det er derfor nødvendig å ha enkelte særskilte avgiftsmessige avgrensninger for å forhindre for stor grad av avgiftsmessig tilpasning.

Varebiler inndeles i dag i 2 klasser, hvor kl 1 pålegges personbilavgift og kl 2 pålegges en avgift på 20 pst av personbilavgiften. For at en bil skal anses som varebil kl 2 må den i dag oppfylle følgende vilkår:

• innrettet for transport av gods
• kun en seterad
• tillatt totalvekt mellom 2200 kg og 3500 kg, eller
• høyde over 1,15 meter mellom gulv og fast tak i minst halvparten av godsrommet eller ha åpnet lasteplan ("pick-up").

Videre skal varebiler ha innmontert skillevegg mellom setene og godsrommet, og i tillegg ha grønne kjennetegn.

Det ble i 1996 omsatt vel 20000 varebiler, av disse var 1 pst varebiler i klasse 1. Med unntak av 1996, har det siden 1991 vært årlig vekst i salget av varebiler, jf figur 6.7b. Det lavere avgiftsnivå som varebiler i klasse 2 pålegges medfører at det er grunn til å tro at en relativt stor andel av disse varebilene er anskaffet av avgiftsmotiverte årsaker.

Etter de nye kjøretøytekniske definisjonene er det kun en varebilgruppe. En bil vil nå anses som en varebil dersom den er innrettet for godsbefordring og har tillatt totalvekt under 3 500 kg (N1). Det foreslås at man i avgiftssammenheng viderefører kravene om at bilen kun skal ha en seterad, ha innmontert skillevegg og grønne kjennetegn. I tillegg foreslås det innført et krav om at alle varebiler skal kunne laste inn en tenkt kasse med lengde 140 cm, bredde 90 cm og høyde 105 cm. Dette fordi det etter de nye kjøretøytekniske definisjonene ikke lenger vil være mulig å definere en bil som varebil kun som følge av egenvekt over 2 200 kg, og at det derfor synes nødvendig at alle varebiler som skal ilegges redusert avgift må tilfredsstille kravet til lasterommets størrelse. I praksis innebærer kravet at stasjonsvognvarianter av personbiler generelt ikke vil kunne defineres som varebiler, mens kassevogner mv fortsatt vil bli definert som varebiler.

Minibusser, dvs en bil som er registrert for 9-16 personer foruten fører, og er under 6 meter lang, belastes i dag 20 pst av personbilavgiften. Øvrige busser er unntatt fra avgiftsplikten. I tillegg er alle busser - uansett størrelse - fritatt for avgift når de benyttes i rute eller er registrert på institusjon eller organisasjon som tilbyr transport av funksjonshemmede mv.

Etter de nye kjøretøytekniske definisjonene deles bussene i to grupper. Små busser har over 8 sitteplasser i tillegg til førersetet og tillatt totalvekt ikke over 5000 kg (M2). Store busser har samme krav til sitteplasser og tillatt totalvekt over 5000 kg (M3).

De store bussene foreslås som før unntatt fra avgiftsplikten. For de små bussene foreslås dagens avgiftssystem opprettholdt, noe som innebærer at små busser under 6 meter med inntil 17 seteplasser pålegges avgift med lav sats. I tillegg foreslås det en innskjerping mot personbilene slik at små busser hvor ikke minst 10 av setene er fastmontert i fartsretningen belastes personbilavgift. Dette innebærer at f eks en "personbil" med klappseter i lasterommet som i dag oppnår minibussavgift vil bli avgiftsbelagt som personbil.

I 1996 ble det solgt om lag 3500 minibusser. Salgsutviklingen over tid er vist i figur 6.7b. Figuren viser at salget har variert en del gjennom perioden, men at det har vært relativt stabilt de siste årene.

Forslagene til definisjonsendringer vil gi ulike endringer i tilpasningen for bilkjøperne. Departementet har lagt til grunn at de endringer som ikke gjelder kombinerte biler, samlet sett ikke vil gi provenyendringer.

Finansdepartementets vurdering og anbefaling

Finansdepartementet vil, på grunnlag av den evaluering som har blitt foretatt og de synspunkter som har blitt mottatt, oppsummere at avgiftsomleggingen må betraktes som en stor forbedring. Departementet kan på det nåværende tidspunkt ikke se at det er faglige hensyn som tilsier at det bør foretas endringer i strukturen på avgiften. Ved omleggingen har en i stor grad oppnådd de fordelings-, miljø- og sikkerhetshensyn som ble lagt til grunn. For å redusere de avgiftsmotiverte tilpasningene er det imidlertid foreslått at kombinerte biler opphører som egen avgiftsklasse. Videre er det som følge av forslaget om større grad av samordning mellom de avgiftsmessige og kjøretøytekniske definisjonene, foreslått en innstramming for hvilke biler som anses som varebiler og minibusser.

Avgifter ved kjøp av marinefartøy og beltevogner til Forsvaret

Etter forslag fra Forsvarskomiteens flertall vedtok Stortinget i fjor høst at Forsvaret skal være fritatt for engangsavgift ved kjøp av beltevogner og for avgift på båtmotorer ved kjøp av marinefartøy, jf Innst S nr 71 (1996-97).

Stortingets vedtak om avgiftsfritak for Forsvaret er et unntak fra den avgiftsplikten som følger av de årlige plenarbeslutninger om engangsavgift på motorvogner mm og avgift på båtmotorer. I likhet med hva som gjelder avgiftsplikten som sådan og generelle fritak fra denne, forutsetter Grunnloven §75 a at en videreføring av de nevnte fritak årlig blir uttrykkelig fornyet av Storting i form av en plenarbeslutning. Dette er også slik andre fritak fra særavgiftene vedtas.

Spørsmålet om avgiftsplikt og fritak for offentlige virksomheter, herunder Forsvaret, bør etter Finansdepartementets mening ses i en vid sammenheng. Statlige budsjetter og regnskaper bygger på bruttoprinsippet. Dette innebærer for det første at utgifter og inntekter skal føres hver for seg. Videre skal alle utgiftsposter gjenspeile de reelle kostnader, dvs inklusive avgifter. Dette prinsippet legges til grunn ved de årlige budsjettbehandlinger og avgiftene er således innkalkulert når budsjettene vedtas. Det er på denne bakgrunn verken konsekvent eller hensiktsmessig at staten skal operere med spesielle avgiftsfritak for offentlige kjøretøy mv.

Prinsipielle, budsjettmessige samt kontrollmessige og administrative hensyn, taler mot at det etableres særskilte fritaksordninger for Forsvaret. Det foreslås derfor at Forsvarets fritak for engangsavgift og avgift på båtmotorer ikke videreføres for 1998. Endringen har ikke provenykonsekvenser i 1998.

Øvrige endringer

Det foreslås en redaksjonell endring av vedtakets §5 nr 7 ved at begrepet "likvogner" endres til "begravelseskjøretøyer".

