Innspill til en politikk...

Dato: 26.08.1997 | Kommunal- og distriktsdepartementet

Innspill til en politikk for sentrumsutvikling

5.1 Trafikk- og byplanstrategier for sentrumsområder

Vi bør lære av erfaringene fra byene i USA. De viser at en by- og transportpolitikk som prioriterer veier og bilparkering i sentrum og som lar være å styre utbyggingen av kjøpesentra, vil ikke tjene handelen i sentrum, men sterkt svekke sentrums utviklingsmuligheter og bidra til økt byspredning og mindre miljøvennlig transport. For å skape bærekraftige bysamfunn bør i steden vår modell være den tradisjonelle europeiske, tette byen med prioritet til gange, sykling og kollektiv transport, og med begrenset bilbruk i sentrale deler av byen. En slik modell vil også tjene handelen i sentrum best. Veien dit går gjennom politiske valg, langvarig arbeid for å nå målene og samarbeid mellom mange offentlige og private aktører i byene. Nøkkelfaktorene for sentrums utvikling er tilrettelegging for mange virksomheter, tilgjengelighet med alle transportformer, attraktivt miljø og en handlekraftig organisering.

Vi må vite hvor vi vil og hvilke veivalg som vil føre oss dit

For å få en helhetlig politikk for utvikling av norske bysentra, må vi ha en visjon og så tydelige mål som mulig for hva vi vil med våre sentrumsområder. Det mangler vi idag, selv om noen byer har, gjennom kommuneplaner eller egne sentrumsplaner, sagt at de ønsker å satse mer på sentrum, og at de vil prioritere ulike sider ved utvikling av de sentrale deler av byen. Men knapt noen av de norske byene har et målrettet, koordinert handlingsprogram for hvordan de skal gjøre det, og da skal det ikke mye til før visjonene og målene bare blir velmente luftslott og tomme ord.

Sentrum er kanskje det vanskeligste området i byen å planlegge og utvikle målrettet, fordi mange, tildels motstridende interesser møtes der. Nettopp i debatten om handel og tilgjengelighet ser vi tydelig at ulike krefter ønsker å trekke utviklingen i forskjellige retninger. Både i byplanleggingen og innenfor samferdselssektoren er det mange som argumenterer for at det i vårt kompliserte samfunn ikke er mulig å styre utviklingen, i hvert fall ikke innenfor et demokratisk politisk system som vårt. For mange er «Markedet» svaret på byens og sentrums kompleksitet og vanskene med å lage helhetlige løsninger med det offentlige som overordnet ansvarlig for arealbruk og byutvikling,

Problemet er at mange av aktørene i markedet ikke bare mer eller mindre ensidig arbeider for hver sine særinteresser, men de mangler ofte kunnskap om konsekvenser av de løsningene de velger, både virkninger på egne mål og effekter for andre. I et bysamfunn har dessuten alle beslutninger om arealbruk, bebyggelse og infrastruktur eksterne virkninger, og derfor oppstår det særlige behov for samordning på fellesskapets vegne. Selv de mest liberalistiske samfunn har behov for offentlig regulering og samordning, og da er det viktig å bygge på det vi vet om virkninger av ulike langsiktige strategier og mere kortsiktige effekter av de enkelte tiltak.

For debatten om handel, tilgjengelighet og sentrumsutvikling er det mye å lære av erfaringene fra andre land. Byboerne i de vestlige landene har mye av det samme bildet av hvordan det gode bylivet skal være. Mange av dem bruker mye av sine ressurser til å oppsøke de gode byene i sin ferie og fritid. Når det gjøres forandringer i bysentrenes trafikksystem og miljø reagerer folk på omtrent samme måte i Norge og Nord-Europa, i byer ved Middelhavet, i Australia eller i USA og Canada. De samler seg om de stedene som er blitt mer attraktive, og de rømmer gater og områder som er lite trivelig og miljøbelastede - enten det er i fritiden eller det gjelder valg av bosted eller innkjøpssted. Og desto mere ressurser folk har, desto mere kresne blir de. Nordmenn er ikke noe unntak.

På den annen side er både handelsutviklingen og bilismen på ulike utviklingsstadier i de forskjellige landene, og det offentlige styringssystemet har valgt forskjellige strategier og tiltak for å møte utviklingen av både kjøpesentra og bilbruk i byområdene. Dette gjør det spesielt nyttig å studere hva som er oppnådd i utenlandske byområder. Når dette er kjent, kan vi føre debatten om valg av retning for vår sentrumsutvikling på et bedre grunnlag.

