Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

4.2ORGANISASJONSDATABASE

KAPITTEL 4

KOSTRA (KOmmune - STat - RApportering) har sin bakgrunn i de retningslinjer som ble fastsatt i stortings meldingen "Om forholdet mellom staten og kommunane". Siktemålet er å utvikle et rapporteringsopplegg som gir informasjon som er relevant for alle de generelle målene for kommuneforvaltningen. Dette innebærer at en i tillegg til informasjon om rene økonomiske forhold, også må ha informasjon om produksjon av velferdstjenester, produktivitet og omstilllingsevne, om likhet og likeverd i tjenestetilbudet. I figur 4.1 er det illustrert hvordan informasjon om ressursbruk, omfang og målgrupper for tjenester bør kobles sammen for å kunne vurdere produktivitet og effektivitet i kommunal sektor.

Figur 4.1 : Modell for sammenstilling av data som grunnlag for å vurdere produktivitet ogbehovsdekning i kommunal tjenesteproduksjon.

558Undisplayed Graphic221

Kartlegginger av omfanget av rapporteringsordninger, utarbeidet på oppdrag av hhv. Kommunenes Sentralforbund og Statskonsult, har vist et betydelig omfang av rapporteringsordninger fra kommuneforvaltningen og staten, og at det i tillegg finner sted overlappende rapportering. Det er en kjensgjerning at det ikke i tilstrekkelig stor grad er foretatt en samordning når det gjelder utforming av ulike rapporteringsordninger, og at dette vanskeliggjør sammenlignende vurderinger.

Trass i at det medgår betydelige ressurser i kommuner og på statlig hold til ulike rapporteringsordninger , etterlyses det relevant og sammenlignsbar informasjon om ressursbruken i kommunene. Dette gjelder både internt i det offentlige og i næringslivet, frivillige organisasjoner mv. Det er etter departementets oppfatning ikke et spørsmål om å øke mengden av rapporter fra kommuner, men å gjennomgå informasjonskjeden fra ressursbruk registeres i kommuner til informasjon om ressursbruk i kommunal sektor presenteres utad. Det må etter departementets oppfatning legges betydelig vekt på hvilken informasjon som gir et best mulig bilde av kommunal tjenesteproduksjon, og hvordan en hensiktsmessig IT-understøtting kan bidra til bedre informasjon og samtidig virke besparende både på kommunalt og statlig hold. Det vises her til at Regjeringen har som mål at offentlig forvaltning systematisk bør bruke elektronisk informasjon i sitt informasjonsopplegg overfor publikum, medier, næringsliv og overordnede styringsorganer. Et slikt mål kommer også til uttrykk i rapport fra statssekretærutvalget for IT "Bit for bit".

KOSTRA-prosjektet er initiert av Kommunal-, Administrasjons- og Finansdepartmentet, Statskonsult og Kommunenes Sentralforbund. Disse sitter også i prosjektets styringsgruppe som senere er utfylt med Sosial- og Helsedepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Barne- og familiedepartementet samt Statistisk Sentralbyrå.

Som en del av prosjektet gjennomføres det i 1996 et pilotforsøk med alternativ rapportering i fire kommuner. Kommunene Fredrikstad, Frogn, Porsanger og Rindal vil for 1996 rapportere data til statlige myndigheter hvor mål på ressursbruk er koblet opp mot data om omfang og målgrupper for tjenester, jf. figur 4.1. Hensikten er at kommunene selv og andre i større grad enn hva tilfellet er i dag kan foreta en vurdering om tjenestene utføres på en rasjonell måte og i hvilken grad tjenestene dekker de behov befolkningen har for kommunale tjenester.

Prosjektet tar foreløpig for seg tjenester innenfor helse- og sosialsektoren og oppvekstsektoren inkl. grunnskoleundervisning. Før det er mulig å ta stilling til om de prinsipper for informasjonskjeden som er utformet i prosjektet bør gjøres gjeldende for alle kommuner, bør forsøket utvides til å omfatte alle sektorer i kommunen og et noe større antall kommuner.

Når det gjelder rapporteringsordninger som omfatter fylkeskommuner, er det våren 1996 etablert en felles styringsgruppe for et prosjekt om rapportering av fylkeskommunal økonomi og tjenesteproduksjon, hvor de samme departementer, med unntak av Barne- og familiedepartementet, deltar. Også for fylkeskommunal sektor tas det sikte på en utprøving av modell for informasjonsutveksling ved et pilotforsøk.

På grunnlag av de erfaringer en høster i forsøket i 1996 og ved en utvidelse av forsøket, tas det senere sikte på å legge fram et forslag til modell for organisering og forvaltning av styringsinformasjon mellom forvaltningsnivåene. Her vil også en revisjon av de kommunale budsjett- og regnskapsforskrifter inngå.

4.2ORGANISASJONSDATABASE

Departementet har igangsatt et FoU-prosjekt med sikte på å etablere en database over kommunale og fylkeskommunale organisasjonsdata. Prosjektet er gjennomført som spørreundersøkelse til alle kommuner og fylkeskommuner våren 95. Departementet har vært økonomisk ansvarlig, mens NIBR har hatt det faglige ansvar. Det er lagt opp til en oppdatering ved en tilsvarende spørreundersøkelse våren 1996 med senere hovedoppdateringer etter hvert kommunevalg.

