6.4.7 Utviklingen i strukturpolitikken

Omtalen i det følgende bygger i stor grad på meldingen om bankkrisen og utviklingen i den norske banknæringen, jf. St.meld. nr. 39 (1993-94).

Ved siden av penge- og kredittpolitikken er det særlig strukturpolitikken som har gitt myndighetene mulighet til å påvirke funksjonsmåte og sammensetning av den finansielle sektor. Formålet med strukturpolitikken har særlig vært å bidra til at hele landet har en god tilgang på finansielle tjenester, samtidig som man opprettholdt en viss grad av konkurranse. Inntil begynnelsen av 80-tallet syntes det å være en viss konflikt mellom disse to målene. Den geografiske dekning av banktjenester ble sikret ved opprettholdelsen av et nett av banker med lokal forankring. Disse lokale og regionale bankene måtte i en viss utstrekning skjermes mot konkurransen fra store landsdekkende forretningsbanker, med hovedsete i Oslo eller Bergen. Samtidig la myndighetene vekt på at bankkundene skulle ha en valgmulighet mellom flere banker også utenom de sentrale strøk. Resultatet var at etablering av nye ekspedisjonssteder og filialer var gjenstand for en omfattende offentlig regulering. Det vises til den offentlige utredningen om bankstrukturen fra 1982 (NOU 1982:39) for en beskrivelse av daværende strukturpolitikks virkemåte.

Både fordi det ble reist tvil om politikkens effektivitet, og som en del av liberaliseringen av penge- og kredittpolitikken på 1980-tallet, ble også strukturpolitikken gjenstand for en gradvis oppmykning. Også i våre naboland foregikk det en liberalisering av adgangen til å etablere bankkontorer, og i 1980 var det full innenlandsk etableringsfrihet i både Sverige og Danmark. I 1984 ble det i Norge gitt generelt forhåndssamtykke til etablering av filialer i det fylket hvor banken hadde sitt hovedkontor. Full innenlandsk etableringsfrihet ble innført i Norge i 1990, jf. St.meld. nr. 31 (1989-90).

Myndighetenes restriktive holdning til etablering av nye bankkontorer bidro til å øke de store bankenes interesse for fusjoner. Gjennom fusjoner kunne de store bankene få realisert lokaliseringer som det ikke syntes mulig å få etableringstillatelse til. De landsomfattende bankene bygget ut et finmasket filialnett på 60- og 70-tallet gjennom fusjoner. I løpet av denne 20-års perioden overtok Kreditkassen 14 lokale forretningsbanker, Den norske Creditbank 10 og Bergens Privatbank/Bergen Bank 6. På 1980-tallet ble derfor fusjonene viet økt oppmerksomhet. Fusjonene og det synkende antallet uavhengige finansinstitusjoner ble oppfattet som en viss trussel mot konkurransen på finansmarkedet. Det fant også sted en bransjeglidning mellom ulike virksomheter. Som svar på denne utviklingen ble det i Norge formulert en ny aktiv strukturpolitikk. Strukturpolitikken skulle særlig bidra til at en beholdt tilstrekkelig mange uavhengige enheter til at konkurransen vedvarte. En fusjonspolitikk for banksektoren ble formulert i Revidert nasjonalbudsjett 1983. Her het det i et sammendrag:

"(a) Fusjoner mellom banker vil vanligvis bli godkjent. (b) Fusjonssøknader hvor Den norske Creditbank, Bergen Bank eller Christiania Bank og Kreditkasse er part, vil bli behandlet etter en meget restriktiv praksis. (c) For fusjoner mellom forretningsbanker og sparebanker avgjør partene selv den fusjonerte banks organisasjonsform. (d) Det vil bli foreslått innført lovregler om en enkelt finansinstitusjons maksimale eierandel i annen bank og begrensninger av hvor stor del av en banks aksjekapital som kan eies av finansinstitusjoner totalt sett. Det vil bli gitt tidsbegrensede dispensasjoner i de tilfeller hvor dette er nødvendig. (e) Filialetableringer som er konsesjonspliktige, vil bli behandlet relativt liberalt. Dette vil også gjelde for de tre største forretningsbanker, jf. pkt. (b). (f) Sparebanker kan ikke påregne godkjennelse av filialetableringer i andre landsdeler enn der hovedkontoret ligger. (g) Det vil ikke bli gjennomført konsesjonsplikt for kontantautomater, salgsstedsterminaler og andre tekniske innretninger som betjener bankkunder. (h) Det gis tillatelse for utenlandske banker og finansinstitusjoner å drive bankvirksomhet i Norge gjennom hel- eller deleid datterselskap. (i) Det gjennomføres en konsesjonsordning for representasjonskontor i Norge for utenlandsk finansinstitusjon. Konsesjonsordningen vil bli praktisert liberalt."

