13 Kulturminner og kulturmiljø

13.1 Miljøutfordringene

Vern og forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer handler om å ta vare på en ressurs som ikke er fornybar, og utgjør en viktig del av en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. Kulturarven som en del av det samlede miljøbegrep og som dimensjon ved bærekraftbegrepet er med på å sette mennesket, livskvalitet og kunnskap i sentrum for miljøvernarbeidet.

Norges historie strekker seg ca. 13 000 år tilbake i tid. Kulturminner og kulturmiljøer gir dokumentasjon om en mangeartet historisk utvikling. Kulturarven har et betydelig kunnskapspotensiale og er kilde til opplevelser av mange slag. Stabilitet og historisk sammenheng i de fysiske omgivelser bidrar til trygghet og identitetsfølelse. Med utviklet forståelse for eget kulturelt ståsted, øker samtidig forståelsen for andres kulturelle egenart og levemåter. Dette er en vesentlig kvalitet i et samfunn med stadig flere og mer varige møter mellom kulturer.

I et samfunn med hurtige endringer i det fysiske miljøet, er det viktig med kontinuitet og bredde i kunnskapsoverføringen mellom generasjoner. Overleveringen av kunnskap og regler fra en generasjon til den neste, er vurdert som en av de aller viktigste kulturelle prosessene. Kulturminner er sentrale kunnskapsbærere som det er viktig å nyttiggjøre seg bedre enn i dag. De erfaringer som ligger i tidligere generasjoners byggeteknikk, konstruksjoner og vedlikeholdstradisjoner kan bidra til bygging av sunnere og mer miljøvennlige hus med lang levetid og materialer som kan brukes om igjen. Ved å granske kulturminnene kan vi gjenvinne og sikre tapt kunnskap og på den måten møte og finne svar på nye problemstillinger og utfordringer dagens samfunn står overfor.

Kulturminner representerer også viktige ressurser for samfunnet. Dette gjelder bl.a. den stående bygningsmassen med tilhørende infrastruktur som representerer store samfunnsmessige investeringer. Det ligger store utfordringer i å finne flere bruksmuligheter for eksisterende bygningsmasse og å utvikle metoder for vedlikehold, rehabilitering og gjenvinning av bygninger, bygningsdeler og materialer, som ledd i utviklingen av et økologisk bærekraftig samfunn.

13.2 Årsaker til tap av kulturminner og kulturmiljøer

Årsaker til tap av kulturminner og kulturmiljøer er flere:

1. Manglende kunnskap og bevissthet i befolkningen
   Kunnskap og bevissthet - og med det erkjennelse av ansvar for kulturminner og det verdi- og kunnskapspotensiale disse representerer - er mangelfull i befolkningen. En sentral årsak til dette er at skolesystemet i liten grad har fanget opp temaet. Kulturminneforvaltning er heller ikke noe levende politisk område i kommunene. En MMI-undersøkelse viser imidlertid at befolkningen har en positiv innstilling til kulturminner.
2. Manglende registreringer og brukervennlige databaser
   Registreringer av kulturminner, kulturmiljøer og kulturlandskap er mangelfulle. Kulturminneregistrene er i tillegg vanskelig tilgjengelig for folk utenfor kulturminneforvaltningen. Dette gjør det vanskelig å gjennomføre en helhetlig arealplanlegging som ivaretar hensynet til kulturminner og kulturmiljøer.
3. Bygnings- og landskapsendringer i landbruket og langs kysten
   Jordbruksdrift og bruken av utmark endrer seg over tid. Endringene etter 2. verdenskrig har vært betydelig og jordbrukslandskapet har blitt mer ensartet. Problemene er i vesentlig grad knytta til endring/ensretting av driftsformer og ressursutnyttelse, bruk av kunstgjødsel, sprøyting og opphør av drift. Endret næringsstruktur og fraflytting er årsaker til forfall og tap av bygninger, anlegg og områder langs kysten.
4. Endret teknologi i jord- og skogbruk
   Mekaniseringen av landbruket med overgang fra lettere maskinelt utstyr til tyngre og sterkere utstyr har ført til at ødeleggelsene av automatisk fredete kulturminner har økt kraftig i omfang, særlig har dette skjedd i forbindelse med nydyrking. Dyptgående ploger og omfattende maskingrøfting kan ødelegge kulturminner som ikke er synlige. Fredete kulturminner og andre kulturminner kan lett ødelegges av fysiske terrenginngrep. Problemet er særlig knytta til landbruksveier, markberedning og kjøring med tunge maskiner på telefri mark.
5. Endret arealdisponering i byer og tettsted
   Store endringer i bruk av arealer i byer og tettsteder og utbygging av infrastruktur som veger, jernbaner og havner er ofte en trussel mot kulturminnene. Her ligger det også et stort konfliktpotensial i forhold til kulturminner fra år 1537 og fram til i dag og i forhold til kulturmiljøer.
6. Bygninger som ikke er i bruk
   Eksisterende bygningsmasse representerer en stor kunnskapsbank og store økonomiske og bruksmessige verdier. Ved endrete krav til boligstandard, endringer i næringsliv og fraflytting blir en rekke bygninger stående ubrukt. Dette fører til at bygninger forfaller og rives på grunn av manglende vedlikehold.
7. Manglende kunnskap om byggemetoder, materialbruk og nedbrytingsprosesser
   Det er mangel på kunnskap om tradisjonell byggeteknikk, om materialbruk og om de nedbrytingsprosesser som ødelegger vår bygningsarv. Mangel på slik kunnskap reduserer mulighetene for å ta vare på bygninger mv. på en hensiktsmessig måte. Samtidig reduserer det muligheten for gjenbruk av bygninger, bygningsdeler og materialer.
8. h) Fravær av helhetlige miljøvurderinger og ressursbesparende tiltak knyttet til vedlikehold, rehabilitering og nybygg
   Utover i dette århundre er tradisjonsrike og godt utprøvde byggemetoder forlatt. Valg av bygningsmaterialer har endret seg fra materialer basert på stedegne fornybare ressurser til materialer som ofte er basert på ikke fornybare ressurser.