Mye å lære fra den amerikanske bilbyen

Erfaringene fra USA er da viktig å få med seg. Der kom både massebilismen og kjøpesenterutviklingen flere tiår tidligere enn hos oss. Særlig fra 1950-årene ble eksterne kjøpesentra der sett på som en løsning på bykjernenes problemer med trafikk-kaos, parkeringsproblemer og en generell forslumming av bysentrene. Handelen flyttet da ut av bysentrene sammen med den mest kjøpekraftige delen av befolkningen. Mange amerikanske bykjerner ble svært utarmet. I et utvalg av 59 bysentra falt andelen av regionens omsetning fra ca 35 prosent i 1948 til 8 prosent i 1971 (Løseth 1991). Victor Gruen (1964) beskrev prosessen med utarming av de amerikanske bykjernene som en «hjertesykdom» skapt av bilisme og manglende vilje til å styre byutviklingen og satse på bysentrene.

Bysentrene fortsatte å tape markedsandeler også i de to neste tiårene. Fra 1977 til 1984 falt handelsomsetningen i amerikanske bysentra med 50 prosent, mens det samlet for landet var en økning på 120 prosent. I 1976 var bysentrum det viktigste handelsområdet i 169 byer med over 10.000 innbyggere, men ti år senere var sentrum viktigst i bare 26 prosent av de samme byene (Department of Environment 1994). I mange byområder i USA er det idag knapt mulig å finne igjen noe egentlig bysentrum fordi området er tatt helt over av andre funksjoner enn handel, og mange steder er det ren slum for byenes fattigste innbyggere.

Den amerikanske byspredningen har forøvrig også omfattet en sterk vekst i kontorarbeidsplasser og annet næringsliv i byenes forsteder og omland. Mange byregioner har forstadsentra som helt har utkonkurrert de gamle bykjernene. Også tradisjonelle bysentrums-funksjoner er flyttet til de nye sentrene i forstedene. I 1986 skjedde for eksempel 88 prosent av veksten i arbeidsplasser i Washington-regionen i forstedene, og bare 12 prosent i sentrum av rikets hovedstad (Orski 1987).

I løpet av 1980-årene fortsatte etableringene av nye kjøpesentra (Vegdirektoratet 1991). Mange av de største sentrene har sterkest vekst, og det investeres mye i trivsel og miljø, slik at handlingen kan kombineres med opplevelser av ulike slag, kulturtilbud osv. Vi kan si at de blir stadig flinkrere til å «etterligne» tradisjonelle bysenter-kvaliteter. Men markedet kan ikke bære alle kjøpesenterinvesteringene, så mange av kjøpesentrene er blitt nedlagt og står som «spøkelsessentre» som minner om en allerede forgangen tid. Reaksjonen mot alle de eksterne sentrene begynte å komme tidlig på 1990-tallet, og nå er det økende interesse for å revitalisere bykjernene.

Sammen med en i hovedsak rent markedsstyrt arealutbygging, har bilismen vært en særlig viktig drivkraft bak den spredte, transportkrevende bystrukturen i USA. Lave skatter og avgifter på biler og bensin bidro til at bilen ble et transportmiddel for folk flest allerede på 1930-tallet, og det var forholdsvis rimelig å tilbakelegge store reiseavstander pr dag. Sammen med utbyggingsmønsteret er dette en hovedårsak til at en amerikansk storbyinnbygger har 3 - 8 ganger så stort bensinforbruk pr år som en innbygger i en vest-europeisk storby (Newman og Kenworthy 1989).

Transportpolitikken i USA er en viktig årsak til de amerikanske bysentrenes nederlag. Parallelt med utbyggingen i forstedene skjedde det fra slutten av 1950-årene en omfattende utbygging av hovedveinettet med bymotorveier og tilrettelegging for bilparkering i alle deler av byene. De nye veiene bidro til at områder utenfor sentrum ble mye mer tilgjengelige, og dermed var de attraktive steder for eksterne kjøpsentra. Kjøpesentrene anla naturligvis rikelig med parkeringsplasser for sine kunder, og sentrumshandelen ble raskt satt under sterkt konkurransepress.