6.6.3 Årsavgift på motorvogner mv (kap 5536, post 72)

Årsavgiften pålegges en rekke forskjellige typer kjøretøy med tillatt totalvekt inntil 12 tonn. Avgiften pålegges etter fire forskjellige satser, avhengig av type kjøretøy (gjeldende satser for 1997 i parentes):

1. Personbiler, varebiler, campingbiler, bensindrevne lastebiler, trekkbiler, kombinerte biler og minibusser mv (1705 kroner pr år)
2. Campingtilhengere med egenvekt over 350 kilo (875 kroner pr år)
3. Motorsykler (1345 kroner pr år)
4. Ikke bensindrevne lastebiler, trekkbiler, kombinerte biler, minibusser mv med tillatt totalvekt mindre enn 12000 kg (990 kroner pr år)

Som et ledd i den generelle innstrammingen i skatte- og avgiftsopplegget foreslås det å øke satsene i årsavgiften for 1998 med 9 pst utover forventet prisvekst. Dette gir en avgiftssats på 1900 kroner for motorvogner i gruppe 1, 975 kroner for gruppe 2, 1500 kroner for gruppe 3 og 1105 kroner for gruppe 4.

Bensindrevne kjøretøy med tillatt totalvekt over 3,5 tonn ilegges i dag høyere avgift enn tilsvarende ikke-bensindrevne kjøretøy, hhv avgiftsbelagt i gruppe 1 og gruppe 4. Denne ulikebehandlingen har ingen faglig begrunnelse. Det foreslås derfor at bensindrevne kjøretøy med tillatt totalvekt over 3,5 tonn ilegges samme sats som ikke-bensindrevne kjøretøy ved at de gjøres avgiftspliktige i gruppe 4. For minibusser anses det ikke som hensiktsmessig å differensiere årsavgiften etter vekt. Det foreslås derfor at alle minibusser gjøres avgiftspliktige i avgiftsgruppe 1. De gjeldende avgiftsfritak for drosjer, transport av funksjonshemmede og busser med ruteløyve videreføres. Denne endringen vil gi et merproveny på om lag 8 mill kroner i 1998.

Kjøretøygruppen kombinerte biler er foreslått tatt ut som egen avgiftklasse under engangsavgiften som personbiler, jf nærmere om dette i kapittel 6.6.2. Tidligere kombinerte biler inntil 3500 kg vil etter gjeldende regelverk bli klassifisert som personbil, mens kombinerte biler over 3500 kg etter de nye foreslåtte definisjonene dels vil bli klassifisert som personbil og dels som lastebil. Kjøretøygruppen kombinerte biler foreslås imidlertid videreført under årsavgiften, slik at det ikke blir endringer for kjøretøy som etter de tidligere kjøretøydefinisjonene er klassifisert som kombinerte biler.

For å oppnå større grad av samsvar med de nye kjøretøydefinisjonene foreslås det en redaksjonell endring av betegnelsen for motorsykler ved at alle typer motorsykler omfattes. Endringen har ingen avgiftsmessig betydning.

Det foreslås en redaksjonell endring i §2 bostav d ved at begrepet "likvogn" endres til "begravelseskjøretøy."

6.6.4 Vektårsavgift (kap 5536, post 73)

Vektårsavgiften pålegges kjøretøy med tillatt totalvekt på 12 tonn og over. Dersom kjøretøyet med tillatt totalvekt over 9 tonn skal trekke tilhenger med tillatt totalvekt over 13 tonn, skal det betales en tilleggsavgift beregnet etter totalvekten for den tyngste tilhenger som ønskes benyttet. Avgiften er gradert etter kjøretøyets/tilhengerens totalvekt og antall aksler.

Satsene i vektårsavgiften ble redusert med om lag 43 pst f o m 1.7.97, dog slik at ingen satser skulle være lavere enn den ordinære årsavgiften for dieseldrevne kjøretøy med tillatt totalvekt mellom 3,5 og 12 tonn. Endringen innebar at satsene for flere kjøretøykategoriere er på nivå med EUs minimumssatser for kjøretøy uten luftfjæring. Fra 1.7.97 er satsen for kjøretøy mellom 12 og 15 tonn 990 kroner pr år. Deretter stiger satsene til maksimalt 6102 kroner pr år for de tyngste kjøretøyene, 25 tonn og over (før 1.7.97 maksimalt 10705 kroner). For tilhengere varierer satsene fra 1 662 kroner til 7216 kroner pr år (2915 kroner til 12660 kroner pr år før 1.7.97).

Departementet har ved nærmere gjennomgang av satsene i vektårsavgiften kommet til at enkeltakslede kjøretøy uten luftfjæring, med tillatt totalvekt mellom 15 og 18 tonn i følge EUs minimumssatser skal ilegges vektårsavgift med 2 247 kroner (274 ECU). Satsene som er vedtatt f o m 1.7.97 for enkeltakslede kjøretøy mellom 15 og 17 tonn er følgelig satt for lavt. Departementet foreslår derfor at satsene for kjøretøy mellom 15 og 17 tonn f o m 1.1.98 heves til EUs minimumssats, før prisjustering for 1998.

For å opprettholde samsvar mellom laveste sats i vektårsavgiften og årsavgiften for kjøretøy med tillatt totalvekt mellom 3,5 og 12 tonn foreslås det for 1998 å øke denne satsen med reelt 9 pst, jf kapittel 6.6.3. Dette innebærer at laveste sats i vektårsavgiften foreslås økt til 1105 kroner pr år. De øvrige satsene i vektårsavgiften foreslås prisjustert.

6.6.5 Omregistreringsavgift (kap 5536, post 75)

Omsetning av brukte motorvogner og tilhengere er fritatt for merverdiavgift. Det betales i stedet en særavgift ved omregistrering av alle kjøretøy som tidligere har være registrert i Norge.

Kjøretøyene som omfattes av avgiftsplikten er delt i fire grupper:

1. Mopeder, motorsykler mv
2. Personbiler og busser
3. Lastebiler, varebiler, kombinerte biler, campingbiler mv.
4. Biltilhengere, semitrailere mv.

Avgiftene er gradert etter vekt og alder. Satsene for omregistreringsavgiften foreslås prisjustert, jf forslag til vedtak.

Kjøretøygruppen kombinerte biler er foreslått tatt ut som egen avgiftsklasse under engangsavgiften, jf nærmere om dette i kapittel 6.6.2. Kombinerte biler vil etter endringen dels bli klassifisert som personbiler og dels som lastebiler. I den grad kjøretøyet blir ansett som personbil vil dette i noen tilfeller kunne føre til en viss økning av omregistreringsavgiften. Kjøretøygruppen kombinerte biler foreslås imidlertid videreført under omregistreringsavgiften, slik at det ikke blir endringer for kjørtøy som etter de tidligere kjøretøydefinisjonene er klassifisert som kombinerte biler.

Etter gjeldende regelverk omfattes lette og tunge motorsykler av avgiften. I de nye kjøretøydefinisjonene er motorsykler inndelt i flere kategorier; trehjuls, lette, mellomtunge og tunge motorsykler. For å oppnå større grad av samsvar med de nye kjøretøydefinisjonene foreslås en redaksjonell endring av betegnelsen for motorsykler ved at alle motorsykler omfattes. Endringen har ingen avgiftsmessig betydning.