13.3 Miljøstatus

13.3.1 Innledning

Undersøkelser og beregninger gir indikasjoner på at det totale tapet av bygninger fra før år 1900 i løpet av en 10 års periode er på over 10 prosent. Dette utgjør et årlig svinn på 1 prosent. Tilsvarende tapstall kan en også vise til for automatisk fredete kulturminner. I tillegg kommer alle uregistrerte kulturminner der tapstallene ikke er kjent. Tapstallet er langt høyere i pressområder nær større bysentre enn i utkantområder og spredtbebygde områder. Med de kulturminner og kulturmiljøer som har forsvunnet er også kunnskap om vår fortid, tradisjonell materialbruk og teknikker og gamle driftsmåter gått tapt. Antallet bygninger og automatisk fredete kulturminner som forsvinner sier noe om endringshastigheten i samfunnet og de fysiske omgivelsene. Sammenholdt med tall for nybygg forsterkes dette inntrykket, samtidig som det også sier noe om forbruket av arealer. Dersom denne utviklingen fortsetter kan halvparten av kulturminnene i et 50-års perspektiv være tapt for alltid.

13.3.2 Kulturminner i jordbrukets kulturlandskap

Jordbrukslandskapet med gårdsbruk og andre kulturminner som bruer, gjerder, terrassemurer, rydningsrøyser mv. har ofte store kulturhistoriske og landskapsmessige verdier. Kulturminner og kulturlandskapet kan utgjøre et potensiale for satsing på andre næringer på bruket eller i området. Jordbruksarealene og bygningene er samtidig en del av landbrukets driftsgrunnlag.

Opprettholdt jordbruksdrift og bosetning er vesentlige forutsetninger for ivaretakelse av kulturminner og kulturmiljøer innen landbruket. Samtidig forårsaker jordbruksdrift at kulturminner fjernes, ødelegges og forbrukes. Undersøkelser i 5 testkommuner viser at jordbrukstiltak er den viktigste årsaken til tapet av kjente automatisk fredete kulturminner. Disse tiltakene står også for den største ulovlige fjerningen - dvs. at det ikke er innhentet tillatelse fra myndighetene, jf. figur 13.1.

En stor del av landets ca. 540 000 hus fra før 1900 hører til på gårdsbruk. Også en stor andel av de nærmere 2900 vedtaksfredete bygninger er knyttet til landbruket. Norge er det land i verden som har størst mengde tømmerhus fra middelalderen. Av landets ca. 270 profane middelalderbygninger befinner de fleste seg i gårdsmiljøer.

Mange bygninger innen landbruket står i fare for å gå tapt. Dette skyldes bl.a. vanskeligheter med i finne en fornuftig bruk, vedlikeholdskostnader mv. En undersøkelse i Oslo og Akershus viser at det i 1993 fantes 500 000-750 000 m ₂ ledig bygningsmasse på gårdene, dvs. ca. 20 prosent av gårdenes bygningsareal. Det viste seg også at 25 prosent av driftsbygningene og 17 prosent av våningshusene trengte omfattende vedlikehold eller restaurering.

En undersøkelse i de 5 kommunene Vang, Vestre-Slidre, Nord-Aurdal, Sør-Aurdal og Etnedal bekrefter at mange bygninger innen landbruket er ute av bruk, jf. figur 13.2. Stiftelsen Norsk Kulturarv og Det kongelige Selskap for Norges Vel anslo i 1996 et behov på minst 300 000 m ₂ takplater for midlertidig sikring av sterkt truede bevaringsverdige bygninger.

13.3.3 Kulturminner og kulturmiljøer i skog og utmark

Norge står i en særstilling i Europa når det gjelder antall og typer kulturminner og kulturmiljøer i skog og utmark. Disse kulturminner er resultat av midlertidig og fast bosetting, skogsdrift, jernframstilling og annen ressursutnytting. Hele middelaldergrender ble forlatt etter Svartedauen og ligger nå som ødegårdstufter. Fra år 1537 og fram til i dag dreier det seg særlig om plass- og småbruksbosetning, der finnebosetningen fra 1600-tallet i Østlandsskogene står i en spesiell stilling. I en spesiell stilling står også de samiske kulturminnene og -miljøene. Store deler av det som i dag oppfattes som villmark i de nordlige fylkene, er eller har vært samiske bruksområder. Sporene etter bosetning, religionsutøvelse og landskapsanvendelse er mangelfullt registrerte.