En del av resultatene fra denne spørreundersøkelsen er bearbeidet i en rapport fra NIBR, notat 1996:107 "Kommunal organisering". Fremstillingen nedenfor baserer seg på denne rapporten. 347 kommuner og 16 fylkeskommuner har svart.

4.2.1Kommuner

Politisk organisering

Kommunene har fått en vidtgående frihet til å organisere sin virksomhet både politisk og administrativt. Et flertall av kommunene, i overkant av 92 prosent, har imidlertid valgt å beholde hovedutvalgsmodellen. Blant disse har de fleste, 56 prosent, fortsatt med den tradisjonelle modell med fire hovedutvalg: undervisning, helse- og sosial, kultur og teknisk.

Kun 3 prosent har organisert seg etter funksjonsmodellen, dvs. med utgangspunkt i oppgavetypene drift, forvaltning og utvikling, og kun 4,4 prosent etter områdeprinsippet, dvs. med utgangspunkt i geografisk nedslagsfelt, og da slik at kommunen er inndelt i flere geografiske områder.

For å motvirke den politiske sektoriseringen anbefalte Kommunenes Sentralforbund bl.a. gjennomgående representasjon for kommunestyre- og formannskapsmedlemmer, dvs. at de også skulle være medlemmer i de faste overordnete sektorutvalg. I følge undersøkelsen praktiserer 77 prosent av kommunene gjennomgående representasjon for sine kommunestyremedlemmer.

Administrativ organisering

Et flertall av kommunene (309 av 317) har valgt å organisere administrasjonen etter sektorprinsippet og 215 av disse har valgt en tradisjonell inndeling med fire hovedsektorer, noe som viser samsvar med den politiske organisering. Bare 3 kommuner har valgt et rent funksjonsprinsipp og 1 har valgt et rent områdeprinsipp som grunnlag for den administrative organisering. I tillegg har 4 kommuner valgt blandingsmodeller.

Selv om det er få kommuner som har valgt områdeprinsippet også i blandet form, er det ikke så uvanlig at enkelte av tjenestene kan være distriktsinndelte, dvs. at det er knyttet en administrativ ledelse til tjenestene ute i distriktet. Undersøkelsen viser at 29 prosent har distriktsinndelte tjenester og at det er oftest pleie og omsorg for eldre som er organisert på denne måten.

Organisering av forretningspregede områder

Flere kommuner har, kanskje spesielt de senere år, overlatt en del oppgaver til private, eller skilt oppgaver fra vanlig kommunal drift ved etablering av aksjeselskaper.

Tabell 4.1: Organiseringen av forretningspregede oppgaver. Prosent.(Kilde: NIBR-notat 1996:107).

Oppgaver

Organisasjonsformer

Sum (N)

Ord. komm. drift/ komm. forretningsdrift

Aksjeselskap/ stiftelse

Privat virksomhet

El. forsyning - produksjon

25

62

13

100 (267)

El. forsyning- distribusjon

28

60

12

100 (299)

Vannforsyning

93

3

4

100 (294)

Boligforvaltning

90

8

2

100 (277)

Renovasjon

64

13

23

100 (311)

Vaskeritjeneste

76

8

16

100 (287)

Rengjøring

98

0

2

100 (315)

Kantinedrift

78

5

17

100 (208)

Kino

66

1

33

100 (202)

1) I spørreskjemaet ble hver av organisasjonsformene delt inn i hel og delvis f.eks. kommunal drift. Det viser seg imidlertid at det er svært få kommuner som har slike del-løsninger, slik at de i denne tabellen har blitt slått sammen.

El-forsyningen særmerkes både produksjon og distribusjon ved markant laveste andel organisert som ordinær kommunal drift/forretningsdrift med henholdsvis 25 prosent og 28 prosent, og med markant høyeste andel organisering som aksjeselskap/stiftelse, henholdsvis 62 prosent og 60 prosent.

Kinodriften er den som har høyest andel av virksomheter som drives privat (33 prosent).

Det er også interessant å legge merke til at rengjøring, som ikke kan karakteriseres som en typisk kommunal oppgave, har høyest prosentandel organisering som ordinær kommunal drift/forretningsdrift (98 prosent).

Man må være oppmerksom på at undersøkelsen ikke skiller mellom aksjeselskaper som i det vesentlige er kommunalt eide, og slike som i det vesentlige er privat eide. Det er imidlertid grunn til å tro at aksjeselskapene først og fremst er kommunalt eide, og at private aksjeselskaper er kategorisert under privat virksomhet.

Økonomiforvaltning

Det synes å være en klar trend i retning av å overføre ansvaret for budsjettprosessene til formannskapet som forberedende instans for kommunestyret.

I 1991 overlot 85 prosent av kommunene til rådmannen å ha hånd om hele budsjettprosessen fram til et saldert budsjettforslag til formannskapet. I 1994 er denne framgangsmåten bare brukt av 42 prosent av kommunene.

Som alternativ kan rådmannen være ansvarlig for budsjettprosessen fram til fremleggelse for hovedutvalgene, eller formannskapet kan ha aktivt ansvar for hele budsjettprosessen. Også på dette området har det skjedd en markant endring i retning av at formannskapet har aktivt ansvar for hele prosessen.