6.6.6 Avgift på bensin (kap 5536, post 76)

Avgiften på bensin er en kvantumsavgift som innbetales av innenlandsk tilvirker og importør. Bensinavgiften har tidligere vært begrunnet som en avgift knyttet til kostnadene ved bruk av vei, og som en fiskal avgift. I de senere år har imidlertid avgiften i større grad også blitt vurdert som et miljøpolitisk virkemiddel. Siden 1986 har avgiften hatt ulike satser for blyholdig og blyfri bensin, og fra 1.1.91 ble det innført en egen CO•2-avgift på bensin. Fra 1.1.95 ble det innført et nytt trinn i blydifferensieringen for bensin med maksimalt 0,05 gram blyinnhold pr liter.

Figur 6.9 viser utviklingen i salget av bensin og autodiesel fra 1982 til 1996. Figuren viser at salget av bensin økte fram til 1990, mens det var en årlig reduksjon i salget i årene 1991 til 1995. I 1996 var det imidlertid igjen en økning på nær 4 pst i forhold til 1995. En av årsakene til reduksjonen i bensinsalget fra 1990 antas å være økt bestand av dieseldrevne biler, jf omtale i kapittel 6.6.7

Figur 6.9 Salg av bensin og autodiesel i perioden 1982-1996 (1000 liter)Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt

Siden blyfri bensin kom på markedet har dens andel av samlet bensinsalg steget fra 18 pst i 1987 til 99,7 pst i 1996. Figur 6.10 viser utviklingen i markedsandelen til blyfri bensin. Så langt i 1997 er det ikke registrert salg av blyholdig bensin.

Figur 6.10 Utviklingen i andelen blyfri bensin av total bensinsalg. 1987-1996 Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt

Figur 6.11 viser utviklingen i gjennomsnittlig bensinpris (listepris) til forbruker og bensinavgift i perioden 1982-1996 (1997 for avgiften), målt i faste 1997-priser. Prisene og avgiftene for ulike bensinkvaliteter er vektet etter salgsvolum. Figuren viser at det reelle pris- og avgiftsnivået har vært forholdsvis stabilt de siste årene, men med en viss reell økning i 1997.

Figur 6.11 Utviklingen i gjennomsnittlig realpris (listepriser) inkl særavgifter og mva 1982-1996 samt særavgiftssatser på bensin 1982-1997 (1997-kroner)Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt og Finansdepartementet

For 1998 foreslås det at avgiftene prisjusteres. Økningen og de nye satsene bli da, i kroner pr liter:

6.6.7 Avgift på mineralolje til framdrift av motorvogn (autodieselavgift) (kap 5536, post 77)

Autodieselavgiften ble innført 1.10.93 sammen med vektårsavgiften på dieseldrevne kjøretøy med tillatt totalvekt på 12 tonn og over. Disse avgiftene avløste kilometeravgiften som tidligere ble pålagt alle dieseldrevne biler ved kjøring i Norge. Avgiftssatsen for autodiesel er i 1997 3,35 kroner pr liter. I tillegg pålegges autodiesel også ordinær mineraloljeavgift, som består av CO•2-avgift og SO•2-avgift. Mineralolje med svovelinnhold under 0,05 pst er imidlertid fritatt for svovelavgift, slik at hoveddelen av den autodiesel som omsettes i 1997 ilegges en samlet avgift på 3,785 kroner pr liter.

Salget av autodiesel har økt kraftig de siste årene. Fra 1991 til 1996 økte salget med 33 pst, og økningen ser ut til å fortsette også i 1997. I første halvår 1997 har salget av autodiesel økt med vel 5 pst sammenlignet med samme periode i 1996. I perioden fra 1991 har salget av bensin falt, jf figur 6.9. Denne utviklingen antas i stor grad å være forårsaket av en betydelig økning i bestanden av dieseldrevne biler fra 1991 til 1996. Det er grunn til å tro at denne utviklingen kan forklares av blant annet avgiftsforskjellen mellom bensin og autodiesel. Dette har negative miljøkonsekvenser. Videre har det betydelige provenykonsekvenser.

For 1998 foreslås det at autodieselavgiften prisjusteres, det vil si en økning i avgiften på 8 øre til 3,43 kroner pr liter.

6.7 Avgift på båtmotorer (kap 5537, post 71)

Avgiften på båtmotorer ble innført i 1978 og pålegges båtmotorer på minst 9 hk. For 1997 er satsen 112 kroner pr hk. Avgiften foreslås prisjustert til 114,50 kroner pr hk for 1998.

Forsvarets fritak for avgift på båtmotorer ved kjøp av marinefartøy foreslås ikke videreført, jf omtale under kapittel 6.6.2 om avgifter ved kjøp av marinefartøy og beltevogner til Forsvaret.

6.8 Avgift på elektrisk kraft (kap 5541, post 70 og post 71)

Inntil 1.1.98 har elekrisk kraft blitt avgiftslagt i to ledd. Forbruksavgiften på elektrisk kraft er pålagt elektrisk kraft som forbrukes i Norge, enten den er produsert innenlands eller importert. Produksjonsavgiften er pålagt elektrisk kraft produsert i vannkraftverk på grunnlag av tidligere års produksjon. Produksjonsavgiften ble i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1997 vedtatt økt fra 1,39 øre/kWh i 1. halvår 1997 til 1,88 øre/kWh i 2. halvår 1997.

Det nye skattesystemet for kraftforetak ble vedtatt av Stortinget etter behandlingen av Ot prp nr 23 (1995-96) Skattlegging av kraftforetak. Som en del av det nye skattesystemet skal produksjonsavgiften på elektrisk kraft bortfalle for alle kraftforetak. I stedet er det innført en grunnrenteskatt, jf omtale i kapittel 2.2.2. Det nye beskatningssystemet ble innført med virkning fra og med inntektsåret 1997. Lov av 8. januar 1993 nr 3 om produksjonsavgift på elektrisk kraft er således vedtatt opphevet med virkning fra 1.1.98

Det vil på denne bakgrunn ikke bli fremmet noe forslag til plenarvedtak om særavgift på produksjon av elektrisk kraft for 1998.

Avgift på forbruk av elektrisk kraft

I 1997 er avgiftssatsen 5,62 øre/kWh. Industri, bergverk, arbeidsmarkedsbedrifter som utøver industriproduksjon og veksthusnæringen har fullt fritak for denne avgiften. Det samme har samtlige brukere i Finnmark og følgende kommuner i Nord-Troms; Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord. Det er videre avgiftsfritak for kraft levert til brukere med elektrokjeler som har brenselfyrt reserve. Det er ønskelig å sikre at kjeler som har fritak for elektrisitetsavgiften i realiteten kan koble over til brenselfyring når dette er prismessig lønnsomt eller ønskelig av andre årsaker. Olje- og energidepartementet har iverksatt tiltak for å bedre virkemåten av fritaket.

Tabell 6.4 viser nettoforbruk av elektrisk kraft i 1995 inndelt etter gjeldende regler i 1997 for fritak av elektrisitetsavgiften. Som tabellen viser er noe under halvparten av forbruket av elektrisk kraft fritatt for avgiften.

