16 Avfall og gjenvinning

16.1 Årsak til og beskrivelse av miljøutfordringen fra avfall

Den sterke økonomiske veksten de siste generasjonene har ført til en sterk økning i forbruket av varer og tjenester. Denne produksjons- og forbruksveksten har vært fulgt av en tilsvarende økning i avfallsmengdene. De økende avfallsmengdene har også sammenheng med at det er for billig å bli kvitt avfallet. De miljømessige kostnadene ved de ulike måter å disponere avfallet blir i for liten grad tatt hensyn til ved prising av avfallstjenestene. Dette medfører at det produseres for mye avfall og at gjenvinning blir mindre økonomisk interessant. En annen medvirkende årsak til avfallsgenereringen er at det som oftest er avfallsbesitteren som må bære kostnadene ved å bli kvitt avfallet. Det medfører at produsenten ikke har motiver til å endre produktutformingen slik at avfallsproblemene forårsaket av produktene reduseres.

Avfall er kilde til ulike miljøproblemer for dagens samfunn. Samtidig innebærer deponering av avfall en overføring av miljøproblemer til kommende generasjoner fordi utslipp fra deponert avfall strekker seg over svært lang tid. Enkelte typer utslipp fortsetter flere hundreår etter at deponeringen er avsluttet. Både deponert avfall og tidligere tiders deponier med spesialavfall, forurensa grunn, forurensa sedimenter og forurensning fra nedlagte gruver, de såkalte "gamle synder", er en viktig kilde til utslipp av klimagasser og helse- og miljøfarlige kjemikalier.

Miljøvirkningene forårsaket av avfall og "gamle synder" har også betydning for livskvalitet og helse for dagens generasjon. Utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier, støv og sure komponenter mv. fra forbrenning av avfall bidrar til den samlede luftforurensningen i byene, som har betydning for helsetilstanden. Deponering gir utslipp av næringssalter og andre stoffer som bidrar til å redusere kvaliteten på lokale vannressurser og påvirker bruksmulighetene til friluftsformål som bading, fiske mv. Avfallsanlegg båndlegger arealer og forårsaker nærmiljøproblemer i form av lukt, støy, skadedyr mv. og legger beslag på betydelige arealer. Avfall forårsaker dessuten forsøpling.

Avfall er imidlertid ikke bare et problem, tvert i mot er avfall ofte en ressurs på avveie. Dersom forholdene og rammebetingelsene legges til rette for det kan avfall utnyttes som råvare til nye produkter. Det finnes mange eksempler på ting som tidligere ble betraktet som avfall, men som nå utnyttes til produkter som produseres med lønnsomhet, jf. bl.a. tabell 16.3.

16.2 Status og virkninger

16.2.1 Mengder

Det genereres årlig over 14 mill. tonn avfall i Norge. 4,7 mill. tonn er gruveavfall og 3,6 mill. tonn er avfall fra bygg- og anleggsvirksomhet hvorav store deler består av jord, stein og betong. 1,2 mill. tonn kommer fra husholdninger. Resten er avfall fra ulik privat og offentlig virksomhet, herunder 3,3 mill. tonn fra industrivirksomhet.

Kommunalt avfall er avfall fra husholdninger og næringsvirksomhet som leveres til det kommunale systemet. I 1995 ble det levert ca. 2,7 mill. tonn avfall til de kommunale avfallsanleggene. Av dette avfallet ble 12 prosent materialgjenvunnet, 2 prosent ble kompostert, 18 prosent gikk til forbrenning og 68 prosent ble deponert. Hver innbygger i Norge leverte i gjennomsnitt 289 kg husholdningsavfall til den kommunale renovasjonsordningen i 1995. 52 kg pr. innbygger ble levert til materialgjenvinning.

Av det samlede avfallet fra industrivirksomhet på ca. 3 mill. tonn (eksklusiv spesialavfall) i 1994 ble ca. 1,7 mill. tonn materialgjenvunnet eller utnyttet til energiformål. 0,5 mill. tonn havnet på industriens egne fyllplasser, ca. 0,3 mill. tonn rene masser ble brukt til utfyllingsformål, ca. 0,35 mill. tonn ble deponert på de kommunale fyllplassene, ca. 0,1 mill. tonn ble behandlet biologisk og ca. 0,05 mill. tonn ble behandlet på annen måte.

I tillegg til mengdene nevnt ovenfor oppstår årlig omkring 660 000 tonn spesialavfall, dvs. avfall som kan medføre alvorlige forurensninger eller skader på mennesker eller dyr pga. sitt innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier.

16.2.2 Deponering

Det er i dag i drift ca. 230 kommunale fyllplasser. Av disse er ca. 130 interkommunale fyllplasser eller andre større fyllplasser med høy teknisk standard, de øvrige er mindre anlegg.

En fyllplass påvirker miljøet på mange måter. Biologisk nedbrytning og kjemiske prosesser gir opphav til sterkt forurenset sigevann. Sigevann fra kommunale fyllplasser har høye konsentrasjoner av organisk stoff, nitrogen, jern, enkelte andre metaller og uorganiske salter. Vannet inneholder også varierende konsentrasjoner av tungmetaller og organiske mikroforurensninger. Forurensningskonsentrasjonene er normalt langt høyere enn for kommunalt avløp. Siden konsentrasjonene kan være svært høye, kan påvirkningen av lokal resipient bli alvorlig. Det finnes mange eksempler på at sigevann har gitt begroing i bekker, skjemmende jernutfelling og ødelagt grunnlaget for fisk i mindre vassdrag. Spesielt alvorlig er det dersom sigevannet kan påvirke drikkevannsforekomster eller prosessvann til næringsmiddelindustri.

Figur 16.1 viser at sigevann fra ca. halvparten av det deponerte avfallet slippes urenset til resipient. Av den andre halvparten renses det meste sammen med kommunalt avløp, mens en liten del renses i eget anlegg. Det stilles nå krav om at alle fyllplasser skal ha oppsamling av sigevann og analyseprogram for dette, og behovet for rensing vil kunne vurderes løpende.