Sentrumshandelens og de lokale myndighetenes svar på utfordringen fra kjøpesentrene, ble det samme som vi idag også hører mye til i norske bysentra: Flere parkeringsplasser og mer tilrettelegging for bilbruk i bysenteret. I en form for selvforsvar kjøpte de store varehusene i sentrum opp nabotomter til skyhøye priser og anla flere parkeringsplasser for kundenes biler. De lokale myndighetene fulgte opp med lovbestemte krav til parkering, slik at det rundt 1970 var nesten ikke mulig å få byggetillatelse i USA uten å anlegge et stort antall parkeringsplasser, dog ikke i New York hvor byens tetthet gjorde det umulig å gjennomføre slike krav (Schneider 1972).

Bilens krav til arealer for veier og parkering skapte lange og utrivelige gangavstander mellom husene, og grunnlaget for kollektivtransporten ble svekket gjennom det spredte utbyggingsmønsteret og tapet av inntekter fra trafikantene. Snart var bilen blitt det helt dominerende transportmiddelet og mer og mer av byene fikk karakter av «drive-in» steder. Allerede på 1950-tallet var mellom 35 og 59 prosent av grunnarealet i sentrum av ni større byer i USA tatt i bruk til veier og parkering (Bendixson 1977).

Det viste seg snart at tilrettelegging for parkering medførte at bysentrene ble uten attraksjoner utover selve varehusene, og det var ikke nok til å tiltrekke kunder. Allerede tidlig på 1960-tallet forelå dokumentasjon av at det ikke nødvendigvis var noen klar sammenheng mellom parkeringstilbudet og butikkenes omsetning i amerikanske storbyer. Ritter (1964) fant dette da han studerte endringene i handelsomsetning og markedsandel for sentrum av seks amerikanske byer fra 1948 til 1954. Dallas, der sentrum gjorde det dårligst, hadde dobbelt så god parkeringsdekning som Cleveland, der sentrum klarte seg best. I 16 mindre byer i California (10. - 140.000 innbyggere) fant en imidlertid en statistisk sammenheng mellom omsetning og parkeringstilbud. Vi vet likevel ikke hva som er årsak og virkning hvis parkeringen hele tiden er blitt bygget ut i takt med etterspørselen etter plasser.

Det hører med til historien at den amerikanske strategien heller ikke løste byenes transport- og miljøproblemer. På tross av de store veganleggene, er det forstedene og deres store sentra som har de største framkommelighetsproblemene på veiene i de amerikanske storbyregionene (Orski 1987).

I mange europeiske byer var det den andre verdenskrigen som ødela byens sentrum, men der hadde en urbane tradisjoner som gjorde at de fikk ressurser til å bli gjenoppbygget ganske raskt. I USA var det bilismen som ødela bysentrene, og som bidro til å skape de eksterne sentrene. Dermed fikk ikke bysentrene tilstrekkelig økonomisk styrke til å gjenreise seg, i hvert fall vil det ennå ta mange tiår.

Nå streves det altså i mange amerikanske byer med å revitalisere bykjernene, selv om utbyggingen av eksterne kjøpesentra ikke har stoppet opp. De fleste byene i USA kan ikke lenger se på handel som en primærfunksjon for sitt bysentrum, og mange byer har forsøkt å gjenreise posisjonen ved hjelp av store saneringsprosjekter med nye kontorer eller prosjekter innen turisme og reiseliv. For å stimulere bylivet mellom de store husene er det mange byer som har forsøkt seg med forskjønnelse («beautification») og investeringer i gågater, men kundene kom likevel ikke og gangstrøkene ble opplevd som triste og utrygge. Mange gågater ble da åpnet for biltrafikk igjen for å skape større sikkerhet, for eksempel i Eugene, Oregon og Jackson, Michigan (Department of Environment 1994).

I steden for å satse på store enkelttiltak, prøver nå stadig flere amerikanske byer å vitalisere sentrum gjennom langvarig og møysommelig oppbygging av en sterkere samfunnsånd («community building») og samarbeid mellom ulike interessenter. IDA - The International Downtown Association - organiserer folk som arbeider med revitalisering av bysentra og formilder erfaringer mellom byer, samt internasjonalt. Mye av arbeidet går ut på å samarbeide om felles driftsoppgaver i bysentrene («safe and clean» er oppgave nr 1) på tilsvarende måte som i de eksterne kjøpesentrene. Men det er også et hovedpoeng at hvert enkelt bysentrum skal utvikle sin egenart, slik at de skiller seg ut fra de vanlige kjøpesentrene. Denver, Colorado forsøker dette, jfr figur 30, mens Portland, Oregon legger vekt på sentrums bidrag til livskvalitet og bomiljø (Department of Environment 1994). Begge byene har investert i moderne, skinnegående kollektivtransport, Portland har en nesten «europeisk» transportpolitikk.