2) Tallene inkluderer forbruket i Finnmark og Nord-Troms som er fritatt for avgift

3) Inkluderer veksthusnæringen som er fritatt for avgift

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Forbruksavgiften på elekrisk kraft foreslås prisjustert med 0,13 øre til 5,75 øre/kWh for 1998. Fritakene for bergverk, industri, arbeidsmarkedsbedrifter som utøver industriproduksjon og veksthusnæringen, samt for brukere i Finnmark og Nord-Troms foreslås videreført.

Fritak for industri

Industri og bergverk har siden 1.1.94 hatt fullt fritak for forbruksavgiften på elektrisk kraft. Veksthusnæringen har hatt fullt avgiftsfritak siden 1.1.93. Den avgiftsmessige avgrensingen av de fritaksberettige gruppene er i forskrift knyttet opp mot Statistisk sentralbyrås standard for næringsgruppering. Avgrensningen etter SSBs standard for næringsgruppering sikrer en praktikabel ordning som kan gjennomføres forholdsvis enkelt og uten forholdsmessig høye kostnader. Tilsvarende ordninger er også benyttet i andre land og næringsgrupperingen bygger på et internasjonalt system. For å opprettholde ordningen er det nødvendig å legge til grunn at det kun er bedrifter som faller inn under de fastsatte næringsgrupper som omfattes av fritaket. Dersom bedrifter/næringer utenfor den fastsatte avgrensning skal omfattes av fritaket, bør det etter departementets syn fremgå særskilt av avgiftsvedtaket, slik det er gjort for veksthusnæringen og arbeidsmarkedsbedrifter som utøver industriproduksjon.

Enkelte industribedrifter har ikke vært klar over sin rett til avgiftsfritak. I den forbindelse gikk Toll- og avgiftsdirektoratet ut med et rundskriv 20. juni 1997 om praktiseringen av fritaket til aktuelle deler av næringslivet og media. Dette har medført at industribedriftene i større grad er klar over sine fritaksrettigheter. Siden bedriftene etter gjeldende regelverk i tillegg til å kreve avgiftsfritak for kommende år, også kan kreve de tre siste årenes avgifter refundert dersom de urettmessig har betalt avgift, kan dette gi visse provenymessige virkninger for 1997. På grunn av stor usikkerhet om størrelsesorden er denne effekten på avgiftsprovenyet ikke innarbeidet i bevilgningsvedtaket.

6.9 Avgift på mineralolje (kap 5542, post 70)

Mineraloljeavgiften ble innført i 1970 og er etter gjeldende regler sammensatt av en CO•2-avgift og en tilleggsavgift (svovelavgift). De viktigste produktgruppene som faller inn under avgiftsplikten er fyringsparafin, jetparafin, autodiesel, marin gassolje, samt tung og lett fyringsolje. CO•2-avgiften regnes pr liter og er lik for alle produkter. Tilleggsavgiften beregnes pr påbegynte 0,25 pst svovelinnhold og pr liter. Olje med lavere svovelinnhold enn 0,05 pst er fritatt for tilleggsavgiften. De fleste produktgruppene hadde tidligere et svovelinnhold på mellom 0,05 og 0,25 pst og ble avgiftsbelagt med et trinn på tilleggsavgiften. For en stor del av omsetningen er svovelinnholdet i disse produktgruppene imidlertid blitt redusert til under 0,05 pst. For tunge fyringsoljer med høyere svovelinnhold har tilleggsavgiften større betydning. Hele eller deler av tilleggsavgiften kan refunderes ved dokumentert rensing.

I 1997 er satsene 43,5 øre pr liter for CO•2-avgiften og 7 øre pr liter og pr 0,25 prosent vektandel svovelinnhold for tilleggsavgiften.

Figur 6.12 Salg av mineralolje til innenlands forbruk i perioden 1982-1996 Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt

Figur 6.13 Utviklingen i realprisen (ekskl mva) på lett fyringsolje og utviklingen i realavgifter (ekskl mva) på lett fyringsolje og tungolje i perioden 1982-1997 (1997-kroner)Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt og Finansdepartementet

Figur 6.12 viser utviklingen i forbruk av mineraloljeprodukter i perioden 1982-1996. Forbruket av autodiesel er nesten doblet i perioden (det vises til omtale i kapittel 6.6.7 om avgiften på autodiesel). Forbruket av øvrige mineraloljer varierer i perioden. Figur 6.13 viser utviklingen i realprisen på lett fyringsolje og i reelle avgifter på lett og tung fyringsolje i perioden 1982-1996. Realprisen på lett fyringsolje har de siste årene ligget på et nivå som er lavere enn nivået i begynnelsen av 80-årene og høyere enn nivået i slutten av 80-årene. De til dels store svingningene i realprisen på fyringsolje var fram til midten av 80-årene i hovedsak forårsaket av endringer i råoljeprisene. Nivået på realavgiftene nådde en topp i 1991 da CO•2-avgiften ble innført. Deretter ble det samlede avgiftsnivået redusert. Fra 1993 har det vært et stabilt nivå på avgiftene målt i realverdi.

Fram til 1.1.91 besto mineraloljeavgiften av en grunnavgift og den svovelgraderte tilleggsavgiften. Fra 1.1.91 ble det i tillegg innført en CO•2-avgift på 30 øre pr liter. I annet halvår 1992 ble grunnavgiften i mineraloljeavgiften redusert med 15 øre pr liter, mens CO•2-avgiften og tilleggsavgiften ble holdt uendret. Fra 1993 ble grunnavgiften fjernet samtidig som CO•2-avgiften ble økt med 10 øre, dvs fra 30 til 40 øre pr liter. Dette innebar at samlet avgift på mineralolje nominelt ble redusert med 7 øre pr liter i forhold til 2. halvår 1992 og 22 øre pr liter i forhold til 1. halvår 1992. Samlet avgiftsnivå var likevel 11 øre høyere i 1993 enn den var i 1990, dvs før CO•2-avgiften ble innført.

I de siste årene er CO•2-avgiften blitt prisjustert, mens tilleggsavgiften er blitt holdt nominelt uendret. For 1998 foreslås det at CO•2-avgiften prisjusteres slik at den øker med 1 øre til 44,5 øre pr liter, og at tilleggsavgiften holdes nominelt uendret med 7 øre pr liter og pr 0,25 pst vektandel svovel.

Norge har forpliktet seg internasjonalt til å redusere svovelutslippene til maksimalt 34000 tonn SO•2 årlig fra år 2000.

Fritak

Mineraloljeavgiften har omfattende fritaksordninger. De viktigste fritakene gjelder for bruk i luftfart, skip i utenriks sjøfart, supply-flåten og andre spesialskip i Nordsjøen og fartøyer som driver fiske og fangst i fjerne farvann. Disse bunkrer avgiftsfritt. I tillegg har fiskefartøy registrert i Merkeregisteret, godstransport i innenriks sjøfart og verneverdige fartøy, museumsjernbaner og tekniske anlegg på museumssektoren fritak for CO•2-avgiften. Foruten nevnte fritak betaler sildemel- og treforedlingsindustrien halv CO•2-avgift. Eksisterende fritak og satsreduksjoner for mineraloljeavgiften foreslås videreført i 1998.