Strukturpolitikk for alle typer finansinstitusjoner ble drøftet i forbindelse med vedtakelse av ny lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner, jf. Ot.prp. nr. 41 (1986-87). Det ble her (side 6) bl.a. annet anført:

"En struktur på finansmarkedet med et tilstrekkelig antall selvstendige og gjensidige uavhengige finansinstitusjoner er et hovedvilkår for at konkurransen på finansmarkedet er effektiv på varig basis. Det bør til enhver tid være et rimelig stort antall reelt konkurrerende enheter på markedene for finans- og forsikringstjenester, slik at en unngår at enkeltselskaper kan utøve betydelig markedsmakt. sammenslutninger, avtaler og andre utviklingstrekk som var i strid med denne forutsetningen var blant årsakene til at det ble besluttet å utrede konkurranseforholdene på finansmarkedet, jf. kap. II. På denne bakgrunn fremmes det i denne proposisjonen forslag bl.a. vedrørende fusjoner, samarbeidsavtaler, gjensidige eierinteresser i finansinstitusjonene, gjensidig eller overlappende styrerepresentasjon og stemmerettsbegrensning."

Det ble i proposisjonen nedfelt prinsipper for tillatelse av fusjoner mellom store finansinstitusjoner. Det ble stadfestet en restriktiv praksis for de tilfeller hvor en av de tre største forretningsbankene ønsket å fusjonere med en annen bank. Det ble også lagt til grunn en restriktiv praksis for fusjoner hvor en av de fire største forsikringskonserner/gruppedannelser er involvert.

I Innst.O. nr. 58 (1987-88) ønsket flertallet i finanskomiteen visse tillegg til retningslinjene for fusjonspolitikken i forhold til departementets forslag. Komiteen la særlig vekt på betydningen av sterkere regionale bankenheter som konkurransemotvekt mot de store forretningsbankene. Videre ble det gitt retningslinjer for fusjoner mellom Sparebanken ABC og sparebanker i andre distrikter. I forbindelse med fusjoner mellom forsikringsselskaper uttaler komiteen (s. 26):

"Et viktig fellestrekk mellom bankstrukturen og forsikringsstrukturen er at et fåtall enheter samlet innehar en meget dominerende markedsposisjon. I løpet av de siste 10 år har det skjedd en betydelig konsentrasjon innen forsikringsbransjen.
Komiteen er enig i at strukturutviklingen i forsikring bør underlegges kontroll. Departementet foreslår at de fire største konserner/ gruppedannelser bør stå i en særstilling, og at fusjonspraksis her bør være meget restriktiv. For andre fusjonssaker vil avgjørelsen bli tatt etter konkret vurdering i det enkelte tilfelle. Generelt bør fusjonspraksis søke å hindre at det etableres dominerende markedsandeler innen de enkelte produktområder. Komiteen slutter seg til dette."

Høsten 1989 ble det søkt om tillatelse til fusjon mellom Den norske Creditbank og Bergen Bank. Søknaden er omtalt i salderingsproposisjonen for 1990 (St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 13 (1989-90) s. 12), hvor det heter:

"Søknaden om fusjon mellom Den norske Creditbank og Bergen Bank er nå til uttalelse hos kredittilsynet, som igjen har sendt den på høring på vanlig måte. Høringsinstansene er bedt om å vurdere saken uten å være bundet av de retningslinjer for fusjonspolitikken som gjelder.
Departementet er positiv til fusjonssøknaden. Departementet vil ved behandlingen av fusjonssøknaden, som vil skje når høringen er gjennomført, legge vekt på at effektiviseringsgevinstene blir fullt utnyttet."

Ved behandlingen av denne proposisjonen i Stortinget, uttalte flertallet i finanskomiteen i Budsjett-innst. S. II (1989-90), på s. 13:

"Komiteens flertall, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti, vil for sin del understreke at det må legges til rette for en strukturrasjonalisering innenfor gitte rammer. Norske finansinstitusjoner vil ventelig komme til å stå overfor en stadig sterkere internasjonal konkurranse, og den internasjonale reguleringen på dette området er i ferd med raskt å bli avviklet. Flertallet viser til at dette vil kunne bidra til at bankenes rentemarginer blir redusert."

I St.meld. nr. 31 (1989-90), Strukturpolitikken på finansmarkedet, skrev departementet (s. 3):

"Nye forutsetninger både nasjonalt og internasjonalt tilsier at konkurranse- og strukturpolitikken på det norske finansmarkedet tas opp til ny vurdering. Fusjonen mellom dnc og bergen bank har aktualisert spørsmålet. økt konkurranse i finansmarkedet har vært en forutsetning for, såvel som en konsekvens av, liberaliseringen av den innenlandske pengepolitikken. Den gradvise avviklingen av valutareguleringen gir friere bevegelser av kapital og finansielle tjenester over landegrensene. Dette får konsekvenser for såvel import som eksport av kapital og finansielle tjenester. ytterligere internasjonal integrasjon endrer forutsetningene for strukturpolitikken på det norske finansmarkedet. Strukturen i finansmarkedet må tilpasses de nye rammevilkår for internasjonal konkurranse slik at norske finansinstitusjoner får et bedre utgangspunkt i konkurransen."

Fusjonspolitikken ble nå justert ved at departementet gikk inn for en restriktiv praksis ved fusjoner som omfattet (den sammenslåtte) Den norske Bank og Kreditkassen. Flertallet i finanskomiteen sa i Innst. S. nr. 169 (1989-90) seg enig i dette, og forutsatte at Regjeringen i sin fusjons- og strukturpolitikk la vekt på ønskeligheten av at det utvikles tre landsdekkende forretningsbanker. På ett punkt - fusjonspolitikken overfor forsikringsselskaper - gikk flertallet i finanskomiteen lenger enn departementet i å endre på tidligere fastsatte retningslinjer. Departementet la i meldingen opp til en restriktiv praksis for fusjoner som omfatter ett av selskapene (konsernene) Storebrand, UNI og Gjensidige. I Innst. S. nr. 169 (1989-90), s. 8, heter det om dette:

"Flertallet har merket seg at departementet mener at det må føres en restriktiv praksis for fusjoner som omfatter ett av de tre selskapene Gjensidige, Storebrand, UNI og at det samme bør gjelde Vesta og Vital dersom det inngås en samarbeidsavtale som på en nær måte knytter selskapene sammen. Flertallet er enig i dette, men mener at fusjonspolitikken på forsikringsmarkedet i tiden framover må vurderes i lys av både ønsket om å opprettholde konkurransen på det norske forsikringsmarkedet og ønsket om å utvikle mer konkurransedyktige norske forsikringsinstitusjoner i et marked preget av økende internasjonal konkurranse."

I St.meld. nr. 31 (1989-90) ble videre spørsmålet om omdannelse av bl.a. selveiende finansinstitusjoner til aksjeselskaper vurdert. Begrunnelsen for dette var særlig disse institusjonenes behov for tilgang til et marked for ansvarlig kapital. Det ble lagt til grunn at omdannelse til aksjeselskap kunne gjøre det lettere å fusjonere med andre finansinstitusjoner eller å kunne slutte seg til et finanskonsern under et holdingselskap. I Innst. S. nr. 169 (1989-90) s. 4 uttalte finanskomiteen bl.a.

"at en hadde merket seg at regjeringen i meldingen varslet at den ville fremme forslag til lovbestemmelser slik at gjensidige forsikringsselskaper og kredittforeninger kunne omdannes til aksjeselskap".