Nyere undersøkelser viser at skogens og utmarkens kulturminner er flere enn antatt, jf. eksemplet i figur 13.3. Dette gjelder især automatisk fredete kulturminner, som i stor grad er ødelagt i bebygde og dyrkede områder, og samiske kulturminner. Slike kulturminner er ofte vanskelige å få øye på, og er derfor særlig utsatt for ødeleggelser. Erfaringer tilsier at det for hvert synlig automatisk fredet kulturminne finnes 20 usynlige under markoverflaten. Kulturminnetettheten gjør at konfliktgraden ofte er stor ved ulike aktiviteter knyttet til skogsdrift og stiller høye krav til forvaltningen.

13.3.4 Kystens kulturminner og kulturlandskap

Havet har vært en viktig samferdselsåre for Norge til alle tider. Kulturminner og landskap langs kysten vitner om menneskers liv og virke gjennom flere tusen år. Boplasser fra forhistorisk tid, fiskebruk, fiskeredskaper og foredlingsanlegg, fyrstasjoner, naust, havneanlegg og brygger er alle kulturminner. Videre er det kulturminner knyttet til lostjenesten og ulike navigasjonshjelpemidler.

Flere av kulturminnene langs kysten trues. Årsaken kan være endret næringsstruktur og fraflytting som endrer eller avslutter bruk av bygninger og arealer. Dette fører ofte til forfall av bygningsmasse og arealer. En annen trussel er manglende bevisstgjøring om kulturminner. Flere kulturminner knyttet til kysten går tapt hvert år fordi en ikke er seg bevisst verdien av dem. Ofte er kulturminner av en slik art at man først legger merke til dem dersom de forsvinner. Dette gjelder særlig nyere kulturminner. I de senere år har en f.eks. fått økt oppmerksomhet rundt fyrstasjonenes kulturhistoriske betydning. Riksantikvaren har i samarbeid med Kystdirektoratet utarbeidet et forslag til nasjonal verneplan for fyrstasjoner som omfatter i alt 84 stasjoner. Sju fyrstasjoner er i dag fredet. Verneplanen er ikke til hinder for at sikkerhetsmessig utstyr skiftes ut og moderniseres for å sikre at sjøfartens behov blir ivaretatt.

Et annet ledd i bevisstgjøring om kulturminner knyttet til kysten vil være å sørge for en sikring av Kystverkets historiske arkiver i Kabelvåg.

13.3.5 Bygningsarven

Nesten alle hus i Norge bygget før 1900 er SEFRAK-registrert. Kontroll av denne registreringen i Nittedal kommune i 1984 viste at ca. 10 prosent av de registrerte bygningene var blitt revet. Ti år senere ble det gjennomført en ny kontroll av bygningsbestanden som viste at rivningen fortsatte i samme tempo, jf. tabell 13.1. Det ble påvist at av alle registrerte bygninger i Nittedal var 21 prosent blitt borte i løpet av bare 20 år. I pressområdene nærmest Oslo er 25 prosent forsvunnet. Disse tallene gir grunn til å frykte at det totale tapstall i kommunen om få år vil nærme seg 35 prosent dersom ikke tiltak blir satt inn. Et tapstall for SEFRAK-registrerte bygninger i Frogn kommune på 20,6 prosent viser at tallene fra Nittedal kan være representative for mange forstadskommuner i landets pressområder.

De revne eller forfalne bygningene har hovedsakelig vært bolighus eller mindre hus med spesialfunksjoner. Gammel boligbebyggelse er blitt revet for å få bedre økonomisk utnyttelse av eiendommene. I mer spredtbygde strøk er gammel landbruksbebyggelse revet. I 79 prosent av tilfellene var rivning begrunnet med eiers ønske, mens bare 9 prosent skyldes offentlige pålegg.

Våre kirker med omkringliggende bygninger og kulturmiljøer representerer en viktig del av norsk kulturhistorie og arkitektur fra tidlig middelalder og fram til i dag. Opprinnelig var det 750 - 1000 stavkirker i Norge. I dag er det bare 28 tilbake. Disse er mellom 800 og 1000 år gamle. Det er av både nasjonal og internasjonal betydning at stavkirkene blir bevart. Også prestegårdene og prestegårdsmiljøene er viktige kilder for kunnskap, historieforståelse og nasjonal identitet. Prestegårdene hadde en sentral plass i bygdesamfunnet og representerer en viktig del av embetsmannskulturen i tillegg til å være viktige bærere av norsk folkeliv og tradisjoner i vid forstand. Bygningene har tjent som forbilder for utviklingen av lokal byggeskikk.

13.3.6 Nedbryting truer kulturminner i stein

Steinmaterialer i fasader og utsmykning på historiske bygninger, skulptur, ruiner, bergkunst samt rune- og billedstener fra jernalderen brytes ned i raskt tempo. Fram til de aller siste årene har forvitringsskadene relativt enkelt blitt forklart som effekter av luftforurensning. Nå avdekkes imidlertid betydelig mere kompliserte årsakssammenhenger. Luftbåren forurensing ser ikke lenger ut til å være hovedkilden til forvitringsskadene, men må oppfattes som en av flere faktorer av kjemisk, biologisk og mekanisk art. I figur 13.5 gis det en skjematisk framstilling av de ulike faktorer som inngår i både naturlige og menneskeskapte nedbrytningsforløp. De menneskelige bidrag kommer i tillegg til varige naturlige nedbrytningsprosesser.