Olje som leveres til bruk om bord i norske og utenlandske fartøy som driver fiske og fangst i fjerne farvann er fritatt for mineralolje. For fiske og fangst som skjer i "nære" farvann er fritaket begrenset til å gjelde olje som leveres til norske fartøy som er registrert i Merkeregisteret for fiskefartøy. De nærmere vilkår er fastsatt av Finansdepartementet i forskrift. Avgiftsfritaket gjennomføres ved en refusjonsordning administrert av Garantikassen for fiskere og er begrenset til CO•2-avgiften. Det foreslås en endring av ordlyden i vedtakets §3 nr 4, slik at det kan åpnes for at også utenlandske fiskefartøy kan omfattes av avgiftsfritaket for fiske og fangst i "nære" farvann. Finansdepartementet vil arbeide med sikte på å finne en praktikabel avgrensing og administrativ ordning som kan innføres i løpet av 1998. For norske fiskefartøy legges det foreløpig ikke opp til å foreta endringer i fritaket. Det er lagt til grunn alle fritaksordningen under mineraloljeavgiften skal vurderes i tilknytning til oppfølgingen av innstillingen fra Grønn skattekommisjon. Eventuelle forslag til endringer for norsk fiskefartøy vil bli fulgt opp med tilsvarende endringer for utenlandske fiskefartøy. Den foreslåtte endringen anslås å gi et redusert proveny på om lag 5 mill kroner på årsbasis.

Refusjonsordning

Fritaket for avgiften på mineralolje til bruk i verneverdige fartøy, museumsjernbaner eller tekniske anlegg på museumssektoren er ut fra administrative og kontrollmessige grunner gjennomført som en refusjonsordning. Tilsvarende gjelder for avgiftene på smøreolje og kull og koks. I Budsjett-innst S nr 13 (1996-97) s 61 ba Finanskomiteen departementet vurdere den praktiske gjennomføringen av fritaket nærmere, fortrinnsvis slik at de aktuelle produkter kan leveres avgiftsfritt i likhet med de ordninger som gjelder for luftfarten og andre som har liknende avgiftsfritak.

Departementet viser til at fritaksordningene enten kan gjennomføres i form av direkte fritak, refusjon eller tilskudd. Administrative hensyn, kontrollhensyn og faren for omgåelser er sentrale momenter i vurderingen av de ulike gjennomføringsformene. For flere av de ordningene som er etablert, har man ut fra disse hensyn valgt refusjonsordninger. Dette gjelder feks fritaket for olje til merkeregistrerte fiskefartøy samt godstransport i innenriks sjøfart. I enkelte andre tilfeller er fritakene gjennomført som direkte fritaksordninger feks der omgåelsesfaren anses som liten, produktene for en stor del leveres direkte fra den avgiftspliktige virksomheten, og fritaket som sådan er vel avgrenset.

For de fleste særavgiftene oppstår avgiftsplikten ved innførsel eller innenlands produksjon, og det er importøren og produsenten som er avgiftspliktig etter regelverket og som således innbetaler avgiften til staten. Dette innebærer at varer som leveres fra disse avgiftspliktige virksomheter er belagt med avgift. Idet fritaksordningene som oftest er knyttet til et konkret bruksområde eller brukere av produktet, og ikke mot den som innbetaler avgiften til statskassen, oppstår problemer med å gjennomføre fritakene i praksis. En direkte fritaksordning vil normalt innebære at allerede avgiftsbelagt vare kjøpes uten avgift fra forhandlerleddet som ikke selv har noe avgiftsmessig forhold til tollvesenet. Den avgiftspliktige trekker beløpet fra i sine månedlige avgiftsoppgaver til tollvesenet. I kontrollsammenheng må tollvesenet dels rette kontrollen mot de avgiftspliktige virksomhetene og dels mot kjøperne/brukerne. Som grunnlag for en slik ordning benyttes f eks erklæring fra kjøper om at varen skal brukes til det avgiftsfrie formålet. Ved siden av at en slik ordning legger en stor del av ansvaret for den administrative gjennomføringen til forhandlerne og de avgiftspliktige virksomhetene, åpner det for omgåelser ved at de avgiftsfrie produktene kan brukes utenfor det avgiftsfrie formål. En ordning der refusjon gis på grunnlag av søknad fra den enkelte bruker vedlagt tilstrekkelig dokumentasjon, sikrer effektiv kontroll ved søknadsbehandlingen og etterfølgende kontroll overfor brukerne, samt at det administrative arbeidet blir foretatt av de fritaksberettigede brukerne og kontrollen foretas av avgiftsmyndighetene. Refusjonsordninger bidrar også til å synliggjøre kostandene ved slike unntak fra den generelle avgiftsplikten. På denne bakgrunn vil det for de langt fleste fritaksordninger være nødvendig og riktig å anvende refusjonsordninger.

6.10 Avgift på smøreolje mv (kap 5542, post 71)

Avgiften på smøreolje ble innført 1.5.88, med en sats på 50 øre pr liter. Avgiften omfatter alle motor- og gearoljer, samt industrielle smøreoljer og hydrauliske oljer avgrenset etter tolltariffens varenummer. I 1994 ble avgiften hevet til 1 krone pr liter smøreolje, samtidig som det ble innført en ordning med en refusjon på 1 krone pr liter spillolje levert til godkjent behandling. Refusjonssatsene ble hevet til 1,50 kroner pr liter i 1995. Statens forurensningstilsyn administrerer refusjonsordningen og har utarbeidet retningslinjer for denne. Refusjonen utbetales til innsamlerne av spillolje og tilbakeføres avfallsbesitter gjennom prisene på mottak av spillolje. I St prp nr 1 (1997-98) Miljøverndepartementet foreslås det å øke refusjonssatsen til 1,65 kroner pr liter refusjonsberettiget spillolje for å øke graden av innsamling.

For 1998 foreslås avgiften prisjustert fra gjeldende sats på 1,05 kroner pr liter til 1,07 kroner pr liter smøreolje.

6.11 Avgift på kull og koks mv (kap 5544, post 70)

Fra og med 2. halvår 1992 ble det innført en CO•2-avgift på kull og koks brukt til energiformål. Avgiften er i 1997 43,5 øre pr kg.

Avgiften omfatter ikke kull og koks benyttet som reduksjonsmiddel eller råvare i industrielle prossesser. Disse aktivitetene bidrar til om lag 90 pst av de samlede CO•2-utslippene fra kull og koks i Norge. Det er videre fritak for kull og koks anvendt til energiformål i produksjonen av sement og leca og for verneverdig fartøy, museumsjernbaner og tekniske anlegg på museumssektoren. I 1998 er det foreslått at CO•2-avgiften på kull og koks til energiformål prisjusteres til 44,5 øre pr kg, i tråd med forslaget om økt CO•2-avgift på mineralolje.