Delegasjon

Det synes å være forholdsvis liten vilje blant kommunestyrene til å delegere myndigheten til å omdisponere gitte bevilgninger. Det er imidlertid vesentlig mindre skepsis på dette området overfor politiske organer enn overfor administrasjonen. Således har 55 prosent av formannskapene rett til omdisponering innenfor hele ansvarsområdet dersom nettorammen overholdes, mens 29 prosent har ingen omdisponeringsadgang. Tilsvarende tall for rådmenn er 11 prosent og 41 prosent.

Selv om man i den senere tid har fokusert på administrasjonens resultatansvar og på at medarbeiderne er den viktigste faktor for å nå resultater, er det enda mindre delegasjon av tilsettingsmyndigheten til administrasjonen. 80 prosent av rådmennene har overhodet ingen ansettelsesmyndighet.

Revisjon

Revisjonen skal utøve tilsyn med kommuneforvaltningen på kommunestyrets vegne og er derfor underlagt kommunestyret direkte i faglige saker. Undersøkelsen viser at kommunerevisjonene fortsatt i stor utstrekning driver tallmessig regnskapskontroll.

Bare 18 prosent angir at de i stor utstrekning kontrollerer at politiske vedtak iverksettes, men 53 prosent driver slik kontroll i noen grad. 92 prosent angir at de i liten grad eller ikke i det hele tatt vurderer måloppnåelse. 57 prosent angir at de i liten eller ingen grad har engasjert seg i undersøkelser ved mistanke om uregelmessigheter.

Det er nylig avsluttet en prosess med etablering av distriktsrevisjoner og det kan være interessant om denne prosessen vil påvirke kontrollvirksomheten. Det er ikke urimelig å anta at enkelte enheter tidligere var for små både med hensyn til kapasitet og kompetanse til å kunne drive med den mer krevende form for revisjon som forvaltningsrevisjon innebærer.

Informasjon

Både Storting og Regjering har fokusert på behovet for og verdien av kommunikasjon på lokalt plan. Undersøkelsen viser at 29 prosent av kommunene har opprettet stilling som informasjonsmedarbeider. 55 prosent har egen informasjonsavis og 30 prosent har fast spalte i lokalavisen. 49 prosent sender kommunestyremøtene i lokal-tv eller radio.

55 prosent har gjennomført brukerundersøkelser for enkelte brukergrupper, mens bare 25 prosent har foretatt slike undersøkelser for befolkningen generelt.

4.2.2Fylkeskommuner

Politisk organisering

Hovedutvalgsmodellen dominerer klart blant de som har svart, og gjennomgående representasjon praktiseres i alle fylkeskommuner, med fylkestingets medlemmer i mer enn 75 prosent av vervene som medlemmer i de faste overordnete utvalg.

Administrativ organisering

Alle fylkeskommuner har valgt hovedsektorprinsippet som organisasjonsmodell. 10 av de 16 som har svart på dette spørsmålet angir at de dessuten har en tradisjonell sektorinndeling: undervisning, helse- og sosial, kultur, samferdsel og næring. Bildet nyanseres noe ved at 5 fylkeskommuner oppgir at det var planlagt organisatoriske endringer i løpet av 1995.

Økonomiforvaltning

Bare 4 av 16 fylkeskommuner lar rådmannen koordinere budsjettprosessen fram til fylkestinget, mens det i 7 fylkeskommuner er fylkesutvalget som har ansvaret for hele budsjettprosessen.

Delegasjon

Delegasjon til administrasjonen med hensyn til økonomiforvaltningen forekommer i vesentlig større utstrekning enn i kommunene. Allikevel er trenden den samme som i kommunene. 81 prosent av fylkesutvalgene har myndighet til å omdisponere innenfor hele sitt ansvarsområde dersom nettorammen overholdes, og bare 13 prosent er ikke delegert omdisponeringsmyndighet i det hele tatt. Tilsvarende tall for fylkesrådmannen er 19 prosent og 12 prosent. Det må tilføyes at 44 prosent av fylkesrådmennene er delegert myndighet til omdisponering på kapittelnivå dersom nettorammen overholdes og 19 prosent er delegert omdisponeringsmyndighet innenfor hele ansvarsområdet, dog slik at bruttoutgiftsramme må overholdes.

Når det gjelder ansettelsesmyndighet, er det i første rekke de partsammensatte utvalgene med politisk deltakelse som har fått delegert ansettelsesmyndighet (i 75 prosent av kommunene). I 40-50 prosent av kommunene har politiske organer (kommunestyret, formannskapet og faste utvalg) ansettelsesmyndighet. Ansettelsesmyndighet er med andre ord i liten grad delegert til administrasjonen.

Revisjon

Fylkeskommunal revisjon synes å utøve forvaltningsrevisjon i større utstrekning enn den kommunale. Således oppgir 31 prosent at de i stor grad kontrollerer at politiske vedtak iverksettes, og 53 prosent oppgir at det vurderer målopp nåelsen i stor eller i noen grad. 67 prosent angir at de i stor grad foretar undersøkelser ved mistanke om mislighold.

Informasjon

Også fylkeskommunen er pålagt informasjonsplikt i den nye kommuneloven.

Undersøkelsen viser at administrasjonen er pålagt ansvar for informasjonen i alle fylkeskommuner; i 6 av de 16 som har svart, sammen med politikerne. 6 av fylkeskommunene hadde den enkelte hovedenhet ansvaret for informasjonen, mens i de øvrige 10 var det opprettet en sentral informasjonstjeneste som skulle samarbeide med hovedenhetene (9), eller ha ansvaret alene (1).