Det ble i Ot.prp. nr. 42 (1989-90) lagt fram forslag til nye lovregler i finansieringsvirksomhetsloven om omdannelse av gjensidige forsikringsselskaper og kredittforeninger til aksjeselskap. I Innst. O. nr. 44 (1989-90) sluttet finanskomiteens flertall seg her til proposisjonen. De nye reglene ble tatt inn i finansieringsvirksomhetsloven §§2-18 flg. Etter finansieringsvirksomhetsloven §2-19 tredje ledd kan omdannelser enten foretas ved en fordeling av aksjene i det nystiftede selskapet til finansinstitusjonens kunder eller ved opprettelse av en stiftelse som skal være eier av aksjene i aksjeselskapet. UNI Forsikrings søknad av 4. juli 1989 om omdannelse til aksjeselskap ble omtalt i ovennevnte dokumenter.

I Ot.prp. nr. 2 (1991-92) "om finanskonsern" ble det lagt til grunn at et bankkonsern som hovedregel kan drive forsikringsvirksomhet gjennom et nyetablert forsikringsselskap og vice versa. Departementet uttalte imidlertid i proposisjonen at "blandet konsern kan etableres gjennom overtakelse av en mindre eksisterende bank/forsikringsselskap dersom dette ikke er konkurransehemmende". I Innst. O. nr. 8 (1991-92) sluttet flertallet i finanskomiteen seg til dette.

De store inntjeningsproblemene i mange finansinstitusjoner fra slutten av 1980-tallet, som bl.a. munnet ut i den omfattende krisen i banknæringen, fikk betydning for strukturpolitikken. For å bedre inntjeningen ble det i større grad enn tidligere fokusert på nødvendigheten av å redusere kostnadene i bankene. Mulige stordriftsfordeler i bank- og forsikringsvirksomhet ga et potensiale for lavere gjennomsnittskostnader i produksjonen ved å skape større enheter gjennom oppkjøp og fusjoner. Stordriftsfordeler kjennetegnes av at faste kostnader kan fordeles på et større antall enheter av et ensartet produkt. Men oppkjøp og fusjoner kom til å redusere antallet uavhengige og konkurrerende enheter. Det er gjennomført tallrike studier av stordriftsfordeler i bank og forsikring, som stort sett ikke gir klare holdepunkt for en antakelse om stordriftsfordeler, jf. også drøfting ovenfor. I praksis har oppkjøp og fusjoner likevel ofte vært begrunnet nettopp med stordriftsfordeler.

Strukturspørsmål for finansmarkedet har i de senere år vært gjenstand for en viss omtale i de faste stortingsmeldinger om den økonomiske politikken og i innstillingene til disse, og likeledes i de særskilte stortingsdokumenter om bankkrisetiltakene. I Nasjonalbudsjettet 1993 tok departementet bl.a. opp finanskomiteens forutsetning i Innst. S. nr. 169 (1989-90), s. 6, hvor det heter:

"Flertallet (...) forutsetter at Regjeringen i sin fusjons- og strukturpolitikk således legger vekt på ønskeligheten av at det utvikles tre landsdekkende forretningsbanker. Flertallet ser det som viktig at vi har et bredt finansielt miljø i Norge, hvor det også finnes større finanstyngdepunkt utenfor Oslo."

Departementet viste i Nasjonalbudsjettet 1993 til at denne forutsetningen ikke lenger var oppfylt, etter som Fokus Bank hadde fått en mer regional karakter. Departementet framholdt videre at det neppe kunne foreligge et økonomisk grunnlag for en struktur med tre landsdekkende forretningsbanker. Departementet konkluderte på s. 134 med at:

"Strukturendringer vil kunne vise seg å være nødvendig for å redusere overkapasiteten i banknæringen. Konkurransehensyn og hensynet til den geografiske dekning av banktjenester og bankkompetanse må ivaretas."

