Ekspropriasjon

Gjeldende lovverk

Det er ekspropriasjonshjemler i bergverksloven §§ 40 flg. for mutbare mineraler, og for de ikke-mutbare mineralene reguleres ekspropriasjon i lov 21. mars 1952 nr. 1 om avståing av grunn m.v. til drift av ikke-mutbare mineralske forekomster (mineralavståingsloven). Det kan også eksproprieres etter plan- og bygningslovens kapittel VIII til gjennomføring av reguleringsplan. Dette omtales ikke nærmere her.

Utgangspunktet for enhver ekspropriasjon er det alminnelige ekspropriasjonsrettslige skjønnet som følger av reglene i lov av 3. oktober 1959 nr. 3 om ekspropriasjon av fast eiendom. Skjønnstemaet er at ekspropriasjon skal være ”tvillaust meir til gagn enn til skade”. Dette prinsippet foreslås videreført.

Departementet finner grunn til å understreke at ekspropriasjon, slik det også er i gjeldende lovverk, er regler som kun unntaksvis forutsettes å komme til anvendelse. Grunneier har gjennomgående en positiv holdning til næringsutvikling på egen eiendom, og i det overveiende antall tilfeller vil derfor næringen og grunneier fremforhandle en avtale om mineralaktivitet. Ekspropriasjon skal være et alternativ for den prospektør som mener å ha funnet en forekomst, men som ikke får i stand en avtale med grunneieren om videre undersøkelser og/eller utvinning, og sterke samfunnsmessige hensyn taler for inngrep. Ekspropriasjon er således en sikkerhetsventil. Behovet for ekspropriasjon kan gjøre seg gjeldende både når det gjelder undersøkelser og rett til utvinning (drift). På grunn av forslaget om innføring av en fri leterett også for de ikke-mutbare mineralene er det på dette stadiet ikke nødvendig å søke om ekspropriasjon. Departementet vil anta at forslaget om å innføre en fri leterett på de ikke-mutbare mineralene vil kunne gi et bedre grunnlag for å søke om ekspropriasjonstillatelse på undersøkelse, enn hva som er tilfellet etter gjeldende regelverk.

For de mutbare mineralene vil avståelse av rett til grunnen være det aktuelle, da eiendomsretten til mineralene tilhører staten, og tillatelse til å undersøke eller utvinne disse gis av Bergvesenet. Det vil også kunne søkes om ekspropriasjon for å sikre atkomst til forekomsten, for eksempel en veirett. I samsvar med gjeldende rett foreslår departementet at det er undersøker med best prioritet som skal gis en førsterett til ekspropriasjon. Undersøkerens prioritet regnes fra den dagen søknaden om undersøkelsesrett kom inn til Bergvesenet.

Når det gjelder ikke-mutbare mineraler vil det kunne være nødvendig med ekspropriasjon både av grunn og forekomst. Utgangspunktet vil være ekspropriasjon av forekomsten, samt nødvendig tilgang til denne, for eksempel en veirett, nedgang til gruver etc. Dette innebærer normalt en bruksrett, og ikke nødvendigvis eiendomsrett til grunnen. Ekspropriasjonsvedtaket skal begrenses til det som er nødvendig for å undersøke/drive ut forekomsten. Ved opphør av drift vil de eksproprierte rettighetene falle tilbake til grunneier med mindre det er avstått eiendomsrett.

Hvorvidt ekspropriasjon vil kunne finne sted på områder unntatt fra leting og undersøkelse i § 49 vil være en avgjørelse underlagt det alminnelige ekspropriasjonsrettslige skjønnet om at tiltaket må være ”vesentlig meir til gagn enn til skade”. Typisk vil ekspropriasjon i slike områder kunne gis dersom grunnen eller rettighetene trengs til utvinning av særlig verdifulle og samfunnsnyttige mineraler, og verdien for søkeren er vesentlig større enn det tap som voldes eieren og brukeren av grunnen eller vedkommende myndighet.

