11.1INNLEDNING

Inntektssystemutvalget avga sin utredning NOU 1996:1 "Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner 11. januar 1996. Utredningen ble sendt på en begrenset høring 12. januar med frist 15. mars. Høringsinstansene har vært følgende: KS, LO, NHO, YS, AF, Norsk Lærerlag og fylkesmannsembetene. I brevet til høringsinstansene ber departementet spesielt om en vurdering av utvalgets forslag til endringer i fordelingskriterier og i beregningen av det utgiftsutjevnende tilskuddet. I tillegg blir høringsinstansene bedt om å uttale seg om den foreslåtte overgangsordningen. Det ble også uttrykt ønske om forslag til innlemming av andre øremerkede tilskuddsordninger enn de utvalget har foreslått. Ved fristens utløp hadde sytten av de atten fylkesmennene og alle høringsberettigede organisasjoner benyttet seg av retten til å uttale seg.

I tillegg har det kommet inn nærmere 270 uttalelser fra kommuner, fylkeskommuner, regionale råd og organisasjoner. Også disse uttalelsene er blitt behandlet av departementet, men i og med at kommunene ikke er å betrakte som offisielle høringsinstanser er denne behandlingen gjort mer summarisk.

11.2OPPSUMMERING AV UTTALELSENE FRA KOMMUNENES SENTRALFORBUND OG øVRIGE HøRINGSINSTANSER

11.2.1Innledning

KS sin uttalelse baserer seg i hovedsak på uttalelser fra de lokale KS-lagene og fra enkeltkommuner, samt fra Ad hoc- (Carlsen-) utvalget. Uttalelsen fra KS er ikke enstemmig. Det er i tillegg til flertallsuttalelsen lagt ved en uttalelse fra Senterpartiet. KS uttaler at det både er nødvendig med vekst i kommunesektoren og forbedringer av dagens inntektssystem for å sikre et likeverdige tjenestetilbud over hele landet og for å løse nye velferdsoppgaver.

KS gir sin tilslutning til de forenklinger som ligger i forslaget til nytt inntektssystem, og peker særlig på utformingen av utgiftsutjevningen som en tilleggs/fratrekksordning, innbyggertilskudd og en selvstendig inntektsutjevning. Også blant de øvrige høringsinstansene er det tilslutning til selve forenklingen som ligger i den nye utformingen av systemet.

Høringsinstansene er ellers jevnt over godt fornøyd med det arbeidet som er gjort, men mange kan ikke akseptere at konsekvensen av gjennomføringen av forslaget blir at distriktskommunene skal tape til fordel for mer sentrale strøk. Meningsforskjellene i de offisielle høringsuttalelsene gjør seg særlig gjeldende i uttalelsene fra fylkesmennene, og høringsuttalelsene fra fylkesmennene er basert på grundig kjennskap til forholdene i eget fylke.

11.2.2Utgiftsutjevningen

Utvalget understreker at kostnadsnøklene må være faglig begrunnet, og dette synet støttes i hovedsak av KS. KS mener likevel at det må opprettholdes et element av spredtbygdhet/avstand i fylkeskommunenøkkelen inntil nærmere utredninger rundt denne problemstillingen foreligger. KS mener det må utredes kostnadskriterier både for kommuner og fylkeskommuner som i større grad tar hensyn til utgifter ved spredt bosetting, slik som areal, skoleskyss, ambulanse, klima, samferdsel og teknisk sektor.

I det videre arbeidet med inntektssystemet, mener KS det bør legges vekt på særskilte sosiale problemer i storbyene. I tillegg til rus og psykiatri som Inntektssystemutvalget peker på, mener KS det vil være behov for å se ytterligere på kriterier i forbindelse med sosialhjelp, spesialundervisning, barnevern og opphopning av levekårsproblemer. KS mener i denne forbindelse at det bør oppnevnes et permanent utvalg som har til oppgave å vedlikeholde og videreutvikle inntektssystemet. Det er også et poeng for KS at økningen av inntektsnivået i enkelte kommuner som tidligere har kommet dårlig ut gjennom inntektssystemet ikke må føre til svekking av tjenestetilbudet i andre deler av landet.

I den grad det nevnes, er også de øvrige høringsinstansene positive til bruk av sosiale kriterier i kostnadsnøkkelen. Noen få legger imidlertid til at økt bruk av sosiale kriterier kan svekke kommunenes insitament til å drive forebyggende arbeid.

