Innledning og sammendrag

8.1BAKGRUNN FOR OPPNEVNINGEN AV INNTEKTSSYSTEMUTVALGET

Inntektssystemutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 24. februar 1995. Ved oppnevningen ble utvalget bedt om å avgi to delutredninger. Delutredning 1 skulle inneholde konkrete forslag til endringer i inntektssystemet og eventuelt andre forslag som kan gjennomføres fra 1997. Delutredning 1 ble lagt fram 11. januar 1996, NOU 1996:1 "Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner". Delutredning 1 blir omtalt i kapittel 10. I delutredning 2 er utvalget bedt om å omtale og vurdere finansieringen av kommunesektoren generelt. Her kan også mer omfattende og prinsipielle forslag til endringer i inntektssystemet legges fram. Delutredning 2 skal legges fram av utvalget innen 1. januar 1997.

Inntektssystemet er et system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner og ble innført 1. januar 1986. Inntektssystemet er et virkemiddel for å påvirke inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Gjennom fastsettelsen av størrelsen på det totale rammetilskuddet er inntektssystemet også et redskap i den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget var et ønske om en helhetlig vurdering av inntektssystemet og en vurdering av ulike inntektskomponenters rolle i finansiering av kommunesektoren.

Ved innføringen i 1986 var det en klar målsetting å unngå for store omfordelingsvirkninger for å skape oppslutning om rammefinansiering som prinsipp. Siden innføringen av inntektssystemet i 1986, har inntektssystemet blitt underlagt evaluering og revisjon tre ganger. Revisjonene har til dels blitt foretatt i tilknytning til store reformer i kommunesektoren, som sykehjemsreformen og reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming.

Oppgavene til den enkelte kommune og fylkeskommune har bl.a. som en følge av disse reformene, endret seg relativt mye i perioden siden innføringen av inntektssystemet i 1986. På denne måten har det skjedd fortløpende endringer på delområder av inntektssystemet uten at helheten av systemet har vært gjenstand for en grundig faglig gjennomgang.

Det har imidlertid vært økende interesse for inntektsfordelingen generelt og fordeling av rammetilskudd spesielt. Dokumentasjon av inntektsutviklingen fra 1986 og utover presentert i kommuneøkonomiproposisjoner og i rapporter fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi har vist at de minste kommunene har hatt et relativt høyt inntektsnivå etter at inntektssystemet ble innført. Dette materialet viser også at sentrale by- og landkommuner har hatt et lavere inntektsnivå.

Innføring av Agdermodellen som grunnlag for å beregne utgiftsbehov på grunnskolesektoren i 1992 medførte til dels store omfordelinger av rammetilskudd mellom kommuner. Det har spesielt vært rettet kritikk mot at ulempene ved spredt bosetting vektlegges for mye for enkelte typer kommuner og for lite for andre kommuner i grunnskolenøkkelen. En vesentlig del av kritikken mot inntektssystemet har også hevdet at små kommuner blir overkompensert for utgiftene ved å være små.

Regjeringen har på grunnlag av foreliggende dokumentasjon av inntektsnivå og på grunnlag av den pågående diskusjonen om forskjeller i utgiftsbehov sett at det er viktig med en helhetlig faglig gjennomgang av inntektssystemet. Regjeringen nedsatte derfor Inntektssystemutvalget for å foreta denne gjennomgangen. Målsettingen med dette arbeidet var å skaffe en bred faglig plattform for å foreta endringer i inntektssystemet.

Utvalget har vurdert fordelingseffektene i dagens inntektssystem og lagt fram konkrete forslag til endringer. Hoveddelen av utvalgets arbeid har vært en gjennomgang av grunnlaget for utgiftsutjevningen, kostnadsnøklene. Utformingen av kostnadsnøklene krevde omfattende analysearbeid, som dels er utført av utvalgets sekretariat og dels av eksterne forskningsmiljøer. Utvalget har i samråd med de berørte departementer lagt fram forslag om innlemming av øremerkede tilskudd. Det har vært lagt til grunn at rammefinansiering skal være den sentrale finansieringsform. Forslaget som er lagt fram i delutredning 1 har også omfattende beregninger av de økonomiske konsekvensene for kommunene og fylkeskommunene av de foreslåtte endringsforslag og overgangsordninger.