Vurdering av endringer i ekspropriasjonsreglene

I dialogen med grunneier- og næringsorganisasjonene er departementet blitt gjort oppmerksom på behov for å vurdere endringer i gjeldende ekspropriasjonsregler. Fra næringsorganisasjonene er det pekt på at undersøkere av ikke-mutbare mineraler ikke har den nødvendige sikkerhet for å bli tilkjent rettighetene til utvinning av forekomsten dersom den viser seg å være drivverdig. Prospektering kan beløpe seg til store beløp, og man kan ikke forvente at noen vil investere penger i prospektering uten en viss garanti for å få rett til å drive ut et eventuelt funn. Dette kan f. eks. gjøres ved at det tas inn en føring i lovverket om at den undersøkeren som har best prioritet, dvs. først i tid, og som finner en drivverdig forekomst, får en fortrinnsrett til ekspropriasjon dersom avtale med grunneier ikke oppnås.

Departementet vil vurdere alternativer som tar sikte på både å ivareta hensynet til å sikre prospektørens rettigheter og hensynet til å sikre grunneier retten til å selge forekomsten på vanlige forretningsmessige vilkår til høystbydende (dvs. på markedsvilkår). Slik departementet ser det, oppstår problemet hvis det er en tredjepart som er villig til å betale et høyere vederlag for retten til å drive ut forekomsten enn det vedkommende som har en undersøkelsesrett (basert på avtale eller ekspropriasjon) er villig til å gjøre. Videre kan det tenkes grunneiere som ønsker å favorisere nærstående eller andre på bekostning av prospektøren.

Departementet har registrert at det ofte er svært usikkert om en forekomst er drivverdig, og at kun et fåtall av undersøkelsene ender opp i funn av drivverdige forekomster. Dette må også tas i betraktning ved vurderingen av ekspropriasjonsreglene. Det kan virke urimelig at tredjemann skal kunne vente til det er avklart om forekomsten er drivverdig eller ikke, for så å by over når det er konstatert drivverdighet. Dette vil kunne virke undergravende på bransjen som helhet og nærmest stoppe undersøkelsesaktiviteter.

Departementets forslag til løsning

Departementet foreslår en løsning der den prospektøren som har fått ekspropriert en rett til undersøkelse skal få en førsterett til ekspropriasjon av retten til utvinning. Undersøkeren er med andre ord sikret en utvinningsrett dersom han gjennom sine undersøkelser kan dokumente drivverdighet. En ytterligere forutsetning for at prospektøren skal sikres en slik rett er at han har tilbudt grunneieren markedsvilkår for å få drive ut forekomsten. Ved vurderingen om hva som er markedsvilkår vil departementet ta i betraktning utgiftene som prospektøren har hatt i forbindelse med undersøkelsene.

Ekspropriasjon til undersøkelse og drift skal fattes som to separate vedtak. Dette fordi det vil være vanskelig allerede på undersøkelsesstadiet å ta stilling til om utvinning og drift er ”tvillaust meir til skade enn til gagn”. I tillegg kommer at man ved å fatte to vedtak vil kunne få reelle forhandlinger om forekomsten ved at også andre interessenter kan vise sin interesse.

Den prospektøren som bygger sin rett til undersøkelser på avtale med grunneier vil normalt sikre seg rettigheter knyttet til en eventuell utvinning og drift allerede på det stadiet da det inngås en avtale om undersøkelse. Departementet er av den oppfattning at det fortsatt i hovedsak må være prospektørens ansvar å sikre seg muligheten for drift når vedkommende inngår en avtale med grunneieren om å få undersøke på vedkommendes eiendom. Dersom grunneieren ønsker å begrense avtalen til kun undersøkelser, og deretter velger å selge forekomsten til en tredjemann etter at prospektørens arbeider har vist seg å være vellykket, har prospektøren mulighet til å søke om ekspropriasjon på vanlige vilkår. Dersom det er flere prospektører som søker om å ekspropriere den samme forekomsten skal prospektøren som hadde avtale om undersøkelsesrett, gis en fortrinnsrett til ekspropriasjon. Før øvrig vil avgjørelsen om det skal eksproprieres bygge på det alminnelige ekspropriasjonsrettslige skjønnet.

Hvem fatter ekspropriasjonsvedtaket?

Departementet foreslår å legge myndigheten til ekspropriasjon på undersøkelsesstadiet til Bergvesenet. Ekspropriasjon på dette stadiet innebærer i hovedsak bergfaglige vurderinger som best ivaretas av et fagorgan. Ekspropriasjon til utvinning vil innebære en bredere vurdering utover det bergfaglige med også samfunnsmessige vurderinger. Kompetansen her foreslås derfor lagt til departementet med klageadgang til Kongen.