I 11 fylkeskommuner utarbeides det egen informasjonsavis til innbyggerne, mens media blir brukt i mindre utstrekning enn i kommunene. Det siste kan ha sammenheng med mulighetene til å få en tilfredsstillende dekning for eget ansvarsområde.

I 7 fylkeskommuner arrangeres det brukermøter og 9 fylkeskommuner har foretatt brukerundersøkelser blant enkelte brukergrupper. Fokusering på brukergrupper kan være en konsekvens av at fylkeskommunens virksomhet i større grad enn kommunens er rettet mot sektorvis tjenesteyting.

4.3RAPPORTERING FRA FYLKESMANNSEMBETENE

I 1993 startet departementet et forsøk med tilbakerapportering fra fylkesmannsembetene vedrørende bruk av delegert myndighet. I 1994 gikk man over til fast og pålagt rapportering. På bakgrunn av første års erfaringer ble rapporteringen noe omarbeidet og en del av spørsmålstillingene presisert.

Selv om man i realiteten har samme spørsmål som året før, kan man ikke se bort fra at endringene kan ha påvirket datagrunnlaget. Eventuelle tendenskommentarer må derfor vurderes med denne mulige feilkilden som bakgrunn. 1995 er det andre året med innsamling av data. Dette gjør også at tendensene vil være usikre.

Fra tidligere av er det foretatt registrering av:

  • godkjenning av de kommunale budsjettvedtak, kommuneloven § 45,
  • godkjenning av kommunale låneopptak, kommuneloven § 50,
  • godkjenning av kommunale garantier, kommuneloven § 51,
  • lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59,
  • forvaltningsklage etter forvaltningsloven § 28/2.

Forvaltningsklage etter forvaltningsloven § 28/2 kan også rettes mot enkeltvedtak som kommunestyret treffer som første instans innenfor utdanningsdirektørens ansvarsområde. Der vil utdanningsdirektøren være klageinstans i henhold til delegert myndighet. Departementet har i år også innhentet oversikt over klage til utdanningsdirektørene.

I januar 1995 sendte departementet ut "Retningslinjer for fylkesmannens samordningsfunksjon i forhold til kommuneretta styring". Bakgrunn og hovedtrekk er omtalt i fjorårets kommuneøkonomiproposisjon (St.prp. nr. 58 1994-95, s.63 ff). Departementet har i år bedt om rapportering på dette området for første gang. Mottatte rapporter blir omtalt særskilt under pkt. 4.4 nedenfor.

Fra og med 1996 skal alle kommunene ha utarbeidet økonomiplan. Departementet har også bedt om rapportering på dette området. Dette vil gi mulighet til å vurdere utviklingen i overgangsfasen.

Kontroll med de kommunale budsjettvedtak, kommuneloven § 45

Fylkesmannen har i dag kontroll med kommunenes budsjetter både når det gjelder de materielle og de formelle sider.

Mens den formelle kontroll i det vesentlige tar sikte på overholdelse av regler som skal sikre en demokratisk og betryggende saksbehandling, tar den materielle kontroll sikte på å sikre at det tas tilbørlig hensyn til nasjonale mål innenfor en forsvarlig økonomisk ramme.

Som det fremgår av figur 4.2, er den overveiende del av budsjettene godkjent og det er ingen signifikant endring fra året før når det gjelder summen av underkjente budsjetter. Derimot er det i 1995 færre underkjente budsjetter pga. innhold enn året før. Det synes som om det foregår en utstrakt forhåndskonsultasjon med fylkesmannsembetene i forkant av budsjettprosessen. Økning av slike forhåndskonsultasjoner kan i seg selv forebygge etterfølgende behov for å underkjenne budsjettet.

Svært ofte vil imidlertid underkjenning pga. innholdet signalisere store økonomiske problemer. Dersom trenden fra året før fortsetter, kan dette tyde på at stadig flere kommuner får sin økonomi under kontroll.

Figur 4.2: Godkjenning av budsjetter, kommuneloven § 45.554Figur vises ikke380

Det er fortsatt stor variasjon i prosentvis andel underkjente budsjetter fra fylke til fylke, uten at det er mulig å finne et mønster. Det kan imidlertid trekkes fram at ingen av de tre nordligste fylkene har hatt økning i antall underkjente budsjetter, og de to nordligste fylker har hatt nedgang.

Økonomiplaner, kommuneloven § 44

Kommunene vil ha plikt til å utarbeide økonomiplaner fra og med 1996. Mottatte opplysninger viser at fem fylker har en dekningsgrad på over 90 prosent, mens to fylker har under 10 prosent. Totalt sett har 264 av landets 435 kommuner økonomiplan året før alle skal ha det i henhold til loven, jf. figur 4.3.

Figur 4.3: Dekningsgrad for, og behandling av økonomiplaner.569Figur vises ikke354

Økonomiplaner har flere viktige funksjoner:

  • De viser fremtidige konsekvenser av årets beslutninger (og av historiske beslutninger).
  • De viser forventet ressurstilgang og ønsket disponering på mellomlang sikt, og synliggjør konsekvensene av slik disponering.
  • Synliggjøre planer for fremtidige år.

Dette gjør økonomiplanene til strategisk viktige styringsverktøy. De gjør det mulig å synliggjøre langsiktige effekter av økonomiske disposisjoner, som ikke uten videre vil være synlige i årsbudsjettet. Det vil være ønskelig at økonomi planen som styringsverktøy brukes i stadig større utstrekning både av kommunalforvaltningen og av fylkesmannen i arbeidet med kontroll og oppfølgning.