8.2SAMMENDRAG

8.2.1Kapitteloversikt

Hovedtrekkene i dagens inntektssystem beskrives i kapittel 9. I vurderingen av endringer i dagens inntektssystem har Regjeringen tatt utgangspunkt i Inntektsystemutvalgets utredning (NOU 1996:1) "Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner". En sammenfatning av utvalgets forslag til endringer i inntektssystemet er gitt i kapittel 10. Inntektssystemutvalgets utredning ble sendt på høring til KS, LO, AF, YS, Norsk lærerlag, NHO og fylkesmannsembetene med høringsfrist 15. mars. De offisielle høringsuttalelsene er oppsummert i kapittel 11. Det er også gjort en systematisering av uttalelser fra kommuner, fylkeskommuner og lokale organisasjoner i samme kapittel. I kapittel 12 omtales Regjeringens forslag til innlemming av øremerkede tilskudd og i kapittel 13 presenteres Regjeringens forslag til endringer i de enkelte elementer i inntektssystemet. I Kapittel 14 presenteres samlet forslag til nytt inntektssystem med fordelingsvirkninger for kommuner og fylkeskommuner.

8.2.2Hovedtrekk i Regjeringens forslag til nytt inntektssystem

Regjeringen har i all hovedsak lagt Inntektssystemutvalgets utredning til grunn for sitt forslag til nytt inntektssystem. I forhold til utvalgets forslag til nytt inntektssystem foreslår Regjeringen mindre endringer i kostnadsnøklene for kommuner og fylkeskommuner, samt endringer i overgangsordningen for inntekts- og utgiftsutjevningen. Samlet tap for kommuner og fylkeskommuner som får reduksjon i tilskudd som følge av den foreslåtte endringen utgjør 550 millioner kroner. For å sikre at små utkantkommuner og kommuner i Nord-Norge fortsatt skal kunne gi et bedre tjenestetilbud enn landets øvrige kommuner innfører Regjeringen et nytt regionaltilskudd på 90 millioner kroner i tillegg til å videreføre Nord-Norgetilskuddet. Det legges også opp til en økning i skjønnsrammen for kommunene på om lag 310 millioner kroner. Samlet vil regionaltilskuddet og økningen av skjønnsmidler i utgangspunktet være tilstrekkelig til å kompensere alle tapskommuner fullt ut. Den endelige fordelingen av disse skjønnsmidlene vil bli gjort etter fylkesmennenes tilråding. For fylkeskommunene legges det opp til at ingen skal tape mer enn 60 kroner pr. innbygger og fylkeskommunene som taper kompenseres ved å øke skjønnsmidlene med 70 millioner kroner.

Utgiftsutjevningen

Regjeringen mener at kostnadsnøklene skal være faglig begrunnet, et synspunkt som også støttes i høringsuttalelsen fra Kommunenes Sentralforbund. Regjeringen vil ivareta regionale hensyn og ønskede fordelingsvirkninger gjennom et regionaltilskudd, Nord-Norgetilskuddet og skjønnsmidlene. For kommunene legges på denne bakgrunn Inntektssystemutvalgets forslag til kostnadsnøkler til grunn, bortsett fra en liten justering av kostnadsnøkkelen for grunnskole for å fange opp utgiftene til skoleskyss i kommuner med spredt bosetting. De reviderte kostnadsnøklene betyr bl.a. økt vekt på sosiale kriterier og redusert vekt på basistillegget (jf. for øvrig senere omtale av regionaltilskuddet).

Også for fylkeskommunene følges i all hovedsak Inntektssytemutvalgets forslag opp. Kostnadsnøkkelen for lokale samferdselsruter er imidlertid endret ved at Regjeringen har valgt å ta utgangspunkt i dagens kriterier istedenfor utvalgets forslag. Dette henger først og fremst sammen med den kritikk som er framkommet mot utvalgets forslag om å innføre kriteriet "kollektiv arbeidsreisetid" samt F8ínsket om å opprettholde et element av spredtbygdhet i nøkkelen. Sammenlignet med dagens kostnadsnøkkel er den viktigste endringen at kriteriet "innbyggere bosatt spredt" er tatt inn for å fange opp variasjonene i utgifter til skoleskyss.

Inntektsutjevningen

Det er store inntektsforskjeller mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Betydelig utjevning av skatteinntekter er derfor nødvendig for å skape forutsetninger for likeverdighet i tjenestetilbud. Samtidig er det ønskelig med en viss kopling mellom en (fylkes)kommunes skattegrunnlag og inntektsnivå. Regjeringen legger derfor Inntektssystemutvalgets hovedalternativ til grunn for utforming av inntektsutjevningen. Det betyr at referansenivået for minsteinntektskompensasjon skal trappes opp fra 96,2 prosent til 110 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger for kommunene og fra 113,2 prosent til 120 prosent for fylkeskommunene. Kompensasjonsjonsgraden reduseres fra 100 prosent til 90 prosent for både kommuner og fylkeskommuner.