Denne amerikanske historien har mye å lære oss: I det bilbaserte USA har både utbyggingen av veisystemet, parkeringspolitikken og kjøpesenterpolitikken fulgt prinsippet om markedsstyring og tilpasning av byen til bilismen, og en har prøvd å gjøre bysentrene så tilgjengelige med bil som mulig. Idag ser mange at denne politikken verken tjente handelen i bysentrene eller hensynet til miljøet og en effektiv ressursbruk. Idealet som stadig flere amerikanere ønsker å arbeide mot er i steden umiskjennelig likt den klassiske europeiske bymodellen der bilen underordnes byen i langt sterkere grad.

I Norge har kjøpesentrene i dag ca 35 prosent av detaljvareomsetningen, mens andelen er 55 prosent i USA. Med tanke på at vår bystruktur er forskjellig fra den amerikanske, har det vært anslått at andelen i Norge i framtida kanskje vil gå mot 45 prosent (Gripsrud 1991 i følge Holsen 1992). Flere av våre bysentra er kommet ned til rundt 20 prosent markedsandel av omsetningen i sine regioner, i USA ligger bysentrenes andel ofte mye lavere.

Hvis vi ikke ønsker en tilsvarende utvikling i Norge som i USA, må vi i steden velge det vi vil kalle den europeiske modellen for byutvikling og transport. Dette er forøvrig ikke en statisk modell-situasjon, men en byog transportløsning som hele tiden er under utvikling i retning av stadig mer vekt på byens miljøkvaliteter og med økende «sivilisering» eller «temming» av bilbruken i byene.

Den bærekraftige byens sentrum - en europeisk modell

Den andre hovedstrategien som vi kan velge for våre bysentra, er en form for «miljøby»-strategi. Den innebærer at både byutvikling og transportløsninger skal underordnes hensynet til miljø og effektiv, langsiktig ressursbruk. Etter arbeidet med transportplaner for de ti største byene, og politisk behandling av disse, må en kunne si at det er denne hovedstrategien som byenes politiske ledelse i prinsippet ønsker å satse på. Det samme inntrykket sitter en igjen med som Statens ønske etter at en har studert dokumenter og Stortingsvedtak i 1996-97 om samferdselspolitikken, vei- og jernbaneutbyggningen, regionalpolitikken og miljøpolitikken.

Utfordringene ligger i å velge tiltak og virkemidler som gir de ønskede effekter, og i dette er sentrumsutviklingen et nøkkelområde der det fortsatt er betydelig uenighet om valg av løsninger og uklarhet om gjennomføring.

Resultatene i denne rapporten og andre erfaringer fra norske og utenlandske byer støtter prinsippene for en miljørettet sentrumsutvikling som ble skissert i det nasjonale programmet for utvikling av miljøbyer. Det innebærer at blant annet følgende retningslinjer legges til grunn for planlegging og utvikling av sentrum:

Byens historiske struktur legges til grunn for videreutvikling av sentrum, historiske miljøer og bygninger tas vare på og nyanlegg tilpasses det eksisterende miljø.
Kommunen samarbeider med det private næringsliv og eiendomsbesittere for å legge til rette for en variert, miljøtilpasset handelsvirksomhet og annet næringsliv.
Handel og andre publikumsorienterte byfunksjoner med et omland utover det rent lokale søkes plassert i eller tett ved byens sentrum, og med god betjening av kollektive transportilbud.
Lokale og regionale publikumsfunksjoner og institusjoner, kulturinstitusjoner, skoler/undervisning, o.l. lokaliseres i størst mulig grad i og nær sentrum.
Fraflyttede og lavt utnyttede næringsarealer og overflødige parkeringsarealer i sentrum utnyttes som ressurer for byutvikling, både til boliger, næringsbygg og sentrale grøntområder.
Sentrum skal ha et allsidig boligtilbud med trygge og trivelige utearealer og nærmiljøtjenester for en variert befolkning.
Det sikres trivelige og trygge, sammenhengende gatemiljøer der fotgjengertrafikk har prioritet og dominerer.
Kollektivtrafikken gis god framkommelighet og betjener hele sentrumsområdet. Terminaler sikrer overgang mellom ulike ruter og transportformer (tog/buss/taxi)
Sentrum tilrettelegges for sykkeltrafikk og forbindes med ytterområdene med sammenhengende sykkelvegnett. Det legges til rette for kombinasjon av sykkel- og kollektivtransport ved trasèvalg og sykkelparkeringsanlegg.
Det meste av nødvendig parkering anlegges ved hovedvegene i sentrums ytterkanter. Det sørges for tilfredsstillende skilting og informasjon om ledig kapasitet. Parkering i bygater og plasser reduseres til et minimum og reserveres først og fremst korttidsparkering.
Sammenhengende grønnstruktur sikrer adkomsten til omliggende friområder og styrker det biologiske mangfoldet.
Gater, plasser og parker opparbeides med god standard, gatemøbler, skilt, belysning og andre installasjoner gis titalende utforming og er av god kvalitet.