6.12 Avgift på sjokolade- og sukkervarer mv (kap 5555, post 70)

Sjokolade- og sukkervarer som omsettes i Norge avgiftslegges med en avgift pr kg av varens avgiftspliktige vekt. Avgiften omfatter i likhet med andre særavgifter, både importerte og innenlandsproduserte varer. For 1997 er satsen 13,15 kroner pr kg. For 1998 foreslås satsen prisjustert til 13,45 kroner pr kg. Endringen foreslås på vanlig måte å tre i kraft fra 1. april.

Departementet foreslår enkelte endringer i avgiften, hovedsakelig av teknisk karakter. Bakgrunnen for forslagene er behovet for å klargjøre enkelte avgrensingsproblemer etter gjeldende regelverk, samt å forenkle avgiftsvedtaket.

For enkelte varetyper er det uklart hvilke varer som i dag omfattes av avgiftsplikten. Dette gjelder eksempelvis å avgjøre hva som er avgiftspliktig/avgiftsfri kjeks, hva som skal være avgiftsfrie husholdningspreparater osv. Videre innebærer gjeldende regler en ulik avgiftsmessig behandling av sjokolade i bakverk og is som innføres i forhold til bakeverk og is som produseres i Norge. I tillegg medfører dagens system i visse sammenhenger (hvor sjokoladen skal brukes som råstoff i produksjon av ferdigvare som senere skal eksporteres) at sjokolade anskaffet fra utlandet avgiftsmessig begunstiges fremfor sjokolade anskaffet fra Norge. Det har også utviklet seg en praksis der storhusholdningene og baker/konditoriene bruker avgiftsfrie varer som husholdningspreparat i sin produksjon.

Med bakgrunn i de problemer som i dag eksisterer for avgiften på sjokolade- og sukkervarer, ble det igangsatt et arbeid med sikte på å forenkle reglene. Opprinnelig var det forutsetningen at det i dette arbeidet også skulle inngå en nærmere gjennomgang av de konkurransemessige sidene.

Som nevnt i St meld nr 2 (1996-97) Revidert nasjonalbudsjett 1997 s 66, er det nå kun foretatt en teknisk gjennomgang av regelverket. Et forslag til endringer har vært sendt på høring til berørte parter. Forslaget innebar hovedsaklig forenklinger i gjeldende regelverk, både for avgiftspliktige aktører og avgiftsmyndigheten, men avgiftspliktens omfang ble også i noe grad berørt. Av tidsmessige grunner har det ikke vært foretatt en fullstendig gjennomgang av de konkurransemessige sider ved avgiften i forhold til produkter som kunne være aktuelle avgiftsobjekter - f eks snacks-produkter.

I forslaget som ble sendt på høring ble det av tekniske grunner foreslått at de avgiftspliktige produktene skal knyttes opp mot posisjoner i tolltariffen. Dette vil skape større klarhet mht avgrensingen av de ulike produktene, samt innebære at nye produkter om ønskelig kan medtas under avgiftsplikten, samt at produkter som ikke ønskes avgiftsbelagt eventuelt kan fjernes. Det ble også foreslått å overføre angivelsen av hvilke varer som omfattes av avgiftsplikten, fra Stortingets årlige avgiftsvedtak til departementets forskrift.

Av materielle endringer ble det i høringsbrevet foreslått at avgiftsplikten for sjokoladeholdig kjeks oppheves helt. Bakgrunnen var at kjeks kun unntaksvis har karakter av å være et sjokoladeprodukt som burde belegges med avgift, samt at det i praksis hadde vært en del avgiftstekniske og kontrollmessige problemer for disse varene. Videre ble det foreslått å oppheve avgiftsplikten for sjokolade i bakeverk og is som innføres, med bakgrunn i at dagens ordning fremstår som uklar og i praksis delvis innebærer en ulik avgiftsmessig behandling av slike varer som innføres i forhold til varer som produseres i Norge. Det ble også foreslått å oppheve avgiftsplikten for sukkerholdige masser og sukkerholdige fyllmasser, med mindre varen er formet som plater, stenger, figurer, kuler o l. Det samme gjelder kakaoholdige masser og sauser, kandiserte frukter og kakaoholdige varer i pulverform (som ikke ble ansett som kakaoholdig husholdningspreparat). Bakgrunnen for dette forslaget var at det ble lagt vekt på at det hovedsakelig var typiske sjokoladeprodukter som ferdigvarer som skal avgiftsbelegges - ikke f eks masser o l som brukes til fremstilling av ferdigvarer eller for en stor del brukes i husholdningene, f eks som pålegg.

Norske Sjokoladefabrikkers Forening uttalte i høringsrunden at den foreslåtte oppheving av avgiften på sjokoladeholdig kjeks og sjokoladeholdig is vil føre til svekkelse av sjokoladefabrikantenes konkurransesituasjon i forhold til produsenter av konkurrerende, nær beslektede produkter som ikke er avgiftsbelagt og produkter som dels er avgiftsbelagt. Foreningen mente også at bl a snacksprodukter burde omfattes av avgiftsplikten dersom avgiften skulle videreføres, og konkluderer med at dagens regelverk bør opprettholdes inntil det er foretatt en grundig gjennomgang av de konkurransevridninger dagens regelverk forårsaker.

Departementet har forståelse for enkelte av de synspunkter sjokoladebransjen har gitt uttrykk for. På den annen side er det et behov for å klargjøre og forenkle dagens regler for å sikre forutberegnlighet i de ulike bransjer. Som et første skritt foreslås nå hovedsakelig en tekniske omlegging som knytter avgiftsobjektene til posisjoner i tolltariffen som bygger på internasjonale oppdelinger.

Departementet ser imidlertid også behov for enkelte materielle endringer. Således foreslås å oppheve avgiftsplikten på masser o l som ikke har karakter av å være ferdigvarer (dvs at massen o l ikke er formet i plater, stenger, kuler, figurer o l). Dette vil klargjøre at det ikke skal betales avgift for masser som f eks brukes av husholdningene, bakeriene (sistnevnte kunne tidligere gå fri av avgiftsplikten ved å lage sjokoladmassen selv), isproduksjon eller annet. Dersom slike masser anskaffes og inngår i produksjonen av avgiftspliktig sjokoladevarer, blir det ikke avgift på massen som brukes, men istedet blir avgiften lagt på det ferdige produktet.

Videre foreslås en opphevelse av dagens ordning for sjokolade i is og bakeverk som innføres. Bakgrunnen for dette er behovet for opprydding i de uklarheter som gjelder for is samt at noe annet ville innebære forskjellig avgiftsmessig behandling av norskprodusert og utenlandsprodusert is.

Departementet viser til at det i dag markedsføres isprodukter som har store likhetstrekk med sjokolade. Det kan være et alternativ å innføre en garderingsbestemmelse for "svært sjokoladelignende" is som innebærer at slik is blir avgiftsbelagt etter sin fulle vekt når nærmere angitte kriterier er til stede. Systemet kunne eventuelt bygges opp i tråd med den avgrensing som i dag benyttes for kjeks. En slik regel ville imidlertid trolig bli administrativt komplisert. Departementet foreslår derfor ikke nå en slik bestemmelse, men vil se utviklingen noe an først.