Økonomiplanen kan være adskilt fra budsjettet og vil da behandles etter at budsjettet er ferdigbehandlet. Man kan også velge å behandle økonomiplan og budsjett samtidig -integrerte økonomiplaner. Budsjettet blir da økonomiplanens basisår.

En sammenkobling av årsbudsjettet med økonomiplanen, med årsbudsjettet som basisår, vil tvinge de besluttende organer på kommunalt plan til å ta standpunkt til de langsiktige konsekvenser av årets økonomiske disposisjoner. Dette kan bidra til en mer helhetlig prioritering og dermed til en bedre disponering av samfunnsressursene. Integrerte økonomiplaner vil derfor ivareta behovet for forutberegnlighet og for å sikre langsiktig konsekvensvurdering på en bedre måte enn adskilt behandling av budsjett og økonomiplan.

Nesten halvparten av de kommuner som har økonomiplaner behandler årsbudsjettet som en integrert del, jf. figur 4.2

Godkjenning av låneopptak, kommuneloven § 50

Fylkesmannen er delegert myndigheten til å godkjenne alle låneopptak. Figur 4.4 viser behandlingen av søknader i 1995. Totalt sett er det gitt avslag til 3,4 prosent av søknadene. Det er bare et fåtall av disse som har fått avslag pga. manglende evne til å betjene gjelden.

Figur 4.4: Godkjenning av låneopptak i 1995553Figur vises ikke379

Dette kan tyde på en stadig bedre økonomisk tilpasning. Det er imidlertid viktig å være klar over at forhåndsdrøftinger med fylkesmannen skjer før formell behandling av budsjettet bl.a. med sikte på drøfting av mulige rammer og andre forutsetninger for låneopptak. Det foregår således en omfattende uformell vurdering av evnen til låneopptak som kommunene synes å akseptere.

De prosentvise endringer fra i fjor, jf. figur 4.5, viser en nedgang i det samlede antall lånesøknader.

Figur 4.5: Endring av låneopptak 1994/1995.539Figur vises ikke370

Antall avslag er gått ned med ca. 30 prosent fra året før. Enda sterkere har antall avslag begrunnet i manglende økonomisk bæreevne gått tilbake, ca. 74 prosent. Begge tendensene representerer en positiv trend, som synes å samsvare med nedgangen i antall underkjente budsjetter pga. innhold. Det må imidlertid tas forbehold med hensyn til ovenfornevnte forskyvning av behandlingen av ønsker om låneopptak fra det formelle til det uformelle.

Godkjenning av garantiopptak, kommuneloven § 51

Kommunen kan bare stille garanti for bestemte formål. Fylkesmannen skal både kontrollere at formålet er lovlig og at kommunen vil ha økonomisk bæreevne til å påta seg forpliktelsen. I tillegg skal fylkesmannen kontrollere om det er begått formelle feil.

Det totale antall garantier har økt fra 318 i 94 til 324 i 1995. Det er godkjent forholdsvis flere garantier i 1995 enn året før. I alt er 303 garantier godkjent (93,52 prosent). Dette er primært en konsekvens av at antallet saker som ikke er godkjent fordi garantiformålet er ulovlig er blitt redusert med over 50 prosent, til 8 garantier. Tilsammen er det på landsbasis underkjent 21 garantier, dvs. ca. 6 prosent.

Lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 og forvaltningsklage over enkeltvedtak i kommunestyret,forvaltningsloven § 28/2

Kommuneloven § 59 er en sikkerhetsventil. Den gir et mindretall av kommunestyrets medlemmer anledning til å kreve at fylkesmannen kontrollerer lovligheten av et kommunestyrevedtak. Den gir dessuten fylkesmannen rett til å ta opp vedtak til lovlighetskontroll av eget tiltak. Det er ikke adgang til å vurdere skjønnet i vedtak ved kontroll etter denne bestemmelsen.

Tilsammen har landets fylkesmannsembeter behandlet 172 saker. Erfaringsmessig er sakene svært arbeidskrevende. Forholdet til fjorårstallene viser:

  • en markant økning i antall klagesaker, jf. figur 4.6.
  • en markant stigning i antall saker hvor vedtaket er ulovlig pga. innholdet, jf. figur 4.6
  • en markant stigning i antall saker som fylkesmannen har tatt opp av eget tiltak.

Figur 4.6: Lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Prosentvis endring 94/95.486Figur vises ikke333

Opplysninger fra fylkesmannsembetene synes å tyde på at en ikke uvesentlig del av økningen i antall saker som er kjent ugyldige pga. innholdet kan tilbakeføres til valget og kontroll av forskjellige elementer ved valget.

Det har skjedd en markant forandring også i forholdet mellom saker som fylkesmannen tar opp av eget tiltak og saker som behandles etter krav fra mindretall i kommunestyret. Av tilsammen 172 behandlede saker på landsbasis, har fylkesmennenene tatt opp 72 av eget tiltak. Det er grunn til å anta at det gjør seg gjeldende samme forklaring som for økningen i antall ugyldige saker.