Reduksjon av basistilskuddet er et moment som møter motstand blant mange av fylkesmennene. Enkelte av disse kan likevel stille seg bak reduksjonen, men på betingelse av at konsekvensene av denne reduksjonen ivaretas av andre kriterier.

Enkelte høringsinstanser (NHO, fylkesmennene på Sør-Østlandet) er uenig i utvalgets forslag om ikke å ta hensyn til differensiert arbeidsgiveravgift i inntektssystemet. Disse mener kommuner med høyeste sats må bli kompensert for dette gjennom utgiftsutjevningen.

11.2.3Inntektsutjevningen

KS er positiv til opplegget for inntektsutjevningen og mener det er riktig at kommunenes og fylkeskommunenes inntekter gjøres avhengig av egne skatteinntekter. KS mener det er et poeng at kommunene bør ha insentiver til å drive aktiv næringspolitikk og skape arbeidsplasser, og mener det er nødvendig at kommunesektoren får beholde en større del av skatteinntektene hvis de lovpålagte oppgavene skal kunne gjennomføres på et tilfredsstillende nivå. KS aksepterer imidlertid ikke at den foreslåtte endringen i inntektsutjevningen fører til en nedgang i inntektene for fylkeskommuner med de laveste skatteinntektene.

Forslaget om inntektsutjevning får også støtte fra flertallet av de øvrige høringsinstansene. Blant fylkesmennene er det likevel uenighet om både ambisjonsnivå og kompensasjonsgrad. Fylkesmannen i Akershus og Oslo er usikker på om valget av ambisjonsnivå og kompensasjonsgrad vil virke stimulerende nok på det lokale næringsliv i kommunene. Fylkesmannen i Rogaland mener de kommunene som i dag har skatteinntekter mellom 96,2 og 110 prosent av landsgjennomsnittet vil miste insitamentet til å drive næringsutvikling. Enkelte fylkesmenn (Nord-Trøndelag og delvis også Vest-Agder) er enig i hovedtrekkene i forslaget til inntektsutjevning, men går i motsatt retning, og ønsker en høyere kompensasjonsgrad.

KS mener, i likhet med mange andre av høringsinstansene, at forslaget om økt utjevningsambisjon i inntektsutjevningen ikke er tilstrekkelig begrunnet. NHO foreslår en gradert kompensasjonsgrad, og ønsker en langt sterkere profil i retning av å øke skatteinntektene for de kommunene som har skatteinntekter rundt landsgjennomsnittet.

11.2.4Overgangsordningen

KS er enig i at endringer i kriterieverdier ikke skal omfattes av overgangsordningen. KS mener ellers at overgangsordningen må være identifiserbar, tidsavgrenset og forutsigbar. Dette kravet mener KS ikke er tilfredsstilt i utvalgets forslag. KS mener inntektsutjevningen må holdes utenfor overgangsordningen.

Forslaget om fullt gjennomslag for endringer i kriterieverdier får også støtte fra de øvrige høringsinstansene. Det er likevel en viss uenighet rundt selve utformingen av overgangsordningen. Fylkesmannen i Nordland ønsker en nedtrapping med 10 prosent vekt på det nye inntektssystemet, mens Fylkesmannen i Aust-Agder ønsker 30 prosent vekt på nytt system. Fylkesmennene i Nord-Trøndelag og Buskerud uttrykker en mer generell skepsis til hvor godt egnet overgangsordningen er til å avdempe effektene av endringene. Blant de som støtter forslaget til overgangsordning, foreslås det å bruke skjønnsmidler for å avdempe effektene for de kommunene som kommer dårligst ut, eventuelt også å øke rammen for en avgrenset periode.

11.2.5Skjønn og Nord-Norge tilskudd

KS mener Nord-Norge tilskuddet må beholdes. Skjønnsmidlene må også opprettholdes inntil inntektssystemet blir mer treffsikkert med tanke på de reelle utgiftsbehovene i kommunene og fylkeskommunene. KS mener likevel at skjønnsrammen på sikt bør reduseres.

Norsk Lærerlag er klart mot en reduksjon av skjønnsmidlene, og går inn for at skjønnet opprettholdes på dagens nivå. NHO derimot går inn for en reduksjon. Blant de fylkesmennene som uttaler seg om omfanget av skjønnsmidler, er det en liten overvekt for reduksjon. En reduksjon av skjønnsmidlene vil i følge de fleste av fylkesmannsembeter kreve en grundig fylkesvis gjennomgang av fordelingen av skjønnet og en revisjon av retningslinjene for tildelingen.

Utvalgets forslag om å videreføre dagens Nord-Norge tilskudd får støtte blant fylkesmennene i den nordligste landsdelen, men også fra Norsk Lærerlag og Fylkesmannen i Aust-Agder.

11.2.6Innlemming av øremerkede midler

KS mener i prinsippet at finansiering gjennom øremerkede midler bør kreve en særskilt begrunnelse. Når det gjelder barnehagetilskuddet, mener KS at innlemming bør skje først når målet om full barnehagedekning er nådd.

KS er imot innlemming av tilskuddet til miljøvernkonsulenter, og for bruk av øremerkede tilskudd for å kompensere for utgifter i forbindelse med tospråklighet i samiske kommuner.

KS mener staten fortsatt må ha ansvaret for tilskuddet til private skoler. Fylkesmannen i Møre og Romsdal går i motsatt retning, og finner det rimelig at korreksjonsordningen fjernes fra inntektssystemet.

Ingen av de offisielle høringsinstansene kommer med nye forslag til hvilke øremerkede tilskudd som kan innlemmes. Et klart flertall slutter seg likevel til at det bærende finansieringsprinsipp skal være rammetilskudd, og at omfanget av øremerkede tilskudd bør reduseres. Enkelte fylkesmenn begrunner dette med at finansiering gjennom øremerkede tilskudd favoriserer rike kommuner, andre mener innlemming vil være samfunnsøkonomisk effektiviserende. Fylkesmennene ser likevel et behov for øremerkede tilskudd, bl.a. i forbindelse med oppbygging av nasjonale velferdsgoder. Norsk Lærerlag er skeptisk til rammeoverføringer til kommunene, og går imot at utvalget foreslår å innlemme store deler av de øremerkede ordningene. De øremerkede tilskuddene har ifølge Norsk Lærerlag en viktig funksjon i den statlige styringen av kommunene. Innlemming av barnehagetilskuddet møter en viss motstand både blant Norsk Lærerlag, LO og fylkesmennene, og det signaliseres at dette må vente inntil målet om full barnehagedekning tilnærmelsesvis er nådd. Norsk Lærerlag går imot å fjerne de eksisterende øremerkede tilskuddene i forbindelse med lærernes pensjonsrettigheter i Statens Pensjonskasse. Også innlemmingen av tilskuddet til landbrukskontorer møter en viss motstand, og Fylkesmannen i Telemark mener en innlemming bør medføre endringer i kostnadsnøkkelen slik at den fanger opp disse tjenestene på en bedre måte.

11.2.7Fordelingsvirkninger

KS ønsker at uønskede fordelingsvirkninger ivaretas gjennom en gradvis opptrapping av inntektsrammen, og tror skjønnet kan være egnet til bruk i denne sammenheng.

Blant de fylkesmenn som uttaler seg om fordelingsvirkningene er det en klar oppfatning om at økte inntekter i sentrale strøk ikke bør komme på bekostning av inntekter til distriktskommunene. Flere forslag for å dempe de negative virkningene foreligger. Fylkesmannen i Aust-Agder mener skjønn og overgangsordningen vil dempe omfordelingsvirkningen, og fylkesmannen i Østfold ønsker et "småkommunetilskudd". Fylkesmannen i Oppland mener reduksjoner i overføringene ikke bør foretas før det er kartlagt hvordan virkningene av tilskuddsreduksjonene slår ut i bosettingsmønsteret. En generell økning i rammen blir også foreslått av fylkesmannen i Sør-Trøndelag.

11.3UTTALELSER FRA KOMMUNER OG LOKALE ORGANISASJONER

Kommunene uttrykker sterk misnøye med at de ikke er tatt med som offisielle høringsinstanser i en sak som angår dem så sterkt. Uttalelsene spriker betydelig, fra de som gir en uforbeholden tilslutning til de som mener utredningen i sin helhet må avvises. Motstanderne mot utredningen er i flertall. Dette reflekterer det faktum at antall kommuner som taper på det nye forslaget er større enn antall vinnere. Antall uttalelser er vist i tabell 11.1. I tabell 11.2 er uttalelsene fra kommuner og fylkeskommuner fordelt på vinnere og tapere. Det er 197 kommuner som har sendt inn en egen uttalelse. Av disse er 30 prosent vinnere og 70 prosent tapere. Av de 16 fylkeskommunene som har levert en uttalelse er 25 prosent vinnere og 70 prosent tapere. Fylkeskommunene uttaler seg også i stor grad på vegne av kommunene i fylket.

Tabell 11.1: Antall uttalelser

Tabell 11.2: Antall uttalelser fra vinnere/tapere

Noen utsagn og meningsytringer går igjen. Svært mange finner forslaget til nytt inntektssystem både enklere og mer forutsigbart. Forslaget har likevel fordelingseffekter som gjør det uakseptabelt for mange av de som uttaler seg. Det er også en utbredt oppfatning at rekkefølgen på de to delutredningene er uheldig. Mange mener en fullstendig gjennomgang av kommunesektorens finansiering burde vært klar før inntektssystemet ble vurdert. Derfor uttrykkes det ønske om å vente med gjennomgangen av Delutredning 1 om fordeling inntil Delutredning 2 om finansiering foreligger. Det reises også kritikk mot at tidsrammen utvalget har arbeidet innenfor har vært for knapp.

Det er en tendens til at kommunene er positive/negative til forslaget alt etter hvordan de selv kommer ut. Dette er illustrert i tabell 11.3. 67 prosent av kommunene som har uttalt seg er kommuner som taper og er negative til utvalgets forslag. 21 prosent er kommuner som vinner og er positive til utvalgets forslag.

Tabell 11.3: Syn på utvalgets forslag koblet opp mot vinner/taper. I prosent.

Hvordan uttalelsene fordeler seg på hovedelementene i utredningen illustreres i tabell 11.4. Det er stor enighet om utformingen av utgiftsutjevningen, og flere peker på at bortfallet av egenfinansieringsandelen representerer en forenkling av inntektssystemet. Den prinsipielle utformingen av inntektsutjevningen får også tilslutning .

Både forslaget om reduksjon av skjønnsmidler og innlemmingen av øremerkede midler får varierende oppslutning. En del av de som uttaler seg negativ, er prinsipielt enig i redusert skjønnsramme og økt innlemming av øremerkede tilskudd, men mener at en bør vente med disse endringene enda noen år. Mange av uttalelsene uttrykker også motstand mot å innlemme barnehagetilskuddet. Flere av de som er positive til en reduksjon i omfanget av øremerkede tilskudd er samtidig mot en innlemming av barnehagetilskuddet inntil full barnehagedekning er nådd. Det er i tillegg en viss motstand mot å innlemme tilskuddet til landbrukskontor og miljøkonsulent i inntektssystemet, dette fordi motstanderne mener kriteriene i kostnadsnøkkelen ikke er gode nok til å fange opp tilskuddet.

Overgangsordningen og utformingen av denne er blant de elementene som har vakt minst reaksjoner. Blant de som nevner overgangsordningen, er det likevel et uttrykt ønske at det nye forslaget må gjennomføres raskt for de som er vinnere, mens det for taperne må legges opp til en mer langsom innføring.

Tabell 11.4: Hovedelementene i utredningen. I prosent.

1) Vekt på hhv. gammelt og nytt system

Forslaget til nye kostnadsnøkler er omdiskutert. Av de som har uttalt seg om de ulike kriteriene i kostnadsnøklene, er fordelingen som illustrert i tabell 11.5. Reduksjonen av basistilskuddet er det punktet som møter størst motstand. Samtlige som har uttalt seg om dette er negative til reduksjonen. Det er i hovedsak de små kommunene som har uttalt seg om dette punktet.

Også bruken av sosiale kriterier i kostnadsnøkkelen er gjenstand for diskusjon. En klar overvekt av de som uttaler seg om disse kriteriene er likevel positive til denne endringen.

Tabell 11.5: Kostnadsnøklene. I prosent.

1) Positiv/negativ til bruk av forenklet representasjon

2) Mener kommuner som ikke har fordel av lavere arbeidsgiveravgiftssats må kompenseres for dette gjennom utgiftsutjevningen

3) Mener eksisterende bosettingsmål er for dårlige

I tillegg til å kommentere det forslaget utvalget går inn for, nevnes det i de uoffisielle høringsuttalelsene en rekke andre momenter som, etter kommunenes, fylkeskommunenes og organisasjonenes mening, vil være relevante i den videre behandlingen av forslaget til nytt inntektssystem. Det som nevnes av flest, er ønsket om å innarbeide et kriterium som tar hensyn til bosettingsmønster og areal. Ønsket om et klimakriterium er også et viktig punkt for mange. Dette og øvrige momenter går frem av tabell 11.6.

Tabell 11.6: Andre momenter. I prosent.

linkdoc#doc32Previous Page320linkdoc#doc32TOC320linkdoc#doc32Next Page320

linkdoc099005-992461#doclinkdoc#doclinkvedlegglinkdoc099005-992444#doclinkdoc099005-990149#doc