Erstatningsutmålingen

Departementet legger til grunn at hensynet til grunneier vil bli ivaretatt i en ekspropriasjonssak ved at prisfastsettelsen skal skje på markedsvilkår. Departementet legger videre til grunn at det skal ytes full erstatning i samsvar med dagens regler i lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom (ekspropriasjonserstatningsloven).

Grunneierorganisasjonene har i samtalene med departementet fremholdt at det må gis reell erstatning, dvs. full erstatning til grunneier. De har spesielt vist til en avgjørelse, Fosenskjønnet, hvor det ble lagt til grunn en svært lav markedsverdi for steinen, og at denne saken ikke må bli førende for andre skjønnssaker. Grunneierorganisasjonene er opptatt av at skjønnet skal baseres på normal og alminnelig markedsverdi. Departementets utgangspunkt er at skjønnsretten skal vurdere prisen og prisnivået ut i fra en normal bransjenorm, men at også individuelle forhold ved den enkelte forekomst må tas hensyn til. I lovteksten foreslås det derfor tatt inn at verdifastsettelsen skal skje på grunnlag av markedspris.

Utmålingsskjønnet vil fastsettes av skjønnsmyndigheten. Grunnet kompleksiteten av faktisk og rettslig karakter, samt at det kan gjelde betydelige verdier legger departementet til grunn at dette skal være et rettslig skjønn (skjønnsretten) og ikke et lensmannsskjønn. Dette er i samsvar med gjeldende rett.

Særregler for erstatningsutmålingen ved ekspropriasjon av forekomst av ikke-mutbare mineraler

Etter lov av 21. mars 1952 om avståing av grunn m.v. til drift av ikke-mutbare mineralske forekomster (mineralavståingsloven) § 8 er hovedregelen at vederlaget for ekspropriasjon settes til en årlig avgift (tonnøre). Så langt departementet kjenner til er dette en innarbeidet ordning som i praksis har fungert tilfredsstillende både for næringen og grunneiersiden. I tillegg til mineralsektoren gjelder det samme også etter lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven). Det følger av § 52 at erstatningen i forbindelse med ekspropriasjon til vassdrag skal fastsettes som et årlig beløp. Departementet kan ikke se behov for endringer her og foreslår derfor å videreføre ordningen med tonnøre.

Etter gjeldende lovverk kan det fastsettes en minsteavgift som skal betales uten hensyn til produksjonens størrelse. Dette vil sikre at grunneier får en fast årlig minimumsinntekt.

Så vidt departementet kjenner til er det vanlig avtalepraksis å fastsette en minsteavgift. Det er derfor også naturlig at loven åpner for dette. Departementet mener slike spørsmål bør avgjøres av skjønnsretten som i det enkelte tilfelle bør gis anledning til å fastsette de erstatningsvilkår som synes hensiktsmessige.

Etter gjeldende rett i mineralavståingsloven § 9 skal erstatningen utmålt som en avgift pr. utvunnet enhet være en rett som følger vedkommende eiendom og som ikke kan skilles fra den ved innløsning, overdragelse, pantsettelse, tvangsfullbyrdelse eller på annen måte.

I forbindelse med tidligere lovarbeider har det vært delt syn på om retten bør følge eiendommen. Minerallovutvalget gikk i sin tid inn for å beholde dagens regelverk med begrunnelsen om at ordningen med avgiftserstatninger er motivert i et ønske om å forhindre verdiforringelse av den aktuelle eiendom, og at det derfor synes riktig å videreføre gjeldende rett. Departementet var i Ot. prp. nr. 35 ikke enig i at det var hensiktsmessig å fastsette at erstatningen måtte følge eiendommen og la vekt på at det måtte være opp til grunneier selv å vurdere hvordan han ønsket å disponere over erstatningen.

Etter lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) § 52 er det ikke lagt inn en kobling til at erstatningen skal følge eiendommen selv om hovedregelen er at erstatningen skal fastsettes til årlige beløp. Departementet merker seg at lovgiver på et område som naturlig kan sammenlignes med mineraldrift hva gjelder grunneiers rådighet over egen eiendom og erstatninger, har valgt å ikke legge inn føringer i loven om at erstatningen skal følge eiendommen. Departementet ber om høringsinstansenes syn på om det er ønskelig å endre gjeldende rett også på mineralområdet.