Departementet foreslår imidlertid å videreføre dagens avgiftsordning for sjokoladeholdig kjeks selv om denne ordningen i praksis er komplisert. En eventuell opphevelse av dagens avgiftsordning for kjeks forventes å føre til en utilsiktet tilpasning som kan innebære at forskjellen mellom avgiftsfri kjeks og avgiftspliktig sjokolade blir helt marginal og tilfeldig.

Rent avgiftsteknisk lar det seg gjøre å utvide avgiftsplikten til også å omfatte snacksprodukter, men det må forventes meget store avgrensingsproblemer. Mye kan tilsi at en eventuell innføring av avgift på snacksprodukter ikke løser problemene knyttet til avgrensing og konkurransevridning, men kun forskyver dem. Departementet foreslår derfor ikke noen avgift på snacksprodukter.

Det antas at endringene ikke vil ha nevneverdige provenykonsekvenser.

På bakgrunn av forsinkelser i revisjonsarbeidet med avgiften og i lys av at det var aktuelt å foreslå endringer i budsjettet for 1998, ble høringsfristen begrenset til 6 uker. Departementet anser det uheldig at høringsfristen på en slik sak har vært såpass kort. Det legges derfor opp til at det for den nye forskriftens vedkommende, gjennomføres en ny høring med sikte på at det nye avgiftsvedtaket og forskriften kan tre i kraft fra 1. april 1998. Dette tidspunktet samsvarer med det tidspunkt endringer i satsene og avgiftsstrukturen for denne avgiften normalt iverksettes. Imidlertid legges det opp til at Stortinget allerede nå treffer to avgiftsvedtak for denne avgiften - et vedtak (romertall I) som gjelder fra 1. januar 1998 til og med 31. mars 1998 og som i praksis er en videreføring av dagens avgift og avgiftssats, og et annet vedtak (romertall II) som gjelder fra 1. april 1998 og ut budsjettåret med de endringer som er beskrevet ovenfor og som nødvendiggjør endring av Stortingets avgiftsvedtak.

6.13 Avgift på kullsyreholdige, alkoholfrie drikkevarer (kap 5556)

Produktavgift (post 70)

Kullsyreholdige alkoholfrie drikkevarer, samt andre avgiftspliktige drikkevarer med lavere alkoholinnhold enn 0,7 volumprosent, avgiftslegges i 1997 med en avgiftssats på 1,17 kroner pr liter. For 1998 foreslås det at produktavgiften prisjusteres, det vil si at satsen øker med 3 øre til 1,20 kroner pr liter.

For å hindre at avgiften på kullsyreholdige, alkoholfrie drikkevarer medfører en vridning i forbruket fra ervervsmessig fremstilt mineralvann til dispensertilvirkning og hjemmeproduksjon, legges det også avgift på innsatsfaktorene i de to sistnevnte fremstillingsmåter gjennom henholdsvis avgift på sirup for dispensertilvirkning og avgift på kullsyre for hjemmeproduksjon. Denne garderingsavgiften har liten provenymessig betydning. Satsene for avgiften reguleres i takt med den ordinære mineralvannavgiften. Avgiftspliktig er sirup som benyttes til ervervsmessig fremstilling av mineralvann i dispensere, fontener o l. Avgiften på kullsyre omfatter hjemmeproduksjon av mineralvann, hvor varen ikke er ment for salg.

Satsene for garderingsavgiftene på sirup og kullsyre foreslås justert slik at de er i samsvar med den ordinære avgiftssatsen for mineralvann.

Emballasjeavgift (post 71)

Drikkevareemballasje for kullsyreholdige, alkoholfrie drikkevarer som ikke samles inn for gjenbruk eller gjenvinning har vært avgiftsbelagt med 3 kroner pr enhet i perioden 1994-1996. Avgiften ble for 1997 økt i takt med den generelle prisstigningen siden 1994 som kompensasjon for manglende prisjustering i denne perioden. Prisjusteringen innebar en økning på 19 øre pr enhet til 3,19 kroner pr enhet. For 1998 foreslås avgiften prisjustert med 7 øre per enhet til 3,26 kroner pr enhet.

6.14 Avgift på kullsyrefrie, alkoholfrie drikkevarer (kap 5558)

Produktavgift (post 70)

På samme måte som kullsyreholdige, alkoholfrie drikkevarer ilegges også kullsyrefrie, alkoholfrie drikkevarer en produktavgift på 1,17 kroner pr liter. Avgiften omfatter saftdrikker, limonade, squash, leskedrikk, konsentrert leskedrikk, alkoholfri vin o l.

Som produktavgiften på kullsyreholdige, alkoholfrie drikkevarer foreslås det for 1998 å prisjustere avgiften med 3 øre til 1,20 kroner pr liter, jf kapittel 6.13.

Emballasjeavgift (post 71)

Drikkevareemballasje for kullsyrefrie, alkoholfrie drikkevarer som ikke samles inn for gjenbruk eller gjenvinning har vært avgiftsbelagt med 30 øre pr enhet i perioden 1994-96. Avgiften ble for 1997 økt i takt med den generelle prisstigningen siden 1994 som kompensasjon for manglende prisjustering i denne perioden. Prisjusteringen innebar en økning på 2 øre pr enhet til 32 øre pr enhet. For 1998 foreslås avgiften prisjustert med 1 øre pr enhet til 33 øre per enhet.

6.15 Avgift på sukker mv (kap 5557, post 70)

Avgift på sukker ble innført i 1981, og er i hovedsak lagt på sukker til forbrukere. Sukker som nyttes til ervervsmessig framstilling av varer er på nærmere vilkår fritatt for avgift.

Sukkeravgiften er i 1997 på 4,08 kroner pr kg. For 1998 foreslås satsen prisjustert til 4,17 kroner pr kg.

6.16 Avgift på honorarer til utenlandske kunstnere mv (kap 5563, post 72)

Avgiften på honorarer til utenlandske kunstnere er med virkning fra inntektsåret 1998 vedtatt erstattet av en ny skatt, jf lov av 13. desember 1996 nr 87 om skatt på honorarer til utenlandske artister mv. Det fremmes derfor ikke forslag om avgiftsvedtak for budsjettåret 1998. Artister engasjert av arrangør som er fritatt fra den tidligere honoraravgiftsordningen, fritas for skatt på honorarer de mottar for opptredener i 1998, dersom de ved skriftlig kontrakt kan dokumentere at avtalen mellom arrangøren og artisten ble inngått før 27. september 1996.

6.17 Dokumentavgift (kap 5565, post 70)

Avgiftsplikt inntrer ved tinglysing av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom. Avgiften er en verdiavgift som oppkreves med 2,5 pst av salgsverdien. Avgiften er en særavgift på linje med de andre særavgiftene beskrevet i denne proposisjonen. Avgiftsinntekten går rett inn i statskassen og har ingen begrunnelse knyttet til å dekke kostnadene ved tinglysingskontorene. Avgiften er en ren fiskal avgift. Den innkreves av tinglysingsdommerne samtidig med tinglysingsgebyret (for tiden 714 kroner). Ved overføring av hjemmel til selveierleilighet/eierseksjoner ved oppløsning av borettslag og boligaksjeselskap betales en fast avgift på 1000 kroner.