Forvaltningsklage til fylkesmannen over enkeltvedtak i henhold til forvaltningloven § 28.2 kan fremmes av parter eller andre med rettslig klageinteresse. Klage kan fremmes når det er fattet enkeltvedtak og kommunestyret er første instans. Fylkesmannen har full overprøvingskompetanse. Også utdanningsdirektøren er delegert tilsvarende kompetanse innenfor sitt ansvarsområde.

Klager etter forvaltningsloven § 28/2 forekommer meget sjelden. Til fylkesmannen har det vært fremmet 10 klager på landsbasis, mot 11 i fjor. Ingen av klagene har fått medhold, hverken i år eller i fjor. Det er for første gang også innhentet opplysninger om klager innenfor utdanningsdirektørens ansvarsområde. Det har ikke vært fremmet klager i henhold til forvaltningsloven § 28/2 innenfor utdanningsdirektørens ansvarsområde.

Det kan være forskjellige årsaker til at slike klager forekommer forholdsvis sjelden. En årsak kan være at myndigheten til å treffe enkeltvedtak i stor utstrekning er delegert til organer underlagt kommunestyret, slik at kommunestyret i det vesentlige fungerer som klageinstans.

4.4RETNINGSLINJER FOR FYLKESMENNENS SAMORDNINGSROLLE,
OPPFØLGING AV INFORMASJONSRUNDSKRIV

"Retningslinjer for fylkesmannens samordningsfunksjon i forhold til kommuneretta styring" ble sendt fylkesmennene ved departementets rundskriv i januar 1995.

Retningslinjene bygger på intensjonene i fylkesmannsinstruksen, som understreker fylkesmannens sentrale rolle som koordinator av statlige organers virke på lokalplanet. Det tas utgangspunkt i:

  • Kommunesamordning: Fylkesmannen skal bidra til at kommunerettet statlig styring i størst mulig grad er konsistent og at det er samsvar mellom pålagte oppgaver og disponible ressurser. Kommunalt selvstyre og helhetsstyring er sentrale elementer i denne form for samordning.
  • Faglig samordning: Det vil si samordning mellom enkeltsektorers fagkrav, med sikte på å finne løsninger i grenseområdet mellom flere fagfelt på en måte som gir optimal kostnads- og formålseffektivitet.

Retningslinjene tillegger fylkesmannen den sentrale rolle for å sikre helheten i statlige aktiviteter som retter seg mot kommunen, og det understrekes at dette også gjelder regionale statlige organer utenfor fylkesmannens formelle myndighetsområde (utdanningskontorene, fylkeslegene m.fl.) - ekstern samordning. Dette markerer en presiserende utvidelse av fylkesmannens ansvarsområde med behov for og forventning om en økning av aktiviteten på området. Fylkesmannen blir dessuten tillagt en sentral rolle ved identifiseringen av nye samordningsbehov.

Departementet har innhentet opplysninger fra fylkesmannsembetene med sikte på å kartlegge oppfølgingsarbeid innenfor dette området.

Av i alt 18 embeter, har, ifølge rapportene:

  • embeter valgt å opprette en egen samordningsenhet
  • embeter valgt å legge samordningsoppgavene til den allerede etablerte kommunalavdelingen.
  • embete valgt å ha ansvaret hos fylkesmann/ass. fylkesmann.

14 embeter oppgir at de driver helt eller delvis systematisk ekstern samordning, dvs. mot regionale statlige organer utenfor fylkesmannens myndighetsområde; mens 4 embeter oppgir at de ikke er kommet igang med dette arbeidet.

Bare ett av embetene oppgir at de ikke deltar i fylkeskommunens planleggingsprosesser, som ledd i samordningsarbeidet.

Både rapporteringen og embetsbesøk i 1995 tyder på at det er vilje og motivasjon til å prioritere samordningsarbeidet. Samtidig gis sterke signaler om at arbeidet er svært ressurskrevende og at budsjettnedskjæringer gjør det vanskelig å sette inn tilfredsstillende ressurser på dette området.

4.5LOKALE STATLIGE NEMDER

Som et ledd i oppfølgingen av virksomheten under Hovedkomiteen for lokalforvaltningen, vedtok regjeringen i 1991 å sette i gang et prosjekt om lokale statlige nemnder. Prosjektet skulle ta sikte på at ordningen med lokale statlige nemnder ble vurdert på et prinsipielt grunnlag og ut fra erfaringer med hvordan denne ordningen faktisk fungerer. Med utgangspunkt i dette kunne det foreslås endringer knyttet til hver enkelt nemnd og til ordningen som helhet.

Utredningen ble ledet av en prosjektgruppe som besto av representanter fra Administrasjonsdepartementet, Kommunenes sentralforbund og Kommunal- og arbeidsdepartementet. Sekretariatsoppgavene ble lagt til Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Prosjektgruppen la en del prinsipper til grunn for sitt arbeid, bl.a. at

  • bør alltid gå klart fram av lov, forskrift eller andre bestemmelser om nemnda er statlig eller ikke
  • bør dekke alle utgifter i forbindelse med de lokale statlige nemndene
  • eller kommunestyret bør fortsatt velge eller oppnevne medlemmer til de lokale statlige nemndene, dersom ikke særlige hensyn gjør seg gjeldende

I utredningen er det gitt en redegjørelse for hver enkelt nemnds hjemmelsgrunnlag og oppgaver, erfaringer med hvordan nemnda fungerer (ut fra hensynet til deltaking og politisk innflytelse, styringsaspektet og hvordan nemnda løser sine oppgaver), Hovedkomiteens uttalelse og prosjektgruppens samlede vurdering og konklusjon.