Nedbryting av organisk materiale gir gassproduksjon. På fyllplassene foregår prosessen stort sett uten tilgang på oksygen og gassblandingen består da vesentlig av klimagassen metan (CH ₄) og små mengder av en rekke andre gasser. Noen av disse kan gi betydelige luktproblemer i omgivelsene. Totalt bidrar avfallsdeponering til ca. 12 prosent av de samlede klimagassutslippene i Norge.

Et særskilt problem med forurensning fra fyllplasser er at utslipp til luft og vann kan fortsette mange tiår, sannsynligvis mange hundreår etter at fyllingen er avsluttet. Det knytter seg ennå stor usikkerhet til dette utviklingsforløpet da fyllplasser, slik vi kjenner dem i dag, ikke er stort over 50 år gamle. På fyllplassene bindes og akkumuleres mange stoffer under de kjemiske betingelser som råder. På lang sikt vil disse forholdene endres med mulighet for at organiske forurensninger og tungmetaller frigis til omgivelsene.

16.2.3 Forbrenning

Det er i dag i drift 5 store kommunale forbrenningsanlegg med kapasitet på mer enn fem tonn avfall pr. time, og 3 små/mellomstore kommunale forbrenningsanlegg. Disse anleggene behandler om lag 470 000 tonn avfall årlig, dvs. ca. 18 prosent av den totale mengden kommunalt avfall. De fem store kommunale forbrenningsanleggene utnytter i gjennomsnitt ca. 70 prosent av energien i avfallet, og leverte i 1995 ca. 0,7 TWh. De tre mindre anleggene leverte til sammen ca. 8 GWh i 1995. I tillegg finnes det 3 større anlegg for forbrenning av sykehusavfall. Samtlige av disse anleggene er utstyrt med høygradig renseanlegg for rensing av røykgassene. Det er også gitt tillatelse til å brenne biologisk/patologisk avfall ved ytterligere 6 mindre sykehusanlegg. Disse anleggene har kun støvrensing, og brenner ca. en dag pr. måned.

I tillegg til de kommunale avfallsforbrenningsanleggene finnes det anlegg for forbrenning av biomasse (bark, treflis, spon o.l.) i mindre skala på gårder, institusjoner etc., samt i stor skala for energiutnyttelse i industrien. Av ca. 3,3 millioner tonn avfall som industrien genererte i 1994, ble ca. 0,9 mill. tonn energiutnyttet. Mesteparten av energien fra avfall leveres i form av varmtvann eller damp. 57 prosent av fjernvarmen som ble levert i 1995 ble produsert i avfallsforbrenningsanlegg.

Den alvorligste miljøkonsekvensen ved forbrenning av avfall er utslipp til luft som tilfører miljøet forsurende komponenter og tungmetaller som kadmium, kvikksølv og bly, samt organiske mikroforurensninger som PAH og dioksiner. De totale utslippene avhenger i stor grad av hvor god forbrenningsprosessen er og hvor godt gassene renses. Avfallsforbrenning medfører også utslipp til vann fra røykgassrensing (våt metode) og fra deponier for restproduktene. Vann fra røykgassrenseanleggene blir renset i eget renseanlegg. Restproduktene fra renseprosessene (aske og slam), skal deponeres på eget deponi for spesialavfall. De øvrige restproduktene kan legges på vanlig fyllplasser, eventuelt utnyttes. Avfallsforbrenningsanlegg kan gi problemer i form av støy og lukt, men dette anses å være et mindre problem. I noen tilfeller kan økt trafikk til avfallsanleggene, f.eks. i bomiljøer, gi en negativ virkning i nærmiljøet.

16.2.4 Spesialavfall

Forbrenning og deponering av spesialavfall skjer iht. til særskilte tillatelser. Av de 660 000 tonn spesialavfall som oppstår blir ca. 600 000 (90 prosent) behandlet ved godkjente norske anlegg, mens ca. 40 000 eksporteres. De resterende 20 000 tonn er på avveie og blir trolig ikke behandlet på en miljømessig forsvarlig måte. Noe av dette avfallet havner sannsynligvis direkte i naturen f. eks ved at det dumpes, graves ned, eller helles i kloakken. Denne type disponering kan innebære en alvorlig fare for miljøet, f. eks. kan et halvt glass oljeavfall forurense 100 000 liter drikkevann. Spesialavfall som blandes i det øvrige produksjons- og forbruksavfallet, vil havne på vanlige deponier eller forbrenningsanlegg som ikke er beregnet for spesialavfall og derfor ikke har tilstrekkelig renseteknologi. Det er da fare for alvorlig forurensning.

Det finnes i dag 45 anlegg som har tillatelse til å motta og behandle spesialavfall, hvorav det største er Norsk Avfallshandtering AS (NOAH) anlegg for behandling av uorganisk spesialavfall på Langøya. I tillegg har en rekke industribedrifter tillatelse til å behandle eget spesialavfall. Ca. 6 prosent av spesialavfallet er spillolje som utnyttes som energikilde til erstatning for andre brensler.

Sluttbehandling av uorganisk spesialavfall skjer i form av stabilisering og deponering, noe som kan medføre mindre utslipp av tungmetaller, næringsstoffer, rester av syrer/baser og uorganiske partikler. Behandlingsanlegg for organisk spesialavfall er i hovedsak forbrenning med kontrollert utslipp av avgasser som kan inneholde mindre mengder forsurende komponenter, organisk karbon og støv samt mindre mengder kvikksølv, dioksiner, PAH og andre klororganiske forbindelser.

16.2.5 "Gamle synder"

Betydelige mengder helse- og miljøfarlige kjemikalier er opp gjennom årene blitt henlagt i avfallsfyllinger eller tilført grunnen via lekkasjer og uhell fra offentlig og privat virksomhet. Problemene knytter seg først og fremst til gamle avfallsdeponier som inneholder spesialavfall, eldre industritomter og annen grunn som er forurenset med miljøgifter, forurensede sedimenter i fjorder, havner og vassdrag, og forurensede områder i forbindelse med nedlagte gruver. Slike forurensede lokaliteter kan utgjøre kilder til spredning av miljøgifter i jord, grunnvann og overflatevann og kan medføre fare for akutt forurensning eller alvorlig langsiktig forurensning. På noen områder kan forurensningene utgjøre en direkte helsefare, forårsake uopprettelige miljøskader, og medføre at arealer ikke utnyttes på en ønsket måte i framtiden.