Overgangsordning

I høringsuttalelsen fra Kommunenes Sentralforbund heter det bl.a. at "overgangsordningen må være identifiserbar, tidsavgrenset og forutsigbar. Inntektssystemutvalgets forslag til overgangsordning tilfredsstiller ikke disse kravene". Regjeringen vil derfor foreslå en noe annen overgangsordning. For utgiftsutjevningen legges det opp til en overgangsperiode på 5 år ved systemendringer, oppgaveendringer og innlemming av øremerkede ordninger, slik at endringer i tilskudd trappes ned med like store deler hvert år i 5-årsperioden. Endring i kriterieverdier gis imidlertid fullt gjennomslag. For inntektsutjevningen legges det opp til en egen overgangsordning over 5 år med en gradvis opptrapping av referansenivået og en gradvis reduksjon av kompensasjonsgraden.

Nord-Norgetilskuddet

Regjeringen går inn for å videreføre Nord-Norgetilskuddet på dagens nivå og med dagens fordelingskriterier. På lengre sikt kan det være aktuelt å samordne Nord-Norgetilskuddet med regionaltilskuddet samt opplegget for fordeling av skjønn.

Regionaltilskuddet

Revisjonen av inntektssystemet har som siktemål å gi kommunene mulighet til å tilby et likeverdig tjenestetilbud. Endringene i kostnadsnøklene vil først og fremst gi lavere relativt inntektsnivå for små kommuner i distriktene, bl.a pga reduksjonen i basistillegget. I disse kommunene er imidlertid et godt utbygd kommunalt tjenestetilbud av stor betydning for sysselsetting og bosetting. Dette kan tilsi at det er behov for et bedre tjenestetilbud i disse kommunene enn gjennomsnittet. Regjeringen foreslår derfor å etablere et nytt regionaltilskudd til små distriktskommuner. Tilskuddet vil bli gitt til kommuner innenfor DU-området med mindre enn 3000 innbyggere og skatteinntekt lavere enn 110% av gjennomsnittet. Det vil bli gitt et høyere beløp til kommuner i Nord-Troms og Finnmark enn til øvrige kommuner. I 1997 vil regionaltilskuddet totalt være på 90 millioner kroner. Regjeringen er innstilt på å øke dette regionaltilskuddet innenfor den samlede rammen til kommunesektoren etterhvert som overgangsordningen øker omfordelingsvirkningene knyttet til nytt inntektssystem.

Skjønn

Regjeringen tar sikte på å videreføre den ordinære skjønnsrammen på om lag samme nivå som i dag. For å begrense omfordelingsvirkningene knyttet til innføring av nytt inntektssystem, vil det bli avsatt en ekstraordinær skjønnsramme til dekning av tap. Det legges opp til en økning i skjønnsrammen for kommunene på om lag 310 millioner kroner. Den endelige fordelingen av disse skjønnsmidlene vil bli gjort etter fylkesmannens tilråding. For fylkeskommunene vil det bli opprettet en ekstraordinær skjønnsramme på om lag 70 millioner kroner for å sikre at ingen fylkeskommuner taper mer enn 60 kroner pr. innbygger.

Størrelsen på en slik særskilt skjønnsramme til dekning av tap knyttet til nytt inntektssystem senere år, vil bli vurdert i de årlige budsjettopplegg. På lang sikt vil den samlede skjønnsrammen bli redusert.

Innlemming av øremerkede tilskudd

Regjeringen foreslår å innlemme følgende tilskudd i inntektssystemet fra 1997:

- Lønnstilskudd til omsorgstjenester

- Deler av styrkingsmidlene til hjemmeboende PU-klienter

- Handlingsplan for redusert spedbarnsdødelighet

- Tilskudd til lanbrukskontorer

- Tilskudd til miljøvernkonsulenter

Barnehagetilskuddet vil foreløpig ikke bli innlemmet i inntektssystemet.

8.2.3Videre arbeid

Det vil bli arbeidet videre med problemstillinger knyttet til bl.a. bosetting, klima, psykiatri, rusmiddelomsorg, spesialundervisning, ambulanseutgifter og samferdselssektoren. Det vil også bli nærmere vurdert hvilke sektorer som skal omfattes av utgiftsutjevningen. De kostnadsforhold som antas å ha betydning, men som foreløpig ikke er ivaretatt i kostnadsnøklene, vil bli tatt hensyn til ved fordeling av skjønnsmidler.

linkdoc#doc32Previous Page320linkdoc#doc32TOC320linkdoc#doc32Next Page320

linkdoc099005-992461#doclinkdoc#doclinkvedlegglinkdoc099005-992444#doclinkdoc099005-990149#doc