Utredningen ble avgitt i 1993, og ble sendt på høring til de berørte departementer i juni 1993. I høringsbrevet er det vist til at Stortinget ved behandlingen av St. meld. nr. 23 (1992-93) "Om forholdet mellom staten og kommunane" uttrykte ønske om en nærmere redegjørelse for de lokale statlige nemndene. Departementet ga derfor i høringsbrevet uttrykk for at det ble tatt sikte på å rapportere tilbake til Stortinget på egnet måte etter denne høringen.

I det følgende er det derfor gitt en kort oppsummering av prosjektgruppens konklusjon og anbefalinger for hver enkelt nemnd, og det aktuelle fagdepartements merknader.

Lokale statlige nemnder på kommunenivå

Prestegårdstilsynet

Prosjektgruppen mente at prestegårdstilsynet i liten grad fungerte som et politisk organ, men mer som et organ knyttet til faglig ekspertise.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet opplyser at målsettingen er å avvikle nåværende tilsynsordning i løpet av inneværende tilsynsperiode (1995-1999). Stortinget har nylig vedtatt ny lov om Opplysningsvesenets fond, jf. Ot. prp. nr. 68 (1994-95) som skal legge grunnlaget for framtidig forvaltning av fondets eiendom og kapital. Loven vil tre i kraft fra 1. januar 1997. Fra samme tid vil det lovmessige grunnlaget for prestegårdstilsynet falle bort.

Landbruksnemnda

Prosjektgruppen konkluderte med å vise til Landbruksdepartementets forslag og Stortingets behandling av St. meld. nr 40 (1991-92) Fra sektoretater til samfunnsetater.

Landbruksdepartementet opplyser at de statlige landbruksnemndene nå er avviklet og oppgavene er overført til kommunene fra 1. januar 1994.

Dyrevernnemnda

Prosjektgruppen anbefalte at staten overtar alle oppgaver i forbindelse med nemnda, både organisatorisk og økonomisk.

Landbruksdepartementet opplyser at dyrevernloven nå er endret på flere punkter, bl.a. ved at fylkesmannen oppnevner medlemmene i nemnda etter forslag fra de enkelte kommunene. Distriktsveterinæren er tillagt ansvaret for sekretærfunksjonen. Staten dekker utgiftene til drift av dyrevernnemnda. Endringene skjedde ved lov av 27. april 1995 nr. 18.

Fjellstyret

Prosjektgruppen viste til at kommunestyret fortsatt bør velge medlemmene til fjellstyret, men mente at reglene i § 5 i fjelloven om interesserepresentasjon burde oppheves. Videre mente prosjektgruppen at staten burde dekke alle utgiftene til fjellstyret.

Landbruksdepartementet opplyser at det ikke er planlagt endringer i regelverket om fjellstyret.

Viltnemnda

Prosjektgruppen viste i sin konklusjon til at det i lov av 3. juli 1992 nr. 95 er gjort endringer i viltloven som innebærer at den statlige viltnemnda er opphevet, og det er overlatt til den enkelte kommune å avgjøre hvordan forvaltningen av oppgavene til den tidligere viltnemnda skal løses.

Tilflyttingsnemnda og innkvarteringsnemnda

Prosjektgruppen mente at disse to nemndene er statlige og at staten derfor bør dekke utgiftene til nemndene i fredstid.

Justisdepartementet og Direktoratet for sivilt beredskap har gitt uttrykk for at oppgaver og utgifter til nemndene anses som et kommunalt ansvar.

Heimevernsnemnda

Prosjektgruppen foreslo ingen endringer i forbindelse med denne nemnda.

Prisnemnda

Prosjektgruppen viste til at prisnemndene i sin daværende form var planlagt nedlagt.

Administrasjonsdepartementet opplyser at prisnemndene ble avviklet fra 1. januar 1994.

Husleienemnda

Prosjektgruppen mente at oppgavene til husleienemnda var å anse som et prisreguleringstiltak, og at nemndene burde avvikles og oppgavene overføres til et statlig organ.

Administrasjonsdepartementet opplyser at de i prinsippet ikke er enig i at husleienemnda er en statlig nemnd, og ser det derfor som lite naturlig at staten skal dekke utgiftene ved husleienemndene. Administrasjonsdepartementet viser dessuten til at Husleielovutvalget som avga sin innstilling NOU 1993:4 til Kommunal- og arbeidsdepartementet, har foreslått oppheving av husleiereguleringsloven over en periode på 10 år og at det på sikt utarbeides én lov om husleie. Innstillingen er for tiden til behandling i Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Likningsnemnda, overlikningsnemnda og takstutvalget

Prosjektgruppen konkluderte med at kommunestyret fortsatt bør velge medlemmene til disse nemndene. Det bør slås fast i likningsloven at staten dekker utgiftene til alle organer innen likningsetaten.

Finansdepartementet opplyser at det ikke er planlagt endringer i regelverket for likningsnemnda, overlikningsnemnda og takstutvalget.

Fiskerinemnda

Prosjektgruppen mente at spørsmålet om nemnda i framtiden skulle være statlig eller kommunal burde vurderes nøye i lys av hvilken rolle kommunene skal ha i lokal næringsutvikling.

Fiskeridepartementet opplyser at det våren 1996 er sendt ut et høringsnotat med forslag om avvikling av fiskerinemndene (og fiskeristyret på fylkeskommunalt nivå), og om at de fleste oppgavene legges til kommunen. Saken forutsettes lagt fram for Stortinget om kort tid.