Finanskomiteens flertall tok i Budsjett-innst. S.I (1992-93) departementets synspunkter til etterretning, og viste til at bankers tilpasning også kan omfatte nedbygging av kapasitet og ulike strukturløsninger. Departementet varslet i St.prp. nr. 32 (1992-93) et videre arbeid med bankstrukturspørsmål. I Innst. S. nr. 78 (1992-93) pekte et flertall i finanskomiteen på nødvendigheten av en gjennomgang når det gjelder overkapasitet. På denne bakgrunn iverksatte departementet et utredningsarbeid som ble utført av det engelske konsulentfirmaet Davis International Banking Consultants (DIBC). DIBC leverte 30. april 1993 en studie av kapasiteten i norsk banknæring til departementet. Studien ble sendt på høring, og ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 1994. Blant premissene i de tilrådningene DIBC ga til departementet het det at:

"...there is a national interest in maintaining and sustaining the competitiveness of DnB and CBK as the minimum number of two nationwide banks."

I Nasjonalbudsjettet 1994 uttalte departementet om dette (s. 139):

"Departementet ser det ikke som en grunnleggende forutsetning for å sikre konkurranse i bedriftsmarkedet at vi skal ha to landsdekkende banker. Tilstrekkelig konkurranse må være et premiss for den videre utvikling av bankstrukturen. Men det er like viktig at den bankstrukturen som utvikles, har et naturlig inntjeningsgrunnlag i økonomien."

I Budsjett-innst. S.I (1993-94) uttalte et flertall i finanskomiteen at den var enig i at "effektiv konkurranse må være et prinsipp for den videre utvikling av bankstrukturen, og at den banksstrukturen som utvikles må ha et naturlig inntjeningsgrunnlag i økonomien."

I stortingsmeldingen om bankkrisen og utviklingen i banknæringen, jf. St.meld. nr. 39 (1994-95), uttalte departementet følgende:

"Strukturpolitikken på 80-tallet har vært formulert som særskilte rammer for navngitte eller identifiserbare finansinstitusjoner. Politikkens utforming har gjenspeilet en fokusering på konkurransesituasjonen mellom innenlandske enheter. Departementet mener at en også i strukturpolitikken må ta konsekvensen av at norske finansmarkeder er sammenvevet med internasjonale finansmarkeder. Det er den samlede konkurransesituasjonen som har betydning for kvalitet og pris på de tjenester som tilbys norske kunder. etter Regjeringens syn er et kvalitativt mål om tilstrekkelig konkurranse en hensiktsmessig retningslinje for departementets håndtering av bankstrukturspørsmål."

I Innst. S. nr. 213 (1993-94) sa et flertall i finanskomiteen seg "enig med departementet i at konkurransen i banknæringen bør bedømmes etter et kvalitativt snarere enn et kvantitativt mål."

Under behandlingen av bankkrisemeldingen ble det i et brev fra finansministeren til Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe vedrørende spørsmål om bank og forsikring i samme konsern vist til at Regjeringen la vekt på at det var den samlede konkurransesituasjonen som har betydning for kvalitet og pris på de finansielle tjenester som tilbys norske kunder. Det ble i brevet videre uttalt at et kvalitativt mål om tilstrekkelig konkurranse etter Regjeringens oppfatning var en hensiktsmessig hovedutgangspunkt for departementets håndtering av bankstrukturspørsmål. Det ble samtidig uttalt at:

"Et hovedspørsmål ved en vurdering etter en eventuell søknad om konsesjon til fusjon mellom en bank og et forsikringsselskap vil være forholdet mellom en slik kvalitativ retningslinje og tidligere utsagn i bl.a. Ot.prp. nr.2 (1991-92) og i innst.o. nr. 18 (1991-92), jf. foran. Departementet legger for sin del til grunn at forutsetningene i Ot.prp. nr. 2 og i innst. O. nr. 18 må veie tungt, slik at det selv etter senere modifikasjoner må foreligge sterke tilleggsargumenter, om det skal være aktuelt å avvike fra denne. Det vil selvsagt også være nødvendig å ta i betraktning eventuelle merknader med relevans for problemstillingen, som måtte framkomme ved stortingets behandling av St.meld. nr. 39."

I Innst. S. nr. 213 (1993-94) ble brevet fra finansministeren referert og en samlet komit— tok departementets orientering til etterretning.