13.3.7 Automatisk fredete kulturminner

Våre automatisk fredete kulturminner er ofte de eneste kildene til kunnskap om vår forhistorie. De fleste kategorier av automatisk fredete kulturminner utsettes i dag for en hurtig og til dels ukontrollert bestandsreduksjon. Det har i lang tid pågått registreringer av automatisk fredete kulturminner. Praktisk erfaring viser imidlertid at det for hvert registrerte kulturminne finnes mer enn 20 som ikke er kjente. Kartleggingen har altså kun fanget opp en brøkdel av den egentlige bestanden.

Undersøkelser basert på ØK-registreringer før 1970 i 36 kommuner viste et gjennomsnittlig tap på 21 prosent av automatisk fredete kulturminner i løpet av 30 - 50 år. Tapstallene varierer mellom 6 prosent og 42 prosent. Med utgangspunkt i tallet på kjente automatisk fredete kulturminner før registreringstidspunktet viste 10 av kommunene mer enn 50 prosent tap, 3 av dem over 70 prosent. Disse undersøkelsene viser et tapstall på ca. 1 prosent pr. år. Tallet bekreftes av beregninger for de seinere tiårene. Til tross for at disse kulturminnene har vært automatisk fredet siden 1905 er rundt halvparten av synlige automatisk fredete kulturminner blitt borte eller ødelagt etter 2. verdenskrig. Eksempler på tap av automatisk fredete kulturminner og tempoet i ødeleggelsene framgår også av figur 13.4. I tillegg kommer tap av ikke kjente automatisk fredete kulturminner.

13.3.8 Bergkunsten er særlig truet

Bergkunst omfatter hogde, slipte eller malte billeder på stein, og er den eldste billedkunsten i Norge. Bergkunsten finnes i alle landsdeler og representerer et langt tidsrom, fra ca. 8000 år f.Kr. fram til de første århundrene av vår tidsregning. I 1994 fantes om lag 1100 kjente plasser med bergkunst, fordelt på 1803 ulike felt og med over 31 000 figurer. Siden 1960-tallet er bergkunsten blitt utsatt for omfattende ødeleggelser. Det er en aktiv nedbryting som pågår. En oversikt viser at skadeprosenten på bergkunstfeltene ligger mellom 65 og 96 prosent. Årsakene til nedbrytingen er sammensatte. Direkte hærverk som skriblerier, hogging, brenning og overmaling er ikke uvanlig, liksom ødeleggelser fra anleggs- og installasjonsvirksomhet samt slitasje fra jordbruk og ferdsel. En annen årsak er de kjemiske, geologiske og botaniske påvirkningene. Hver for seg eller sammen har forurensning, overflatevann, frostsprengning, lavvegetasjon og endringer i mineralsammensetning en nedbrytende effekt som viser seg i forvitring, avflaking og sprekkdannelser. I løpet av en til to generasjoner vil Norges bergkunst forsvinne hvis ikke tiltak settes i verk.

13.3.9 Halvparten av våre eldre fartøyer har forsvunnet de siste 15 år

Bestanden av fartøyer bygget før 1960 viser en nedgang på rundt en tredjedel fra 1982 til 1990. Den problematiske situasjonen og utviklingen gjelder spesielt for fartøyer bygget i mellomkrigstiden, og for fartøybestanden i Nord-Norge. Fartøyer er sjelden bygget for å være i bruk i mer enn en generasjon. Etter en totalvurdering av fartøyets inntjening, videre muligheter for inntjening, teknisk, sikkerhetsmessig og komfortmessig nivå etc., konkluderer de fleste eiere i dag med at fartøyet kan kondemneres før det er blitt 30 - 40 år. Naturlig nok tilpasses vedlikeholdsrutinene denne situasjonen. Det vedlikehold som finner sted mens fartøyene er i kommersiell drift, ivaretar ikke hensynet til at bevaring kan være ønskelig etter at fartøyets kommersielle fase er slutt.

13.4 Iverksatte virkemidler

Norge har ratifisert UNESCOs konvensjon om bevaring av verdens natur- og kulturarv, Haag-konvensjonen om beskyttelse av kulturverdier under krig og Europarådets konvensjoner om bevaring av faste kulturminner og vern av den arkeologiske kulturarv. Norsk forvaltning og den nasjonale vernepolitikken er i samsvar med de internasjonale forpliktelser Norge har sluttet seg til. For å sikre et nettverk der hele Nordens kulturminnefaglige kompetanse er tilgjengelig for våre samarbeidspartnere i Øst-Europa og i den tredje verden er det inngått en avtale mellom UNESCO og Norge om opprettelse av et Nordisk Verdensarv kontor i Oslo, som åpnet i januar 1996. Den nye kulturvernbestemmelsen i EØS-avtalen trådte i kraft 1.1.1996. Dette åpner for norsk deltakelse i EUs kulturvernprogram Raphael. EUs direktiv om tilbakelevering av ulovlig utførte kulturgjenstander ble tatt inn i kulturminneloven i 1995.

Det er foretatt en rekke endringer i kulturminneloven. Det er innført tilsvarende saksbehandlingsregler for vedtaksfredning som i plan- og bygningsloven, naturvernloven og viltloven. Det er opprettet en hjemmel til å frede større og helhetlige områder som kulturmiljøer og til å gjennomføre skjøtsel i fredete områder.

Arbeidet med å vedtaksfrede bygninger startet tidlig på 1900-tallet, og fredningslisten har blitt supplert med kulturminner og områder som til enhver tid har vært i samsvar med samtidens syn på hva som burde sikres ved vedtaksfredning, og hva lovverket ga hjemmel til fredning av. I overkant av 2900 bygninger og områder er vedtaksfredet. I første halvdel av 1990-årene ble det utarbeidet verneplaner for det 20. århundres arkitektur, tekniske og industrielle kulturminner, kystens kulturminner, fyrstasjoner, NSBs bygninger, Forsvarets bygninger og anlegg, nyere tids kulturminner i Telemark og kulturmiljøer i Nord-Trøndelag, samt en handlingsplan for fartøyvernet. Dette er et viktig faglig grunnlagsmateriale for fredningsarbeidet og for prioritering mellom viktige innsatsområder innen kulturminnevernet. Fredningsarbeid pågår i ca. 250 saker. I tillegg er omtrent 1100 kulturhistorisk eller arkitektoniskt verdifulle bygninger fra ulike statlige virksomheter administrativt fredet. Kirker fra1537 og framover er i hovedsak ikke vedtaksfredet etter kulturminneloven, men er sikret mot riving eller vesentlig endring etter kirkelovgivningen. 184 kirker er automatisk fredet etter kulturminneloven.

Alle stående bygninger i hele landet fra perioden 1537 til 1900 (i Nord-Troms og Finnmark fram til og med 1945) er SEFRAK-registrert og omfatter ca. 550 000 bygninger. Registreringen omfatter ikke landets ca. 1300 kirker. I tillegg er det registrert og avmerket på Økonomisk kartverk tilsammen 58 000 automatisk fredete kulturminner.

Alle stavkirker har i dag innbrudds- og brannalarm og tilgang på slukningsvann og slukningsmateriell. Komplett sikring av stavkirkene er på det nærmeste sluttført. Av de ikke kirkelige trebygningene fra middelalderen er ca. 85 prosent av de totalt 270 eksisterende restaurert.

Riksantikvaren ble i 1988 etablert som direktorat for kulturminneforvaltningen og fikk i 1990 direktoratsansvaret for alle felter innen kulturminnevernet, herunder også samisk kulturminnevern. Samme år ble det regionale ansvaret for kulturminneforvaltningen lagt til fylkeskommunene. I 1994 ble ansvaret for samisk kulturminnevern på regionalt nivå lagt til Samisk kulturminneråd.

Norsk Institutt for Kulturminneforskning (NIKU) ble i 1994 opprettet som del av Stiftelsen for natur- og kulturminneforskning. NIKU skal fungere som et nasjonalt og internasjonalt kompetansesenter for kulturminneforskningen og yte vesentlige bidrag til kulturminneforvaltningen.

Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet har samarbeidet om registrering av verdifulle kulturlandskap i Norge. I sluttrapporten fra det sentrale utvalget for registrering av verdifulle kulturlandskap i Norge er det gitt en oversikt over et utvalg på 104 områder fordelt på alle landets fylker og ulike landskapsregioner. Utarbeidelse av forvaltningsplaner er fullført og i gang i flere av disse områdene.

Innen landbruket har det vært en omlegging mot produksjonsuavhengige økonomiske virkemidler der det er knyttet krav om bevaring av kulturminner og kulturlandskap. Fra 1991 har jordbruksavtalemidler bidratt til at et stort antall kulturlandskap, kulturminner og bygninger i landbruket er satt i stand.

Ved rehabilitering av en rekke historiske og andre verdifulle bygninger i statens eie benyttes i større grad antikvarisk ekspertise, og gamle metoder er igjen tatt i bruk for å sikre bygningene lengre levetid. Eventuell utskiftning av bygningsdeler eller endring av bygningsdetaljer vurderes nøye. Det legges videre vekt på å tilpasse statlige bygg til nabobebyggelse og omgivelsene for øvrig.

Det gis distrikts- og regionalpolitiske midler til Stiftelsen Norsk kulturarv. Stiftelsen er en finansieringskilde for eiere av fredete og andre verdifulle kulturminner og fungerer som kompetanse- og informasjonsformidler innen kulturminnefeltet og katalysator for næringsutnytting av kulturminner.

13.5 Grad av måloppnåelse og behov for nye virkemidler

Status i kulturminneforvaltningen viser at det er innført viktige virkemidler og gjennomført betydelige tiltak i løpet av de siste 8 - 10 årene. På flere områder er man kommet langt i forhold til målsettingene som er strukket opp i St meld nr 39 (1986 - 87) Bygnings- og fornminnevernet, Handlingsplan for kulturminneforvaltning av februar 1992 og Ot prp nr 51 (1991 - 92) Om lov om endringer i lov av 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner, mens det ennå gjenstår arbeid på enkelte andre felter.

13.5.1 Bedre styrings- og beslutningsgrunnlag

Det er i dag registrert ca. 58 000 automatisk fredete kulturminner. I de senere årene har denne informasjonen blitt lagt inn på edb-baserte systemer, men arbeidet er ennå ikke sluttført. I tillegg viser undersøkelser at de registrerte automatisk fredete kulturminnene kun utgjør 5 prosent av det totale antallet. Registersituasjonen er svært mangelfull i vidstrakte skogområder, på høyfjellet og i Finnmark. I en rekke kommuner er det heller ikke foretatt registrering. Det er derfor behov for å gjennomføre ytterligere registreringer og å legge denne informasjonen inn i databaser.

Selv om SEFRAK-registreringen er gjennomført i hele landet viser tall at tapet av bygninger fra 1537 til 1900 fortsatt er svært høyt. Det pågående arbeidet med å koble SEFRAK-registret med GAB (register for grunneiendoms-, adresse- og bygningsdata) ventes å øke tilgjengelighet og bruk i kommunene. Samtidig er det viktig å være klar over at SEFRAK-registreringen i liten grad sier noe om tilstand og kulturhistorisk/arkitektonisk verdi. Et kunnskapsorientert register vil gjøre det lettere for kulturminnemyndigheten å avgjøre hva som bør bevares for ettertiden og hva som ut fra kulturminnefaglige vurderinger ikke er like viktig å ta vare på. Mangel på slik kunnskap utgjør et grunnleggende problem i forbindelse med en forsvarlig forvaltning av vedtaksfredete og andre verdifulle kulturminner. Det er derfor behov for å utvikle registre slik at de tar opp i seg disse elementene, og at registeret brukes som ledd i overvåking av kulturminner og kulturmiljøer. Dette vil gi kulturminneforvaltningen et mer solid og systematisk prioriteringsgrunnlag for å bringe viktige kulturminner og kulturmiljøer inn i den politiske debatt om den framtidige utvikling av arealer og ressurser, samtidig som kommunene i sin arealplanlegging bedre kan beskytte kulturminnene.

Registreringssituasjonen for kulturmiljøer og kulturlandskap er også svært mangelfull. Videre mangler kulturminneforvaltningen en tilfredsstillende metodikk for evaluering og prioritering av landskap og miljøer ut fra kulturminnefaglige kriterier. Slik kunnskap er en vesentlig forutsetning for å kunne gjennomføre et systematisk og tilfredsstillende registreringsarbeid.

13.5.2 Dagens fredningsliste og behovet for suppleringer

Dagens fredningsliste omfatter kun en liten andel av landets verneverdige bygninger og områder. Det er tidligere anslått at de vedtaksfredete bygningene kun utgjør ca. 1 prosent av landets verneverdige bygningsmasse. Vedtaksfredningene omfatter for en stor del bygninger fra landbruket og minner fra de bedre stilte lag av befolkningen som ofte framstår som iøynefallende og estetisk tiltalende byggverk. Den vedtaksfredete bygningsmasse avspeiler i for liten grad kulturminner fra ulike næringsveier, kystkulturen og det samiske samfunnet.

Svært få større sammenhengende områder er fredet etter kulturminneloven. Det er først i de senere årene fokus har vært rettet mot vedtaksfredning av bysentre, bydeler, tettsteder og landskap som viser utviklingen over en lengre tidsperiode. En annen viktig faktor har også vært manglende juridiske virkemidler til å etablere et slikt vern. Listen over vedtaksfredete objekter og områder framstår derfor som skjev og til dels mangelfull. Fortsatt gjenstår et omfattende fredningsarbeid før en tilstrekkelig bredde og tidsdybde i kulturminne- og kulturmiljøbestanden er sikret.

De siste 10 - 15 årene har fredningssakene i mange tilfeller oppstått der kulturminnene har stått i fare for å bli ødelagt eller forsvinne som følge av utbyggingspress. Av denne grunn har det vært begrenset kapasitet igjen for en systematisk supplering og utfylling av dagens fredningsliste. Samtidig viser en undersøkelse om ressursbruk og ressursbehov i kulturminneforvaltningen i fylkeskommunene at det innenfor eksisterende rammer er svært vanskelig å gjennomføre tildelte oppgaver, herunder forberedelse av fredningssaker for Riksantikvaren og Miljøverndepartementet. Dette viser et behov for et fredningsarbeid som er i forkant av utviklingen og som kan basere sitt arbeid på en mer helhetlig strategi. Skal dette lykkes er det også behov for økte ressurser til den regionale kulturminneforvaltningen.

13.5.3 Lovverket

Mange automatisk fredete kulturminner ødelegges som følge av ulike typer tiltak, til tross for at de er fredet. I mange tilfeller kan dette skyldes manglende kjennskap til automatisk fredete kulturminner på vedkommende eiendom. I dag er disse ikke tinglyst, i motsetning til vedtaksfredete kulturminner. Det er derfor ofte vanskelig å bevise at grunneier visste eller burde vite at han hadde et automatisk fredete kulturminne på eiendommen. Kulturminneloven har ingen bestemmelser som gir eiere og andre en tvungen kunnskap om kulturminner på eiendommen. En slik hjemmel bør derfor vurderes innført.

Kulturminneloven setter inntil år 1537 som skille for hva som er automatisk fredet etter kulturminneloven. Alle bygninger fra år 1537 og framover som skal beskyttes av kulturminnelovens bestemmelser må vedtaksfredes. Vedtaksfredning er en omfattende og komplisert prosess som ofte tar lang tid å gjennomføre. Hvis en eldre bygning ikke er vedtaksfredet og eier ønsker å rive huset er det bare plan- og bygningsloven som kan hindre riving. Ved søknad om riving vil kommunen normalt varsle kulturminnemyndigheten som kan vurdere om bygningen skal fredes, eventuelt ved midlertidig fredning. Skal kommunen nekte rivetillatelse over tid krever dette enten vedtaksfredning etter kulturminneloven eller regulering av huset til spesialområde med formål bevaring etter plan- og bygningsloven. Også regulering til bevaring er en omfattende prosess som mange kommuner ikke ønsker å igangsette. I tillegg er det et ukontrollert tap av kulturminner, der det ikke søkes om noen form for rivetillatelse. På denne bakgrunn er det behov for å vurdere en bedre lovbeskyttelse av den stående bygningsmassen fra år 1537 og framover.

Økonomiske virkemidler, herunder skatte- og avgiftspolitikken, har betydning for forvaltning, vedlikehold, restaurering og skjøtsel av bygninger og områder som er vedtaksfredet eller regulert til spesialområde med formål bevaring etter plan- og bygningsloven. I begge disse tilfellene er det lagt rådighetsbegrensninger på eiendommen. Vedlikehold og skjøtsel av disse bygningene og områdene krever ofte spesialkompetanse og medfører i en del tilfeller økte utgifter for eier. På dette feltet er det derfor viktig å ha et regelverk som stimulerer eiere til å ta vare på sine eiendommer. Det kan være gevinster å hente, både for eiere og samfunnet, dersom en foretar en nærmere gjennomgang av dette regelverket med sikte på å rette opp de ordninger som virker mot ivaretakelse av vår felles kulturarv.

13.5.4 Forvaltningsapparatet og forvaltningsarbeidet

Både omstillingen av Riksantikvaren til et direktorat og etableringen av fylkeskommunen og Samisk kulturminneråd som regionalt forvaltningsapparat er tunge og gjennomgripende endringsprosesser. Det gjenstår fortsatt viktige utfordringer med hensyn til å tilpasse organisering og målretting av virksomheten i forhold til overordnete strategiske målsettinger. Det er derfor behov for ytterligere tilpasning og profesjonalisering av forvaltningsapparatet med sikte på stor faglig autoritet og med evne til omstilling, samhandling og gjennomføring.

Hovedandelen av den vedtaksfredete bygningsmassen er i privat eie, og det er eierne selv som har ansvaret for å vedlikeholde sine bygninger. Vedlikeholdssituasjonen for den vedtaksfredete bygningsmassen er generelt dårlig, og enkelte bygg og anlegg går tapt som følge av forsømt vedlikehold. Det følger av kulturminneloven at myndighetene skal yte tilskudd til merkostnader forårsaket av antikvariske krav ved istandsetting og vedlikehold av vedtaksfredete bygninger. Tilbakemeldingen fra kulturminneforvaltningen i fylkeskommunene er at tildelte midlene kun går til å gjennomføre de mest pressende istandsettings- og vedlikeholdsoppgavene og at det ikke er mulig å dekke alle forpliktelsene i forhold til kulturminnelovens bestemmelser. Det er en sentral utfordring å få hevet den bygningstekniske tilstanden på den vedtaksfredete bygningsmassen opp på et nivå som kun nødvendiggjør vanlig vedlikehold for å holde dem i hevd. Samtidig er det behov for å utvikle bedre forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdssystemer for disse bygningene.

Norge har 54 historiske trebyer som omfatter ca. 13 000 bygninger. Disse bygningene er viktig som ledd i bevaring av de helhetlige trehusmiljøene. En spesiell trussel mot disse bygningene er brann. Brann er også en trussel mot landets ca 1300 kirker. Det er en utfordring å få sikret de mest verdifulle av disse trehusmiljøene og kirkene.

Landbrukspolitikken og landbruksforvaltningen har de senere årene lagt vekt på landbrukets kulturlandskap med sine kulturminner. Kulturarven representerer en ressurs som kan bidra til ny næringsutvikling innen landbruket. Skal en sikre de fysiske, kulturhistoriske minnene i landbruket er det vesentlig at dagens tilskuddsmidler til vedlikehold, istandsetting og skjøtsel av eldre bygninger og kulturlandskapet videreføres og videreutvikles.

Som ledd i arbeidet med å øke folks bevissthet om kulturminnenes betydning kan utvidelsen av miljølæren i skoleverket til også å omfatte kulturminner ha positive effekter. Av praktiske tiltak kan skoleklasser bl.a. "adoptere" spesielle kulturminner som de skal passe på. Skoler kan også passe på kulturlandskap gjennom å observere områdene og undersøke hvordan kommunens arealplan ivaretar slike områder, og hvilke planer som er lagt for framtidig bruk.

I reiselivssammenheng tas kulturminner direkte i bruk som del av tilbudet og kulturminner er severdigheter som kan være hovedformålet for reisen. Stavkirkene er viktige monumenter både nasjonalt og internasjonalt og er typiske eksempler på kulturminner som i reiselivssammenheng er utsatt for sterk slitasje. Det store antallet turister bidrar til fysisk slitasje på bygninger og omgivelser. En nøkkelfaktor for utviklingen av reiselivets påvirkning på kulturminner og -miljøer, er tilrettelegging for reiselivsmessig bruk. Gjennom riktig tilrettelegging øker man bruksverdien og avgrenser den fysiske slitasjen. Det er viktig å utvikle et nærmere samarbeid mellom næringen og berørte fagmyndigheter samt å sikre en mer miljøvennlig tilrettelegging og bruk av kulturminner i reiselivssammenheng.

13.6 Behov for nye mål

Vernepolitikken har tradisjonelt vært rettet mot vedtaksfredning av enkeltobjekter. I de senere årene har det vært lagt vekt på å sikre kulturminnene i sitt opprinnelige miljø og sikre større og helhetlige bygningsmiljøer og landskap. Det har imidlertid i for liten grad vært fokusert på kulturminner som ressurs for en bærekraftig samfunnsutvikling.

Kulturminner er kunnskapsbanker om eldre tiders teknikker, metoder og materialbruk. Kulturminnenes plassering i landskapet og det bygde miljøet forteller også om klimatilpasning og estetisk gode løsninger. Dette er en kunnskapsressurs som må utnyttes bedre og det er behov for å utvikle nye mål på feltet.

Kulturminner representerer store bruksverdier, både som boliger, fritidseiendommer og produksjonsanlegg for ulike næringer. Her inngår også jord- og skogbrukslandskapet. De utgjør dermed en ressurs for framtidens næringsutvikling innen alle samfunnssektorer. Det må utvikles mål som sikrer en bedre dokumentasjon av og økt oppmerksomhet på kulturminner og kulturmiljøer som ressurs for en bærekraftig utvikling.

Som en følge av reformen Miljøvern i kommunene og kommunaliseringen av landbrukssektoren har kommunen fått et større ansvar for og en bedre oversikt over verne- og brukerinteressene knyttet til kulturminner, kulturmiljøer og kulturlandskap. Dette kombinert med kommunenes ansvar for å gjennomføre en forsvarlig forvaltning av arealressursene etter plan- og bygningsloven viser betydningen av kommunens rolle i arbeidet med å sikre kulturminner og kulturmiljøer. Ivaretakelse av kulturminner og kulturmiljøer på kommunalt nivå må i stor grad styres etter reglene i plan- og bygningsloven. Gjennomførte undersøkelser viser imidlertid at arealforvaltningen etter plan- og bygningsloven i for liten grad ivaretar hensynet til kulturminner og kulturmiljøer. På kulturminnefeltet er det en utfordring å konkretisere nasjonale mål og rammebetingelser for en bærekraftig utvikling som kommunene må følge opp i sin samfunns- og arealplanlegging.

13.7 Behov for ny kunnskap

Målet er å bygge opp et kunnskapsnivå som kvantitativt og kvalitativt gir et tilstrekkelig godt grunnlag for en gjennomtenkt prioritering av oppgaver og løsninger innen kulturminnevernet. Forskningen som NIKU, universitetene og det øvrige forskningsmiljøet utfører er viktig men ikke tilstrekkelig for den framtidige kulturminneforvaltning. Forskning knyttet til kulturminner som premissgiver, ressurs og kunnskapsbærere for en mer miljøvennlig utvikling bør vektlegges sterkere.

Ved å studere tradisjonell teknologi og gamle driftsmåter avdekkes eldre tiders kunnskaper og erfaringer. Forskning innen dette området med bruk av livsløpsvurderinger og miljøregnskap vil kunne gi verdifulle bidrag til problemstillinger vedrørende energiøkonomisering og miljøvennlige løsninger. Relevansen er særlig stor for byggesektoren bl.a. knyttet til kvalitetssortert virke, muligheten for naturlig ventilasjon, klimatilpasning, lavere energiforbruk og lengre holdbarhet. Det er behov for å fokusere på og lære av det som var og omsette denne kunnskapen til praktisk bruk i dagens samfunnsutvikling.

Følgende forsknings- og utredningsoppgaver bør vektlegges sterkere:

• utvikle energi- og ressursbesparende løsninger og tiltak basert på den kunnskap som ligger nedfelt i kulturminner. Dette vil bl.a. omfatte analyser om bruk og utvelgelse av bygningsmaterialer, varighet og reparerbarhet i forhold til moderne "vedlikeholdsfrie" materialer, materiale- og metodeutvikling når det gjelder utskiftninger eller ombruk av bygningsdeler og sammenlignende ressurs- og livsløpsvurderinger for forskjellige kategorier gamle og nye hus
• utvikle metoder for prognosedannelser og kunnskapspotensiale for automatisk fredete kulturminner
• utvikle systemer for regional systematisering og inndeling av landskap etter kulturhistoriske kriterier, herunder utarbeide metodikker i landskapssystematisering som fanger opp tidsdybden i landskapets historiske dimensjon, basert på en gjennomgang av kulturminner, kulturlandskap og kulturmiljøer
• utrede metoder for ivaretagelse av byer og stedets særpreg, historiske forankring og estetiske kvaliteter
• dokumentere den eldre bygningsmassen som økonomisk ressurs, bl.a. gjennom fortsatt bruk, utvikle nye bruksområder og som grunnlag for næringsutvikling
• utvikle metoder for å motvirke nedbryting av kulturminner i stein (bergkunst og middelalderbygninger).

Figurer til kapittel 13:

• Figur 13.1 Figuren viser at jordbrukstiltak er den viktigste årsak til tap av kjente automatisk fredete kulturminne i 5 testkommuner. Tapstallene er angitt i prosent av det totale tapstallet.
• Figur 13.2 Antall bygninger fra før 1900 som er i bruk/ikke er i bruk i kommunene Vang, Vestre-Slidre, Nord-Aurdal, Sør-Aurdal og Etnedal.
• Figur 13.3 Et eksempel på det høye antallet automatisk fredete kulturminner i skog er registreringer i Hedmark. Her ble det i 1992 - 1994 registrert over 3000 synlige automatisk fredete kulturminner i skogsområder i 11 kommuner.
• Figur 13.4 Oversikt over Trondheims middelalderske bykjerne som viser hvor mye av kulturlagene som er ødelagt og tempoet i ødeleggelsene
• Figur 13.5 viser en skjematisk framstilling av de ulike faktorer som inngår i både naturlige og menneskeskapte nedbrytningsforløp.