I en rekke situasjoner må det foretas politiske valg der forskjellige retninger og løsninger ikke vil gi samme måloppnåelse. For å styrke sentrum i byene betyr dette at det bør satses på:

Aktiviteter i sentrum - ikke i spesialiserte områder utenfor bykjernen
Sentrumshandel - ikke bilbaserte kjøpesentra
Bruk av gamle bygninger og næringsarealer til nye formål - ikke nyetablering på natur- eller kulturmark
Funksjonsblanding - ikke spesialisering av områder
Kollektivtrafikk og gang- og sykkeltrafikk - ikke privatbilbruk
Vern, rehabilitering og tilpasning- ikke riving og løsrevne nybygg
Stedstilpasning - ikke universelle løsninger
Mennesker og boliger i sentrumsområdene - ikke elektronisk overvåking

Nøkkelfaktorene er: Virksomheter - Tilgjengelighet - Attraktivitet - Handlekraft

En sterk og miljøvennlig utvikling av bysentrene kan bare oppnås gjennom helhetlig innsats over et bredt felt. Det er karakteristisk ved tiltakene at de går på tvers av vanlige sektorielle inndelinger, og at de derfor ofte forutsetter et samarbeid mellom mange aktører; private såvel som offentlige.

Et sterkt og levende bysentrum er karakterisert ved fire grupper av kvaliteter og handlingsområder som blir forsterket gjennom felles innsats (bearbeidet etter Department of the Environment 1994 ):

Mange virksomheter som befolker og trekker besøkende til sentrum. Viktige elementer er:

God dybde og bredde i varetilbudet fra mange forretninger av ulike typer, fra kjedebutikker og kjøpesentra til spesialforretninger og forskjellige markeder innedørs eller på gatre og torv

Private og offentlige tjenester innenfor alle tjenesteområder
Private og offentlige kontorer og andre typer arbeidsplasser som ikke trenger mye plass eller tung infratruktur og transport
Utdanningsinstitusjoner fra universitetsnivå og nedover
Variert og bredt tilbud av kultur og underholdning, fra offentlige muséer, gallerier, bibliotek og konsertlokaler til kinoer, ulike typer idrettstilbud, spise- og sjenkesteder mm
Hoteller, pensjonater og andre overnatingsmuligheter av varierende pris og standard, konferanselokaler og andre reiselivsfunksjoner
Barne- og familieaktiviteter, både som tilskuere og deltakere * Arrangementer, festivaler, jubiléer osv
Boliger som styrker grunnlaget for sentrums kommersielle og andre tilbud og sikrer at sentrum er befolket døgnet rundt

Tilgjengelighet til sentrums attraksjoner. Denne påvirkes av en rekke faktorer der de hundre lokale detaljene inne i sentrum kan være vel så viktige som den tunge infrastrukturen som vanligvis får det meste av oppmerksomheten. I bysentrene er det dessuten viktig at en ivaretar alle grupper av trafikanter; normalt er det under halvparten av de besøkende som kommer med bil. Viktige faktorer er:

Tilrettelegging for gående og syklende: Hvor lett og trivelig det er å komme til fots eller med sykkel til sentrum, å finne fram til den adressen og den inngangen en skal til, overvinne høydeforskjeller, parkere sykkelen trygt rett ved målet, og hvor lett det er å komme fram i sentrum for folk med bevegelseshinder og svaksynte med flere, også om vinteren. Muligheter for leie av sykkel, eventuelt uniformerte bysykler, kan også inngå i tilretteleggingen for miljøvennlig trafikk i sentrum.
Kvaliteten av det kollektive transportsystemet: Hvor godt, oversiktlig, trygt og bekvemt tilbudet er under ulike værforhold, til alle årstider, både om dagen og sent på kvelden, hvor bra rutene dekker byen og omlandet, hvor langt det er å gå i sentrum og hvor lett en finner fram til riktig rute, hvor hyppige avgangene er og hvor raskt og punktlig en kommer fram uten å stå i bilkøer, kvaliteten på vogner, holdeplasser og informasjon, hvor lett det er å få sitteplass og ta med seg bagasje, barnevogner, rullestoler og eventuelt sykler, hvor kundevennlig betalingssystemet er, personalets service og selvsagt hva slags priser som må betales, ikke minst for familier som reiser sammen. Tilrettelegging for kombinasjonsreiser med bil og kollektivtransport og eventuelt en egen sentrumsrute med miljø- og kundevennlige småbusser mellom kollektivterminaler, parkeringsplasser og viktige mål i sentrum, kan være særlig aktuelt i store, gjerne bilfrie, sentrumsområder.
Tilrettelegging for bilister: Hvor lett det er å komme til sentrum med bil, orientere seg og finne fram til målet eller den beste parkeringsplassen, eller bare hente og bringe bagasje eller passasjerer, oppfatte tidsreguleringer og avgifter, betale og gå og finne veien til og fra parkeringsplassen og eventuelt trille barnevogn og handlevogn til og fra bilen.
Tilrettelegging for taxi, varetransport og servicebiler ved hjelp av oversiktlige trafikkreguleringer, lastesoner og taxiholdeplasser, samordnede vekt- og tidsbegrensninger, kanskje kjøretillatelser for kjøring i fotgjengersoner og ordnede varemottak for større leveranser, eventuelt samordnet for mange eiendommer i et kvartal.

Attraktivitet som bestemmer hvor trivelig og behagelig det er å være i byens sentrum. Dette innebærer særlig at brukerne skal føle seg trygge, oppleve stedets identitet og, så langt råd er, føle seg beriket av å være der. Dette innebærer blant annet:

Høy kvalitet på drift og vedlikehold, slik at søppel, forfall og hærverk ikke får sette sitt preg på omgivelsene, men slik at det likevel blir mulig å oppleve et variert og spennede gateliv.
Forebyggende tiltak overfor sosiale problemer og kriminalitet.
Rehabilitering av gamle bygninger, kulturminner, murer, grøntanlegg, gatemøbler og annet utstyr som er med på å gi bysenteret en identitet, samt lett tilgjengelig informasjon om de historiske elementene
Kvalitet i byrommenes utfoming, gjennom bevisst formgivning av byens gulv og vegger, inklusive en moderat, tilpasset bruk av plakater og reklame, tilpasset lyssetting og tilrettelegging av byrommene for ulike aktiviteter og opplevelser, både sommer og vinter.
Bevisst vitalisering av «døde» områder gjennom endringer i bebyggelsens første etasje og påvirkning av fotgjengerstrømmene i bysentrum.
Stedstilpasset men likevel spennende arkitektur av høy kvalitet på nye bygninger.
Byplanmessig utnyttelse av særegne kvaliteter i bylandskapet, som sjø- og elvefronter, utsyn, siktlinjer etc.
Forsterking av byens urbane, grønne elementer for rekreasjon og opplevelse.
Økt bruk av kunstnerisk utsmykning og andre opplevelseselementer som fontener, statuer, minneplater, nye særegne fasader og interiører
Fravær av støy og forurensninger, trygghet i forhold til biltrafikk og uten unødvendige barrierer for fotgjengere og syklister.

Handlekraft som avgjør om byen og bysenteret får positive endringer til å skje, slik at det hele ikke bare blir snakk om uforpliktende idéer, visjoner og planer. Det forutsetter:

Organisasjon, både i den offentlige sektoren som ikke lenger kan framstå som et «mangehodet troll», og i det private næringslivet der den enkelte virksomhet ikke bare kan være seg selv nok. Videre trengs det organer og etablerte prosesser for samarbeid og framdrift og, ikke minst, rutiner for konfliktløsning.
Kompetanse, både på det faglige innhold i de ulike tiltak som skal gjennomføres, og evne til å organisere og gjennomføre arbeidet i nær kontakt med ulike, tildels konkurrerende interessegrupper.
Ressurser, både til å gjennomføre investeringer og driftstiltak og til planlegging og oppfølging.

For alle nøkkelområdene bør det settes opp egne delmål og det bør utvikles indikatorer som gjør det mulig å si hvilken vei sentrums utvikling går. Gjennom nasjonal koordinering bør indikatorene utformes slik at det bli mulig å gjøre sammenlikninger mellom ulike byer og sentrumsområder.

I et slikt helhetsgrep på sentrumsutviklingen har varehandelen mange oppgaver og roller å fylle. Dersom sentrumsutviklingen lykkes, vil også handelen i sentrum gå gode tider i møte. Men da må tiltak og løsninger underordnes den samlede strategien. Ensidige tiltak bare på handelens egne premisser vil neppe nytte i det lange løp.