Forliksrådet

Prosjektgruppen konkluderte med at forliksrådets oppgaver må anses som klart statlige, og at rådet derfor er et statlig organ.

Justisdepartementet opplyser at forliksrådenes framtidige tilknytning til stat og kommune vil være et sentralt ledd i Justisdepartementets prosjekt om "Organiseringen av den sivile rettspleie på grunnplanet", dvs, nivået under herreds- og byrett. Siktemålet med prosjektet er å komme fram til en mer ensartet og rasjonell organisering av denne del av den sivile rettspleien på landsbasis. En grundig utredningsfase skal etter planen være avsluttet i løpet av 1996.

Lokale statlige nemnder på fylkesnivå

Fylkesskattenemnda og takstutvalget

Prosjektgruppen konkluderte med at fylkestinget fortsatt burde velge medlemmene til disse to nemndene og at det burde slås fast i likningsloven at staten dekker alle utgiftene til organer innen likningsetaten.

Finansdepartementet opplyser at det ikke er planlagt endringer i regelverket om fylkeskattenemnda og takstutvalget.

Fiskeristyret

Prosjektgruppen konkluderte med at fiskeristyret fortsatt bør være en statlig nemnd, men at fylkestinget velger medlemmene.

Fiskeridepartementet opplyser at det våren 1996 er sendt ut et høringsnotat som bl.a. innholder forslag om avvikling av fiskeristyrene, og at de fleste oppgavene legges til fylkeskommunen. Saken planlegges lagt fram for Stortinget om kort tid.

Fylkeslandbruksstyret

Prosjektgruppen anbefalte at utformingen av fylkeslandbruksstyrets oppgaver bør skje i samsvar med de prinsipper som er lagt til grunn i arbeidsgruppens rapport.

Landbruksdepartementet opplyser at det i jordloven av 12. mai 1995 nr. 23 er fastsatt at det i hvert fylke skal være et statlig fylkeslandbruksstyre. Medlemmene velges av fylkestinget, fylkesmannen har sekretæroppgavene og staten dekker utgiftene til nemnda. Nemnda har oppgaver knyttet til nasjonal areal- og landbrukspolitikk.

Regionale høgskolestyrer

Prosjektgruppen viste til at ordningen med regionale høgskolestyrer var under revurdering på det tidspunkt rapporten ble avgitt.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet opplyser at omorganiseringen av høgskolesektoren ble fullført 1. august 1994, og de regionale høgskolestyrene ble avviklet fra samme dato. De nye statlige høgskolene ledes fra
1. august 1994 av et styre med samlet ansvar for høgskolenes virksomhet. Ordningen er en interimsordning. Senest fra 1. august 1997 vil alle skolene ha et styre oppnevnt i samsvar med ny lov om universiteter og høgskoler. Etter den nye loven vil fylkestinget i det fylket hvor institusjonene ligger, ha innstillingsrett på styrets eksterne medlemmer.

4.6KVALITET PÅ KOMMUNALE TJENESTER

I kommuneøkonomiproposisjonen for 1996 redegjorde departementet for et påbegynt samarbeid med Kommunenes Sentralforbund om kvalitetsutvikling i kommunesektoren. Departementet ønsker fortsatt å bidra til å stimulere prosesser i kommuner og fylkeskommuner med sikte på utvikling og sikring av kvaliteten på tjenesteproduksjon og forvaltning. I en slik sammenheng er oppbygging av gode nettverksfunksjoner mellom kommunene av stor betydning.

Kommunenes Sentralforbund inviterte i 1995 samtlige kommuner og fylkeskommuner til å delta i et utviklingsarbeid innen fire prioriterte områder. "Effektivitet og kvalitet" er ett av satsningsområdene. Våren 1996 foregår en prosess med utvelgelse av de kommunene som vil bli utviklingskommuner på dette området.

Departementet gav i 1995 Rogalandsforskning i oppdrag å utarbeide en forprosjekttrapport med forslag til innhold og organisering av et nettverk for kvalitetsutvikling i kommunal virksomhet. Rapporten forelå i oktober 1995 og danner grunnlaget for den videre planlegging av et nettverk. Departementet finner det hensiktsmessig at innretning og oppgaver i et nettverk ses i sammenheng med det øvrige utviklingsarbeidet i regi av Kommunenes Sentralforbund. Departementet tar sikte på å bidra med økonomiske tilskudd til nettverksarbeidet.

I september 1996 planlegger KS og departementet å arrangere en bredt anlagt konferanse om kvalitetsutvikling i kommunal sektor. Konferansen tar sikte på å belyse spesielle utfordringer for kommunesektoren i arbeidet med å definere, måle og sikre kvalitet. I tillegg vil deltakerne få presentert praktiske eksempler fra Norge og andre nordiske land på hvordan kvalitetsutviklingsarbeid kan organiseres og gjennomføres.

linkdoc#doc32Previous Page320linkdoc#doc32TOC320linkdoc#doc32Next Page320

linkdoc099005-992461#docHjemlinkdoc#docOppTilbakeForrigeNesteEnglishlinkvedleggSøklinkdoc099005-992444#docTips redaksjonenlinkdoc099005-990149#docHjelp
Denne siden er lagt inn 10 mai 1996 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen
Til toppen