Det foreslås ikke endringer i gjeldende avgiftssatser for 1998.

6.18 Avgift på flyging av passasjerer (kap 5580, post 72)

Stortinget vedtok i Statsbudsjettet for 1994 at avgift på charterreiser med fly fra 1.1.94 skulle erstattes med "avgift på flyging av passasjerer til utlandet". Satsen for den nye avgiften ble satt til 60 kroner pr reise. Fra 1.4.95 ble avgiftsplikten utvidet til også å gjelde flyging innenlands mellom Oslo og følgende byer: Bergen, Kristiansand, Stavanger og Trondheim. Betegnelsen ble endret til "Avgift på flyging av passasjerer". Fra samme tidspunkt ble avgiftssatsen for flyging til utlandet økt til 130 kroner og avgiftssatsen for innenlandsflyging satt til 65 kroner.

I 1997 er avgiftssatsen 70,50 kroner for innenlandsflyging og 141 kroner for utenlandsflyging. For 1998 foreslås det å prisjustere satsene slik at avgiften på innenlandsflyging øker med 1,50 kroner til 72 kroner og avgiften på utenlandsflyging øker med 3 kroner til 144 kroner. Endringene foreslås å tre i kraft 1.4.98.

Figur 6.14 Antall passasjerer over norske lufthavner i perioden 1982-1996

• Vegdirektoratet
• tilsvarer enkeltreiser, dvs at en passasjer som reiser fram og tilbake til utlandet, blir registrert to ganger. Tallene inkluderer ikke transit- og transferpassasjerer.

Figur 6.14 viser utviklingen i antall passasjerer over norske lufthavner i årene 1982-1996. I denne perioden har det både i rutetrafikken til og fra utlandet og i rutetrafikken innenlands vært en relativt jevn vekst med mer enn en dobling av antallet passasjerer. Antallet charterpassasjerer til utlandet steg jevnt fram til 1987, men sank deretter til omtrent det halve. De siste årene har det igjen vært en jevn stigning i antallet charterpassasjerer opp mot nivået i 1987. I første halvår i år økte antallet passasjerer i rutetrafikken med 7 prosent i forhold til samme periode i 1996, mens det tilsvarende tallet for chartertrafikken er 17 prosent. Den sterke veksten i passasjerantallet for chartertrafikken skyldes sannsynligvis at denne er svært konjunkturavhengig. Generelt synes avgiftsendringer som er gjennomført de senere år, ikke i særlig grad å ha påvirket veksten i flytrafikken.

6.19 Avgift på kassetter (kap 5581, post 70)

Avgiften på lyd- og bildekassetter ble innført i 1982. Særavgiften er i dag fiskal og inntektene går direkte til statskassen. Kassettavgiftsfondet som administreres av Kulturdepartementet har i dag ingen tilknytning til særavgiften på kassetter. I 1997 ilegges uinnspilte lydkassetter en avgift på 3,78 kroner pr stk, og uinnspilte videokassetter en avgift på 19,10 kroner pr stk.

Den teknologiske utvikling innebærer at det stadig utvikles flere produkter med samme anvendelsesområde, dvs opptak av lyd eller bilder. Dette gjelder bl a CD-rom, disketter og såkalte DVD-plater/-disketter. Utviklingen innebærer at avgiften skaper uønsket konkurransevridning mellom de ulike produktene og tilfeldige og vanskelige avgrensningsspørsmål mellom avgiftspliktige og avgiftsfrie produkter. I tillegg er kassettene utsatt for grensehandel og ulovlig innførsel.

Departementet har lagt opp til å foreta en nærmere vurdering av avgiften fram mot Revidert nasjonalbudsjett for 1998, jf omtalen i kapittel 6.20.

For 1998 foreslås satsene prisjustert. Avgiften på uinnspilte lydkassetter økes med 9 øre til 3,87 kroner pr stk, og avgiften på uinnspilte videokassetter økes med 43 øre til 19,53 kroner pr stk.

6.20 Avgift på radio- og fjernsynsmateriell (kap 5581, post 72)

Avgiften på radio- og fjernsynsmateriell mv besto fram til 1.7.94 av to avgifter. En avgift på radio- og fjernsynsmateriell hvor inntekten var øremerket NRK, og en avgift på annet utstyr for opptak av lyd og bilder hvor inntekten gikk direkte til statskassen. Fra og med 1.7.94 har avgiften i sin helhet blitt administrert av Finansdepartementet og inntekten gått direkte til statskassen. Etter omleggingen er det ingen sammenheng mellom avgiften og bevilgningene til NRK.

I 1997 er radio- og fjernsynsmateriell mv som kan motta eller gjengi kringkastede signaler ilagt en verdiavgift på 10,35 pst. I praksis blir imidlertid avgiften innkrevd ved stykksatser for de enkelte produktgruppene tilsvarende 10,35 pst av gjennomsnittsprisene innen hver produktgruppe.

Avgiften på radio- og fjernsynsmateriell omfatter i utgangspunktet alt materiell som kan brukes til gjengivelse av lyd eller bilde. I tråd med Stortingets vedtak er imidlertid multimediautstyr tilknyttet datamaskiner unntatt fra avgiftsplikten fra 1.1.97.

Avgiftens nåværende utforming skaper store administrative og praktiske problemer. Den teknologiske utvikling og avgiftsfritaket for multimediautstyr innebærer at det oppstår store administrative problemer både i forhold til kontroll med korrekt innbetalt avgift og forutsigbarheten for importørene/produsentene som skal innbetale avgiften. Videre innebærer avgiftens utforming en konkurransevridning mellom såkalte "brunevarer" og "multimediautstyr".

De problemer som oppstår vises eksempelvis ved at høytalere som kan kobles til stereoanlegg/TV/radio er avgiftsbelagt, mens høytalere til datamaskiner er fritatt. I utgangspunktet var forskjellen type plugg og en viss magnetisk skjerming av datahøytalere. Den magnetiske skjermingen er nå imidlertid vanlig på de fleste høytalere. Videre vil den pluggen som brukes for vanlige høytalere ofte være helt identisk med den pluggen som brukes til multimediahøytalere. Generelt går utviklingen i retning av å utviske det tradisjonelle skillet mellom brunevarer (radio/fjernsyn/stereoanlegg) og mere moderne multimedialøsninger. Denne utviklingen gir stadig opphav til tilfeldige avgrensninger mellom avgiftspliktige og avgiftsfrie produkter.

Det vises også til at disse problemene i stadig økende grad vil forsterkes gjennom den teknologiske utviklingen som i enda større grad utvisker skillene mellom hva som er avgiftspliktig og ikke. Departementet har lagt opp til å vurdere de avgiftstekniske problemene fram mot Revidert nasjonalbudsjett for 1998.

For 1998 foreslås verdiavgiften på 10,35 pst videreført.