16.3 Iverksatte virkemidler og oppnådde resultater

16.3.1 Innledning

Forurensningslovens generelle bestemmelser om avfall legger rammene for avfallshåndteringen. Loven inneholder bl.a forbud mot forsøpling, kommunal plikt til innsamling og behandling av forbruksavfall og plikt til levering av produksjonsavfall til lovlig behandlingsanlegg dersom det ikke gjenvinnes eller benyttes på annen måte. I 1992 la Regjeringen fram St meld nr 44 (1991 - 92) Om tiltak for reduserte avfallsmengder, økt gjenvinning og forsvarlig sluttbehandling (avfallsmeldingen). Her ble det presentert mål, strategi og handlingsplan for arbeidet på avfallsfeltet. I tråd med opplegget i denne meldingen er det de senere årene blitt iverksatt en rekke nye virkemidler på avfallsfeltet. Bl.a. ble det i 1993 vedtatt flere endringer i forurensningsloven for å legge til rette for en bedre avfallshåndtering. Bl.a. ble avfallsreduksjon gjort til del av lovens målsetting og prinsippet om at forurenser skal betale ble gjort fullt ut gjeldende for avfall.

16.3.2 Virkemidler overfor kommunesektoren

I tråd med Regjeringens handlingsplan i avfallsmeldingen ble det gjennom endring av forurensningsloven i 1993 innført bestemmelser som ga kommunen økt ansvar på avfallsfeltet. Plikt til å utarbeide kommunale avfallsplaner vil danne grunnlaget for utvikling av kommunens praktiske løsninger for kildesortering, gjenvinning og bedre avfallshåndtering. Høsten 1996 hadde 234 kommuner en politisk vedtatt avfallsplan, mens 107 hadde utarbeidet plan, men manglet politisk vedtak av denne. Dette betyr at til sammen 86 prosent av kommunene hadde utarbeidet avfallsplan.

Ved lovendringen i 1993 fikk kommunene også plikt til å ta full kostnadsdekning ved fastsettelse av avfallsgebyrene. Full kostnadsdekning vil sikre at alle de bedriftsøkonomiske investerings- og driftskostnadene for kommunen knyttet til avfallshåndteringen synliggjøres gjennom avfallsgebyrene. Dette innebærer at kommunene ikke kan underprise sluttbehandlingen av avfall, noe som medfører at gjenvinning blir relativt sett mer lønnsomt. I 1995 dekket kommunenes avfallsgebyrer i gjennomsnitt 95 prosent av kommunenes totale avfallskostnader.

Lovendringen inneholder også en sterk oppfordring til kommunene om å differensiere avfallsgebyrene for å stimulere til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. I 1995 hadde 40 prosent av kommunene innført en eller annen form for differensiering av gebyrene. Det vanligste er differensiering ut fra beholderstørrelse eller hentefrekvens. Gjennomsnittsgebyret for en vanlig privat abonnent var 924 kr pr. år. Kommuner med kildesortering og henteordning hadde i gjennomsnitt 26 kr høyere gebyr enn kommuner uten slik ordning.

Det er også innført hjemmel for å pålegge kommunene kildesortering, og adgang til å oppheve den kommunale eneretten til innsamling av forbruksavfall dersom dette er nødvendig for å sikre gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme gjenvinningsordninger. Denne adgangen har foreløpig ikke vært benyttet fordi myndighetene forventer at kommunene frivillig vil sette i verk kildesortingsordninger og bidra til gjenvinning av avfallet. I 1995 hadde de aller fleste kommuner innført en eller annen form for kildesortering. 234 kommuner, tilsvarende en befolkning på 2,2 mill. hadde innført kildesortering med henteordning av en eller flere avfallstyper. I flere fylker er det innført forbud mot deponering av våtorganisk avfall (matavfall) på fyllplassene. Dette har ført til at stadig flere kommuner har investert i komposteringsanlegg og ordninger for innsamling av matavfall til förproduksjon.

For å sikre forsvarlig sluttbehandling av restavfallet har konsesjonskravene til fyllplasser og forbrenningsanlegg de siste årene blitt betydelig skjerpet. Dette har ført til en høyere teknisk standard på fyllplasser og forbrenningsanlegg. Alle fyllplasser har eller har fått krav om oppsamling av sigevannet og et analyseprogram som sikrer overvåking av utslippene. De fleste fyllplasser har vektregistrering av levert avfall. Ved utgangen av 1995 hadde 15 fyllplasser (som representerer 26 prosent av deponert avfall) anlegg for gassuttak, 7 av disse utnyttet gassen til energiformål og de leverte til sammen 16 Gwh. I 1992 ble det tatt ut gass ved bare 5 fyllplasser. I følge kommunenes planer vil antallet gassanlegg bli doblet på 1 - 2 år.

De skjerpede kravene har også medført stengning av en rekke anlegg. I 1973 var det ca. 374 kommunale fyllplasser. Dette er pr. i dag redusert til 230 og forventes å synke til rundt 130 ved århundreskifte. Antall kommunale forbrenningsanlegg og sykehusanlegg er redusert fra 57 i 1991 til 16 i 1995. Fem store kommunale forbrenningsanlegg står nå for ca. 95 prosent av avfallsforbrenningen i Norge.

De skjerpede kravene har medført at alle forbrenningsanlegg nå er utstyrt med høygradig renseanlegg for røykgass. Det er skjedd en gradvis forbedring ved mer effektiv drift av renseanleggene og bedre styring av forbrenningsprosessen. En viss reduksjon av totalutslippene er også en følge av nedleggelse av de mange små anleggene som var i drift før 1995. Eventuelle nye anlegg vil få ytterligere skjerpede krav til utslipp og bli utstyrt med mer avansert renseteknologi.

Tabell 16.2 viser at det har skjedd klare forbedringer i utslipp av svoveldioksid, saltsyre og dioksiner ved de fem største forbrenningsanleggene siden 1990. Avfallsmengdene som forbrennes har øket noe. Det forhøyede kvikksølvutslippet i 1994 skyldtes problemer ved driften ved et av anleggene.

16.3.3 Virkemidler overfor næringslivet

I avfallsmeldingen ble det også lagt vekt på at næringslivet skulle få økt ansvar for avfallshåndteringen, herunder også få økt ansvar for sine egne produkter når de ender som avfall. Produsentene kan redusere egne avfallsmengder gjennom endringer i sin produksjonsprosess og de kan legge forholdene til rette for reduserte avfallsmengder fra egne produkter ved å utforme produktene slik at de får lenger levetid og er bedre egnet for ombruk, reparasjon og gjenvinning. Dessuten er det næringslivet som må sikre avsetning for sortert avfall gjennom bruk av returbaserte råvarer. For bedre å kunne gjennomføre næringslivets ansvar for avfallshåndteringen er det innført en egen bestemmelse i forurensningsloven som gir forurensningsmyndighetene vid adgang til å pålegge næringslivet gjenvinning eller annen behandling av avfall.

I tråd med avfallsmeldingen er det i gjennomføringen av avfallspolitikken lagt opp til å komme fram til løsninger gjennom avtaler med næringslivet. Gjennom et samarbeid med de ulike bransjene har følgende ordninger blitt etablert:

Det er inngått avtaler med emballasjebransjen om reduksjon, innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall av henholdsvis kartong, drikkekartong, brunt papir, plast og metall. I avtalen forplikter næringslivet seg til å arbeide for å redusere mengden emballasjeavfall. Avtalene stiller videre krav om innsamling og gjenvinning av 60 - 80 prosent av emballasjen.

En avtale med bransjeorganet A/S Batteriretur, samt endring av forskrift om batterier har sikret et landsdekkende retursystem for innsamling og gjenvinning av alle brukte blybatterier.

En forskrift med forbud mot deponering av kasserte dekk og avtale mellom Miljøverndepartementet og dekk- og bilbransjen innebærer at bransjen har ansvar for å drive et landsdekkende system for innsamling og gjenvinning av alle kasserte dekk.

Miljøverndepartementet og Norske Skog har inngått en avtale der Norske Skog påtar seg å bygge et avsvertningsanlegg for returpapir, og å bidra til stabile og forutsigbare rammebetingelser for gjenvinning av returpapiret fram til dette anlegget står klart.

For å bidra til å øke gjenvinningen av avfall fra fiske- og oppdrettsnæringen ble stiftelsen Resirkulering og utnyttelse av organiske biprodukter i Norge (RUBIN) stiftet i 1992. Stifterne var Fiskeridepartementet, Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet, Norges Forskningsråd, Norges Fiskarlag og Fiskeri- og Havbruksnæringens Landsforening. RUBIN samarbeider med forsknings- og utviklingsmiljøer og berørte næringer innenfor fiskeri og landbruk for å skape nye produkter og utvidede markedsmuligheter for biprodukter fra fiskeri- og oppdrettsnæringen. I perioden 1992 - 1996 har bl.a. RUBIN bidratt til å øke utnyttelsen av organisk avfall fra oppdrettsnæringen, sildefisket og reke- og skalldyrindustrien med opp mot 100 prosent.

I tillegg til avtalene vedrørende emballasje, jf. ovenfor, stimuleres etablering av gjenvinningssystemer for drikkevareemballasje gjennom en miljøavgift som reduseres ved økende returandel. Dessuten er det innført en grunnavgift på engangsemballasje for å stimulerer til økt bruk av ombruksemballasje. Fra og med 1994 har innsamling av spillolje vært stimulert gjennom en refunderbar avgift på smøreolje. Vrakpantordningen for biler sikrer innsamling av bilvrak til særskilt behandling der metallfraksjonen går til gjenvinning.

I alle nye og reviderte utslippstillatelser til industrien er det de siste årene stilt krav om at bedriftene framlegger rapporter om status for avfallshåndtering og planer for avfallsreduksjon og gjenvinning. Denne fokuseringen på bedriftenes avfall har ført til en økt bevissthet internt i bedriftene om behovet for å redusere avfallsmengdene og finne gjenvinningsløsninger. Krav til deponier for produksjonsavfall er også skjerpet i forbindelse med nye utslippstillatelser. Det er utarbeidet en framdriftsplan for revidering av tillatelser og gjennomføring av tiltak på deponier for produksjonsavfall på bedriftenes egne områder. Revisjonen og nødvendige tiltak skal etter planen være gjennomført innen år 2000.

16.3.4 Spesialavfall

Håndtering av spesialavfall er regulert i en egen forskrift som bl.a slår fast at spesialavfall ikke skal blandes med annet avfall, men gis særskilt behandling. Den fastsetter leveringsplikt for avfallsbesitter og krav om tillatelse for virksomhet som håndterer spesialavfall. For å legge til rette for økt innsamling av spesialavfall ble forskriften revidert i 1994. Kommunene har fått ansvar for å sørge for tilstrekkelige mottaksordninger for spesialavfall fra husholdninger og virksomheter med mindre mengder spesialavfall. I 1995 var det kun 10 kommuner som helt manglet mottakstilbud for spesialavfall, noe som betyr at 98 prosent av befolkningen har et mottakstilbud. En vesentlig del av spesialavfallet på avveie antas å skrive seg fra virksomheter med mindre mengder spesialavfall. For å sikre kvaliteten og effektiviteten i de kommunale mottaksordningene, og derigjennom øke innsamlingen, arbeider SFT med å konkretisere kravene til disse. Spesialavfallsforskriften ble videre revidert i 1996 for å oppfylle Norges forpliktelse etter EØS-avtalen til å implementere EUs liste over farlig avfall. Endringen medfører først og fremst endring av inndelingen og benevningen av de ulike spesialavfallstyper, og kun mindre endringer mht. hva som er å regne som spesialavfall. EUs liste over farlig avfall omfatter også smittefarlig avfall fra medisinsk behandling og vetrenærbehandling. Slikt avfall er foreløpig ikke omfattet av spesialavfallsforskriften, men myndighetene arbeider med en forskriftsendring som vil sikre at også dette avfallet faller inn under spesialavfallsforskriftens virkeområde. En slik forskriftsendring vil bidra til at smittefarlig avfall i større grad enn i dag blir håndtert på en miljømessig forsvarlig måte.

En forskrift om innsamlings- og gjenvinningssystem for KFK-holdige kuldemøbler som trer i kraft 1.7. 1997 vil i stor grad eliminere utslipp av KFK til luft fra kasserte KFK-holdige kuldemøbler.

I perioden 1990 til 1995 har innsamlingen av spesialavfall økt fra ca. 60 000 tonn til ca. 101 000 tonn, dvs. en økning på ca. 68 prosent. Figur 16.2 viser at innsamlingen av spesialavfall økte med 10,3 prosent fra 1994 til 1995. Økningen stammer i hovedsak fra uorganisk avfall og oljeavfall unntatt spillolje.

Noe av avfallet som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier samles i for liten grad inn til særskilt håndtering. Dette gjelder bl.a. bygg- og anleggsavfall, spesialavfallsemballasje, avfall fra elektriske og elektroniske produkter, nikkel/kadmiumbatterier og deler av det PCB holdige avfallet. Det er derfor behov for å vurdere tiltak og virkemidler som fremmer bedre utsortering og mer selektiv innsamling og behandling av dette miljøfarlige avfallet (jf. kapittel 6.4.2.7).

For å nå målet om at praktisk talt alt spesialavfall som genereres enten skal gå til gjenvinning eller til sluttbehandling i godkjente norske anlegg, ble det halvstatlige selskapet Norsk Avfallshandtering AS (NOAH) opprettet i 1991, jf. St prp nr 103 (1990 - 91) Om dannelsen av selskap for behandling av spesialavfall m.m. Gjennom overtagelse og opprusting av deponiet på Langøya har NOAH et nasjonalt behandlingstilbud for uorganisk spesialavfall. NOAH har nå startet byggingen av et nasjonalt behandlingsanlegg for organisk spesialavfall basert på et forbehandlingsanlegg og videre forbrenning av avfallet i NORCEMs sementfabrikk i Brevik. Anlegget vil etter planen være i drift i 1998.

16.3.5 Generelle virkemidler

Den raske utviklingen på avfallsfeltet har skapt et særlig behov for informasjon. Det halvstatlige selskapet Norsk kompetansesenter for avfall og gjenvinning AS (NORSAS) er derfor gitt rollen som et nasjonalt kompetanse- og informasjonssenter på avfallsfeltet. Sentrale oppgaver for NORSAS er å innhente og bearbeide avfallsstatistikk, informere og rådgi kommuner, næringsliv og allmennheten om avfallsreduksjon, gjenvinning og sluttbehandling av avfall. For ytterligere å styrke informasjonen og forbedre oversikten på avfallsfeltet er det fastsatt en ny forskrift som sikrer etablering av et sentralregister over all avfallshåndtering i Norge. Registeret vil gi verdifull informasjon for både kommuner og næringsliv og bidra til å legge forholdene til rette for økt gjenvinning av avfall.

Det blir gitt betydelige tilskuddsmidler for å gjennomføre prosjekter for renere teknologi i næringslivet, innføring og utprøving av ulike ordninger for kildesortering i kommunene, og for å stimulere til gjenvinningsprosjekter i privat sektor.

16.3.6 Sysselsettingsvirkninger av avfallshåndteringen

Det er på oppdrag fra Miljøverndepartementet foretatt en kartlegging av utviklingen i sysselsettingen i avfallsektoren.

Tabell 16.4 viser at den samlete sysselsettingen i avfallssektoren har økt med 25 prosent i perioden 1990 - 1996, eller med nesten 1200 årsverk. Sysselsettingen i behandling og transport av kommunalt avfall er redusert med 10 prosent eller med nesten 300 årsverk. Dette er i midlertidig blitt mer en oppveiet av økningen i sysselsettingen innenfor alle andre deler av avfallssystemet, hvor økningen innenfor materialgjenvinning har vært sterkest og antall årsverk nesten doblet. Konsulentbruken har hatt sterkest prosentvis økning. En del av sysselsettingsøkningen skyldes den midlertidige ordningen med forhøyet vrakpant i 1996.

16.3.7 Virkemidler overfor "gamle synder"

På slutten av 80-tallet økte oppmerksomheten om forurensningsproblemene knyttet til tidligere tiders deponier med spesialavfall, forurenset grunn, forurensede sedimenter og forurensning fra nedlagte gruver, de såkalte "gamle synder". Denne problematikken ble behandlet i St prp nr 111 (1988 - 89) Om det videre arbeidet med spesialavfall. På bakgrunn av bl.a denne proposisjonen ble det satt iverk omfattende kartleggings- og undersøkelsesarbeid av lokaliteter med potensiell fare for alvorlige forurensningsproblemer, og SFT utarbeidet en handlingsplan for arbeidet på dette feltet. Utfra gjennomførte kartlegginger ble det anslått behov for undersøkelser og tiltak på i alt 450 lokaliteter fram til år 2000. Utover disse lokalitetene hvor forurensningsfaren ble vurdert å være alvorlig, var det registrert et stort antall lokaliteter der det var mistanke om miljøgifter i grunnen. I planen ble det forutsatt at slike områder skulle undersøkes i forbindelse med planer om utbygging eller endret arealbruk.

På samtlige av de mest alvorlige lokalitetene er det igangsatt undersøkelser og eventuell akutt helsefare er tatt hånd om. Det er også gjennomført undersøkelser og tiltak på en rekke av de øvrige registrerte lokalitetene. Totalt er behandlingen avsluttet på 232 lokaliteter med forurenset grunn. Det er gjennomført tiltak ved 9 av de 10 største gruveområdene og situasjonen ved 107 mindre gruveområder er kartlagt. Det er gjennomført en bred kartlegging av forurensede sedimenter i 120 fjordområder og 93 innsjøer. Etterlatt spesialavfall er fjernet ved i alt 65 bedrifter. For å sikre at forurensede områder kan håndteres på en effektiv måte er det gjennomført et betydelig arbeid for å utvikle effektive behandlingsmetoder. Oppbyggingen av nasjonal behandlingskapasitet for organisk og uorganisk spesialavfall vil øke behandlingsmulighetene for forurensede masser. Det er også gitt tilskudd til å rydde opp i tidligere tiders feildisponering av avfall der det ikke er mulig å plassere ansvar for oppryddingen.

Iht. forurensningsloven er det den ansvarlige for de "gamle syndene" som er forpliktet til å sørge for tiltak for å stanse, fjerne eller begrense virkningen av forurensningsfaren. Dersom den ansvarlige ikke gjør dette på eget initiativ gir loven hjemmel til å pålegge undersøkelser og tiltak. Forurensningsproblemene fra gamle synder har vesentlige lokale virkninger. Kommunens planmyndighet kan derfor sette konkrete vilkår for arealbruk, f.eks. ved ny utbygging. Kommunene har også hjemmel i kommunehelsetjenesteloven for å pålegge granskning eller gjennomføring av tiltak ved en eiendom dersom det foreligger forhold som kan ha negativ innvirkning på helsen.

16.4 Grad av måloppnåelse og behov for nye virkemidler for å nå eksisterende mål

Gjennomføringen av avfallspolitikken har gitt gode resultater, særlig når det gjelder å øke gjenvinningsnivået, og å sikre en miljømessig forsvarlig sluttbehandling av restavfallet. Andelen kommunalt avfall som gjenvinnes har økt fra 8 prosent i 1992 til 14 prosent i 1995. Økning i gjenvinning for enkelte utvalgte avfallstyper framgår av tabell 16.3. Antall kommunale fyllplasser og forbrenningsanlegg har sunket betraktelig, samtidig som standarden på de resterende anleggene er kraftig forbedret (jf. kapittel 16.3.2). Når NOAHs anlegg for behandling av organisk spesialavfall blir operativt i 1998 vil målet om norsk behandlingskapasitet for spesialavfall i all hovedsak være nådd.

Gjennomføringen av avfallspolitikken har foreløpig ikke ført til redusert avfallsgenerering. De registrerte kommunale avfallsmengdene økte fra 2,2 mill. tonn i 1992 til 2,7 mill. tonn i 1995. Noe av denne økningen i innleverte avfallsmengder kan skyldes at en større andel av avfallsmengdene leveres til godkjente anlegg, på grunn av bedre kontroll. Det synes likevel klart at avfallsmengdene som oppstår fortsatt øker, og øker mer enn gjenvinningen, noe som fører til økte avfallsmengder som må sluttbehandles ved deponering og forbrenning.

For å fortsatt stimulere til avfallsreduksjon, økt gjenvinning og forsvarlig sluttbehandling er det behov for å videreføre og forsterke den handlingsplan og de virkemidlene som skisseres i avfallsmeldingen. Et av hovedpunktene her er å sikre riktige priser på håndtering av avfall. Gjennomføring av kravet om full kostnadsdekning sikrer at alle de bedriftsøkonomiske kostnadene er inkludert. Imidlertid forårsaker avfallshåndteringen, til tross for skjerpede krav til behandling, fortsatt betydelige miljøvirkninger som ikke inngår i prisen på avfallshåndteringen. Dette medfører samfunnsøkonomisk ulønnsomme tilpasninger idet det er for billig å sluttbehandle avfall i forhold til å gjenvinne det. Det er derfor behov for en avgift som sikrer at miljøkostnadene inngår i prisen på avfallshåndteringen (jf. linkinthoveddel007kapittel 7).

De fleste husholdninger og mindre virksomheter som omfattes av kommunal renovasjon betaler i dag faste årlige gebyr og får derfor ingen økonomiske incentiver til å redusere sin avfallsmengde. For å gi incentiver til dette er det viktig at kommunen differensierer avfallsgebyrene. Stadig flere kommuner innfører differensierte gebyrer. Det gjenstår likevel mye før det er etablert en klar sammenheng mellom avfallsgebyr og levert avfallsmengde. Kommunene må derfor arbeide videre med økt satsing på differensierte avfallsgebyrer.

Med en forventet vekst i avfallsmengdene i årene framover, blir det enda viktigere å fortsatt satse på økt gjenvinning for å redusere avfallsmengdene som må sluttbehandles. For å finne ut hva som kan oppnås ved fullskala kildesortering i kommunene iverksatte myndighetene prosjektet "kildesortering i byområder og spredt bebyggelse" der fire byer og fire landkommuner/distrikter fikk tilskudd til å etablerte fullskala kildesortering. Erfaringer fra dette prosjektet tyder på at potensialet for gjenvinning i kommunene er i størrelsesorden 70 - 80 prosent av total avfallsmengde. På landsbasis var det gjennomsnittlige nivået for gjenvinning av avfall fra husholdningene i 1995 bare kommet opp i 20 prosent. Det er derfor et betydelig, urealisert potensiale for økt gjenvinning av det kommunale avfallet. For å realisere dette må kommunene satse på økt utbygging av fullskala kildesorteringsløsninger for papir og matavfall, supplert med ordninger for plast, glass, metall, trevirke, møbler, tekstiler mv.

En forutsetning for utbygging av kildesorteringssystemer i kommunene, er at næringslivet legger forholdene til rette for økt bruk av returbaserte råvarer og slik bidrar til å utvikle avsetningsmuligheter for sortert avfall. For å bidra til dette kan det være behov for ytterligere ordninger der næringslivet gis ansvar for å sørge for gjenvinning av avfall fra egne produkter.

Det er også et stort potensiale for økt gjenvinning av industriens eget avfall. Dette avfallet er som oftest ensartet og det er derfor godt egnet for gjenvinning.

Energiutnyttelse er en aktuell løsning for mye av avfallet som ikke er fysisk eller økonomisk egnet for materialgjenvinning. Dette gjelder både for kommunalt avfall og for avfall fra industrien, herunder bark, flis o.l. fra skog/treforedlingsindustrien. Energiutnyttelse av organisk avfall vil kunne redusere utslippene av bl.a. metan fra deponering betraktelig, samtidig som avfallsbrensel kan erstatte fossile brensler og dermed gi en dobbel effekt på klimagassutslippene. Samlet uutnyttet potensiale for energi fra avfall anslås å være ca. 3,5 Twh pr. år (2,2 TWh fra kommunalt avfall, 1,3 TWh fra industriavfall). For å utnytte dette potensialet er det behov for at industrien i større grad bruker avfall til erstatning for fossilt brensel ved de anlegg som er egnet for dette, samt satser på økt utbygging av anlegg som kan brenne ulike typer avfall. Eventuelle nye kommunale avfallsforbrenningsanlegg bør bygges med tanke på høy grad av energiutnyttelse, og lokaliseres i nærheten av prosessindustri eller andre avtakere av produsert varme. Det er videre behov for utvikling av nye brenselstyper basert på avfall.

Regjeringens politikk for å redusere innholdet av farlige kjemikalier i produkter, vil på sikt også føre til at innholdet av helse- og miljøfarlige kjemikalier i avfallet vil reduseres (jf. linkinthoveddel006kapittel 6). Imidlertid er det akkumulert store mengde produkter i samfunnet som inneholder slike farlige kjemikalier, og som ennå ikke er blitt avfall. Et eksempel på dette er bygge- og anleggsmaterialer som inneholder farlige kjemikalier og som må forventes å medføre avfall som inneholder farlige kjemikalier i lang tid framover. Det er derfor behov for å sørge for at det finnes godt utbygde sorterings- og innsamlingssystemer som sikrer at avfall som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke går til kommunale deponier og forbrenningsanlegg.

Selv med økt gjenvinning i årene framover, vil det likevel oppstå betydelige mengder restavfall til sluttbehandling. Til tross for økt standard, vil avfallsanleggene fortsatt forårsake betydelige forurensende utslipp i årene framover, særlig på grunn av den forventede økningen i avfallsmengdene. Det må derfor arbeides videre med å få fram bedre teknologiske løsninger for avfallsanlegg. Kravene i konsesjoner for fyllplasser og forbrenningsanlegg må gis en løpende vurdering i årene framover, på bakgrunn av bl.a. utvikling i utslipp, teknologi mv.

Målet om å redusere mengden avfall som oppstår og mengden farlige kjemikalier i avfallet kan ikke oppnås bare gjennom miljøvernpolitiske virkemidler. Det er nær sammenheng mellom mengden avfall som genereres og produksjons- og forbruksaktiviteten i samfunnet. Sammenhengen mellom produksjons- og forbruksaktiviteten og avfallsgenereringen styres av flere ulike forhold, bl.a. teknologisk utvikling, prisen på ulike innsatsfaktorer i produksjonen, sammensetning og nivå på forbruket og av prisen på avfallshåndteringen. En hovedutfordring blir å øke miljøeffektiviteten i samfunnet slik at avfallsmengdene og innholdet av helse- og miljøfarlige kjemikalier i avfallet reduseres i forhold til en gitt verdiskapning.

Et sentralt virkemiddel for å oppnå avfallsreduksjon er samfunnsøkonomisk riktig prising av avfallsmengdene. Krav om full kostnadsdekning ved beregning av avfallsgebyrene og innføring av differensierte gebyrer vil bidra til dette. Imidlertid er det i tillegg som nevnt behov for virkemidler som sikrer at også miljøkostnaden inkluderes i prisen på avfallshåndteringen (jf. linkinthoveddel007kapittel 7). I tillegg til riktig pris på avfallshåndteringen må en også sikre at overveltningsmekanismer i markedet bidrar til at både produsenter, importører, distributører og konsumenter i sine valg tar nødvendig hensyn til hva de ulike produktene representerer som framtidig avfallsproblem.

Krav om tiltak for avfallsreduksjon inngår som del av flere av de avtalene som er inngått mellom Miljøverndepartementet og næringslivet. Krav til avfallsreduksjonsplaner inngår også i konsesjonene til industrien, (jf. kapittel 8.4.2). Slike krav vil bli videreført og forsterket i det videre arbeidet på feltet. Næringslivet må arbeide videre for å redusere sin egen avfallsproduksjonen internt i bedriftene. Samtidig er det viktig at hensynet til framtidig avfallshåndtering tas med allerede når produktene er på planleggingsstadiet. Utforming av standarder, design og produksjon av produkter vil ha stor betydning for mengden avfall som genereres og for mengden helse- og miljøfarlige kjemikalier i avfallet.

I tillegg vil informasjon og holdningsskapende arbeid, inkl. miljømerkeordninger, kunne øke bevisstheten til befolkningen om hvordan deres egen adferd kan endres for å redusere avfallsmengdene. For at informasjon og holdningsskapende arbeid skal gi resultater er det av stor betydning at det eksisterer alternativer som setter forbrukerne i stand til å velge løsninger som medfører reduserte avfallsmengder. Et eksempel på dette er ombruksverksteder, brukthandel og utleievirksomhet. Mange kommuner har lagt til rette for utbygging av reparasjonsvirksomheter og bruktsalg som kan sørge for en lengre levetid for produktene, og dermed mindre avfallsmengder. Slike tiltak bør følges opp i flere kommuner.

Det gjenstår fortsatt arbeid med å rydde opp i "gamle synder", jf. kapittel 16.3.6. Hoveddelen av det arbeidet som gjenstår vil bli gjort innen utløpet av dette århundret, men den mest langsiktige delen av arbeidet vil, i samsvar med erfaringer og planer i andre land, ta minst en generasjon. Myndighetene vil arbeide videre med å utarbeide informasjon som kan bidra til å styrke kommunenes bruk av plan- og bygningsloven og kommunehelsetjenesteloven i arbeidet med å få oversikt over og treffe tiltak vedrørende forurensede lokaliteter. For å sikre rasjonell arbeidsfordeling mellom forvaltningsnivåene vil det bli vurdert å foreta noen endringer i oppgave- og myndighetsfordelingen i offentlig forvaltning. Forurensningslovens prinsipp om at den ansvarlige for forurensningen skal bekoste nødvendige undersøkelser og tiltak vil bli lagt til grunn. Staten vil bekoste undersøkelser og tiltak der staten er ansvarlig for forurensningen, og vil i tillegg også kunne dekke kostnader ved opprydding der det ikke eksisterer en ansvarlig etter forurensningsloven eller der denne er betalingsudyktig.

16.5 Framskrivinger

En viktig drivkraft for veksten i avfallsmengdene er den nære sammenhengen mellom utviklingen i produksjons- og forbruksaktiviteter i samfunnet, og genereringen av avfall. De siste 15 årene har mengden kommunalt avfall økt med ca. 50 prosent. Framskrivninger foretatt av Statistisk Sentralbyrå basert på dagens situasjon på avfallsfeltet anslår at veksten i avfallsmengdene de neste 15 årene blir noe lavere, anslagsvis 44 prosent. Framskrivingene tar utgangspunkt i makroøkonomiske modellberegninger som tyder på at sammensetningen av produksjon og forbruk i tiden framover vil medføre økte avfallsmengder, og at veksten i avfallsmengdene vil overstige veksten i bruttonasjonalproduktet de neste 15 årene. Utvikling av ny teknologi som gir mindre avfallsproduksjon kan bidra til å redusere veksten i avfallsmengdene i årene framover. En endring i sammensetning av produksjon og forbruk i retning av mindre avfallsgenererende virksomhet vil også kunne redusere veksten i avfallsmengdene. Framskrivingene understreker at det fortsatt vil være store utfordringer på avfallsfeltet, både knyttet til å redusere avfallsgenereringen, og til å sørge for en samfunnsmessig god håndtering av det avfallet som oppstår.

En analyse utført av SFT gir grunn til å tro at potensialet for å redusere mengden av avfall som går til deponering er betydelig og at miljøpåvirkningen fra avfallshåndteringen kan reduseres i forhold til dagens nivå. Analysen antyder at bl.a. andelen kommunalt avfall til deponering kan reduseres ned mot 20 - 30 prosent innen år 2010 - 2015. Avfall som går til deponering vil i første rekke være stabile masser. For øvrig avfall fra industrien vil deponering fortsatt være den dominerende behandlingsform for stabile masser, som for eksempel gravemasser og stein. Deponering av nedbrytbart organiske avfall vil nærmest kunne bringes til opphør. SFTs analyse er bl.a basert på SSBs framskrivinger, forventninger om virkninger av iverksatte og planlagte tiltak, utvikling i gjenvinningsbransjen, kunnskaper om miljøkostnader og erfaringer fra kildesorteringsprosjektet samt avgift på sluttbehandling av avfall.

16.6 Behov for nye mål

Målet på avfallsfeltet er at avfallsproblemene skal løses slik at avfallet gir minst mulig skade og ulempe for mennesker og naturmiljø, samtidig som avfallet og håndteringen av dette legger minst mulig beslag på samfunnets ressurser. Delmålene er at avfallsmengdene og mengden helse- og miljøskadelige kjemikalier i avfallet skal reduseres, ombruk, materialgjenvinning og energiutnyttelse skal fremmes og restavfallet skal sikres miljømessig forsvarlig sluttbehandling. Innen år 2000 skal praktisk talt alt spesialavfall enten gjenvinnes eller gå til sluttbehandling i godkjente norske anlegg.

Målet knytter seg til hvordan avfall skal håndteres for å redusere avfallets bidrag til ulike utslipp. Målet må derfor ses i sammenheng med målene for utslipp av klimagasser, helse- og miljøfarlige kjemikalier, næringssalter mv.

Det vil ta lang tid før tiltak som gjennomføres for å nå målet om redusert bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier (jf. linkinthoveddel006kapittel 6) får effekt på utslippene fra avfallshåndteringen. Inntil denne målsettingen er nådd bør målet for håndtering av spesialavfall videreføres for å sikre høyest mulig innsamling av avfall med innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier til særskilt behandling. For det øvrige avfallet innebærer målet at kun det avfallet det ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt å gjenvinne skal gå til sluttbehandling. Framskrivingene som er utført av SFT (jf. kapittel 16.5) antyder at andelen kommunalt avfall som sluttbehandles kan reduseres ned mot 20 - 30 prosent innen år 2010 - 2015. Målsettingen innebærer også at avfallsmengdene skal reduseres til et nivå hvor kostnadene ved avfallsreduksjon svarer til velferdsgevinsten ved denne reduksjonen.

For "gamle synder" er det reviderte målet, som ble presentert i St prp nr 1 (1996 - 97) for Miljøverndepartementet, at tidligere tiders feildisponering av spesialavfall o.l ikke skal medføre fare for alvorlige forurensningsproblemer ved at det gjennomføres undersøkelser og nødvendige tiltak på kjente områder med potensiell fare, og forurensede områder hvor det planlegges arealbruksendring e.l.

16.7 Behov for ny kunnskap

Gjennom forskningsprogrammer i regi av NFR, instituttprogrammer og utredningsvirksomhet er det blitt opparbeidet mye kunnskap på avfallsfeltet. Det har bl.a. vært gjennomført forskning innen framskrivninger av avfallsmengder og utslipp av forurensninger fra avfallssektoren, nye avfallshåndteringsløsninger, industriavfall og slam og annet organisk avfall. Det gjenstår imidlertid fremdeles kunnskapshull. Det er blant annet behov for økt kunnskap innenfor følgende områder:

• sammenhengen mellom samfunnsutvikling, virkemiddelbruk og avfallsgenereringen
• virkemidler for å oppnå avfallsreduksjon
• sikrere kunnskap om konsekvenser for ressurs- og miljøforhold av ulike behandlings- og gjenvinningsløsninger
• rensemetoder for sigevann og praktisk tilpasning til norske forhold
• ny teknologi for økt energiutnyttelse av avfall
• effektive behandlingsløsninger for forurensede masser.

Figurer til kapittel 16:

• Figur 16.1 Anslag på mengde kommunalt avfall lagt på fyllplass etter hvordan sigevann blir renset. (Kilde: SSB)
• Figur 16.2 Innsamling av spesialavfall i perioden 1990 - 1995 (i tonn). (Kilde: NORSAS)
• Figur 16.3 Diagram som viser utvikling i kommunale avfallsmengder (i tusen tonn) og behandlingsmåte i perioden 1992 - 1995. (Kilde: SFT)