5.2 Anbefalinger for videre arbeid

For å følge opp intensjonene om sentrumsutvikling og bærekraftig byer bør Staten bidra til utvikling av konkrete mål og indikatorer, styrke den empiriske kunnskapen om norske byer og tettsteder, og heve betraktelig kompetansen i Norge gjennom økt forskning og etterutdanning innen tverrfaglig byplanlegging, humanistisk byforming og sentrumsutvikling. Fotgjengeren framstår som den bybruker som er dårligst ivaretatt gjennom dagens forskning og planlegging, og som derfor nå bør prioriteres. Staten bør også gjennomgå virkemidler og etablere en ordning med støtte til demonstrasjonsprosjekter i bykommunene. Myndighetene og næringslivet i byene bør selv utnytte bedre foreliggende erfaringer og kunnskap, styrke sin faglige kapasitet og gi høyere prioritet til arbeidet med sentrumsutvikling.

Staten bør bidra med kunnskapsutvikling, tilrettelegging og stimulerende virkemidler

Gjennom blant annet Stortingsmeldingene om Regional planlegging og arealpolitikk (St meld nr 29, 1996-97) og om Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling (St meld nr 58, 1996-97), har Regjeringen og Stortinget trukket opp de overordnede linjer for en politikk med sikte på å utvikle mer bærekraftige bysamfunn, der sentrumsutvikling er et viktig delområde.

Men i Norge har vi ennå en svak almen bykultur, og vi har liten faglig kapasitet for moderne byplanlegging og sentrumsutvikling, samt det vi har valgt å kalle humanistisk byforming. Vi har svært lite forskning på disse fagområdene, og derfor må vi bygge mye på utenlandsk praksis, erfaringer og FoU. Det medfører at vi får for lite kunnskap om små byer og byer med vårt klima og våre andre naturgitte betingelser. Dersom vi skal få til en utvikling av mer bærekraftige byer med sterkere identitet og sentrumsområder, bør Staten og kommunene, sammen med undervisnings- og forskningsmiljøene, foreta et faglig løft, slik at våre byløsninger kan ligge på et gjennomgående «høyt europeisk nivå».

I denne rapporten har vi bare vært innom en mindre del av problemområdet. Likevel er det mulig å foreslå temaer og problemstillinger som det bør arbeides videre
med. Vi vil særlig framheve følgende punkter:

Mål og indikatorer: Det bør utvikles mer konkrete mål og indikatorer på hvordan det går med våre sentrumsområder. I denne rapporten har vi sett på ulike tilnærminger, metoder og datakilder som har vært brukt i Norge og i utlandet. Ved å bearbeide metode-erfaringer fra utlandet og tilpasse norsk statistikk og datakilder, bør det etter hvert kunne utvikles et sett av verktøy for å kunne rapportere om «sentrumsområdens tilstand». Konkretisering av ulike sentrumsdefinisjoner og stedfesting av data må inngå i arbeidet. Slike indikatorer vil være nyttig både i oppfølgingen av statlig politikk og virkemidler, og i utviklingen av programmer, planer og tiltak på kommunalt og fylkeskommunalt nivå.
Bedre bruk av eksisterende data: Vi tror at en gjennom nye analyser av eksisterende data, kan få fram ny kunnskap om norske by- og tettstedssentra som vil være nyttig for den videre politikk-utforming. Blant de kilder som vi har berørt i denne rapporten vil vi spesielt peke på reisevanedata, trafikk- og parkeringsanalyser, tidsnyttingsundersøkelsene, bedriftsstatistikken og ulike markeds- og brukerundersøkelser.
Nye empiriske undersøkelser i norske byer og tettsteder: Selv innenfor et såvidt viktig og konfliktfylt område som temaet handel og tilgjengelighet er det de siste 20 årene utført få eller ingen vitenskapelige studier om sammenhenger mellom ulike transport- og miljøpolitiske tiltak og handelsomsetningen i byer og tettstedssentra. Vi vet heller ikke mye om hvilken rolle handelen spiller for sentrenes utvikling. Som et lite land er Norge alltid avhengig av å overføre forskning og erfaringer fra utlandet, men slik overføring - som vi har forsøkt i denne rapporten - er svært usikker når en ikke har flere norske studier å støtte seg til. Vi foreslår derfor at det igangsettes nye undersøkelser for å framskaffe bedre empirisk kunnskap om norske byer og tettsteder i sin alminnelighet og om sentrum, handel og tilgjengelighet spesielt. Arbeidet bør forankres i almen, internasjonal teoridannelse og empiri.
Tverrfaglig forskningsprogram om byer og byplanlegging: Bærekraftig byutvikling og sentrumsutvikling er et omfattende problemområde som det vil måtte arbeides med i mange år framover, både i Norge og i andre land. Samtidig vet vi at forskningen i Norge på dette feltet ikke har noe stort omfang, og vi har heller ikke noe plandirektorat som kan drive kompetanseutvikling. For å bøte på dette tror vi at det vil være hensiktsmessig å styrke norsk kompetanse på feltet ved å gjennomføre et større, tverrfaglig forskningsprogram over for eksempel 6 år. Det vil trolig være hensiktsmessig å forberede et slikt program gjennom en utredning som kartlegger kunnskaps-status, pågående forskning og utredning og ressurser for gjennomføring av programmet og foreslår programmets innhold, organisering og finansiering. For eksempel vil vi hevde at vi har alt for dårlig innsikt i fotgjengerens behov, krav og løsninger, enda dette er bysentrums klart viktigste bruker.
Kunnskapsformidling og etterutdanning: Med basis i eksisterende kompetanse i forvaltningen, på universiteter og høyskoler, i forskningsinstitutter og konsulentmiljøer, og i næringsorganisasjonene, samt med bidrag fra utenlandske eksperter, bør det satses mer på å spre foreliggende kunnskap om ulike temaer innen bærekraftig by- og sentrumsutvikling. Det bør diskuteres hvordan et slikt arbeide kan styrkes og organiseres. Et eventuelt FoU-program som foreslått i foregående punkt, vil gi ytterligere grunnlag for et slikt faglig løft.
Statlige virkemidler: Staten bør gå gjennom sine virkemidler for å stimulere til utvikling av bærekraftige byer og sentrumsområder, som trolig må bestå av en kombinasjon av restriksjoner på visse typer byvekst og etableringer og stimulanser for ønskede løsninger.
Demonstrasjonsprosjekter: Som innenfor andre deler politikken bør det antakelig etableres en statlig støtteordning for større forsøk og demonstrasjonsprosjekter i regi av bykommunene, gjerne i samarbeid med privat sektor som aktiv prosjektdeltaker. Andre land, for eksempel Storbritannia, synes å ha gode erfaringer med slike ordninger. I Norge har forsøksvirksomheten innen kollektivtransporten gitt mange positive erfaringer å bygge videre på.

Felles visjoner, mål og planer for myndigheter og næringsliv i byene
Gode byer og sentrumsområder kan bare skapes lokalt av mange aktører som handler i fellesskap. Mest mulig felles visjoner og mål er da nødvendig, men en må også ha felles forståelse av hvilke virkemidler som vil føre til målene.

Vi mener at de lokale myndighetene, fagfolk såvel som politikere, og lokale hovedaktører i næringslivet, bør bli flinkere til å utnytte foreliggende kunnskap innenfor temaet handel, tilgjengelighet og sentrumsutvikling. Det kan bidra til å redusere konflikter rundt valg av strategier og tiltak for utvikling av byene og deres næringsliv.

Det vil også være en fordel om en på lokalt hold, i forbindelse med planlegging og utvikling av tiltak i byene og deres sentrumsområder, baserer mer av arbeidet og debattene på konkrete undersøkelser i planområdene og blant ulike grupper av sentrumsbrukere.

For å oppnå større resultater innen sentrumsutvikling er det trolig behov for at myndighetene og næringslivet i byene styrker sin faglige kapasitet og gir høyere prioritet til arbeidet med sentrumsutvikling.

Vi har foran gitt innspill til strategier for sentrumsutvikling, basert på erfaringer fra ulike land, byer og fagområder. Disse innspillene bør vurderes kritisk ut fra kunnskap om de lokale forhold og egne mål for bysamfunnet og bysenteret. Vi har heller ikke kunnet gå i dybden på mer enn et hovedtema, nemlig samspillet mellom handel, tilgjengelighet og miljøhensyn. Mange andre fagområder og problemstillinger kommer inn når det skal lages en lokal politikk for sentrumsutvikling.

Denne rapporten kan forhåpentligvis være et lite bidrag til det omfattende og mangeårige arbeidet med sentrumsutvikling som vi kommer til å gjennomføre i Norge de nærmeste årene.

Lagt inn 17. april 1998 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen