4 Veg- og vegtransportpolitiske utfordringer

4.1 Framkommelighet

4.1.1 Vridning av innsatsen

Et vegnett med god framkommelighet gir lavere transportkostnader, forutsigbar reisetid og god tilgjengelighet til aktuelle reisemål. Vegtransport er den mest fleksible transportformen og en nødvendig forutsetning for å kunne opprettholde et spredt bosettingsmønster.

Vegtransporten har blitt stadig viktigere for næringslivet og er den dominerende transportformen i alle landsdeler, jf. kapittel 3.2. For mange bedrifter er vegtransport det eneste reelle transportalternativet. Vegtransport er ofte også lettere å tilpasse næringslivets endrede transportbehov og økte krav til hurtig og pålitelig transport, enn tilfellet er for andre transportformer. Samtidig blir næringslivets transportkostnader relativt sett viktigere etter som andre kostnader knyttet til internasjonal handel blir lavere. Vegpolitikken er derfor viktig for å bidra til et konkurransedyktig næringsliv og for å realisere Regjeringens overordnede mål om velferd og sysselsetting.

God framkommelighet på vegnettet i alle deler av landet er et sentralt mål i vegpolitikken. Dette krever til dels ulike tiltak i byer og tettsteder og i mer grisgrendte strøk. Framkommeligheten må sikres innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, et godt miljø og hensynene til trafikksikkerhet.

Virkemidlene for å bedre framkommeligheten på vegnettet er i hovedsak knyttet til:

• drift og vedlikehold,
• fjerning av fysiske restriksjoner og flaskehalser på vegnettet, standardforbedringer, jevn standard på gjennomgående vegruter, bedret farbarhet vinterstid,
• avløsning og innkorting av ferjesamband, innkorting av vegruter, etablering av nye ferge- og vegsamband, økt kapasitet på ferjesamband,
• utbedring og avlastning av vegsystemet i områder med køproblemer.

Samferdselsdepartementet vil understreke at et godt tilpasset kollektivtilbud, inklusive bedre tilrettelegging for kombinasjoner av kollektivtransport og privatbil, kan bidra til å avlaste vegnettet og forebygge nye kapasitetsproblemer. Dette gjelder særlig i de større byområdene. I tillegg kan ulike former for trafikkregulering bidra til en mer effektiv trafikkavvikling.

Fra midten av 80-tallet har det vært et relativt høyt investeringsnivå på riksvegnettet, jf. figur 4.1. Dette har ført til at mange av de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme vegprosjektene og andre høyt prioriterte prosjekter, er gjennomført eller vedtatt realisert.

Det høye investeringsnivået har imidlertid til en viss grad gått på bekostning av drift og vedlikehold. Dessuten har behovet for drift og vedlikehold økt som en konsekvens av det høye utbyggingstempoet og trafikkveksten de senere årene, jf. kapittel 4.1.4. Samferdselsdepartementet vil derfor øke drifts- og vedlikeholdsinnsatsen i perioden 1998 - 2007.

Gjennom fylkeskommunenes behandling av Statens vegvesens utkast til NVVP for 1998 - 2007 er det fortsatt uttrykt store behov for vegutbygging. Spesielt store bindinger i planperioden, knyttet til igangsatte og vedtatte anlegg, begrenser imidlertid handlingsrommet. Samtidig tilsier realøkonomiske forhold og behovet for å vri innsatsen i vegpolitikken mot drift og vedlikehold og mot miljø og trafikksikkerhet, at tempoet i utbyggingen av vegnettet bør dempes noe. Investeringene holdes likevel på et høyt nivå.

Samferdselsdepartementet vil understreke at det også på vegsektoren må legges stor vekt på kostnadseffektivitet. Departementet vil legge følgende generelle krav til grunn for bruken av midler til framkommelighetsforbedringer på vegnettet:

• Det bør legges stor vekt på lønnsomhet og vurderinger av alternative løsninger når nye investeringstiltak skal prioriteres. For prosjekter med lav lønnsomhet bør det stilles sterke krav til effekt på ikke prissatte virkninger i forhold til kostnadene.
• Midlene til drift og vedlikehold må brukes effektivt. Drift og vedlikehold må avveies mot investeringer på grunnlag av effekt på framkommelighet, trafikksikkerhet og miljø.
• Ved utbygging og utbedring av riksveger, særlig stamvegene, bør standardkravene praktiseres mer fleksibelt og med større vekt på nøkternhet i forhold til økonomi og miljøhensyn.

Samferdselsdepartementet vil legge vekt på å utvikle metoder for bedre å kunne vurdere avkastningen av drifts- og vedlikeholdstiltak og avveie slike tiltak mot investeringer.

Utbedringer og nye veganlegg har ofte et potensiale for konflikt med viktige lokale miljøhensyn. Vegprosjekter bør derfor utformes slik at det blir mest mulig målsammenfall mellom framkommelighet, trafikksikkerhet og miljø. Standardforbedringer og eventuelle vegomlegginger må nøye vurderes med hensyn til kostnader, trafikkomfang, trafikksikkerhet og landskapsinngrep i det enkelte tilfelle. Dette blir nærmere omtalt i kapittel 4.1.2.

Ferjesambandene utgjør en viktig del av veginfrastrukturen. Samferdselsdepartementet legger vekt på å effektivisere og forbedre ferjedriften. Forbedringer i ferjetilbudet skal alltid vurderes som et alternativ til ferjeavløsningsprosjekter.

4.1.2 Utbyggingsstandard på riksvegnettet

Riksvegnettet i Norge er delt inn i stamveger og øvrige riksveger, og det stilles ulike standardkrav til de to vegtypene. Det samlede riksvegnettet er på om lag 26 400 km, hvorav stamvegene utgjør om lag en fjerdedel. Selv om stamvegnettet bare utgjør 7 pst av det offentlige vegnettet (riksveger, fylkesveger og kommunale veger), utføres om lag 40 pst av vegtrafikkarbeidet på disse vegene.

Med hjemmel i vegloven „ 13 har Samferdselsdepartementet utarbeidet forskrifter som fastsetter overordnede bestemmelser for utforming av offentlige veger. Vegdirektoratet er gitt fullmakt til å utarbeide detaljerte bestemmelser, vegnormaler, innenfor rammene av forskriftene. Avvik fra forskriftene skal godkjennes av departementet, mens Vegdirektoratet kan godkjenne avvik fra vegnormalene.

I vegnormalene er vegnettet inndelt i standardklasser som blir bestemt av vegens funksjon og hva slags bebyggelsesgrad det er i det område vegen går gjennom. Innenfor områder med tett bebyggelse stilles det noe lempeligere krav til riksvegstandard enn i områder med spredt bebyggelse.

Samferdselsdepartementet vil ut fra økonomiske og miljømessige hensyn legge vekt på at fleksibiliteten i vegnormalenes krav til vegutforming må utnyttes bedre for å gi rom for avveininger knyttet til det enkelte vegprosjekt. Hensynet til nøktern ressurs- og arealbruk og steds- og landskapstilpasning, skal tillegges økt vekt.

4.1.2.1 Standardkrav på stamvegene

Kriteriene for stamveger og endringer i stamvegnettet ble fastlagt gjennom behandling av St.prp. nr. 44 (1995 - 96), jf. Innst.S. nr. 223 (1995 - 96).

Stamvegene har en særstilling i vegnettet. De er hovedtransportruter mellom landsdeler og ut og inn av landet. Spesielt for næringslivets transporter har stamvegrutene en viktig funksjon. På grunn av hensynet til trafikksikkerhet og stamvegnettets store transportmessige betydning, er det satt noe høyere krav til standarden på dette vegnettet i forhold til riksvegnettet for øvrig. Det gjelder vegbredde, linjeføring, kryssløsninger og avkjørselsregulering. Standardkravene til stamvegene er basert på deres funksjon som fjernveger og gjelder således bare den standardklasse i vegnormalene som kalles hovedveg i spredt bebyggelse. Under behandlingen av St.meld. nr. 32 (1988 - 89) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1990 - 93, sluttet Stortinget seg til departementets forslag om at framtidige investeringstiltak på stamvegene skal ta utgangspunkt i følgende standardkrav:

• Ved nyanlegg skal dimensjonerende hastighet 80 km/t eller høyere normalt legges til grunn.
• Som hovedregel skal stamveger være motorveger eller avkjørselsfrie veger.
• Kryss bør i større grad enn hittil bygges planskilte, spesielt ved trafikk større enn 5000 kjøretøy i døgnet.
• Minste vegbredde for stamveger bør være 8,5 m unntatt i sidebratt terreng.
• Tidshorisonten for planlegging og utbygging skal ifølge forskrifter til vegloven være minst 20 år. Dette gjelder alle typer veger.

Ved investeringstiltak på stamvegstrekninger tas det utgangspunkt i disse standardkravene. Dette betyr imidlertid ikke at strekninger som ikke tilfredsstiller disse kravene dermed ikke har tilfredsstillende standard og følgelig bør bygges ut til stamvegstandard.

Vegnormalene gir rom for fleksibilitet ved valg av standard for enkeltprosjekter, samtidig som Vegdirektoratet kan godkjenne avvik fra normalene. Særlig vil miljøforhold og vurdering av nytten av investeringene gjøre det aktuelt å fravike kravene.

Den sentrale styringen av stamvegrutene som ligger i det nye styringssystemet for Statens vegvesen, vil bidra til en mer helhetlig planlegging av rutene. Omleggingen vil også bidra til å jevne ut standardforskjeller som kan ha oppstått først og fremst som følge av ulike prioriteringer mellom fylkene.

Langs den enkelte rute og mellom stamvegrutene er det til dels store variasjoner i topografiske forhold, natur, bebyggelse osv. Dette er forhold som også må tas hensyn til i vurderingen av standard på ulike deler av stamvegrutene.

Forskjellig trafikkunderlag på ulike strekninger betyr at lønnsomheten av investeringer i stamvegnettet kan variere. I St.prp. nr. 44 (1995 - 96) la Samferdselsdepartementet derfor vekt på at det kan stilles lavere standardkrav til enkelte stamvegstrekninger enn det som er vanlig. Det ble spesielt pekt på Ev 10 og Ev 69, og på at det for deler av Kyststamvegen ikke legges opp til full stamvegstandard.

Departementet mener at større standardvariasjoner på stamvegnettet i hovedsak bør unngås. Likevel må standardkravene avdempes når investeringskostnadene og/eller inngrepene i landskap og stedlige forhold i byer og tettsteder, blir store i forhold til nytten av investeringene. Samferdselsdepartementet vil derfor legge større vekt på nøkternhet i valg av standard og at fleksibiliteten i vegnormalene blir utnyttet i større grad.

4.1.3 Kapasitetsproblemer

Kapasitetsproblemene på riksvegnettet er i hovedsak av tre forskjellige typer; fysiske restriksjoner på vegnettet, kødannelser og regularitetsproblemer på fjelloverganger og i ferjesamband. I tillegg til de direkte kostnadene for trafikantene, vil kapasitetsproblemer ofte også medføre økte miljøulemper og kan i spesielle tilfeller føre til større fare for trafikkulykker.

4.1.3.1 Fysiske restriksjoner og regularitetsproblemer

Fysiske restriksjoner på vegnettet knyttet til kjøretøyenes vekt, lengde og høyde, rammer næringslivets varetransporter spesielt. Samferdselsdepartementet mener fortsatt at det er viktig å redusere omfanget av fysiske restriksjoner på riksvegnettet. Departementet vil prioritere tiltak som har stor betydning for næringslivet.

Hele stamvegnettet er i dag klassifisert som Bk10 (10 tonn aksellast/50 tonn totalvekt). På det øvrige riksvegnettet gjenstår pr. 1.1.1998 om lag 1 730 km i lavere bruksklasser, hvorav om lag halvparten skyldes svake bruer. For transporter der slike strekninger er en del av ruta, dimensjonerer dette hele transporten eller påfører transportøren kostnader med omlastning.

Telerestriksjonene på stamvegnettet ble opphevet i 1994. Fra og med 1995 er det heller ikke telerestriksjoner på det øvrige riksvegnettet eller fylkesvegnettet. Det vises til kapittel 4.1.5 for en nærmere omtale av fylkesvegnettet.

I 1997 er 11 fjelloverganger på riksvegnettet planlagt vinterstengt og 11 strekninger er planlagt nattestengt. Justeringer i stengningsperiodene, og eventuell åpning av nattestengte veger, vil kreve økte driftskostnader. Slike tiltak må derfor avveies mot andre drifts- og vedlikeholdsoppgaver.

I 1998 vil det fortsatt være 260 km riksveger med grusdekke. Av hensyn både til utgifter til drift og vedlikehold av vegene, framkommelighet og kjøretøyslitasje, vil departementet prioritere legging av fast dekke på disse vegene. I anbefalt strategi for perioden er det lagt opp til at alle riksveger, bortsett fra enkelte spesielle unntak, skal ha fast dekke i 2008, jf. kapittel 6.2.

En del av ferjesambandene på riksvegnettet oppleves som flaskehalser i form av ventetid mellom avgangene og tidvis oversitting på grunn av for stor trafikk i forhold til kapasiteten. Næringslivets transporter, hvor tid er en kritisk faktor, er spesielt sårbare for forsinkelser. Avhengigheten av ferjer stiller derfor spesielle krav til avviklingen av transportene for å unngå unødig tidsbruk til venting og oversitting. Dette er tilsvarende problemer som næringslivet opplever på veger med hyppige køproblemer. Standarden på dette området er bedret i de senere årene gjennom flere avganger og/eller større ferjer i mange samband.

Ved eventuelle investeringer i ferjeavløsningsprosjekter, skal alltid forbedringer i ferjetilbudet vurderes som et alternativ. Riksvegferjedriften er nærmere omtalt under kapittel 4.1.6.

4.1.3.2 Tilknytning mellom stamvegnettet og havner og andre viktigetransportterminaler

Tilknytningen mellom stamvegnettet og havner og andre viktige transportterminaler kan utgjøre spesielle flaskehalser i transporter inn og ut av landet. Dette ble drøftet i St.meld. nr. 32 (1995 - 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken, der Regjeringen understreket at den vil prioritere god tilknytning til viktige transportterminaler. I utenrikshandelen har sjøtransportene en dominerende rolle både som selvstendig og som kombinert transportform. Effektivisering av havnene og god tilknytning mellom havnene og stamvegnettet, er derfor særlig viktig for at norsk eksport og import skal nå fram til sine destinasjoner på en effektiv måte.

I St.prp. nr. 44 (1995 - 96) tok Samferdselsdepartementet bl.a. opp spørsmålet om veger til sentrale terminaler bør ha stamvegstatus. Det ble framhevet at det sentrale er at det sikres gode nok vegtilknytninger til og mellom aktuelle terminaler, og at det synes lite hensiktsmessig at terminalene som prinsipp skal ha stamveg helt inn til terminalområdet. Departementet konkluderte derfor med at tilknytningen vil ivaretas fullgodt gjennom ordinær riksvegtilknytning mellom terminalområdet og stamvegnettet. Komiteen understreket at vegtilknytninger til sentrale havner og terminaler må vektlegges ytterligere, og sluttet seg til at krav til stamvegtilknytning ikke bør innføres som prinsipp, jf. Innst.S. nr. 223 (1995 - 96). Komiteen forutsatte videre at det sikres riksvegtilknytning med forutsigbar framkommelighet der stamveger ikke er naturlig fram til havner og terminaler. Det ble spesielt pekt på at forutsigbar framkommelighet krever særskilt innsats når det gjelder vedlikehold og brøyting.

Som en del av arbeidet med NVVP 1998 - 2007, har Vegdirektoratet foretatt en nærmere kartlegging og vurdering av behovet for bedre tilknytning mellom viktige havner og transportterminaler og stamvegnettet. Det er også innledet et samarbeid med Kystdirektoratet.

Undersøkelsen viser at standarden på tilknytningene til stamruteflyplasser og jernbaneterminaler i stor grad er tilfredsstillende. Mange havner har imidlertid vegtilknytninger som er smale, slik at det oppstår møteproblemer for store kjøretøy, og/eller vegtilknytninger med høydebegrensninger mindre enn 4,5 meter. Med unntak av to tilfeller (Sandnessjøen havn og Åndalsnes jernbaneterminal) har ingen vegtilknytninger aksellastbegrensninger.

De fleste transportterminalene som er undersøkt, er tilknyttet stamvegnettet med riksvegforbindelse. Flere har imidlertid kommunal- og/eller fylkesveg som forbindelse mellom terminalen og riksvegen. Kun et fåtall er tilknyttet stamvegnettet utelukkende ved kommunal veg og/eller fylkesveg. I disse tilfellene er det kort avstand mellom transportterminal og stamveg. Samferdselsdepartementet vil på basis av gjeldende regelverk for omklassifisering til riksveg, foreta en ny vurdering av klassifiseringen av disse vegene.

Ulike havner/transportterminaler kan ha forskjellig standardbehov på vegtilknytningen avhengig av trafikkgrunnlaget. Forskjeller i vegstandard betyr derfor ikke at det nødvendigvis er tilsvarende forskjeller i avviklingen av trafikken. Departementet vil understreke at dette må tas i betraktning når innsatsen skal prioriteres.

De fleste avviklingsproblemene er knyttet til flaskehalser gjennom by/tettbebyggelse i form av kø og kapasitetsproblemer i morgen- og ettermiddagsrushet, nedsatt fartsgrense og sammenblanding av trafikk mm. I tillegg kan avviklingsforholdene enkelte steder bli dårlig vinterstid. Samferdselsdepartementet vil legge opp til at standarden i vinterdriften på disse vegtilknytningene blir tilpasset den standarden som holdes på tilknyttet stamveg.

Samferdselsdepartementet vil i oppfølgingen av vegplanen i handlingsprogrammene for stamveger og øvrige riksveger legge vekt på forbedring av vegtilknytninger med avviklingsproblemer mellom stamvegnettet og viktige havner. Spesielt viktig vil det være å bedre tilknytningene til havnene i Oslo, Stavanger, Bergen og Trondheim.

4.1.3.3 Køproblemer

Registreringer Vegdirektoratet har utført viser at store kødannelser på riksvegnettet først og fremst er et problem i rushtiden i de største byområdene. Køene rammer også viktige stamvegruter i byområdene og fører til ulemper for langtransporten. På enkelte stamvegstrekninger oppstår dessuten store køer i forbindelse med store utfartshelger og høytider.

Tiltak for å løse køproblemene på vegnettet er av stor betydning både for næringslivet, kollektivtrafikken, øvrige trafikanter og for å løse de transportskapte miljøproblemene i de største byområdene. Køene øker kjørekostnadene, fører til dårligere miljø og tap av tid. Næringslivet påføres økte kostnader og kollektivtrafikkens framkommelighet blir dårligere. Køene er ikke bare et lokalt, men også et nasjonalt problem når f.eks. viktige langtransporter ikke kan forutse total kjøretid og oppfylle strenge krav til punktlige vareleveranser. Siden mye av langtransportene på veg for næringslivet i distriktene, må gå gjennom de store byområdene, blir dette et problem også for denne delen av næringslivet.

Virkemidlene for å løse køproblemene er i hovedsak av tre forskjellige typer:

• kapasitetsutvidelser (vegutbygging og utbedring),
• tiltak som påvirker etterspørselen (avgifter, parkeringsrestriksjoner, utbygging av kollektivtrafikk osv.),
• trafikktekniske virkemidler (bedrer trafikkflyten).

Flere av køproblemene vil bli redusert gjennom investeringstiltak som følger av Samferdselsdepartementets anbefalte strategi for perioden 1998 - 2007. I tillegg til kapasitetsøkninger på vegnettet og avlastende kollektivinvesteringer, vil Samferdselsdepartementet også legge til rette for økt bruk av supplerende tiltak for å begrense biltrafikken i storbyene.

Departementet vil prioritere arbeidet med en plan for forsert utbygging av kollektivtrafikken i Osloområdet, i samsvar med Stortingets vedtak under behandlingen av St.meld. nr. 32 (1995 - 96), jf. Innst. S. nr. 21 (1996 - 97). Arbeidet er satt i gang i nært samarbeid med lokale myndigheter i Oslo og Akershus.

Avviklingsproblemer er særlig knyttet til rushperiodene morgen og ettermiddag. Dyre kapasitetsøkninger for å løse problemene i trafikktoppene, vil i en del tilfelle være dårlig bruk av ressursene. Trafikkregulerende virkemidler kan i slike sammenhenger være mer rasjonelle. For å unngå uheldig trafikkavvisning og overbelastning av alternative lokale veger, bør trafikkregulerende virkemidler ikke doseres kraftigere enn det som er nødvendig for å oppnå en effektiv trafikkstrøm.

Kapasitetsutvidelser gjennom omkjøringsveger, utvidelser av eksisterende veg og bygging av planskilte kryss, fjerner flaskehalser og bedrer trafikkavviklingen. En godt planlagt kapasitetsøkning vil normalt bedre forholdene betydelig og redusere ulempene i tilstøtende områder. De positive effektene er spesielt tydelige når man legger hovedveger med stor andel gjennomfartstrafikk i tunnel gjennom tettbygde strøk og byer. For å oppnå størst mulig effekt er det imidlertid viktig at bygging av nye vegtrasæer kombineres med tiltak på det gamle veg- og gatenettet i området. Statens vegvesen og lokale myndigheter har i fellesskap et viktig ansvar for å realisere miljøforbedringer på det avlastede vegnettet.

En sentral forutsetning for effektive transportløsninger er at hovedvegnettet har en tilfredsstillende standard. Hovedvegnettet må bygges ut slik at det har en trafikkdrenerende effekt. Det blir da mulig å skjerme boområder for uønsket trafikk. Hovedvegutbyggingen i de største byene har gitt bedre framkommelighet både for privatbiler, næringstransporter og kollektivtransporten. Nye veger og tunneler har ledet biltrafikken bort fra gater og torg. Dette har skapt grunnlag for en mer miljøvennlig arealbruk og byutvikling i sentrumsområdene. Fortsatt gjenstår store utbyggingsoppgaver i flere av de største byene. Samferdselsdepartementet vil videreføre gjennomføringen av hovedvegutbyggingen i storbyene.

Generell vekst i vegtrafikken, særlig rushtrafikken i byene, skaper over tid behov for kapasitetsutvidelser. Ulike analyser tyder på at kapasitetsutvidelser i seg selv bare i beskjeden grad bidrar til trafikkvekst (jf. bl.a. omtale i St.meld. nr. 34 (1992 - 93), side 34), og at de derfor har gitt et betydelig bidrag til å lette køproblemene. For å bedre framkommeligheten vil det i årene framover også være viktig å sikre et godt kollektivtilbud og å gjennomføre tiltak som begrenser biltrafikken. Tiltak som kan avlaste vegnettet i rushtidstrafikken, er viktig i denne sammenheng.

Tiltak som primært er rettet mot å bedre lokale miljøforhold, vil også kunne bidra til å redusere trafikk- og køproblemer. Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.2. Areal- og transportplanlegging er omtalt i kapittel 4.5. Vegprising er nærmere omtalt i kapittel 4.6. Tiltak for kollektivtransporten er nærmere omtalt i kapittel 4.7.

Såkalt kameratkjøring, dvs. arbeidsreiser der to eller flere personer kjører sammen, kan bidra til å øke den lave kapasitetsutnyttelsen i personbilene og begrense samlet personbiltrafikk. Trolig er potensialet for kameratkjøring i Norge relativt lite bl.a. fordi kollektivtrafikken er godt utbygd i de områder der trafikkproblemene er størst. Det hindrer imidlertid ikke at kameratkjøring kan bidra til merkbare forbedringer i trafikkavviklingen ved køkjøring i rushtiden. I slike tilfeller kan nokså marginale tiltak gi effekt. Samferdselsdepartementet vil foreta en mer konkret vurdering av hvilke trafikale virkninger økt kameratkjøring kan gi og hvordan myndighetene eventuelt kan stimulere til kameratkjøring.

Også trafikktekniske virkemidler kan bidra til bedre utnyttelse av vegnettet og dermed mindre køer og færre ulykker på de sterkest belastede vegene. Statens vegvesen legger stadig større vekt på tiltak for å forbedre trafikkavviklingen, og den operative delen av dette styres i dag gjennom vegmeldingstjenesten og vegtrafikksentraler i 5 regioner. Samtidig åpner utviklingen innenfor informasjonsteknologi muligheter for nye trafikktekniske virkemidler. Dette kan bidra til bedre utnyttelse av eksisterende vegnett, og dermed mindre køer og færre ulykker på de sterkest belastede vegene. Samferdselsdepartementet mener det må være en viktig oppgave for Statens vegvesen å bidra til utvikling av slike virkemidler. Informasjonsteknologi i vegtrafikken er nærmere omtalt i kapittel 4.8.2.

Kø kan også oppstå som følge av hendelser eller aktiviteter på vegen som f.eks. vegarbeid, ulykker, ekstreme værforhold o.l. Vegdirektoratet har utgitt en veileder om håndtering av slike hendelser for å styrke egen beredskap. Norge er med i et internasjonalt samarbeid på dette feltet. Vegmeldingstjenesten og Vegtrafikksentralene spiller en viktig rolle for å styrke informasjonen til trafikantene og bedre trafikkstyringen og beredskapen.

Tabell 4.1 Eksterne køkostnader i Oslo/Akershus (jf. boks 4.1)

4.1.4 Drift og vedlikehold

Drifts- og vedlikeholdstiltak på vegnettet er viktig både for trafikksikkerhet og framkommelighet. Tiltak som har positiv virkning på trafikksikkerheten, er utbedring av galt fall på vegbanen (galt tverrfall), skiltrydding og drift av vegbelysning. Tilsvarende vil standardheving av vegdekker, drenering og økte midler til trafikkstyring ha positiv virkning på framkommeligheten. En rekke tiltak som f.eks. vintervedlikeholdet vil virke positivt på begge hensynene.

Renhold av veger, vedlikehold av støyskjermer og grøntarealer, oppretting av kantstein og gatebelegning har betydning for miljøet langs vegene. Enkelte av drifts- og vedlikeholdstiltakene som har positiv virkning på framkommelighet og trafikksikkerhet, kommer derimot i konflikt med miljøhensyn. Dette gjelder f.eks. vegsalting som kan forurense vann og jord.

Betydelig redusert piggdekkbruk, jf. kapittel 4.2.6, vil øke behovet for vintervedlikehold (brøyting, salting og strøing) særlig på kommunal- og fylkesveger, for å opprettholde veggrepet.

Det er over lang tid investert store beløp i bygging av nye veger, bruer, tunneler etc. Vegkapitalen, jf. boks 4.2, har økt fra ca. 150 mrd. kr i 1970 til ca. 240 mrd. kr i 1997, dvs. en økning på om lag 60 pst.

Vegdirektoratet har utviklet verktøy for å måle avkastningen av endringer av standard innen drift og vedlikehold. Virkningene er imidlertid beregnet ut fra enklere modeller og med noe større usikkerhet enn det som er tilfelle for investeringstiltak. Det er behov for å videreutvikle dette verktøyet, slik at det i større grad kan foretas avveininger mellom investeringer og drift/vedlikehold.

4.1.4.1 Økt behov for drift og vedlikehold

Trafikkvekst og nye veganlegg øker behovet for drift og vedlikehold. For å opprettholde dagens drift- og vedlikeholdsstandard vil trafikkvekst og nye veganlegg i seg selv øke behovet for drift og vedlikehold med 3 mrd. kr i planperioden 1998 - 2007 sett under ett eller 300 mill. kr pr. år i gjennomsnitt.

Drift av nye vegtunneler er svært kostnadskrevende. Utgiftene ligger ofte 3 - 5 ganger høyere enn tilsvarende anlegg i dagen. Utgifter til elektrisitet, service på pumper og vifter, renhold og overvåkning bidrar sterkt til det høye kostnadsnivået. Nye veganlegg krever generelt større ressurser til drift og vedlikehold på grunn av stadig mer omfattende vegutstyr, rasteplasser og miljøtiltak (beplantning, støyskjerming mm.).

Det er spesielt behov for økt vedlikeholdsinnsats knyttet til følgende områder:

• Vegdekker/drenering

Stadig større utnyttelse av vegnettet med tyngre kjøretøy gir stor slitasje på vegdekker og øker behovet for dekkelegging. Dette fordi økningen i tillatt aksellast på riksvegene for en stor del har skjedd uten forutgående forsterkningsarbeider.

Vegdirektoratet har beregnet at en økning i dekkevedlikeholdet med 100 mill. kr pr. år (utover økt behov som følge av trafikkvekst og nytt vegareal), vil føre til en reduksjon i samfunnets transportkostnader på 250 mill. kr pr. år.

• Bruer og ferjekaier

Brukapitalen har økt kraftig fra 1960. Erfaringer fra andre land viser at vedlikeholdskostnadene mangedobles dersom tiltakene utsettes i tid. I tillegg må bruer i kyststrøk som har fått saltskader i betongkonstruksjonen etter hvert repareres.

• Vegutstyr

Teknisk utstyr i tilknytning til tunneler har en levetid på 10 til 20 år. Med den høye utbyggingstakten de senere årene, vil det bli større behov for vedlikehold og utskiftning av utstyr i perioden 1998 - 2007.

Samferdselsdepartementet vil øke vedlikeholdsinnsatsen i planperioden 1998 - 2007, jf. kapittel 6. Dette vil imidlertid ikke være tilstrekkelig til å unngå redusert kvalitet på vegdekkene. Det vil heller ikke være rom for en så stor innsats i bruvedlikeholdet som ønskelig.

4.1.5 Fylkesveger

4.1.5.1 Fylkesvegenes funksjon og fysiske tilstand

Fylkesvegnettet omfatter om lag 27 000 km veg som er 30 pst av det offentlige vegnettet. En vesentlig del av fylkesvegnettet ligger i spredtbygde områder med liten trafikk. Dette illustreres ved at om lag 59 pst av fylkesvegnettet har trafikkmengder under 300 ÅDT, og at det bare er 3 pst av fylkesvegnettet som har en ÅDT over 3 000 kjøretøy.

Det er store forskjeller i standard mellom fylkesvegnettet og riksvegnettet, jf. tabell 4.2. Dette innebærer ulemper og ekstra transportkostnader for næringslivet. Drift og vedlikehold av fylkesveger gjennomføres etter lavere krav enn for riksveger (vedlikeholdsstandarder). På landsbasis ligger nivået om lag 30 pst lavere enn det en anbefaler selv når det tas hensyn til trafikkmengder. På grunnlag av eksisterende materiale er det vanskelig å vurdere om forskjellen i drifts- og vedlikeholdsstandarden mellom riks- og fylkesveger er økende.

Tabell 4.2 Fysisk tilstand på fylkesvegnettet og riksvegnettet.

1 Bk10 er definert ved at tillatt aksellast er 10 tonn og tillatt totalvekt er 50 tonn.

Vegdirektoratet har utført en analyse av kostnader ved standardheving av fylkesvegnettet, jf. Innst.S. nr. 21 (1996 - 97) og Budsjett-innst.S. nr. 14 (1996 - 97). Beregningene er utført med utgangspunkt i tre ulike nivå for utbedring, jf. tabell 4.3. Med "full standardheving" menes legging av faste dekker på dagens grusveger, forsterkning av vegruter i bruksklasse lavere enn Bk 10, forsterkning av alle svake bruer, breddeutvidelse av smale veger til 6 meters bredde, fjerning av alle frihøyder mindre enn 4 meter og oppretting av tverrfall. I tillegg er det dekket opp for det økonomiske etterslepet representert ved dagens dekketilstand (spor og jevnhet) på de faste dekkene. Ved nivå 2 inngår ikke breddeutvidelse og oppretting av tverrfall i standardhevingen. Nivå 3 innebærer forsterkning av de svakeste fylkesvegene, legging av fast dekke og kostnader til ekstraordinært vedlikehold ved eventuell administrativ oppskriving av tillatt aksellast til 10 tonn. Vegdirektoratet understreker at datagrunnlaget er mangelfullt og at anslagene derfor er svært grove.

Tabell 4.3 Kostnader ved utbedring av fylkesvegnettet. Mill. 1997-kr.

1 Det må i tillegg avsettes 120 mill kr til ekstraordinært vedlikehold hvert år ved administratiuv oppskriving.
2 Det må i tillegg avsettes 30 mill kr til ekstraordinært vedlikehold hvert år ved administrativ oppskriving.

Det må for hver enkelt vegstrekning gjøres en vurdering av hvilket nivå en bør legge seg på. Vegdirektoratet anbefaler å ta utgangspunkt i nivå 2, og at den delen av fylkesvegnettet som defineres som viktige transportruter prioriteres.

Nye forskrifter til forurensningsloven vil føre til at støy- og luftforurensningsproblemene på fylkesvegnettet må kartlegges. Sannsynligvis vil forskriftene utløse krav om tiltak i enkelte fylker.

4.1.5.2 Vurdering av en administrativ oppskriving av fylkesvegnettet

Fylkeskommunen er ansvarlig vegholder for fylkesvegnettet, og har dermed ansvar for at fylkesvegnettet holder en tilfredsstillende standard. Det er kostbart å forsterke fylkesvegnettet, og det vil ta lang tid å få bedret situasjonen. For fylkesveger med lav trafikk blir kostnadene svært høye sett i forhold til de gevinster som oppnås. Administrativ oppskrivning av deler av fylkesvegene uten forutgående forsterkning, slik det er gjort for deler av riksvegnettet, bør derfor vurderes.

Vegdirektoratet har beregnet at en administrativ oppskrivning av alle fylkesvegene (ekslusive bruer) vil føre til årlige ekstrakostnader på om lag 225 mill. kr, fordelt på alle fylkene. I tillegg vil ombygging av bruene beløpe seg til 1,2 mrd. kr. I følge Vegdirektoratet vil næringslivets besparelser være opptil to ganger større enn det offentliges utgifter til årlig vedlikehold og renter/avskrivninger på de bruer som må ombygges.

Samferdselsdepartementet vil understreke at det er fylkeskommunene som må ta stilling til spørsmålet om en administrativ oppskrivning uten forutgående forsterkning. I vurderingen av hvilke deler av vegnettet som skal oppskrives, mener departementet at det må legges vekt på å se økte vedlikeholdskostnader opp mot næringslivets besparelser. Samferdselsdepartementet vil ta disse spørsmålene opp med fylkeskommunene, og er sammen med Statens vegvesen innstilt på å bistå fylkeskommunene i det videre arbeidet.

4.1.5.3 Standardkrav til drift og vedlikehold av fylkesvegene

Fylkeskommunene mottar i dag midler over inntektssystemet til drift og vedlikehold av fylkesvegnettet. Lengden på dette vegnettet i de ulike fylker er ett av fordelingskriteriene. Da dagens inntektssystem ble innført i 1986, ble det ikke stilt standardkrav til fylkesvegnettet.

Fylkesvegnettet har gjennomgående dårlig bæreevne, jf. tabell 4.2, og er generelt dårlig vedlikeholdt. Vegdirektoratet anslår at det er behov for 1 500 mill. kr årlig til drift og vedlikehold av fylkesvegnettet for å oppnå en tilfredsstillende standard. Til sammenlikning viser regnskapstall for 1996 at det årlige forbruket til drift og vedlikehold av fylkesvegnettet ligger på rundt 1 250 mill. kr. Drifts- og vedlikeholdsstandarden på fylkesvegnettet er om lag 70 - 75 pst av standarden på riksvegnettet.

Gjennomsnittlig ulykkesfrekvens (antall politiregistrerte personskadeulykker pr. millioner kjørte km) er noe høyere på fylkesvegnettet enn på riksvegnettet. Et generelt høyere drifts- og vedlikeholdsnivå, spesielt på vinterdriften, vil kunne gi en betydelig reduksjon i antall skadde og drepte på fylkesvegnettet. Videre tyder mange utforkjøringsulykker på at galt tverrfall, spesielt i kurver, er en medvirkende årsak til høyt ulykkesnivå.

Samferdselsdepartementet mener det vil være uheldig om dagens svake drifts- og vedlikeholdsinnsats på fylkesvegnettet vedvarer. Departementet vil på denne bakgrunn få utarbeidet standardkrav for drift og vedlikehold av fylkesvegene. Dette vil skje i nær kontakt med Kommunal- og arbeidsdepartementet. I dette arbeidet vil det bli nærmere vurdert hva slags kriterier som skal oppfylles. Kostnadene ved ulike standardkrav vil bli vurdert. Kravene vil bli tilpasset rammene for det samlede opplegg for kommuneøkonomien.

4.1.5.4 Tilskuddsprogrammene

I tillegg til overføringene til fylkeskommunene over rammetilskuddet, gis det tilskudd til fylkesveganlegg over kap. 1320, post 60 (store fylkesveganlegg, forsterkning og trafikksikkerhetstiltak). Dessuten bevilges det midler over kap. 1321, post 60 til spesielt vedlikehold av fylkesveger som følge av oppheving av telerestriksjoner. Videre gis det over kap. 1320, post 30 tilskudd til særskilte rassikringstiltak, som også omfatter fylkesvegnettet.

De øremerkede tilskuddsprogrammene for fylkesveger skal bidra til å bedre framkommeligheten og trafikksikkerheten på fylkesvegene. Dette innebærer også en medvirkning til at fylkesvegnettet sikrer distriktene god tilgjengelighet til sentra og hovedvegnettet. Programmene kan imidlertid også gjøre fylkeskommunenenes ansvar for fylkesvegnettet utydelig og dermed svekke det desentraliserte beslutningssystemet. Slike tilskuddsprogram må derfor brukes med varsomhet.

Samferdselsdepartementet legger opp til å videreføre tilskuddsprogrammene til fylkesveger på samlet sett om lag samme nivå som i planperioden 1994 - 97. Tilskudd til trafikksikkerhet (tidligere Aksjon skoleveg) og forsterkning av fylkesveger prioriteres. Obligatorisk skolestart for 6-åringer fra og med skoleåret 1997/98 øker behovet for trygge skoleveger. Departementet vil derfor øke innsatsen på dette området vesentlig i forhold til inneværende planperiode. I forhold til siste del av inneværende periode vil Samferdselsdepartementet prioritere forsterkningsprogrammet, som særlig har stor betydning for næringslivet. Dette for å bidra til å redusere de negative virkningene av standardforskjellene mellom fylkesveger og riksveger. Tilskudd til store fylkesvegprosjekter vil bli nedprioritert.

Ut fra den høye avkastningen på midler som gis over kap. 1321, post 60 Spesielt vedlikehold av fylkesveger, vil departementet også videreføre denne tilskuddsordningen, jf. kapittel 6.3.5.

Samferdselsdepartementet la i NVVP 1994 - 1997 fram kriterier for statlige tilskudd til store fylkesvegprosjekter og tilskudd over forsterkningsprogrammet. Departementet mener de fysiske kriteriene fortsatt skal gjelde, men vil øke kravet til egenandel fra 40 til 50 pst. Bakgrunnen er at departementet ser det som viktig at fylkeskommunene tar et hovedansvar for eget vegnett. En slik endring vil videre bidra til at en samlet sett får mer ut av de statlige midlene som ytes over programmene.

Sikring av skoleveger er viktig som en del av kommunenes gjennomføring av reformen for obligatorisk skolestart for 6-åringer. Departementet ønsker derfor ikke å øke egenandelen for tilskudd til trafikksikkerhetstiltak (tidligere Aksjon skoleveg). Samtidig legges det opp til å øke midlene til dette tilskuddsprogrammet vesentlig. Kriterier for slike tilskudd er nærmere omtalt i kapittel 4.3.4.

I og med at fylkeskommunen har ansvaret for de tiltak som gjennomføres, forutsetter Samferdselsdepartementet at statens ansvar for eventuelle kostnadsøkninger begrenses til å dekke maksimalt 50 pst av økninger inntil 10 pst. Samme prinsipp legges til grunn for eventuelle kostnadsøkninger ved statlige tilskudd til trafikksikkerhetstiltak (tidligere Aksjon skoleveg).

4.1.6 Ferjer

4.1.6.1 Investeringer i riksvegferjedriften

Tilskuddsandelen i riksvegferjedriften har variert mellom 35 og 43 pst av de totale kostnadene i perioden 1990 - 1996. Den totale omsetning i tilskuddsberettiget riksvegferjedrift var 1 700 mill. kr i 1995, og statstilskuddet utgjorde ca. 600 mill. kr.

Den tilskuddsberettigede riksvegferjeflåten antas pr. 1.1.1998 å bestå av 159 enheter med en samlet kapasitet på 9 315 personbilenheter (pbe).

I perioden 1990 - 93 ble to nye samband etablert, 18 ferjesamband ble avløst, mens 5 samband ble innkortet. Mellom 1994 og 1997 har 10 samband blitt avløst eller nedlagt. I tillegg er endringer eller forkortinger foretatt i 5 andre samband. Dette har gitt grunnlag for standardheving i ferjetilbudet.

I planperioden 1994 - 97 ble det ikke lagt opp til nyinvesteringer i ferjedriften. Den samlede investering til nødvendige ombygginger av eksisterende ferjeflåte ble foreslått til 250 mill. kr. Om lag 40 mill. kr har blitt overført til bruk for elektronisk billettering. Videre har deler av den samlede rammen blitt benyttet til kjøp av ferjer som er blitt frigjort ved ferjeavløsningsprosjekt.

I 1997 blir riksvegferjedriften likevel tilført 3 nye ferjer. Disse ferjene kommer som følge av anbud, og er uten tradisjonell statsgaranti. I tillegg er det i statsbudsjettet for 1997 gitt garantiramme for 4 nye ferjer. To av disse ferjene er forutsatt benyttet i forsøk med gassdrift i sambandene Halsa - Kanestraum og Boknafjordsambandet. Samferdselsdepartementet anser fortsatt ferjeflåten som godt vedlikeholdt, noe som har gitt høy regularitet og få ulykker.

I Budsjett-innst. S. nr. 14 (1996 - 97) vedtok Stortinget å be Regjeringen utrede en utvidelse av fornyelsesprogrammet med f.eks. 4 nye ferjer. Samferdseldepartementet har vurdert dette. Departementet mener behovet for nye ferjer må vurderes i forhold til trafikkutvikling, omrokeringsmuligheter og antall nye ferjer som bygges som følge av anbud og forsøk med gassdrift. Vegdirektoratet planlegger å utlyse nye samband på anbud i 1997 og 1998. Basert på anbudserfaringer så langt, vil dette trolig gi flere nye ferjer. I en eventuell situasjon med økte renter eller økte byggekostnader, vil en binding av antallet ferjer i tillegg til disse leveringene, kunne føre til store belastninger på vegbudsjettet. Departementet vil derfor ikke forsere fornyelsesprogrammet ytterligere.

Samferdseldepartementet er innstilt på å fornye ferjeflåten slik at framkommeligheten og servicenivået blir tilfredsstillende for flest mulig. Tiltak i ferjesektoren må imidlertid vurderes opp mot tiltak ellers i vegsektoren slik at ressursene får høyest mulig avkastning. Utskiftingstidspunktet for eldre ferjer må, i tillegg til en teknisk vurdering, måles mot den økonomiske gevinsten nye ferjer vil gi. Det kan derfor være uhensiktsmessig å knytte investeringene i ferjesektoren til et bestemt antall ferjer. På denne bakgrunn ønsker ikke departementet å binde ferjeinvesteringene til et bestemt nivå.

I NVVP 1994 - 97 er det redegjort for inndelingen av ferjesamband i standardklasser og langsiktige målsettinger. Dette omfatter åpningstid, frekvens og kapasitet (mål for gjensitting) for de enkelte standardklasser. Departementet mener disse langsiktige målsettingene fortsatt bør gjelde, men i det enkelte samband må servicemålene også vurderes mot behovene.

Den langsiktige målsettingen for de viktigste ferjesambandene er at 98 pst av kjøretøyene skal komme med ønsket avgang. Tilbudet kan også bedres ved økt frekvens og derved redusert ventetid for de trafikanter som blir stående over en eller flere ferjeavganger. Samferdselsdepartementet vil i kommende planperiode legge opp til utvidet åpningstid i prioriterte samband fra og med 1998, jf. kapittel 6.

4.1.6.2 Effektivisering

I 1990 ble rammetilskuddsordningen tatt i bruk i riksvegferjedriften. Mens tilskuddene tidligere ble dekket etter godkjent regnskap fra selskapene, innebærer denne ordningen at tilskuddet forhandles fram på basis av budsjetterte inntekter og kostnader. Eventuelle gevinster eller tap som måtte oppstå i løpet av året, tilfaller ferjeselskapet. Overgangen fra saldering til rammetilskudd ser ut til å ha gitt mer effektiv drift og et bedre tilbud.

Innføring av normtallsbaserte kostnader ved fordeling av tilskudd, og større vanskeligheter med å oppnå enighet i tilskuddsforhandlingene, tyder på at potensialet for ytterligere effektivisering er begrenset innenfor dagens rammetilskuddssystem. Departementet vil derfor se på andre tiltak som kan effektivisere ferjedriften. Et aktuelt virkemiddel er anbud. Dette er benyttet i fire samband, hvorav tre vil ha oppstart i 1997, mens det fjerde vil ha utsatt driftsoppstart til 1.1.1998.

I samsvar med samferdselsloven gis det normalt ruteløyve for 10 år av gangen for alle rutekonsesjoner utenom anbud. Det kreves overvekt av saklige hensyn i favør av ny konsesjonssøker før løyve kan tildeles ny operatør. Eksisterende konsesjonsinnehaver har dermed en viss beskyttelse mot å miste en konsesjon ved fornyelse. Det er sjelden andre søkere enn dagens konsesjonsinnehaver ved utløpet av en konsesjonsperiode. Departementet mener derfor at det for enkelte samband kan være aktuelt å gjøre offentlig kjent at konsesjonsperioden er i ferd med å løpe ut.

4.1.6.3 Gassdrevne ferjer

Samferdselsdepartementets utvalg for vurdering av framtidig bruk av naturgass i transportsektoren avga sin innstilling sommeren 1995. I innstillingen er potensialet for reduksjon i miljøskadelige utslipp fra ferjene ved overgang til naturgass vurdert. Reduserte utslipp av NOx er det vesentlige i denne sammenhengen. NOx-utslippene fra ferjene utgjør ca. 5 pst av totale nasjonale utslipp. Utslipp av NOx i Norge utgjør særlig et problem i byområder. Ferjene trafikkerer i hovedsak områder der forurensingen ikke er et lokalt miljøproblem. Satsing på gassdrift av ferjer har således begrenset miljømessig verdi for å sikre en tilfredsstillende lokal luftkvalitet. I tillegg er kostnadene relativt høye. En slik satsing kan imidlertid ha en viktig industripolitisk begrunnelse. Dessuten vil det gi et bidrag til å oppfylle Norges forpliktelser etter NOx-protokollene under Konvesjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning

Samferdselsdepartementet gikk i statsbudsjettet for 1997 inn for at det bygges ei ferje tilpasset gassdrift for levering i 1998. Ferja forutsettes innsatt i riksvegferjesambandet Halsa-Kanestraum i Møre og Romsdal og baseres på bruk av flytende gass (LNG) levert fra Tjeldbergodden. En slik løsning vil sikre nærhet til gassleverandør og samtidig være hensiktsmessig ut fra behovet for fornying av ferjeflåten. Ferja vil få en kapasitet på 100 pbe.

I tråd med Stortingets vedtak, jf. Budsjett-innst. S. nr. 14 (1996 - 97), vil Samferdselsdepartementet også sette iverk forsøk med naturgass i ferjedriften over Boknafjorden i Rogaland. Med dagens teknologi er komprimert naturgass (CNG) det eneste reelle alternativ i dette sambandet. Dette henger sammen med at transport av LNG i småskala fra Tjeldbergodden vil bli svært kostbart. CNG finnes dessuten allerede i nær transportavstand til Boknafjordsambandet.

Samferdselsdepartementet legger opp til å bygge ei ny ferje til Boknafjordsambandet. Prisen for ei slik ferje er beregnet til om lag 145 mill. kroner. Ulike løsninger for transport av gassen har blitt vurdert, men det er foreløpig prosjektert med en løsning der tre transportenheter spesialbygges for formålet. Etableringskostnaden for dette er om lag 15 mill. kroner. I tillegg kommer ekstra årlige driftskostnader på 1,5 mill. kroner. For en nærmere omtale av ferjedrift i Boknafjorden vises det til St. prp. nr. 37 (1996 - 97).

4.1.6.4 Sikkerhet i ferjesektoren

Samferdselsdepartementet anser sikkerheten i ferjedriften for å være god. Analyser av sikkerheten viser at dødsrisikoen ved persontransport i riksvegferjedriften er lavere enn for personbil og ikke særlig forskjellig fra jernbane og rutebil. Samferdseldepartementet vil vurdere tiltak i ferjesektoren opp mot tiltak i andre deler av transportsystemet, med sikte på størst mulig effekt av den totale innsatsen.

4.1.7 Framkommelighet og ferdsel for funksjonshemmede

Framkommelighet og ferdsel for funksjonshemmede inngår som en integrert del av veg- og vegtrafikkpolitikken i Norge. Dette innebærer at hensynet til mennesker med forflytningsproblemer skal ivaretas og prioriteres innenfor de ulike områdene på sektoren. Dette er i tråd med den generelle politikken for funksjonshemmede, der prinsippet om organisatorisk og sosial integrering står sentralt. Hovedmålet i Regjeringens politikk er deltaking og likestilling. For å nå dette målet er det viktig at det legges til rette for at funksjonshemmede i størst mulig grad kan delta i samfunnslivet på lik linje med andre. Med dette som utgangspunkt, har Samferdselsdepartementet utarbeidet en egen handlingsplan for tilrettelegging for funksjonshemmede i samferdselssektoren.

4.1.7.1 Infrastruktur

En godt utbygget infrastruktur er nødvendig for at alle trafikanter kan ferdes på en sikker og effektiv måte. Det er en viktig målsetting at fotgjengere, rullestolbrukere og andre med forflytningsproblemer skal kunne ta seg fram på egen hånd. Dette målet stiller særskilte krav til utformingen av veg- og gatemiljøer. Samtidig vil god tilrettelegging for gående og syklende generelt bedre situasjonen for forflytningshemmede.

Gjennom vegnormalene gir Statens vegvesen anvisninger for hvordan trafikkarealer bør tilrettelegges for funksjonshemmede. Vegnormalene legges til grunn ved utforming av alle riksveganlegg, og brukes også i stor grad ved planlegging og utbygging av fylkesveger og kommunale veger. Ved opparbeidelse av rasteplasser legger Statens vegvesen vekt på tilpasning til funksjonshemmedes behov.

I deler av landet er ferjene en viktig del av infrastrukturen. Alle ferjer med kapasitet større enn 50 pbe bygget etter 1985, er tilrettelagt for funksjonshemmede. Slik tilrettelegging vil også bli prioritert ved framtidig nybygging av ferjer. Standarden på ferjeleiene og dårlig tilpasning mellom ferje og ferjeleie, kan fortsatt skape problemer for forflytningshemmede på en del samband. På de mest trafikkerte sambandene er det imidlertid gjort mye for å bedre forholdene.

4.1.7.2 Funksjonshemmede som bilister og rullestolsbrukere

For mange forflytningshemmede vil privatbil, som eventuelt er spesialtilpasset, ofte være en god løsning på transportbehovet. Folketrygden gir etter bestemte regler stønad til kjøp og nødvendig spesialtilpasning av bil for forflytningshemmede. Ordningen administreres av Rikstrygdeverket.

Forskrift om parkering for forflytningshemmede trådte i kraft 1. mai 1994. Forflytningshemmede kan etter søknad få adgang til å benytte særskilt reserverte offentlige parkeringsplasser. Tillatelsen gir også fritak fra betaling av parkeringsavgift, anledning til å parkere utover lengste tillatte parkeringstid på ordinære offentlige parkeringsplasser og adgang til å parkere i områder hvor det er innført boligsoneparkering. Parkeringstillatelsen utstedes av hjemstedskommunen til søkeren, men er gyldig i hele landet. Ved forskriftsendring fra 1. juli 1996 er adgangen til å tildele parkeringstillatelse til forflytningshemmet passasjer utvidet noe i forhold til tidligere.

Departementet arbeider med en endring av trafikkreglene slik at rullestol gis en egen definisjon. Endringen vil kunne innebære at elektriske rullestoler med maksimal hastighet på mindre enn 10 km/t defineres som gående. Dette vil være en klargjørende formalisering av gjeldende rettspraksis.

4.1.7.3 Kollektivtransport og spesialtransport

Siden 1988 har fylkeskommunene hatt ansvar for planlegging og organisering av det lokale kollektivtransporttilbudet for funksjonshemmede. Tilbudet kan ivaretas gjennom kombinasjoner av ulike tiltak. Bedre tilrettelegging i ordinær kollektivtransport som f.eks. bruk av lavgulvbusser, fysiske tiltak på holdeplasser og terminaler osv., vil gjøre det enklere for funksjonshemmede å bruke det vanlige kollektivtilbudet. Andre løsninger for funksjonshemmede kan være bestillingstransport, servicelinjer og spesialtransport med spesialbil eller taxi (TT-transport).

Samferdselsdepartementet engasjerte i 1993 Agderforskning til å gjennomføre en statusundersøkelse om transport for funksjonshemmede i Norge. Undersøkelsen fokuserte på situasjonen i den fylkeskommunale TT-transporten. Undersøkelsen viste at det er store variasjoner i ressursinnsats mellom fylkeskommunene.

Statusundersøkelsen har vært viktig som underlagsdokument for handlingsplanen for funksjonshemmede i samferdselssektoren. Et viktig tema i planen er veiledende retningslinjer for fylkeskommunenes organisering og tilrettelegging av spesialtransport. Handlingsplanen skisserer også opplegg for lokale prøveprosjekter med utvidet transporttilbud, der transport i forbindelse med arbeid og utdanning skal prioriteres. I tillegg til denne type prosjekter, vil Samferdselsdepartementet prioritere øvrig utvikling av tilrettelagt transport for funksjonshemmede innen rammen for tilskuddsordningen for kollektivtransport.

Samferdselsdepartementet vil sette i gang en utredning av mulig lovhjemmel eller regelverk som i større grad ivaretar tilgjengelighet til transportmidler for funksjonshemmede.

4.1.8 Gående og syklende

Grunnlaget for å vurdere utviklingen i bruk av sykkel i Norge er mangelfullt. Det foreliggende materiale peker imidlertid i retning av at det de senere årene har vært en økning i sykkelbruken etter en betydelig nedgang på midten av 1980-tallet.

Samferdselsdepartementet har igangsatt 4-årlige reisevaneundersøkelser knyttet til rullering av sektorplanene, jf. St.meld. nr. 32 (1995 - 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken. Disse reisevaneundersøkelsene vil nå omfatte både motorisert persontransport og sykkel.

I 1992 ble det gjennomført en egen sykkelundersøkelse. På bakgrunn av denne utarbeidet Transportøkonomisk Institutt en rapport om sykkelbruk mht. reiseformål, omfang mv., jf. nærmere omtale i St. meld. nr. 34 (1992 - 93) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1994 - 97. Undersøkelsen viste at det først er på de korte reisene (under 5 km) at sykkel er et realistisk alternativ til andre transportmidler. For 60 pst av sykkelreisene ble gange ansett som alternativet til sykkel, mens bil eller kollektivtransport ble oppgitt som alternativet i henholdsvis 23 og 11 pst av tilfellene. 44 pst av de intervjuede i undersøkelsen ga uttrykk for at de ville syklet mer hvis syklistenes forhold i trafikken bedres.

Det har i de senere år vært en sterk utbygging av gang- og sykkelvegnettet. God tilrettelegging for gående og syklende er et viktig trygghetsskapende tiltak, og vil også kunne stimulere til økt bruk av sykkel.

Samferdselsdepartementet vil videreføre satsingen på å bedre tilbudet til gående og syklende i perioden 1998 - 2007, jf. kapittel 6. Det vil særlig bli lagt vekt på hensynet til trygge skoleveger, jf. kapittel 4.3.4, og mer sammenhengende gang- og sykkelvegnett i de største byene.

Samferdselsdepartementet ser det som viktig at det foretas en helhetlig gjennomgang av ulike sider ved gang- og sykkeltrafikken. I den forbindelse arbeider Samferdselsdepartementet i samarbeid med Vegdirektoratet med et forslag til revidert regelverk for syklister. Målet er økt trafikksikkerhet gjennom mer oversiktlige og entydige regler for syklistenes ferdsel i trafikken. Arbeidet er komplisert og tidkrevende. Bl.a. vurderes en forenkling og klargjøring av reglene om vikeplikt og sykling på fortau. Revisjonsarbeidet har tatt lenger tid enn opprinnelig antatt. Vegdirektoratet har nå sendt forslaget til nye bestemmelser på høring, og tar sikte på å fremme forslag om nytt regelverk til Samferdselsdepartementet i løpet av høsten 1997. Samferdselsdepartementet vil på bakgrunn av Vegdirektoratets forslag og høringsuttalelsene, foreta nødvendige endringer i gjeldende rett på området.

Det arbeides også med å utforme retningslinjer for statens ansvar for sammenhengende hovednett for syklister. Retningslinjene vil omfatte både sammenhengende hovednett for sykkeltrafikk i byer og tettsteder og sammenhengende ruter utenom tettbygde områder. Det legges opp til å innarbeide retningslinjer for å ivareta hensynet til gående og syklende ved all planlegging og utbygging av vegnettet.

4.2 Miljø

4.2.1 Innledning

Miljøproblemene knyttet til veg- og vegtrafikk er grundig omtalt i en rekke sammenhenger, blant annet i NVVP 1994 - 97 og i St.meld. nr. 32 (1995 - 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken. Regjeringen legger i sin transportpolitikk stor vekt på å begrense de ulempene vegtrafikken påfører samfunnet i form av støy, forurensning og inngrep i kultur- og naturmiljø og landskapsbilde.

Vegtrafikken bidrar til globale og regionale miljøproblemer hovedsaklig gjennom utslipp av hhv. karbondioksid (CO ₂ ) og nitrogenoksider (NO _x ) og flyktige organiske forbindelser (VOC). Karbondioksid bidrar til økt drivhuseffekt, mens nitrogenoksider bidrar til sur nedbør. Flyktige organiske forbindelser bidrar til dannelse av bakkenært ozon.

Lokalt er støy og luftforurensning av nitrogendioksid (NO ₂ ) og svevestøv (PM ₁₀), og konfliktfylte landskapsinngrep i kultur- og naturmiljø, de største utfordringene for vegsektoren. Vegtrafikken bidrar i mindre grad til vann- og jordforurensning langs det norske vegnettet. Enkelte steder krever imidlertid utbygging, drift og vedlikehold av veger særskilte tiltak for å hindre skadelig forurensning av vann og jord. I tabell 4.4 er det gitt en detaljert oversikt over miljøvirkninger knyttet til veg- og vegtrafikk.

Tabell 4.4 Miljøvirkninger av veg og vegtrafikk.

1 Når det samtidig er O ₃ og SO ₂ tilstede kan det selv ved lave NO ₂ -konsentrasjoner opptre skader på vegetasjon (samspillseffekter).
2 En viktig egenskap ved svevende partikler er at de kan være bærere av andre forurensningskomponenter, og at de dermed bidrar til de fleste kjente helseeffektene av luftforurensning. Det er knyttet spesiell fare til kreftremkallende tjærestoffer (PAH).
3 Bakkenært ozon er en sekundær forurensningskomponent som dannes ved reaksjoner mellom oksygen, NO _x og flyktige organiske forbindelser (VOC/HC) under påvirkning av sollys. Videre vil utslipp av NO reagere med O ₃ og danne NO ₂ , dette kan spesielt være et problem i byene.
4 Uønsket lyd, som avhenger av lydnivå og karakter f.eks. frekvensinnhold, tidsforløp og forutsigbarhet. Dessuten er individuelle forhold og forhold knyttet til situasjoner/aktiviteter av stor betydning.

For å kunne nå langt i miljøpolitikken er det viktig med en kostnadseffektiv virkemiddelbruk. Det innebærer bl.a. å tilpasse virkemidlene til miljøproblemenes karakter og geografiske utbredelse. Globale og regionale luftforurensningsproblemer løses mest effektivt ved bruk av generelle virkemidler som virker likt over hele landet og overfor alle sektorer. Et eksempel på dette er generelle miljøavgifter. Lokale miljøproblemer begrenses mest effektivt ved bruk av lokalt tilpassede virkemidler, eksempelvis parkeringspolitikk og diverse miljøtiltak på vegnettet. Satsing på kollektivtrafikken og gang- og sykkelveger er også elementer i Regjeringens helhetlige politikk for en mer miljøvennlig transportsektor.

I Regjeringens politikk for å begrense transportskapte miljøproblemer vil videreutvikling av dagens system med miljøavgifter være et sentralt element. Det vises i denne forbindelse til oppfølgingen av innstillingen fra Grønn skattekommisjon. Regjeringen legger også i sin politikk betydelig vekt på miljøkrav til kjøretøy og drivstoff. En videre skjerping av disse kravene vil skje innenfor rammen av EØS-samarbeidet.

Den nye forskriften om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy, hjemlet i forurensningsloven, vil særlig kreve tiltak i de mest belastede byområdene. Som vegholder vil staten prioritere tiltak for å oppfylle forskriftens grenseverdier.

Når aktuelle løsninger skal vurderes, kan det oppstå konflikter mellom ulike miljømål. Eksempelvis kan utbygging av omkjøringsveger, som har positive effekter på støy og lokal luftforurensning, skape konfliktfylte inngrep i verdifulle natur-, kulturmiljø- og friluftsområder. I tilfeller der det oppstår sammensatte trafikk- og miljøproblemer, må disse løses ut fra en samlet vurdering. I Statens vegvesens nye håndbok om konsekvensanalyser og gjennom arbeidet med "problemsoner", jf. boks 4.3, er det skapt et verktøy for bedre å håndtere slike målkonflikter. Kartleggingen som er gjort i problemsoneprosjektet har bl.a. inngått i Statens vegvesens arbeid med utforming av strategier for planperioden 1998 - 2007.

Samferdselsdepartementet legger stor vekt på vegsektorens ansvar for å begrense og redusere miljøproblemer. Dette innebærer at vegpolitikken skal tilpasses de betydelige miljøutfordringer sektoren står overfor. Vegprosjekter må nøye vurderes i forhold til landskapsinngrep, støy og forurensning. Miljøproblemene skal vurderes og synliggjøres både i planlegging av ruter, enkeltprosjekter og i langtidsplanene for vegsektoren.

Økt vekt på hensynet til miljøet har resultert i bedre "miljøstandard" på flere veganlegg. Fra og med 1998 skal alle utbyggingsprosjekter som settes i gang, ha vært underlagt miljømessig kvalitetssikring og om nødvendig miljørevisjon. Dette skal gjøres i samarbeid med fylkesmennenes miljøvernavdelinger og fylkeskommunenes kulturetat.

For ytterligere å bidra til gode miljømessige løsninger i vegsektoren, skal den miljøfaglige kompetansen styrkes på alle nivåer i Statens vegvesen.

4.2.2 Luftforurensning og støy

4.2.2.1 Status og utviklingstrekk

Vegtrafikken bidrar gjennom forbrenning av fossilt brensel til både globale, regionale og lokale luftforurensningsproblemer, jf. tabell 4.4. En nærmere beskrivelse av de enkelte miljøproblemene knyttet til vegtrafikk er bl.a. gitt i St.meld. nr. 34 (1992 - 93) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1994 - 97. Tabell 4.5 viser mengde utslipp til luft fra vegtrafikken og totalt for årene 1989 og 1995, vegtrafikkens andel av totale utslipp, samt prosentvis endring i utslippene fra 1989 til 1995.

Tabell 4.5. Norske utslipp til luft fra vegtrafikken og totalt for årene 1989 og 1995. CO2 i 1000 tonn, ellers tonn. Vegtrafikkens andel av totale utslipp. Endring i utslippene (%) fra 1989 til 1995. Kilde: Statistisk sentralbyrå.

1 Vegtrafikkens andel av totale norske utslipp i 1989
2 Vegtrafikkens andel av totale norske utslipp i 1995
3 Utslipp, 1995 i forhold til 1989
4 Gjelder kun utslipp fra forbrenning

Vegtrafikkens andel av de totale norske utslippene er fra 1989 til 1995 redusert for alle utslipp med unntak av svoveldioksid (SO ₂ ). De totale utslippene av SO ₂ fra vegtrafikk og andre sektorer har likevel vist betydelig nedgang i en årrekke. Det skyldes bl.a. gradert svovelavgift på mineralolje/diesel og strengere krav til svolvelinnhold i oljeprodukter. Vegtrafikkens andel av de totale norske SO ₂ -utslippene er bare 7 pst, og bidrar derfor i liten grad til lokale og regionale miljøproblemer. Tilsvarende er vegtrafikkens utslipp av nitrogenoksider (NO _x), flyktige organiske forbindelser unntatt metan (NMVOC), kullos (CO) og bly redusert i perioden 1989 - 95. Dette skyldes hovedsakelig krav til katalytisk avgassrensing på nye bensindrevne personbiler innført i 1989.

Avgiftsdifferensiering mellom blyfri og blyholdig bensin har bidratt til utvikling av alternative tilsetningsstoffer og framskyndet utfasing av bly. Dette har ført til at blyutslippene fra vegtrafikken i dag er eliminert. Dermed er blyutslipp til luft ikke lenger noe miljøproblem.

Det ventes ytterligere reduksjoner i utslippene fra vegtrafikken etter hvert som gamle kjøretøy skiftes ut med nye som tilfredstiller strengere krav til utslipp. Planlagt skjerping av EUs krav til avgassutslipp fra kjøretøy vil også bidra til dette. De samlede reduksjonene vil imidlertid avhenge av trafikkveksten i årene framover.

Utslippene av karbondioksid (CO ₂) fra vegtrafikken har vist en relativ svak vekst de siste årene og utgjør i dag 22 pst av de totale norske utslippene. De siste årene har motortekniske forbedringer ført til lavere spesifikt drivstofforbruk, og det ventes ytterligere forbedringer i framtida.

Nitrogendioksid (NO ₂) og svevestøv representerer de største helsemessige utfordringene knyttet til lokal luftforurensning. Vegtrafikkens utslipp av nitrogenoksider (NO _x ) er siden 1989 redusert med 16 pst og utgjør i dag 33 pst av de totale norske utslippene. Det er imidlertid ikke registrert tilsvarende nedgang i konsentrasjonene av NO ₂ i de største byene. Antall personer utsatt for NO ₂-konsentrasjoner er på landsbasis ikke vesentlig redusert de siste årene, men på sikt forventes en betydelig nedgang i antall personer utsatt for høye nivåer som følge av økt andel biler med katalysator. Utslippene av forbrenningspartikler fra vegtrafikken har de siste årene vist en svak vekst og utgjør 16 % av dagens totale utslipp. Også for svevestøv har forurensningsnivået og antall utsatte personer vist liten endring de siste årene.

Støy fra vegtrafikken er et miljøproblem som er mer geografisk spredt utover landet. Dette skyldes bl.a. randbebyggelsen langs mange veger. Antall personer som er svært plaget av vegtrafikkstøy er siden 1991 redusert med omlag 10 000 langs riksvegene. Dette hovedsakelig som følge av støyskjerming og fasadeisolering langs eksisterende riksveger. Likevel antas mer enn 80 000 mennesker å være svært plaget av vegtrafikkstøy langs riksvegnettet ved inngangen til planperioden.

Ny forskrift etter forurensningsloven vil regulere lokale luftforurensnings- og støyproblemer knyttet til vegtrafikken. Det er på et foreløpig grunnlag anslått at om lag 8 000 personer er utsatt for støynivåer over grenseverdien i forskriften. En stor del gjelder boliger langs riksvegene. Langs riksvegnettet er over 2 000 personer utsatt for større konsentrasjoner av svevestøv enn forskriften tillater. I overkant av 100 personer er utsatt for NO ₂ -konsentrasjoner over forskriftens grenseverdi.

4.2.2.2 Regjeringens politikk for å begrense vegtrafikkens bidrag tilregionale og globale luftforurensninger

Internasjonale protokoller om langtransporterte grenseoverskridende luftforurensninger (NO•X, NMVOC og SO ₂) og Klimakonvensjonen legger føringer for ambisjonsnivået for norsk miljøpolitikk. Pågående forhandlinger om en protokoll under Klimakonvensjonen med bindende utslippsforpliktelser og reforhandling av NO _x-protokollen, vil kreve nasjonal oppfølging som sannsynligvis også vil ha virkninger for transportpolitikken.

• Avgifter på kjøretøy og drivstoff

Avgifter på bruk og eie av kjøretøyer i Norge er generelt høye sett i forhold til de fleste andre land. Vegtransporten betaler i dag følgende drivstoffavgifter:

• bensinavgift gradert etter blyinnhold,
• CO ₂-avgift på bensin og diesel,
• autodieselavgift (unntatt busser),
• svovelgradert miljøavgift på diesel.

Avgiftene på bensin og diesel bidrar til å begrense drivstofforbruket og utslippene fra vegtransporten. Over tid kan drivstoffavgiftene dessuten påvirke kjøretøyparkens sammensetning fordi det vil lønne seg å ta i bruk mer energieffektive kjøretøy.

I tillegg til drivstoffavgiftene betaler vegtransporten også kjøretøyavgifter som er uavhengig av bruk. De faste avgiftene er primært fiskalt begrunnet, men kan også bidra til en mer miljøvennlig kjøretøypark:

• Engangsavgiften for kjøretøy er både fiskalt, fordelingsmessig og til en viss grad også miljømessig begrunnet. Avgiften beregnes ut fra vekt, motorytelse og motorvolum (1.1.1996). Utforming av avgiftsgrunnlaget kan vri etterspørselen over mot kjøretøy med lavere spesifikt drivstofforbruk.
• Årsavgiften for personbiler som er rent fiskalt begrunnet kan påvirke kjøretøyparkens størrelse.
• Vektårsavgiften for tyngre kjøretøy over 12 000 kg, som er begrunnet med kostnader knyttet til vegslitasje, påvirker kjøretøyparkens størrelse og sammensetning.

I oppfølgingen av Grønn skattekommisjon vil kjøretøyavgiftene bli nærmere vurdert, herunder bl.a. nivået på drivstoffavgiftene og miljødifferensiering av bl.a. vektårsavgiften.

• Miljøkrav til kjøretøy og drivstoff

Tradisjonelt har norske miljøkrav til kjøretøy og drivstoff fulgt spesifikasjoner og standarder fastsatt av ECE (Economic Comission for Europe, FNs Europaorgan). Norge er som følge av EØS-avtalen, forpliktet til å følge EU-direktiver på området og deltar derfor aktivt i EUs arbeid på feltet.

Avgasskravene til alle typer kjøretøy har siden 1989 blitt vesentlig skjerpet. Vegdirektoratet har anslått at vegtrafikkens utslipp av CO, HC og NO _x vil gå ned med om lag 50 - 70 pst i perioden 1989 - 2007, avhengig av utskiftingstakten i kjøretøyparken.

Faktiske avgassutslipp fra kjøretøyer avhenger i stor grad av vedlikeholdet. Innføring av den såkalte EURO-kontrollen som bl.a. omfatter miljøkontroll, vil bidra til bedre oppfølging av kjøretøyenes miljøtilstand. Fra 1.1.1997 omfatter kontrollen alle kjøretøy unntatt bensinbiler med katalysator. De kommer inn under kontrollordningen fra 1.1.1998.

Auto-oil programmet i regi av EU skal gi grunnlag for valg av tiltak for å bedre luftkvaliteten i europeiske byer. Programmet har konsekvensvurdert flere tiltakspakker med både etterspørselsregulerende virkemidler, tekniske tiltak og bruk av renere drivstoff. Blant annet på bakgrunn av resultatene fra dette forskningsprogrammet vil EU vedta nye avgasskrav til lette kjøretøy. De forventes å bli gjort gjeldende i EØS-området fra år 2000.

4.2.2.3 Regjeringens politikk for å begrense støy og lokaleluftforurensninger fra vegtrafikken

Støy og lokal luftforurensning begrenses mest effektivt med virkemidler som er tilpasset de enkelte problemenes karakter og geografiske utbredelse. Regjeringen legger til grunn at lokale myndigheter bør ha hovedansvaret for å fastsette mål for lokale miljøkvaliteter og vurdere nødvendig ressurs- og virkemiddelbruk for å nå disse målene. Staten har ansvar for å sikre tilfredsstillende rammebetingelser for lokal virkemiddelbruk, samtidig som det er viktig at statlige myndigheter samarbeider med kommuner og fylkeskommuner for å bidra til å nå lokale miljømål.

For å oppnå størst mulig likhet på et grunnleggende velferdsområde som helse, er det imidlertid behov for statlige minimumsnormer, jf. ny forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy. Som ansvarlig for forurensningssituasjonen langs riksvegnettet, vil staten gjennomføre nødvendige tiltak for å oppfylle forskriftens grenseverdier for lokal luftforurensning og støy. For planlegging av nye veganlegg legges strengere miljøkrav i henhold til retningslinjer etter plan og bygningsloven til grunn.

Forutsatt at bruken av piggdekk i de fire største byområdene reduseres til 20 pst, har Statens vegvesen beregnet at det vil koste om lag 500 mill. kroner å oppfylle forskriftens grenseverdier langs riksvegnettet. Dette anslaget er basert på innløsning av boliger med overskridelser av grenseverdiene for både NO ₂ og støy. Boliger som kun er utsatt for støyoverskridelser og som ikke innløses, forutsettes utbedret ved særskilte støydempningstiltak.

En piggdekkandel på ca. 20 pst i de fire største byområdene forutsettes å innebære at forskriftens grenseverdi for svevestøv oppfylles uten ytterligere tiltak. Hvis ikke bruken av piggfrie vinterdekk økes slik som forutsatt, vil kostnadene bli vesentlig høyere. Med videreføring av dagens piggdekkandel på 85 pst, vil det bli behov for omfattende tiltak, bl.a. i form av innløsning av boliger pga høye svevestøvkonsentrasjoner. De samlede kostnadene for staten kan i så fall bli om lag 2 mrd. kroner. Innløsning av boliger i den utstrekning som her er forutsatt i beregningene, vil imidlertid være svært vanskelig å gjennomføre. Omfattende ombygging av vegnettet vil da være et mulig tiltak eller restriktive trafikkreguleringstiltak vil da være mulige tiltak, men sannsynligvis til en vesentlig høyere kostnad.

Statlige myndigheter vil i tillegg bidra til en effektiv politikk overfor transportskapte lokale miljøproblemer gjennom:

• statlige transportinvesteringer, kjøp av jernbanetransport, tilskuddsordninger til kollektivtransport,
• utvikling av lovverket for å gi kommunene nødvendige rammebetingelser for gjennomføring av en effektiv lokal transport- og miljøpolitikk,
• utvikling og formidling av kunnskap om miljøproblemer og strategier for å løse dem,
• utvikling av miljøindikatorer.

For en nærmere omtale av konkrete virkemidler i forhold til lokale miljøproblemer vises til kapittel 4.2.5.

4.2.3 Landskapsinngrep og arealkonflikter

Konflikter i forhold til ulike landskapsverdier står ofte sentralt i lokale planprosesser. Pågående arbeid med nasjonal oppfølging av Rio-konvensjonen om vern av biologisk mangfold har ytterligere aktualisert en grundig gjennomgang av hvordan hensynet til landskapsinngrep kan integreres bedre i transportpolitikken.

Samferdselsdepartementet la i juni 1994 fram en delplan om transport og biologisk mangfold. Delplanene danner sammen med delplaner fra andre departementer, grunnlaget for Regjeringens handlingsplan om biologisk mangfold. Handlingsplanen blir presentert i kommende stortingsmelding om "Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling".

4.2.3.1 Inngrepsvirkninger av veger og vegtrafikk

Veger påvirker naturmiljøet ved direkte nedbygging, endret hydrologi, lokal forurensning, økt viltdødelighet og barrieredannelse som kan dele opp arters leveområde. I tillegg åpner veger for økt ferdsel og nye aktiviteter i tidligere relativt urørte naturområder. Sammen med vegenes barriereeffekt, kan økt ferdsel skade naturmiljøet. Flere av inngrepsskadene på naturmiljøet, særlig barriereeffekten, vil normalt øke med voksende trafikkmengder. For å bevare det biologiske mangfoldet er det særlig viktig å unngå inngrep i større, sammenhengende naturområder og sårbare naturtyper som f.eks. strandsoner, elvedelta, våtmarker og edellauvskog.

Kulturmiljøet viser hvordan mennesker har brukt og forvaltet naturressursene og gjenspeiler tidligere og eksisterende funksjonelle sammenhenger i et område. Konfliktene er størst der fredete og verneverdige kulturminner blir direkte berørt av vegen. Men kulturmiljøet kan også forringes om vegen går i nærheten. Nye vegtraseer kan også ødelegge viktige overgangssoner mellom ulike kulturmiljøer. I sterkt trafikkbelastede områder kan viktige kulturmiljøer og estetiske kvaliteter gradvis bli forringet ved nedsmussing og korrosjon.

Stedstilpasning og god estetisk utforming av veganlegg inkludert bruer, bygninger, støyskjermer mv., er viktig for landskapsbildet. Veger og gater må derfor gis en god utforming som er tilpasset omgivelsene og vegens/gatas funksjon i transportsystemet. Tiltak som f.eks. terrengforming, materialvalg og beplanting kan redusere inngrepskonsekvensene betraktelig.

Som en del av arbeidet med utarbeiding av strategier til NVVP 1998 - 2007, har Statens vegvesen kartlagt inngrep og nærføring i viktige natur- og kulturmiljøer som følge av prosjekter som er lagt til grunn i de alternative strategiene og i anbefalt strategi, jf. kapittel 6.

Problemsoneregistreringene langs eksisterende veg, jf. boks 4.3, viser at 1 305 av 2 470 km registrert veg har middels og store landskapsproblemer. I omfang dominerer gate- og vegmiljøer som er vurdert som visuelt uheldige (landskapsbildeproblemer). Men det er også betydelige problemer i forhold til natur- og kulturmiljø på mange strekninger. I tillegg til de kartlagte strekningene mener Statens vegvesen at omkring 500 km riksveg har store landskapsproblemer.

4.2.3.2 Integrering av landskapshensyn i vegplanleggingen

I dag blir det lagt adskillig større vekt på å unngå uheldige inngrepskonsekvenser ved vegbygging enn for bare få år siden. Statens vegvesen har miljørevidert flere godkjente planer som ikke tar tilfredsstillende landskapshensyn. Fra og med 1998 skal alle utbyggingsprosjekter som igangsettes ha vært underlagt miljømessig kvalitetssikring og om nødvendig revisjon. I gjennomføringen av den anbefalte strategien for planperioden 1998 - 2007 skal det legges vekt på å begrense inngrepskonfliktene. Alle eksisterende planer som ikke har vært underlagt miljømessig kvalitetssikring, skal underlegges slik kvalitetssikring, og eventuelt miljørevideres. Særlig bør foreslåtte prosjekter som medfører spesielt konfliktfylte inngrep, vurderes nøye. Konsekvensene av inngrep må avveies mot andre utfordringer i vegpolitikken, herunder lokale luftforurensnings- og støyproblemer.

I tillegg har staten investert betydelige midler i utbedring av landskapsproblemer. Miljøgater, støy- og landskapstiltak langs innfartsårer og tiltak for å begrense skader på natur- og kulturmiljøer er eksempler på dette. Hensynet til estetikk vil i større grad bli ivaretatt ved at forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker blir gjort gjeldende bl.a. for veganlegg fra juli 1997. Statens vegvesen vil følge opp St meld nr. 61 (1991 - 92) Kultur i tiden og anbefalingene i veilederen om "Estetikk i offentlige bygg og anlegg" utgitt av Administrasjonsdepartementet, Kulturdepartementet og Samferdselsdepartementet.

Samferdselsdepartementets delplan om transport og biologisk mangfold understreker sektorens ansvar for å bevare variasjonsrikdommen i norsk natur. Biologiske konsekvenser bør integreres bedre i planlegging, utbygging og drift av vegnettet.

Inngrepsvirkninger er beskrevet i bl a håndbøker som "Veg og natur" og "Veg og kulturmiljø", veilederen "Veg og strandsone" og håndbøkene om konsekvensanalyser fra Vegdirektoratet. Det er imidlertid vanskelig å utarbeide overordnede retningslinjer for hvordan inngrepsvirkninger bør synliggjøres og avveies mot andre hensyn ved planlegging, utbygging og drift av vegtransportsystemet. Statens vegvesen vil i planperioden bl.a. prioritere utvikling av miljøindikatorer mht tålegrenser for inngrep i natur- og kulturmiljøer, samt metoder for naturfaglige analyser av vegprosjekter. Ved planlegging av nye prosjekter som antas å påvirke sårbare naturtyper, skal konsekvenser for naturmiljøet analyseres særskilt. Kravet om grundige naturfaglige analyser gjelder også prosjekter der det ikke kreves konsekvensutredninger.

For å følge opp rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag, vil Vegdirektoratet utarbeide et opplegg for rutevis vurdering av vassdrags sårbarhet for veginngrep. Vegprosjekter i og ved vassdrag (også ikke-vernede) er ofte konsesjonspliktige etter vassdragslovens regler.

Ved planlegging av vegutbygginger må hensynene til landbruket vurderes, både ut fra kvaliteten på de landbruksarealene som blir berørt og virkninger for tilliggende landbrukseiendommer.

Skadevirkningene av landskapsinngrep kan begrenses ved avbøtende tiltak og gode drifts- og vedlikeholdsrutiner. Av hensyn til naturmiljøet er det bl.a. viktig å begrense ugrassprøyting og vegsalting for å redusere jord- og vannforurensning, jf. kapittel 4.2.4. Ved inngrep i viltområder må det legges vekt på avbøtende tiltak, f.eks. under- eller overganger for viltet, for å begrense vegens barriereeffekter.

Hensynet til det biologiske mangfoldet i overgangen fra land til vann (strandsonen langs vassdrag og sjø) og graden av belastning denne overgangen allerede har av ulike inngrep og påvirkninger, gjør at en generelt skal søke å begrense inngrep i slike områder ved vegutbygging og -utbedringer. Når inngrep i strandsonen er uunngåelig, må tilfredsstillende avbøtende tiltak innarbeides.

Godt vedlikehold av veger og gater med tilhørende utstyr bidrar til å redusere forringelse av kulturmiljøer og landskapsbilde.

Kompetanse innen naturfag, estetikk og kulturminnevern er viktig for å integrere landskapshensyn i vegpolitikken. Det skal bygges opp en bredere miljøfaglig kompetanse i Statens vegvesen bl a med vekt på naturfag og kulturminnevern. I tillegg skal miljøkompetansen bedres på alle nivåer.

Kunnskapen om hvordan veger og vegtrafikk virker på natur- og kulturmiljø er tildels mangelfull. Statens vegvesen vil i større grad enn tidligere gjennomføre før- og etterundersøkelser av veganlegg, for å få bedre kunnskap om effekter av inngrep og virkning av ulike avbøtende tiltak.

Statens vegvesen vil i samarbeid med Riksantikvaren utarbeide en landsverneplan for veger og bruer. Dette for å bevare viktige deler av kulturhistorien som kunnskapskilde og en integrert del av våre omgivelser.

4.2.4 Vann- og jordforurensning

Forurensning av jord og vann skjer i hovedsak som avrenning fra vegbanen , men også ved sølesprut og avsetning av støvpartikler. De viktigste forurensningskomponentene er partikler, organiske forbindelser, næringsstoffer og tungmetaller. I tillegg kommer natrium- og kloridioner som følge av vegsalting. Undersøkelser i Norge tyder på at jord- og vannforurensning fra sterkt trafikkerte veger kan gi lokale skadevirkninger. Nye undersøkelser av miljøgiftinnholdet i overvann fra bebygde områder (jf. SFT-rapport 96: 18 Miljøgifter i overvann) viser at særlig sentrumsområdene tilfører tungmetaller og organiske miljøgifter, og at trafikkbelastningen er avgjørende for miljøgiftinnholdet i overvannet.

Det er behov for økt kunnskap om jord- og vannforurensning fra vegnettet under norske forhold. Statens vegvesen vil øke sin kunnskap på dette området. Etaten har i denne forbindelse bl.a. satt i gang kontinuerlige målinger av overvannet fra nye Ev 18 i Vestfold. EU utreder for tiden også forurensningsproblemer knyttet til vegavrenning som grunnlag for eventuelt nytt EU-regelverk.

Hensynet til jord- og vannforurensning ivaretas bl.a. ved at det i medhold av forurensningsloven kan settes krav til utbygging av veganlegg og til drift av tunneler. Forurensningsmyndighetene ved fylkesmannen kan i tillegg med hjemmel i plan- og bygningsloven stille krav til håndtering av overvann i anleggsfasen.

Bygge- og anleggsvirksomhet på forurenset grunn gir spesiell forurensningsfare. Statens forurensningstilsyn og/eller lokale forurensningsmyndigheter har kartlagt kjente lokaliteter med forurenset grunn. Utbygger står ansvarlig for eventuelle skader fra forurensning i grunnen og må bekoste avbøtende tiltak og forsvarlig deponering av forurensede masser. Derfor må Statens vegvesen vurdere behovene for nærmere kartlegging av forurenset grunn og nødvendige tiltak når nye veger planlegges. Statens vegvesen vil prioritere oppbygging av kunnskap på dette feltet.

I vintervedlikeholdet benyttes salt for å bedre veggrepet, jf. kapittel 4.2.6. Undersøkelser viser at vegsalt kan skade vegetasjon og forurense grunnvann. I Hedmark er det registrert betydelige saltskader på gran langs det mest trafikkerte vegnettet. Vegsaltproblemene er forholdsvis godt kartlagt, og kunnskapen på området er økende. Saltskadene på skogvegetasjon varierer med jordsmonn, klima og treslag og kan avbøtes ved forbedret drenering og kontroll av overvannsavrenning.

Et alternativ til vegsalt er Calsium-Magnesium-Acetat (CMA). CMA har i følge undersøkelser tilnærmet samme veggrepseffekt som vegsalt. Det kan gi negative miljøeffekter, men disse er mindre skadelige enn ved bruk av salt. Stoffet er for tiden svært kostbart å anskaffe og er av den grunn ikke et alternativ til salt for vanlig bruk. Fordelen med stoffet er at det ikke forårsaker rust. Det kan derfor være aktuelt å benytte CMA på spesielt utsatte steder der salt gjør store skader. Dette gjelder f.eks. på bruer som ikke er godt nok forseglet. På grunn av de høye kostnadene ved CMA vil Statens vegvesen prioritere arbeidet med å effektivisere bruken av salt, ved siden av å bruke CMA i spesielle tilfeller.

Det er hittil ikke registrert forurensningsproblemer i drikkevannskilder som følge av vegsalting eller annen forurenset vegavrenning.

Vaskevann fra tunneler, snø fra brøyting langs sterkt trafikkerte veger og masser fra rensing av grøfter kan inneholde mye forurensning. I henhold til forurensningslovens bestemmelser om oljeholdig avløpsvann, har vegholder plikt til å søke om tillatelse til utslipp av vaskevann fra tunneler. Sterkt forurenset avløpsvann og slam fra renhold av tunneler blir behandlet som spesialavfall. Statens vegvesen vil foreta nærmere undersøkelser av innholdet av forurensende stoffer i masser fra grøfterensk og i spesielt skitten snø, og vurdere eventuelle behov for spesielle rutiner for å begrense slik forurensning.

Renhold av veger reduserer tilsmussing av arealer og bygninger og tilførsel av miljøskadelige stoffer til jord og vann. Undersøkelser har vist at i de fleste tilfeller vil støvet som samles opp ikke være noe forurensningsproblem.

Statens vegvesen benyttet tidligere kjemiske ugrasmidler (glyfosat) mot uønsket vegetasjon for å forebygge viltkollisjoner og for å bedre trafikantenes sikt. Ugrasfjerning ved hjelp av kjemiske midler er uheldig ut fra estetiske hensyn, men antas ikke å medføre betydelig forurensningsfare. I dag benytter ikke Statens vegvesen kjemisk ugrasfjerning unntatt der det ikke er mulig å bruke andre metoder.

Statens vegvesen er i gang med utprøving av nye avbøtende tiltak overfor jord- og vannforurensning, bl.a. enkle, naturbaserte rensemetoder. Biologisk rensing er bl.a. benyttet for å forebygge forurensning fra ny Ev 18 i nordre Vestfold.

4.2.5 Nærmere om virkemidler og tiltak mot lokale miljøproblemer

Mange av miljøproblemene som er knyttet til veg og vegtrafikk, har en nær sammenheng med trafikkens størrelse. Tiltak som gir redusert trafikk vil kunne føre til mindre luftforurensning og redusert støy i de områder som berøres. Avhengig av tiltakets omfang og karakter vil det påvirke trafikkvolumet på en gatestrekning, i et nabolag, en bydel eller et helt byområde.

For å begrense miljøproblemer i større geografiske områder, f.eks. hele byområder, vil det være hensiktsmessig å benytte generelt utformede virkemidler, eksempelvis vegprising, restriksjoner på piggdekkbruk og overordnet arealplanlegging. Miljøproblemer som er knyttet til spesielle gater eller deler av gater, bør møtes med selektive tiltak rettet mot spesielle problempunkter og -strekninger. Aktuelle virkemidler og tiltak kan være trafikk- og parkeringsregulering, og avbøtende investeringstiltak.

Nyere undersøkelser viser at det ikke bare er luftforurensning og støy i bomiljøet som virker på folks helse. Også beboernes opplevelse av den generelle miljøkvaliteten, eksempelvis barrierer/trafikksikkerhet, landskapsbilde og tilgang på rekreasjonsområder, har betydning.

Som grunnlag for valg og prioritering av oppryddingstiltak, har Statens vegvesen gjennomført en samlet kartlegging av miljø- og trafikksikkerhetstilstanden langs utvalgte deler av vegnettet. Dette omfatter også en helhetlig vurdering av aktuelle tiltak og virkemidler i såkalte problemsoner, jf. boks 4.3 i kapittel 4.2.1.

Samferdselsdepartementet legger vekt på at strekningsvise tiltak for utbedring av problemsoner bør gjennomføres mest mulig effektivt. Det kan skje gjennom en fleksibel bruk av midler avsatt til miljø, trafikksikkerhet, kollektivtransport og gang- og sykkelveger.

Flere av de virkemidlene som er sentrale for å påvirke lokale miljøproblemer, er behandlet særskilt i andre kapitler i meldingen. For en nærmere omtale av Vegprising og tidsdifferensierte bompengesatser vises det til kapittel 4.6. Kollektivtransport er nærmere omtalt i kapittel 4.7, herunder alternativ bruk av riksvegmidler knyttet til statlige investeringer. Gang- og sykkelveger er nærmere omtalt i kapittel 4.1.8. Kapittel 4.5 behandler samordnet areal- og transportplanlegging. Restriksjoner på bruk av piggdekk er gitt en egen omtale i kapittel 4.2.6. Øvrige sentrale virkemidler er omtalt nedenfor.

4.2.5.1 Fysiske tiltak

• Vegsystemet

Utbygging av nytt hovedvegnett, miljøtunneler og omkjøringsveger kan lede tunge trafikkstrømmer bort fra sentrums- og boligområder og på den måten bedre miljøsituasjonen i disse områdene. Slike utbyggingstiltak vil også bedre framkommeligheten og trafikksikkerheten. I områder med stor gjennomgangs- og/-eller tungtrafikk kan omkjøringsveger bedre støy- og forurensningssituasjonen. Tiltak på det lokale vegnettet som avlastes, kan gi ytterligere miljøforbedringer. Omkjøringsveger med positiv effekt på støy og lokal luftforurensning kan på den annen side forårsake konfliktfylte inngrep i natur- og friluftslivsområder. Når slike konflikter oppstår, vil vegmyndighetene legge stor vekt på en samlet vurdering av miljøkonsekvensene og på mulighetene for å redusere målkonfliktene. Dette vil bli gjort i nær kontakt med miljøvernmyndighetene.

Miljøgater kan skape et bedre by- og tettstedsmiljø. Formålet med miljøgater er å prioritere lokalsamfunnets funksjoner og samtidig oppnå økt trafikksikkerhet, reduserte barrierevirkninger og en bedring av stedets estetiske kvaliteter. Miljøgater er de senere årene etablert flere steder. Erfaringene er positive, selv om tiltakene har hatt liten virkning for støynivå og luftkvalitet.

På grunnlag av erfaringene fra miljøgateprosjekter og samordnede tiltak i problemsonene, jf. boks 4.3, vil Statens vegvesen satse sterkere på strekningsvise og helhetlige utbedringer av miljø- og trafikksikkerhetsproblemer på eksisterende vegnett. Samordnet planlegging av statlige og lokale tiltak på vegnettet og tilknyttede arealer kan bidra til gode helhetsløsninger i tettsteder og mindre byer.

Samferdselsdepartementet vil videreføre en politikk for utvikling av miljøtilpassede vegsystemer i byene. Samtidig må statlige investeringer også følges opp fra kommunenes side.

Det vi bli lagt vekt på miljøprioriterte gjennomkjøringer dersom dette kan erstatte nye vegprosjekt. Dette er spesielt aktuelt der gjennomgangstrafikken er relativt liten.

• Støyskjerming og fasadeisolering

Støyskjerming og fasadeisolering kan være egnede tiltak for å redusere støybelastningen i og ved boliger og institusjoner i utsatte områder. Støyskjermer gir en reduksjon i utendørs støynivå på 5 - 15 dBA. Fasadeisolering vil ofte være alternativet når støyskjerming ikke virker tilfredstillende. Innendørs støynivå kan reduseres med 12 - 15 dBA ved fasadeisolering. Kostnadene knyttet til støyskjermer og fasadeisolering varierer fra 10 000 til 150 000 kroner pr. bolig avhengig av ønsket effekt, eiendommens beliggenhet i forhold til vegen og bebyggelsens tilstand. I spesielt støybelastede områder kan det være aktuelt med innløsning/omregulering av boliger. Det bør tas hensyn til estetikk og praktiske sider ved utforming av støyskjermer og fasadetiltak.

Vegmyndighetene vil gjennom effektiv bruk av ovennevnte tiltak redusere antall personer som er svært plaget av trafikkstøy fra riksveg. Områder med overskridelser av grenseverdiene for støy i den nye forskriften til forurensningsloven må prioriteres. Det vises til nærmere omtale av innsatsen i planperioden i kapittel 6.

I samarbeid med arkitekter og Riksantikvaren vil det bli lagt større vekt på god materialbruk og estetisk utforming av tiltakene.

4.2.5.2 Parkeringsregulering

Tilgang på parkeringsplasser og pris på parkering kan ha stor betydning for bilbruken i et byområde. Den enkelte kommune kan påvirke den langsiktige utviklingen i parkeringstilbudet gjennom arealplanlegging og saksbehandling etter plan- og bygningsloven. Biltilgjengeligheten til et område kan relativt raskt påvirkes ved å forandre parkeringstilbudet og prisen for parkering på offentlig veg.

I tillegg til transport- og miljøhensyn må kommunene også vurdere virkningen av redusert biltilgjengelighet for berørte områders tilgjengelighet og handelsomsetning. Streng parkeringsregulering i sentrale byområder kan dessuten bidra til uønsket byspredning. Dette kan føre til økt transportomfang og mer bilbruk. En differensiert parkeringspolitikk, tilpasset trafikk-, areal- og miljøsituasjonen i ulike deler av kommunen/byregionen, kan imidlertid være et viktig virkemiddel i en bevisst politikk for lokalisering av ny virksomhet.

Byområdenes kø- og miljøproblemer bør generelt løses ved strategier som kombinerer ulike virkemidler. Det kan derfor være aktuelt å kombinere parkeringsregulering med tiltak som stimulerer til økt bruk av kollektivtransport. En fortettet arealbruk som begrenser transportbehovet, og vegprising som påvirker bilbruken, kan også være elementer i slike strategier.

Gjeldende lovverk gir kommunale myndigheter begrenset mulighet til å benytte parkeringsregulering som virkemiddel for å begrense kø og trafikkskapte miljøproblemer. Dette har bl.a. sammenheng med at en vesentlig del av parkeringsplassene i sentrale byområder er private. Plan- og bygningsloven (pbl) gir muligheter for å vedta overordnede retningslinjer om parkeringsregulering i fylkes(del)- og kommune(del)planer, men slike retningslinjer er ikke juridisk bindende. Likevel kan de ha en viss betydning som rammer for kommunalt planarbeid og behandling av byggesaker.

Bestemmelsene om parkering i plan- og bygningsloven er ment å sikre tilstrekkelig antall parkeringsplasser ved ny utbygging og bruksendring. Dette bl.a. for å unngå spredt og ukontrollert parkering. Vegtrafikklovgivningen gir på den annen side mulighet for detaljert regulering av parkering på offentlig veg og på arealer der offentlige myndigheter har inngått avtaler med private om slik regulering.

På bakgrunn av ovennevnte forhold har Samferdselsdepartementet i samarbeid med Miljøverndepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet, vurdert hvordan parkeringsregulering kan styrkes som virkemiddel i lokal areal- og transportpolitikk.

Med hjemmel i pbl har kommunene i dag mulighet til å vedtektsfeste en såkalt frikjøpsordning. Ordningen innebærer at utbygger kan søke om å få innbetale et fastsatt beløp pr. manglende parkeringsplass til kommunen, istedet for selv å opparbeide plassene. Utbygger har ikke krav på å få benytte ordningen.

Høye frikjøpsbeløp i forhold til kostnader for opparbeiding av privat parkering, kan ha stimulert privat utbygging. Ved å innføre tvungent frikjøp vil den kommunale kontrollen med parkeringstilbudet kunne bedres. Med tvungent frikjøp menes at kommunen i byggesaksbehandling pålegger en utbygger å betale et frikjøpsbeløp selv om det er vilje og anledning til å bygge ut plassene på egen grunn. Dette vil kunne bidra til å finansiere kommunal utbygging av parkeringsplasser i områder der det er særlig viktig at kommunen styrer lokalisering og utbyggingstakt.

Tvunget frikjøp kan f.eks. åpne for etablering av bilfrie soner i sentrum omkranset av kommunale parkeringsanlegg. En slik ordning kan imidlertid også øke utbyggings- og leiekostnadene i aktuelle områder. Statlige myndigheter vil på denne bakgrunn vurdere tvunget frikjøp nærmere, og eventuelt fremme forslag til nødvendige endringer i plan- og bygningsloven.

En lovendring i pbl som åpner for juridisk bindende bestemmelser om parkeringsregulering i kommuneplanens arealdel, kan legge bedre til rette for bruk av parkering som virkemiddel i lokal areal- og transportpolitikk. Sterkere regional styring vil kreve et klarere arealinnhold i fylkesplanleggingen og en mer aktiv oppfølging av den kommunale arealplanleggingen. Behovet for eventuelle lovendringer i denne sammenheng er tatt opp i St. meld. nr. 29 (1996 - 97) Regional planlegging og arealpolitikk.

Statlige myndigheter vil også utrede muligheten for å innføre avgifter på private parkeringsplasser i tilknytning til næringsvirksomhet. Slike avgifter kan være aktuelle for eventuelt å begrense utbygging av nye, private parkeringsplasser og påvirke bruken av det eksisterende private parkeringstilbudet.

4.2.5.3 Miljøsoner og tungtrafikknett

Miljøsoner og tungtrafikknett er aktuelle virkemidler for å redusere miljøproblemene i utsatte byområder. Miljøsoner innebærer at det stilles særlig strenge tekniske miljøkrav til kjøretøyer som skal trafikkere innenfor et geografisk avgrenset område. Tungtrafikknett innebærer at kjøretøy med tillatt totalvekt over en gitt grense pålegges å følge bestemte vegtrasæer.

Samferdselsdepartementet vil i løpet av 1997 vurdere spørsmålet om utforming av tungtrafikknett, med sikte på eventuelt å utarbeide nødvendig regelverk. Det vil i denne sammenheng bli lagt vekt på pågående utredninger av behovet for tungtrafikknett i Oslo.

Samferdselsdepartementet vil i 1997 også vurdere spørsmålet om å utarbeide nødvendig regelverk for gjennomføring av miljøsoner. I dette arbeidet vil departementet bl.a. vurdere svenske erfaringer. I 1995 ble slike soner innført i de tre største byene i Sverige. I Sverige er det kun stilt krav til tyngre svenske kjøretøy.

4.2.6 Veggrep, piggdekk

I de seneste årene er det i stadig større grad satt fokus på helse- og trivselsproblemer som følger av piggdekkbruk. Tiltak for å begrense piggdekkbruken har tidligere vært vurdert i flere sammenhenger, bl.a. i NOU 1996: 9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting. Grønn skattekommisjon peker på avgifter som et interessant virkemiddel for å redusere bruken av piggdekk, men uten å fremme konkrete forslag. Ei interdepartemental gruppe foretok i 1996 en særskilt gjennomgang av grunnlaget for endringer i piggdekkpolitikken.

I Innst.S. nr. 21 (1996 - 97) jf. St.meld. nr. 32 (1995 - 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken kom Samferdselskomiteen med følgende merknad knyttet til gruppas arbeid:

"Komiteen er kjent med at ei interdepartemental arbeidsgruppe vurderer piggdekkbruken. Komiteen går ut frå at følgjande forhold vert vurdert i ein slik samanheng, og med sikte på å fremje forslag til redusert piggdekkbruk i samband med NVVP-handsaminga neste år:

• avgift på piggdekkbruk, og eventuelt redusert avgift på piggfrie vinterdekk
• oblatordning som kan forenkle kontroll av bruken
• forbud i dei største byane
• eventuelle overgangsordningar, og rimelig handtering av dei som av arbeidsmessige grunnar må krysse piggdekkfrie soner."

Komiteens merknad er vurdert av arbeidsgruppa. Arbeidsgruppas rapport fra desember 1996 anbefaler å ta i bruk en lokal piggdekkavgift (lokal oblatordning) i de fire største byene. Rapporten har vært på offentlig høring. Et kort resyme av hovedtrekkene i høringsuttalelsene er presentert i boks 4.6.

4.2.6.1 Helse og miljø

Forskning i mange land dokumenterer at det kan være helsefarlig å puste inn støvpartikler. Det er funnet klare indikasjoner på en sammenheng mellom flere lunge- og luftveissykdommer og luftens innhold av partikler.

Det er i de største byene at flest mennesker utsettes for de høye partikkelkonsentrasjonene som kan forårsake miljø- og helseproblemer.

Konsentrasjonene av partikler skapes av vegtrafikk, i form av eksos fra dieseldrevne kjøretøy og oppmalt vegdekke som følge av piggdekkbruk, samt vedfyring og industrielle utslipp. På årsbasis anslås piggdekkbruken i de største byområdene i gjennomsnitt å bidra med om lag 5 - 35 pst av partikkelkonsentrasjonen i disse byområdene (intervallet gir primært uttrykk for variasjoner mellom byområdene). Det synes særlig å være på dager med høye konsentrasjoner av partikler at de negative helseeffektene kan utløses. På disse dagene er piggdekk den dominerende forurensningskilden.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at den høye andelen piggdekkbruk i Norge kan medføre negative effekter på helse- og trivsel. Departementet vil samtidig understreke at det er usikkerhet om hvor sterk denne effekten er, bl.a. sett i forhold til andre faktorer som også fører til liknende helseproblemer.

4.2.6.2 Trafikksikkerhet - veggrep

På de fleste typer føre synes piggfrie vinterdekk å være like gode som piggdekk. Både norske og utenlandske undersøkelser viser imidlertid at piggdekk har bedre gripeevne enn piggfrie vinterdekk på særlig glatt føre. For å legge til rette for redusert piggdekkbruk er det derfor viktig å bedre vintervedlikeholdet slik at antall dager med glatt vegbane begrenses.

Brøyting, salting og strøing har stor betydning for føreforholdene. Salting er særlig aktuelt i og rundt de største byene. Generelt vil høy brøytestandard være viktig for veggrepet. Når det gjelder framkommelighet, vil vintervedlikeholdet generelt ha vesentlig større betydning enn bilens dekkutrustning. Rent lokalt, som f.eks. ved opp-/nedkjøring til garasje og på lokale veger, vil imidlertid dekkutrustning kunne ha stor betydning.

4.2.6.3 Virkemidler

Dagens virkemidler mot partikkelforurensning inkluderer flere tiltak knyttet til bruk av piggdekk, avgasskrav til kjøretøyer og tiltak for å begrense utslipp fra olje- og vedfyring.

Utvikling av mer slitesterke vegdekker, regulering av selve piggdekkene (antall pigger, vekt på hver enkelt pigg) og økt renhold av vegen, har bidratt til å redusere asfaltslitasje og nedsmussing. De slitesterke vegdekkene avgir imidlertid mer av det fineste partikkelstøvet som antas å være mest helseskadelig.

Tilgangen på gode piggfrie dekk er blitt vesentlig bedre i løpet av de siste to-tre årene. I 1996 var det en markert økning i salget av piggfrie vinterdekk, særlig i de største byområdene. Dette kan tolkes i retning av at piggdekkandelen kan bli vesentlig redusert i løpet av noen få år uten ytterligere tiltak. Men samtidig kan forventninger om tiltak mot bruk av piggdekk ha vært en medvirkende årsak til økningen i salget av piggfrie dekk i 1996.

De samfunnsøkonomiske beregningene foretatt av Vegdirektoratet, jf. boks 4.5 og figur 4.2, tyder på at det vil være lønnsomt å redusere piggdekkbruken i de fire største byområdene vesentlig. Gevinstene ved bedre miljø og helse synes å overstige ulempene knyttet til trafikksikkerhet og framkommelighet i disse områdene. Utenfor tettbygde strøk bidrar ikke piggdekkbruken til nevneverdige miljø- og helseproblemer. Samtidig synes det å være store trafikksikkerhetsgevinster ved piggdekkbruk i disse områdene. Tiltak mot piggdekkbruk i disse områdene vil derfor trolig være samfunnsøkonomisk ulønnsomme. Samferdselsdepartementet vil på denne bakgrunn understreke betydningen av at en politikk for begrenset piggdekkbruk, gjøres geografisk differensiert.

Figur 4.2 Gevinster ved ulike piggdekkandeler.

Samferdselsdepartementet vurderer miljø- og helseproblemene knyttet til bruk av piggdekk som alvorlige. Den nye forskriften etter forurensningsloven vil kreve redusert omfang av eksponeringen for partikler fra vegtrafikk. Alternativet til vesentlig redusert bruk av piggdekk, er strenge trafikkreguleringer, betydelige veginvesteringer og/eller innløsning av boliger.

En rekke ulike virkemidler for å redusere piggdekkbruken har blitt vurdert av den nevnte arbeidsgruppa. Samferdselsdepartementet har i vurderingen av virkemidler lagt stor vekt på hensynet til kostnadseffektivitet, og at opplegget skal være enkelt.

• Forbud

Generelle eller lokale forbudsløsninger vil av flere grunner være et lite hensiktsmessig virkemiddel. For det første er det ønskelig at en del kjøretøy bruker piggdekk for å få en ønsket ruingseffekt. For det andre vil et forbud ikke ta hensyn til at bilistene vil ha varierende behov for dekkutrustning avhengig av bosted og kjøremønster.

Det er dessuten vanskelig å tenke seg en forbudsløsning uten at det gis adgang til dispensasjoner for flere trafikantgrupper med særlig behov for piggdekk, og korttidsbesøkende fra områder der piggdekk er tillatt. En slik dispensasjonsadgang vil kunne medføre omfattende saksbehandling og betydelige administrative kostnader. I praksis vil en slik ordning derfor være svært vanskelig å gjennomføre.

• Avgifter

Det er to hovedtyper avgiftsløsninger som kan være aktuelle:

• avgift på pigger eller piggdekk,
• avgift på bruken av piggdekk.

Det vil være betydelige svakheter knyttet til en avgift på pigger eller piggdekk, først og fremst fordi det ikke er praktisk mulig å håndtere en geografisk differensiering av slike avgifter. Videre vil det kunne oppstå store problemer knyttet til omgåelsesmuligheter og til avgiftsmerking av dekk. Samferdselsdepartementet anbefaler derfor ikke et slikt avgiftssystem.

En avgift på bruken av produktet som forurenser, er et bedre alternativ. En bruksavgift kan utformes som en differensiert årsavgift, eller som en lokal oblatordning.

• Differensiert årsavgift

Årsavgiften kan prinsipielt sett differensieres etter om kjøretøyet bruker piggdekk eller ikke. Dette kan gjøres på landsbasis eller etter eierenes bosted eller kjøretøyets registreringssted. Et landsomfattende system vil på samme måte som andre landsomfattende tiltak, være lite kostnadseffektivt og treffsikkert i forhold til helse- og miljøproblemet. Det vil også være betydelige praktiske problemer knyttet til en ordning med geografisk differensiering etter eiers bosted eller kjøretøyets registreringssted, f.eks. ved at det hvert år foretas et stort antall eierskifter av kjøretøy og adresseendringer. I tillegg kan en slik differensiering medføre avgiftsunndragelser ved at enkelte unnlater å melde flytting, eller ved at kjøretøy registreres på slektninger mv. bosatt utenfor avgiftsområdet.

• Lokal oblatordning

En oblatordning kan utformes slik at bilistene gis adgang til å bruke piggdekk innenfor nærmere definerte geografiske områder mot å kjøpe en oblat. En slik ordning vil kunne ivareta hensynet til kostnadseffektivitet på en god måte, samtidig som den er enkel å administrere.

4.2.6.4 Samferdselsdepartementets forslag til ny piggdekkpolitikk

Det legges opp til å fremme en Ot.prp. om endring av vegtrafikkloven for å sikre nødvendig lovgrunnlag for lokale oblatordninger (gebyrordninger) i løpet av 1997.

Det er i dag en betydelig overgang til piggfrie dekk. Samferdselsdepartementet vil i årene framover følge utviklingen i bruken av piggfrie dekk nøye. Behovet for endringer i piggdekkbruken må vurderes i forhold til den nye forskriften etter forurensningsloven. Det er trolig nødvendig at om lag 80 pst av bilene kjører piggfritt i de største byområdene i år 2002. Bilistene vil få en sjanse til å løse problemene uten restriksjoner. Hvis utviklingen likevel gjør det nødvendig, vil den foreslåtte lovhjemmel bli tatt i bruk relativt raskt. Pga. piggdekkproblemets spesielle karakter, er det valgt en betinget innføring av gebyr på piggdekkbruk som skiller seg fra den generelle tilnærmingen til bruk av miljøavgifter.

Samferdselsdepartementet mener det er mest aktuelt med en oblatordning i de fire største byene. Det vil bli arbeidet videre med enkelte sider knyttet til praktisk utforming m.m.

Gebyrnivået ved en eventuell ordning bør tilsvare kostnadene av piggdekkbruk, knyttet til helse, ulykker, vegslitasje og miljø. Den endelige utformingen av avgiftssystemet, herunder gebyrnivået, bør vurderes nærmere. Et regneeksempel basert på beregninger av helse- og miljøkostnadene, med visse forutsetninger om kjørelengde m.m. antyder en pris på 10 - 15 kr for en dagsoblat, tilsvarende et sesongebyr på om lag 1 000 kr.

Analyser peker i retning av at tunge kjøretøy med piggdekk forårsaker i gjennomsnitt 5 ganger så stor partikkelforurensning som lette. I prinsippet bør derfor tunge kjøretøy ilegges et høyere gebyr enn lette. Det er imidlertid stor innbyrdes forskjell mellom de tunge kjøretøyene. Noen har f.eks. kun piggdekk på en aksel, mens andre har det på fire. I utgangspunktet kunne derfor mye tilsi at gebyret også burde vært differensiert f.eks. etter antall aksler med piggdekk. Hensynet til å begrense administrasjonskostnadene kan imidlertid tilsi at et gebyr ikke deles inn i flere klasser. Samferdselsdepartementet tilrår etter en samlet vurdering at tunge biler ilegges høyere gebyr enn lette.

Praktisk utforming og administrative kostnader må tillegges stor vekt når oblatsystem skal velges. Oblaten bør kunne selges på bensinstasjoner og postkontorer eller ved bomstasjoner. Det bør ikke være nødvendig med et sentralt register.

Sonegrensene ved en eventuell oblatordning bør i utgangspunktet bestemmes ut fra omfanget og utbredelsen av miljøproblemene knyttet til piggdekkbruk. Det må også legges vekt på å få til et enkelt administrativt opplegg. Sonestørrelsen må være lett å forholde seg til for publikum, og må f.eks. kunne skiltes på en forsvarlig måte. Det må også tas hensyn til kompleksiteten i et evt. større interkommunalt samarbeid. Samferdselsdepartementet legger til grunn at bykommunene må ta et hovedansvar for gjennomføringen lokalt, herunder trekke inn omegnskommuner, aktuelle fylkeskommuner og statlige etater i nødvendig grad. Et konkret opplegg for dette samarbeidet må vurderes nærmere, herunder hvordan kostnader og inntekter skal fordeles.

Et oblatsystem vil kunne være relativt enkelt å kontrollere. Politiet og Statens vegvesen vil være kontrollmyndighet. Samferdselsdepartementet foreslår gebyr som reaksjonsform ved overtredelse. Det legges vekt på at ordningen utformes så publikumsvennlig som mulig.

Politisk initiativ og vedtaksmyndighet for innføring av en oblatordning på piggdekk bør legges til kommunene. Dette vil være i tråd med kommunenes ansvar for lokale miljøproblemer generelt. Det vil dessuten være viktig for at kommunene skal ta sitt ansvar for bedre vedlikehold på lokalvegnettet.

De kommende forskriftene til forurensingsloven regulerer bl.a. partikkelkonsentrasjonen langs vegnettet. For å overholde grenseverdiene kan det være nødvendig å redusere bruken av piggdekk. Det må derfor være mulig for staten å kunne innføre lokale piggdekkrestriksjoner i særskilte tilfelle, selv om kommunene ikke selv ønsker dette.

Miljøavgifter bør generelt være under størst mulig grad av statlig kontroll. Dette bl a for å sikre at samme type miljøproblemer håndteres likt i ulike deler av landet. Det er også et viktig moment i en "grønn skattereform" at inntektene fra nye miljøavgifter går til staten, slik at det gis rom for å redusere for eksempel beskatningen av arbeidskraft.

På bakgrunn av piggdekkproblematikkens spesielle karakter, og det relativt lave inntektspotensialet fra den foreslåtte gebyrordningen, foreslås likevel at kommunene bør få inntektene fra og dekke utgiftene ved en eventuell ordning. Reguleringer av piggdekkbruken krever økt vedlikeholdsinnsats spesielt på det kommunale vegnettet. Inntektene fra ordningene kan f eks brukes til vintervedlikehold og avbøtende miljøtiltak.

4.3 Trafikksikkerhet

4.3.1 Innledning

Hensynet til trafikksikkerheten har en sentral plass i vegpolitikken. Det er gjennomført omfattende tiltak, noe som har bidratt til en betydelig nedgang i ulykkesrisikoen, dvs antall politirapporterte personskadeulykker pr. kjøretøykilometer, jf. figur 4.3.

Figur 4.3 Ulykkesutviklingen i vegtrafikken (1985-96).

Blant annet som en følge av trafikksikkerhetstiltakene har Norge i dag et meget lavt antall skadde og drepte i trafikken sammenliknet med de fleste andre industriland. Dette gjelder både målt i forhold til antall innbyggere og i forhold til antall registrerte kjøretøy. Fortsatt mister imidlertid mellom 250 og 300 mennesker livet og 12 000 personer skades i vegtrafikken hvert år. Vi kan ikke slå oss til ro med dette.

Figur 4.4 viser at dødsfall som følge av trafikkulykker (på veg, med skip, tog eller fly) utgjorde om lag 11 pst av det totale antall mennesker som led en voldsom død i 1993. Det overveiende antallet dødsulykker i trafikken skjedde på veg.

Figur 4.4 Voldsom død etter årsak, 1993.

Samferdselsdepartementet ser det som viktig å fortsette arbeidet for å redusere ulykkesrisikoen og alvorlighetsgraden i de ulykker som inntreffer. Dette vil bli gjort gjennom:

• utbygging og vedlikehold av vegnettet,
• spesielle trafikksikkerhetstiltak på vegnettet, som
  • vegbelysning,
  • utbedring av kryss og ulykkespunkter,
  • forbedret varsling ved hendelser i tunneler,
  • forbedret skilting,
• tiltak knyttet til trafikanten og kjøretøyene, som
  • økt bruk av automatisk trafikkkontroll,
  • økt teknisk utekontroll,
  • bedre informasjon,
  • økt bilbeltekontroll,
  • forbedret kjøretøykontroll,
  • redusert promillegrense til 0,2,
  • bedre føreropplæring.

De spesielle tiltakene på vegnettet og innsatsen overfor trafikanter og kjøretøy er nærmere omtalt i det følgende.

I de senere årene har trafikksikkerhetsarbeidet vært nært knyttet til gjennomføring av mange enkle, billige og effektive trafikksikkerhetstiltak på vegnettet. Slike muligheter vil en ikke i samme grad ha i årene framover. Dette innebærer at det både blir mer kostnadskrevende å oppnå reduksjoner i ulykkesrisikoen og at vektleggingen av ulike tiltak innen trafikksikkerhetsarbeidet bør endres noe.

Samtidig er det viktig at trafikksikkerhetsarbeidet koordineres og samordnes slik at effekten av den samlede innsatsen blir best mulig. Samferdselsdepartementet mener Vegdirektoratet bør ha ansvaret for den praktiske samordningen av det nasjonale trafikksikkerhetsarbeidet.

For å bidra til en mer trafikksikker utforming av veganlegg og bedre vegplanleggingen generelt, vil Samferdselsdepartementet innføre en ordning der alle nye planer blir kvalitetssikret, blant annet med hensyn på trafikksikkerhet. Dette gjelder både kommunedelplaner, reguleringsplaner og byggeplaner.

I forbindelse med revisjon av Statens vegvesens analysemetoder (jf. kapittel 4.8.3), er beregningsgrunnlaget for verdsetting av ulykker endret. Endringene innebærer at også velferdstap ved trafikkulykker blir prissatt, i tillegg til de mer direkte kostnadene knyttet til behandling og reparasjon av skader. Som følge av oppjusteringen av ulykkeskostnadene har trafikksikkerhetskonsekvenser relativt sett fått en vesentlig styrket betydning i beregningene, og dermed ved vurdering og prioritering av prosjekter og tiltak.

4.3.2 Vegnettet

Strekningsvise investeringer i vegnettet vil fortsatt være et helt sentralt element i trafikksikkerhetsarbeidet. Det gjenstår fortsatt mange større og mindre utbyggingsoppgaver som kan bidra til å gjøre vegnettet sikrere. I tillegg vil utbedring av spesielt ulykkesutsatte punkter og strekninger ha god effekt. I planperioden vil Samferdselsdepartementet prioritere tiltak som bidrar til å bedre trafikksikkerheten høyt, jf. kapittel 6.2.

I tillegg er god trafikkskilting en betingelse for at veg- og trafikkanleggene utnyttes på en mest mulig sikker og effektiv måte. Statens vegvesen tar i perioden 1997 - 2001 sikte på å gjennomføre et program for å fornye og forbedre skiltingen.

Vegbelysning, bruk av fartsgrenser og sikring av tunneler er nærmere omtalt nedenfor.

4.3.2.1 Vegbelysning

Om lag 35 pst av alle politirapporterte personskadeulykker i Norge skjer i mørke (inkluderer ulykker i tusmørke og ulykker på veger med vegbelysning), mens om lag 20 - 25 pst av trafikken foregår i mørke. Det er således en overrepresentasjon av ulykker i mørke i forhold til trafikkmengden. I tillegg har trafikkulykker i mørke høyere alvorlighetsgrad enn trafikkulykker i dagslys.

Ulykkesrisikoen er høyere for fotgjengere enn for bilførere. Nærmere 40 pst av fotgjengerulykkene, og hele 50 pst av ulykker med dødsfall blant fotgjengere, skjer i mørke.

Samferdselsdepartementet vil peke på at bedre vegbelysning kan være et viktig tiltak både for å bedre trafikksikkerheten og framkommeligheten. De analyser som er foretatt peker i retning av at økt vegbelysning vil ha svært god effekt. Vegdirektoratet anslår at antall dødsulykker i mørke i gjennomsnitt reduseres med 65 pst. Den gjennomsnittlige reduksjonen i tallet på mørkeulykker er anslått til om lag 30 pst for personskadeulykker, 15 pst for materiellskadeulykker og 50 pst for fotgjengerulykker.

Prioriteringen av vegbelysning i årene framover vil bli vurdert nærmere innenfor den samlede satsingen for bedre trafikksikkerhet og framkommelighet.

4.3.2.2 Fartsgrensesystem

Vegdirektoratet har i et eget fartsgrenseprosjekt gjennomgått eksisterende fartsgrensesystem utenfor tettbygd strøk med sikte på forenklinger og tilpasninger. I prosjektet er bl.a. ulykkeskostnader, tidskostnader og miljøkostnader vurdert i forhold til en del konkrete endringer i fartsgrensesystemet.

Følgende endringer er vurdert:

1. Fartsgrensesprang

Dagens system med fartsgrensesprang på 10 km/t er vurdert endret til 20 km/t. Det antydes her ingen samfunnsøkonomisk gevinst ved overgang til fartsgrensesprang på 20 km/t. Vegdirektoratet tilrår derfor at fartsgrensesprang på 10 km/t opprettholdes.

2. Generell fartsgrense utenfor tettbygd strøk

Den generelle fartsgrensen utenfor tettbygd strøk er i dag 80 km/t. Virkningene av i større grad å gjøre bruk av 70 km/t som fartsgrense, enten gjennom å endre den generelle fartsgrensen til 70 km/t (med særskilt skilting ved fartsgrense 80 km/t), eller beholde dagens generelle fartsgrense (med økt bruk av 70 km/t som særskilt skiltet fartsgrense), er vurdert.

Virkninger av økt bruk av 70 km/t som fartsgrense, er beregnet på grunnlag av undersøkelser av riksvegene i fylkene Hedmark, Møre og Romsdal og Sør-Trøndelag. Det er i den forbindelse ikke gjennomført praktiske forsøk med nedsatt fartsgrense. Vegdirektoratet tilrår på bakgrunn av undersøkelsen at den generelle fartsgrensen på 80 km/t opprettholdes, men med økt bruk av særskilt skilting med lavere fartsgrense.

3. Vinterfartsgrense

Mulige virkninger av lavere fartsgrenser om vinteren er også beregnet. Beregningene antyder en samfunnsøkonomisk gevinst av lavere fartsgrense om vinteren. Lønnsomheten varierer i forhold til ulike vegtyper og fartsgrenser. Vegdirektoratet tilrår at det gjennomføres forsøk med vinterfartsgrense.

4. Motorveg A

Norge har i dag 82 km motorveg (motorveg klasse A) med fire eller flere felt. Av disse har 49 km fartsgrense 90 km/t. For de strekninger som i dag har fartsgrense 90 km/t er virkningene av å heve fartsgrensen til 100 eller 110 km/t vurdert.

Beregningene antyder at en heving av fartsgrensen til 100 eller 110 km/t totalt sett gir ubetydelige endringer i samfunnsøkonomisk lønnsomhet (en liten gevinst ved heving til 100 km/t og et lite tap ved heving til 110 km/t). Vegdirektoratet tilrår at fartsgrensen på motorveg klasse A heves til 100 km/t på de fleste strekninger der det i dag er 90 km/t.

5. Motorveg B

Norge har i dag 430 km to-felts motorveg (motorveg klasse B). Av disse har 284 km fartsgrense 90 km/t. For de strekninger som i dag har fartsgrense 90 km/t, er virkningene av å heve fartsgrensen til 100 km/t vurdert.

Beregningene antyder at en heving av fartsgrensen til 100 km/t på de strekninger som i dag har 90 km/t, medfører et samfunnsøkonomisk tap. Vegdirektoratet tilrår at fartsgrensen beholdes, og at det utarbeides strengere kriterier for innføring og opprettholdelse av fartsgrense 90 km/t.

Samferdselsdepartementets vurderinger

Samferdselsdepartementet peker på at det bør være best mulig samsvar mellom vegens beskaffenhet, sikkerhet og fartsgrenser. Departementet mener fartsgrensesystemet bør være fleksibelt, slik at fartsgrensene i større grad differensieres etter vegenes standard og ulykkesrisiko. Dagens system med fartsgrensesprang på 10 km/t ivaretar etter departementets vurdering dette forholdet. Departementet vil av den grunn beholde dagens fartsgrensesprang.

Samferdselsdepartementet slutter seg for øvrig i hovedsak til Vegdirektoratets konklusjoner, men vil ikke øke fartsgrensen til 100 km/t på noen deler av motorveg klasse A som i dag har fartsgrense 90 km/t. Følgende prinsipper legges dermed til grunn for fastsettelse av fartsgrenser utenfor tettbygd strøk:

• Den generelle fartsgrensen utenfor tettbygd strøk opprettholdes med 80 km/t, men det åpnes i større grad for å benytte 70 km/t som fartsgrense utenfor tettbygd strøk.
• Fartsgrensen for de deler av motorveg klasse A som i dag har fartsgrense 90 km/t, opprettholdes.
• Det utarbeides strengere kriterier for bruk av fartsgrense 90 km/t på motorveg klasse B og andre tofeltsveger.
• Det gjennomføres praktiske forsøk med lavere fartsgrenser om vinteren. Slike forsøk bør i utgangspunktet rette seg inn mot konkrete vegstrekninger, og ikke hele geografiske områder som f.eks. et fylke.

Departementet vil i samarbeid med Vegdirektoratet også sette i gang et prosjekt hvor det foretas en nærmere vurdering av fartsgrensene og fartsdempende tiltak innenfor tettbygd strøk.

4.3.2.3 Oppgradering og brannsikring av tunneler

Brannsikkerhet i vegtunneler har vært behandlet av ei arbeidsgruppe nedsatt av Kommunal- og arbeidsdepartementet og Samferdselsdepartementet. Vegdirektoratet, Direktoratet for brann og eksplosjonsvern og Statens bygningstekniske etat har deltatt i arbeidet. Det skjer få bilbranner i tunneler. De tiltak som er vurdert må antas å få svært liten effekt på trafikksikkerheten.

Rapporten fra arbeidsgruppa er ikke sluttbehandlet i de to departementene. Samferdselsdepartementet vil av den grunn ikke i denne melding foreslå at det settes av særskilte midler til slike tiltak, jf. også kapittel 6. De aktuelle tiltak anses å ha lavere nytte enn mange andre aktuelle tiltak på vegnettet, og blir derfor ikke prioritert innen de økonomiske rammer som er satt for planperioden.

Det vil imidlertid bli foretatt en del nødvendig opprusting av eldre tunneler. Dette gjelder installasjon av nødtelefoner og brannslukningsapparater inne i tunellene og rød varselblink utenfor. Det vil i de enkelte tilfeller også bli vurdert om det skal settes opp manuelle bommer ved inngangene for å gjøre det mulig å stenge tunnelen fysisk.

4.3.3 Trafikant og kjøretøy

Sikkerheten i vegtrafikken avhenger av samspillet mellom trafikant, kjøretøy og den fysiske utformingen av vegnettet. I en samlet politikk for å redusere ulykkesomfanget må trafikant- og kjøretøyrettede tiltak derfor vurderes i forhold til andre virkemidler.

Samferdselsdepartementet vil særlig vurdere økt bruk av automatisk trafikkontroll (ATK) og tiltak mot kjøring i påvirket tilstand. Videre vil det fortsatt bli lagt vekt på utvikling av føreropplæring og informasjonstiltak.

Antallet eldre (65 år og oppover) har økt betydelig. En stadig større del av de eldre har både førerkort og egen bil. Det har resultert i en vekst i antall trafikkulykker der eldre er involvert. Samferdselsdepartementet vil i samråd med Vegdirektoratet vurdere tiltak med sikte på å bedre de eldres situasjon i trafikken, bl.a. oppfriskningskurs for eldre bilførere.

4.3.3.1 Informasjonstiltak

Samlet sett bruker private virksomheter, organisasjoner og offentlige myndigheter betydelige ressurser på informasjon om veg- og vegtrafikkspørsmål. Statens vegvesens informasjonsvirksomhet er knyttet til lover og regler, trafikantenes holdninger og atferd og trafikantinformasjon for bedre trafikkavvikling. Trygg Trafikk og andre trafikksikkerhetsaktører er viktige medspillere i dette arbeidet. Over halvparten av Trygg Trafikks budsjett blir i dag dekket av Samferdselsdepartementet. Denne støtten vil bli videreført.

Samferdselsdepartementet er opptatt av en best mulig og effektiv utnyttelse av de samlede informasjonsressursene på dette feltet. Det krever bedre koordinering og samarbeid. Samferdselsdepartementet mener at Vegdirektoratet bør ha hovedansvaret for koordineringen av nasjonale informasjonskampanjer og -tiltak.

Det er vanskelig å måle konkrete effekter av kampanjer og informasjonsaktiviteter. Generelt virker imidlertid informasjonstiltak best når de kombineres med andre tiltak. Samferdselsdepartementet vil derfor legge vekt på at trafikksikkerhetsinformasjon knyttes opp til konkret oppfølging av trafikantatferden, f.eks. trafikkovervåkning, utekontroller, automatisk trafikkontroll, utforming og håndheving av lover og regler osv.

Informasjon kombinert med økt kontroll kan bl.a. bidra til å øke bruken av bilbelte. Oppdagelsesrisikoen øker samtidig som informasjonsinnsatsen understreker nytten av bilbeltet. Samferdselsdepartementet ser dette som et viktig tiltak som kan bidra effektivt til å redusere antallet skadde og drepte.

4.3.3.2 Automatisk trafikkontroll

Automatisk trafikkontroll (ATK) ble innført for å effektivisere politiets fartskontroller på en del utvalgte strekninger, jf. St.meld. nr. 18 (1986 - 87) Om trafikksikkerhet og trafikkopplæring og Innst.S. nr. 97 (1986 - 87). Ordningen med automatisk trafikkontroll av kjørefart har nå vært i drift i ti fylker i Norge i en ti-årsperiode. I tillegg benytter tre av fylkene også ATK for å overvåke kjøring mot rødt lys.

I St. prp. nr. 1 (1992 - 93) mente Samferdselsdepartementet at det var for tidlig å trekke sikre slutninger om effekten av ATK. De foreløpige resultatene tilsa den gang at det i første rekke burde satses på ATK utenfor tettbygde strøk. Vegdirektoratet har på denne bakgrunn foretatt en ny og mer omfattende gjennomgang av ATK. Denne gjennomgangen viser at ATK på en del punkter/strekninger synes å være et meget effektivt trafikksikkerhetstiltak. Dette bekreftes også av undersøkelser fra andre land.

Vegdirektoratets gjennomgang viser imidlertid også at ATK ikke har fungert tilfredsstillende på enkelte strekninger. Noen bokser vil derfor bli vurdert flyttet.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering er det fortsatt noe usikkerhet om hvordan ATK fungerer i en del sammenhenger. Særlig gjelder dette effekten utenfor selve kontrollpunktet. Det er derfor behov for løpende vurderinger av erfaringene.

Departementet vil videre legge vekt på et nært og forpliktende samarbeid med politiet, både med hensyn til etablering av ATK på nye strekninger og drift av ATK-systemet.

Samferdselsdepartementet vil i samråd med Justisdepartementet trekke opp nærmere kriterier for bruken av ATK, med sikte på økt bruk der tiltaket er effektivt. I dag er følgende kriterier lagt til grunn for å vurdere ATK på ulike strekninger:

• Ulykkesrisiko over gjennomsnittet for tilsvarende vegstrekning, målt som gjennomsnitt over fire år.
• Minst 0,5 personskadeulykker pr. km pr. år, målt som gjennomsnittet over hele strekningen i løpet av fire år.
• Gjennomsnittshastighet høyere enn skiltet hastighet.

I den videre vurdering av kriterier vil departementet også legge til grunn at i områder og på strekninger med mye lokaltrafikk (særlig i byområder), bør bruk av ATK avgrenses til spesielle ulykkespunkter.

For å sikre en best mulig koordinering av innsats og ressurser i trafikkontrollen, vil Samferdselsdepartementet i samarbeid med Justisdepartementet foreta en gjennomgang av de grenser som er fastsatt i vegtrafikklovgivningen for bruk av forenklet forelegg og gebyr. På dette grunnlaget vil Samferdselsdepartementet deretter ta stilling til tiltak som kan effektivisere bruken av ATK.

4.3.3.3 Tiltak mot kjøring i påvirket tilstand

Promillelovgivningen

Alkoholpåvirkning er en viktig årsak til trafikkulykker i Norge. Om lag 40 pst av omkomne førere av motorvogn var i ulykkesøyeblikket påvirket av et eller annet rusmiddel. Undersøkelser har anslått at promilleførere har 150 ganger så høy dødsrisiko og 30 ganger så høy ulykkesrisiko som edru førere. I 1994 ble de årlige kostnadene forbundet med promilleulykker på veg beregnet til om lag 1,1 mrd. kroner.

Sverige senket sin promillegrense til 0,2 i 1990. Brottsfôrebyggende Rådet i Sverige har evaluert erfaringene med den nye grensen. Hovedkonklusjonen er at senket promillegrense reduserer antall skadde og drepte i vegtrafikken.

I NVVP 1994 - 97 la Samferdselsdepartementet vekt på usikkerheten omkring virkningene av en lavere promillegrense. Departementet mente derfor at det ville være mest hensiktsmessig å avvente den svenske evalueringen, før spørsmålet ble endelig avgjort i Norge. Stortinget støttet dette syn, jf. Innst.S. nr. 232 (1992 - 93). Samferdselsdepartementet vil på bakgrunn av de svenske erfaringene foreslå at promillegrensen senkes også i Norge. Det gjenstår å avklare en del praktiske sider ved forslaget. Disse vil bli vurdert nærmere i samråd med berørte instanser.

Kjøring under påvirkning av andre rusmidler enn alkohol

Kjøring under påvirkning av andre rusmidler enn alkohol, alene eller i kombinasjon med alkohol, synes å være økende.

Bruken av slike rusmidler oppdages ikke ved vanlige utåndingsprøver. Når politiet stanser motorvognførere ved kontroller og har mistanke om slik rus, tas såkalt utvidet prøve. Politiet sørger i disse tilfellene for at det gjøres en legeundersøkelse av den mistenkte, foruten at det tas en blodprøve til undersøkelse av eventuelle påvirkende stoffer. På grunnlag av påviste blodkonsentrasjoner av stoffene og utfallet av legeundersøkelsen, kan det gjøres en sakkyndig totalvurdering med hensyn til hvorvidt det forelå påvirkning under den aktuelle kjøring. I 1993 ble slik utvidet prøve tatt i 33 pst av kontrolltilfellene. I 70 pst av prøvene ble det registrert medikamenter eller narkotika av et slikt omfang at det alene ville gi ruspåvirkning.

Samferdselsdepartementet har i samarbeid med Statens rettstoksikologiske institutt vurdert forhold omkring bilkjøring under påvirkning av illegale stoffer og medikamenter med ruspotensial, samt kjøring under påvirkning av både alkohol og andre rusmidler. I Sverige er det foretatt liknende vurderinger. Det legges i Sverige ikke opp til å innføre grenseverdier for andre rusmidler enn alkohol i vegtrafikklovgivningen. Samferdselsdepartementet understreker at gjeldende regelverk, herunder vegtrafikkloven, forbyr kjøring under påvirkning av andre rusmidler enn alkohol. Departementet vil likevel vurdere behovet for presiseringer eller endringer i vegtrafikklovens bestemmelser vedrørende bruk av andre rusmidler enn alkohol nærmere.

4.3.3.4 Periodisk kontroll av kjøretøy

Periodisk kontroll ble, blant annet som en oppfølging av EØS-avtalen, innført for tunge kjøretøy i 1994. Fra 1995 ble ordningen gjort gjeldende for vare- og kombinertbiler. 220 000 kjøretøy omfattes i dag av ordningen.

Gjennomsnittsalderen for personbiler i Norge har økt de siste årene. I 1995 var gjennomsnittsalderen 10,5 år. Gjennomsnittsalderen ved vraking er 17,4 år. Norge har en av de eldste personbilparker i Vest-Europa. Jevnlig vedlikehold av kjøretøyet er viktig for trafikksikker kjøring og for å redusere miljøutslipp.

Fra 1998 vil kontrollen bli utvidet til også å gjelde personbiler, og totalt kontrollomfang vil dermed bli ca. 970 000 kjøretøyer. Den økte kontrollaktiviteten vil legge beslag på store ressurser i Vegdirektoratet og på vegkontorene. Gjennomføring av kontrollene vil også stille store krav til fleksibilitet og kapasitet i verksteder og på teststasjoner. Samferdselsdepartementet vil komme nærmere tilbake til opplegget for periodisk kontroll av personbiler i budsjettet for 1998.

4.3.3.5 Tungtrafikkulykker

Antall personskadeulykker med tunge kjøretøy har variert over tid, men ligger årlig i størrelsesorden 800 - 1 000 ulykker.

Ulykkesrisikoen for tunge kjøretøy generelt er om lag den samme som for personbiler. Ulykkesrisikoen for vogntog er imidlertid om lag 20 pst høyere enn for personbiler. Alvorlighetsgraden er klart høyere når tunge kjøretøy er involvert i en ulykke enn når kun lette kjøretøy er innblandet.

De første månedene i 1995 inntraff spesielt mange ulykker der tunge kjøretøy var innblandet. For året som helhet var imidlertid ikke antall ulykker med tunge kjøretøy høyere enn gjennomsnittet for de senere år.

Eventuell etterforskning av ulykker foretas av politiet. Etterforskningen følger en fast struktur, noe som er viktig for å framskaffe statistiske data om ulykkene. I enkelte tilfeller foretar Statens vegvesen en utvidet undersøkelse av de kjøretøy som er innblandet. Departementet ser positivt på at vegkontorene i tillegg oppretter tverrfaglige grupper som foretar grundigere analyser av spesielle ulykker, f.eks. ulykker med tunge kjøretøy.

Statens vegvesens utekontroller avdekker at fullastede kjøretøy, og spesielt tilhengere ofte har for dårlige bremser. Det registreres videre at utenlandske førere, som utgjør 15 pst av kontrollvolumet, ofte er ukjent med norske klimavariasjoner og krav til dekkutrustning. I tillegg kommer et økende antall tunge kjøretøy fra land utenfor EØS-området som ikke er gjenstand for samme omfattende kontroll i sine hjemland som kjøretøy fra EØS-landene.

Mange av de tunge kjøretøyene har en årlig kjørelengde på over 200 000 km. Dette medfører betydelig slitasje, og alvorlige feil kan oppstå.

Det er derfor viktig med en betydelig teknisk utekontroll av tyngre kjøretøy. Innholdet i kontrollen må imidlertid vurderes nærmere. Utekontrollen må rettes inn mot de forhold ved kjøretøyene som endres mest med økende kjørelengde. Bremsekontroll av kjøretøy med last bør prioriteres spesielt.

4.3.3.6 Kjøre- og hviletidskontroll

Norge er på grunn av EØS-avtalen forpliktet til å foreta 320 000 kjøre- og hviletidskontroller årlig. Av disse skjer 240 000 på veg og 80 000 i bedrifter.

Vegdirektoratet foreslår å øke andelen bedriftskontroller betydelig. Samferdselsdepartementet slutter seg til dette. Det innebærer at 100 000 kontroller utføres på veg og 220 000 i bedriftene. Erfaringene hittil tyder på at en del transportbedrifter systematisk bryter bestemmelsene om kjøre- og hviletid. Dette svekker trafikksikkerheten og påvirker konkurransesituasjonen i transportnæringen. Mest effektivt kan dette kontrolleres i bedriftene.

4.3.3.7 Føreropplæring

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 34 (1992 - 93) Norsk Veg- og vegtrafikkplan 1994 - 97 etterlyste Samferdselskomiteen en helhetlig vurdering av opplæringskrav til alle førerkortklasser, opplæringsbehov for trafikklærere og de private kjøreskolene<FL>som pedagogiske virksomheter, jf Innst.S. nr. 239 (1992 - 93) og Innst. O. nr. 29 (1993 - 94). I St.prp. nr. 49 (1993 - 94) la departementet til grunn at en samlet gjennomgang best kan gjennomføres i sammenheng med evalueringen av de nye reglene for opplæring til førerkort klasse B

Ny opplæringsordning for førerkort klasse B ble vedtatt i Stortinget 15. juni 1994 og iverksatt 1. februar 1995, jf. Innst. S. nr. 185 (1993 - 94). Hovedelementer i den nye ordningen er:

• reduksjon av obligatorisk opplæring ved trafikkskole,
• større vekt på privat mengdetrening, med øvingsstart 2 år før førerkortalder,
• merking av bil som nyttes til privat øvingskjøring,
• utvidet førerprøve,
• skjerpede krav til ledsager ved øvingskjøring,
• 2 år prøveperiode etter erverv av førerkort, med ny prøve og prøveperiode ved brudd på atferdsregler i perioden.

Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet gjennomfører nå en omfattende evaluering av virkningene av de nye opplæringsreglene for førerkort klasse B. I evalueringen inngår bl.a. undersøkelser som foretas av TØI og SINTEF.

Resultater fra de nevnte undersøkelsene vil foreligge i løpet av 1997. Det kan også vise seg nødvendig med ytterligere undersøkelser. Dette gjelder eksempelvis effekten av øvingskjøring fra fylte 16 år, som ikke fullt ut vil kunne påvises før tidligst 2 år etter at ordningen ble innført.

Resultatene fra evalueringen vil inngå i en helhetlig vurdering av føreropplæringen for alle klasser i samsvar med Samferdselskomitæens anmodning. Interesseorganisasjoner og andre berørte parter skal orienteres om evalueringen og gis adgang til å komme med innspill.

4.3.4 Grunnskoleelevers skoleveg

Regjeringen legger stor vekt på å sikre barn og unge gode oppvekstvilkår. Det er tidligere utarbeidet rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen. Dette er fulgt opp gjennom rundskriv om barn og planlegging, senest ved Miljøverndepartementets rundskriv T-1/95.

Hvert år blir omkring 1 000 barn skadd eller drept i politirapporterte trafikkulykker. Om lag halvparten er sykkel- eller fotgjengerulykker. Mellom 10 og 20 pst av alle trafikkulykker der barn er innblandet, skjer på skoleveg.

Sett i forhold til antall barn i de ulike aldersgrupper, er det hittil færre fotgjengerulykker blant 6-åringer enn 7 - 8-åringer. Det antas først og fremst å henge sammen med at 6-åringer i langt mindre grad enn de litt eldre barna ferdes på egen hånd. 6-åringer som i dag går i barnehage bringes og hentes stort sett av foreldre eller andre foresatte.

Trygge skoleveger er spesielt viktig når obligatorisk skolestart for 6-åringer innføres fra og med skoleåret 1997/98. Samferdselsdepartementet vil derfor øke den offentlige innsatsen for å trygge skolevegene:

• Endret grense for skoleskyss for 6-åringer

  Det er innført en grense for skoleskyss på 2 km for 6-åringene, jf. Besl.O. nr. 64 (1995 - 1996), mens skyssgrensen for øvrige klassetrinn i grunnskolen fortsatt er 4 km. Dette vil innebære at om lag fjerdedelen av 6-åringene nå vil få skoleskyss, mot bare en tiendedel om skyssgrensen fortsatt hadde blitt 4 km. Samferdselsdepartementet vurderer nå spørsmålet om sikkerhet knyttet bl.a. til ståplasser i buss og transport av skolebarn.

• Tiltak langs riksveg

  Statens vegvesen legger ved anlegg av separate gang- og sykkelveger (langs riksveg) til grunn kriterier om barns ferdsel på den aktuelle strekningen, og vil derigjennom ta hensyn til 6-åringers og andre grunnskoleelevers skoleveg. Gang- og sykkelveger generelt er omtalt i kapittel 4.1.8. Også andre utbedringer (langs riksveg) vil bli vurdert i forbindelse med 6-åringers skoleveg. Det legges spesiell vekt på forbedring av krysningspunkter

• Trafikksikkerhetstiltak (tidligere Aksjon skoleveg)

  I perioden 1992 - 95 ble midlene til Aksjon skoleveg i første rekke benyttet til gang- og sykkelveger (44 pst), fortau (18 pst), sikring av kryss (12 pst) og vegbelysning (8 pst).

  Tilskudd gjennom denne skal nyttes til å sikre barns skoleveg gjennom fysiske tiltak i tilknytning til kommunale og fylkeskommunale veger. I tillegg kan midlene nyttes til å stimulere kommunene til å lage lokale trafikksikkerhets-/tiltaksplaner, og støtte til planlegging av enkeltprosjekter/tiltak.

  Tildeling av midler forutsetter at kommunene setter i gang arbeid med lokale trafikksikkerhets-/tiltaksplaner. Departementet vil få utarbeidet retningslinjer for innholdet i slike planer.

• Fylkeskommunale og kommunale tiltak

  Skolevegen er ofte en del av det kommunale og fylkeskommunale vegnettet. Det er dermed viktig at kommuner og fylkeskommuner tar ansvar for å gjennomføre tiltak langs denne delen av vegnettet.

• Sjekklister

  Departementet tar høsten 1997 sikte på å ha utarbeidet sjekklister over risikomomenter langs grunnskoleelevers skoleveg, som er av særlig betydning for seksåringene. Disse listene kan være et hjelpemiddel for kommuner og fylkeskommuner i deres arbeid med trafikksikkerhet langs skolevegene.

4.4 Regional- og distriktspolitikk

Vegsektoren er viktig for distrikts- og regionalpolitikken. Regionalpolitiske hensyn har veid tungt ved fordeling av midler til veginvestering mellom fylker og regioner. Dette er bakgrunnen for at det i denne meldingen er utarbeidet en egen distriktsstrategi.

Distriktsstrategien i denne meldingen gir kunnskap om hva tiltak i vegsektoren kan bidra med for å redusere transportkostnadene i distriktene. Dette har betydning for overordnete regional- og distriktspolitiske mål.

4.4.1 Regional- og distriktspolitiske mål

Målet for distrikts-og regionalpolitikken er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og å utvikle levedyktige regioner i alle deler av landet. For å nå dette målet er det nødvendig med en ekstra innsats i noen områder. Viktigst er ekstrainnsatsen i distriktene, områder preget av lav folketettehet, store avstander og perifer beliggenhet. Det vises til nærmere omtale av regional- og distriktspolitikken i St.meld. nr. 31 (1996 - 97) Om distrikts- og regionalpolitikken.

En distrikts- og regionalpolitisk ekstrainnsats skjer på flere felter. Dette skjer dels gjennom sektorpolitikken, dels gjennom en egen distriktspolitikk rettet inn mot næringsutvikling. Den overordnede strategien for den distriktspolitiske innsatsen for næringsutvikling er å utvikle varige og lønnsomme arbeidsplasser og stimulere verdiskapingen basert på de særskilte forutsetningene i hver region. Sektorpolitikken har til dels stor betydning for distriktene. Det gjelder blant annet distriktspolitiske hensyn som legges til grunn ved utformingen av landbruks- og fiskeripolitikken, det kommunale inntektssystemet som sikrer at alle kommuner kan tilby sine innbyggere et godt tjenestetilbud, innsatsen for å fremme full sysselsetting og et godt fungerende arbeidsmarked, utdanningspolitikken og samferdselspolitikkens betydning for en tilfredsstillende infrastruktur for befolkning og næringsliv.

4.4.2 Regional- og distriktspolitisk utvikling og utfordringer framover

De største byområdene og distriktene har ulike utfordringer på vegsiden. Derfor må vektleggingen av virkemidler være forskjellig for by og land.

I de største byområdene gir de store trafikkmengdene både framkommelighets- og miljøproblemer. Det vil være svært kostnadskrevende å løse dette med vegutbygging alene. I disse områdene er det derfor, i tillegg til å videreføre hovedvegutbyggingen, behov for å øke innsatsen for ulike typer kollektivtrafikk. Det må videre vurderes restriksjoner på bilbruk til og i byene.

I mange landdistrikter er bilen så å si eneste transportalternativ. Her må innsatsen rettes inn mot et bedre vegtilbud, blant annet ved å fjerne flaskehalser og få en tilpasset vegstandard. Dette kan bl.a. bidra til å bevare bosettingsmønsteret og bedre næringslivets muligheter i distriktene. Samtidig vil gode gjennomfartsveger og transportmuligheter i byene ha betydning også for næringslivet i distriktene når varer skal transporteres.

I Nord-Norge og Nord-Trøndelag lever 14 pst av den norske befolkningen på 42 pst av landets areal. Befolkningstettheten er fire innbyggere pr. kvadratkilometer. Nesten en tredel av befolkningen bor og arbeider på de fire prosent av landets areal som omfattes av Østfold, Akershus, Oslo og Vestfold. Her er befolkningstettheten 113 personer pr. kvadratkilometer.

Det er først og fremst regioner med stort areal og liten befolkning som merker de store avstandene. Problemet består ikke først og fremst i generell spredt bebyggelse, men i at mange bor i små tettsteder med stor innbyrdes avstand. Bosettingen er med andre ord nokså konsentrert også for denne delen av befolkningen.

I alle deler av landet har det i hele etterkrigstida skjedd en konsentrasjon av befolkning og arbeidsplasser til byer og tettsteder. Den betydelige veksten i offentlig sysselsetting innen administrasjon, undervisning og helse- og sosialsektoren har bidratt til denne utviklingen. Veksten styrket sysselsettingen og det private og offentlige tjenestetilbudet i disse områdene.

Konsentrasjonen av arbeidsplassene har vært sterkere enn konsentrasjonen i bosettingsmønsteret. Utbygging av vegnettet og det offentlige transporttilbudet er en viktig årsak til dette. Pendling er blitt stadig mer vanlig de siste tiårene. I 1970 var andelen yrkesaktive som hadde fast arbeidsplass utenfor bostedskommunen 15 pst. Andelen steg til 22 pst i 1980 og videre til 27 pst i 1990. Pendlingen har økt i alle landsdeler, men er mindre i Nord-Norge. Særlig er utpendling fra kommuner i Finnmark og Nordland lav. Lav pendlingsfrekvens i Nord-Norge har bl.a. sammenheng med at deler av bosettingen er sterkt konsentrert til mindre sentra (vesentlig i Finnmark) og at sysselsettingstilbudet i sentrene gjennomgående er svakere enn i Sør-Norge. Lange avstander virker også inn på mulighetene for pendling. Tall fra en landsomfattende reisevaneundersøkelse (utført ved TØI i 1991/92) viser tilsvarende tendens også for arbeidsreiser innen kommunene.

Mindre enn 20 pst av den samlede befolkningen bor i dag utenfor dagpendlingsavstand til et senter med mer enn 5 000 innbyggere. Det er store forskjeller mellom landsdelene. I Nord-Norge bor 46 pst utenfor dagpendlingsavstand. På Vestlandet er den tilsvarende andelen 33 pst, mens Østlandet har den laveste med under 9 pst.

For å legge grunnlaget for en regional balanse må de sektorene som legger rammebetingelser for den regionale utviklingen, ta regionalpolitiske hensyn. Den statlige transportpolitikken har tatt sikte på å utjevne og kompensere for geografiske forskjeller. Denne politikken skal videreføres. Innsatsen må særlig rettes mot flaskehalser i vegsystemet. Bl.a. vil rassikring være viktig.

Statlige investeringer i veganlegg pr. innbygger har i lang tid vært større i mange andre fylker enn i de sentrale områdene av Østlandet. Dette henger sammen med lange avstander og tynt befolkningsgrunnlag. Det er imidlertid viktig med en betydelig innsats også i sentrale områder. Også av regionalpolitiske grunner må sentrale områder settes i stand til å fylle sine funksjoner som kommunikasjonsknutepunkter for hele landet.

Mye tyder på at behovet for større arbeidsmarkedsregioner vil øke. Dette skyldes bl.a. etterspørsel etter spesialkompetanse fra næringslivet, og at arbeidstakere med spesialutdanning i større grad stiller krav til jobbinnhold. Dermed øker behovet for god samferdsel. Kravet til mobilitet forsterkes blant annet av utviklingen mot to-inntektstakerfamilier.

4.4.3 Tiltak i vegsektoren - virkning for bosetting, sysselsetting og næringsutvikling

Vegnettet er en viktig del av infrastrukturen i samfunnet. Infrastruktur har lang levetid, og det gjennomføres kontinuerlig en gradvis utbygging og forbedring.

Det er vanskelig å dokumentere konsekvenser for bosetting, sysselsetting og næringsutvikling av vegprosjekter. Dette skyldes at konsekvensene kommer gradvis over lang tid, og er vanskelige å skille fra andre endringer i samfunnet. Vegnettet benyttes ved og påvirker nesten all aktivitet, slik at konsekvensene favner vidt og er vanskelige å avgrense.

Norske og utenlandske undersøkelser av forholdet mellom bedret infrastrukturtilbud og økonomisk vekst eller sysselsettingsvekst i regioner, gir ulike resultater. Resultatene varierer fra ingen til sterk samvariasjon, avhengig av hvordan undersøkelsen er lagt opp og hvilke regioner og tidsrom de dekker.

Tiltak i vegsektoren gjennomføres dels som en gradvis forbedring av vegnettet gjennom mange små og mellomstore investeringsprosjekter og bedre vedlikehold, og dels ved store prosjekter som enkeltvis bedrer tilgjengeligheten i et område. Både den gradvise forbedringen av vegnettet og de store prosjektene har betydning for regioner og lokalsamfunn på lang sikt.

Forbedret infrastruktur har to effekter som kan påvirke næringsliv, sysselsetting og bosetting. Den ene effekten er innsparinger i transportkostnader som følge av redusert tidsbruk og reduserte kjøretøy- og ferjekostnader. Den andre effekten er kortere reisetid og billigere reiser. Erfaringer viser at vegprosjekter som i stor grad påvirker daglig reisemønster og reiseaktivitet i den aktuelle regionen eller lokalsamfunnet, er de prosjektene som medfører raskest og sannsynligvis også de største endringer for bosetting, sysselsetting og næringsliv.

4.4.3.1 Konsekvenser av bedret vegtilgjengelighet for næringsliv ogoffentlig tjenesteyting

Bedret vegtilgjengelighet har i hovedsak betydning for næringsliv og offentlig tjenesteyting gjennom raskere tjenestereiser, billigere og bedre regularitet for godstransporter eller lettere tilgang på arbeidskraft.

Undersøkelser tyder på at ferjeavløsningsprosjekter eller veginnkortinger i regionen der bedriften er lokalisert, betyr forholdsvis lite for industribedrifter med behov for godstransporter på veg over lengre avstander. Slike bedrifter er ofte basisarbeidsplasser i regionen. Det er to hovedårsaker til at slike prosjekter betyr relativt lite:

• Selv store vegprosjekter som gir vesentlige tidsbesparelser lokalt betyr lite i forhold til den totale avstanden godset blir transportert. Standarden på stamvegnettet betyr mer for disse bedriftene.
• Over tid har transportkostnadenes andel av bedriftenes samlede kostnader sunket. Dette skyldes utbyggingen av vegnettet, kjøretøyteknisk utvikling og endring i vareproduksjon.

Dette er generelle trekk. Ferjeforbindelser med lav kapasitet og korte åpningstider kan likevel utgjøre vesentlige flaskehalser for enkeltbedrifter. Samferdselsdepartementet legger derfor opp til lengre åpningstider i prioriterte ferjesamband, jf. 4.1.6.

Distribusjonsnæringen er normalt følsom for tidsbesparelser i varetransporter. Bedret vegtilgjengelighet har derfor betydning for sentralisering og effektivisering i denne næringen. Både norske og internasjonale undersøkelser viser dette. Distribusjonsnæringen er ofte den del av næringslivets transportbrukere som har størst nytte av større endringer i vegtilgjengelighet.

Sparte tidskostnader i tjenestereiser og muligheter til å nå over større områder i løpet av et par timers reisetid kan ha stor betydning for næringsliv og offentlig forvaltning. Offentlig forvaltning og bedrifter med flere filialer, daglige tjenestereiser eller beredskap i en kommune eller region, kan oppnå vesentlige kostnadsbesparelser ved ferjeavløsningsprosjekter eller vesentlige veginnkortinger. Servicebedrifter som får bedret tilgjengelighet til by eller større tettsted, kan få vekstmuligheter gjennom bedret tilgang til større markeder. For noen deler av næringslivet kan en effektiv tilgang til flyplass ha størst betydning.

Det kan ikke entydig fastslås om økt vegtilgjengelighet fører til vekst i kommunen eller regionens senter på bekostning av periferi, eller om resultatet blir en større spredning av aktivitet innen den aktuelle regionen. Nettoresultatet er ofte sentralisering av servicetilbudene i færre og større enheter med sentral lokalisering. For andre typer virksomhet kan økende mobilitet og gode kommunikasjoner bidra til at fordelene ved sentral beliggenhet reduseres.

Næringsliv og offentlige tjenester kan også ha nytte av bedre vegtilgjengelighet ved at arbeidskraft kan rekrutteres fra et større område. Det kan også bli lettere å rekruttere arbeidskraft fordi kommunen eller regionen blir mer attraktiv å bo i.

4.4.3.2 Konsekvenser av bedret vegtilgjengelighet for sysselsetting

Tradisjonelt har det vært antatt at bedre vegtilgjengelighet fører til økt sysselsetting i det aktuelle området. Sammenhengen er ikke fullt så enkel, og det kan være vanskelig å forutsi virkningene. Det er effekter som trekker i ulik retning. I avsnittet over er det pekt på at bedre vegtilgjengelighet kan gi effektivisering og eventuelt sentralisering av visse virksomheter. På kort sikt fører dette trolig til redusert sysselsetting. På lengre sikt er virkningene usikre, men tilgang til gode offentlige og private tjenestetilbud og effektiv distribusjon er et fortrinn ved utvikling og etablering av næringsvirksomhet generelt.

4.4.3.3 Konsekvenser av bedre vegtilgjengelighet for bosetting

Følgene for bosetting i en kommune eller et lokalsamfunn som får bedret vegtilgjengelighet, vil i første rekke avhenge av beliggenhet i forhold til større sentra. Erfaring fra en rekke norske undersøkelser viser at steder som kommer innenfor pendlingsavstand til et ekspanderende byområde, kan forvente sterk vekst i boligbygging og folketall. Steder som ligger i utkantene merker mindre til dette. Bedre vegtilgjengelighet kan derimot ha stor betydning for stedets attraktivitet og føre til at folk ikke flytter. Dette er det vanskelig å si noe sikkert om, fordi vi ikke vet hvordan et sted ville ha utviklet seg over tid om vegen ikke hadde kommet.

Unge familiers valg av bosted har blant annet sammenheng med arbeidstilbud til begge ektefeller. Bedre vegtilgjengelighet kan utvide det aktuelle geografiske området for arbeidsreiser, servicereiser og fritidsreiser.

Det er gjennomført en rekke analyser om regionale virkninger av investeringer i veginfrastruktur. På oppdrag fra Samferdselsdepartementet har Rogalandsforskning gjennomført case-studier om slike virkninger. Formålet var å kartlegge hvordan konkrete veginvesteringer har bidratt til ringvirkninger, herunder virkninger for bosetting og næringsliv. En del av resultatene fra studiene er omtalt i boks 4.7.

4.5 Areal- og transportplanlegging

Areal- og transportplanlegging ble gitt en bred omtale i St. meld. nr. 34 (1992 - 93) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1994 - 97, både med hensyn til sammenhenger mellom arealbruk og transportsystem og statlige vegmyndigheters rolle i kommunal og fylkeskommunal planlegging. Det ble også gitt en nærmere drøfting av overgangen fra vegplanlegging etter vegloven til vegplanlegging etter plan- og bygningsloven.

I St.meld. nr. 32 (1995 - 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken understreket Regjeringen at aktiv bruk av plan- og bygningslovens bestemmelser, som ivaretar behov for samordning og konsekvensutredninger, herunder rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, bør vektlegges for å få til best mulige helhetsløsninger lokalt.

For en bredere drøfting av arealpolitikken og bruk av instrumentene i plan- og bygningsloven for en mer effektiv samordning av areal-, transport- og miljøpolitikken vises til St. meld. nr. 29 (1996 - 97) Regional planlegging og arealpolitikken.

Fra og med 1. juli 1994 gjelder plan og bygningsloven for all planlegging av riksveger. En nærmere omtale av praktiseringen av loven på samferdselssektoren, bruk av fylkes(del)plan og nye retningslinjer for statlig plan er gitt i kapittel 4.5.2.

4.5.1 Samordning og kunnskapsutvikling

Utbygging av vegnettet er et viktig virkemiddel for effektiv transportavvikling. Samtidig legger vegene beslag på arealer og kan komme i konflikt med viktige kultur- og naturverdier i landskapet. Arealbruksmønsteret har også betydning for konkurranseflatene mellom de ulike transportmidlene, og behovet for investeringer i transportinfrastruktur. Det er derfor viktig å få til en samordnet og balansert utvikling av transportsystem og arealbruksmønster. Målet er mest mulig effektiv og miljøvennlig transportavvikling og bruk av arealressursene.

Samferdselsdepartementet mener det er behov for å utvikle en mer strategisk planlegging av areal- og transportutviklingen på regionalt nivå. I samarbeid med Miljøverndepartementet har Samferdselsdepartementet satt i gang et utredningsprosjekt om slik planlegging. Prosjektet tar utgangspunkt i at bedre samarbeid og samordning innenfor gjeldende ansvarsdeling og plansystem kan gi gevinster både med hensyn til kvalitet og planframdrift for enkeltprosjekter. Særlig gjelder dette i byområder og viktige transportkorridorer. Strategisk og samordnet planlegging vil kreve et tett regionalt politisk samarbeid, og at berørte statlige myndigheter og virksomheter deltar, både i plan- og gjennomføringsfasen. Spesielt viktig vil det være å sørge for god politisk forankring både lokalt og regionalt. Etter utredning av forslag til framgangsmåter, vil departementene ta initiativ til utprøving i aktuelle regioner.

I flere år har det vært en omfattende og bred forskningsinnsats om sammenhenger mellom transport, miljøutfordringer og arealbruk. Spesielt har fokus vært satt på situasjonen i større byer. Det er fortsatt behov for å forbedre og utvide kunnskapsgrunnlaget. Derfor ble det under Norges forskningsråd i 1995 satt i gang et eget forskningsprogram om lokal transportpolitikk (LOKTRA). Programmet er i hovedsak finansiert av Samferdselsdepartementet. LOKTRA er nå utvidet til en mer omfattende tilnærming til transport og arealbruk, der også Miljøverndepartementet bidrar til finansieringen.

I 1993 vedtok Regjeringen rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (RPR-SATP). Hovedformålet med retningslinjene er å bidra til bedre samordning av planleggingen av arealbruk og transport, både i kommunene og på tvers av kommuner, sektorer og forvaltningsnivåer.

Retningslinjene redegjør for nasjonale mål av betydning for areal- og transportplanleggingen, stiller krav til beslutningsunderlaget, veileder om vektlegging av ulike hensyn og legger generelle og prinsippielle føringer vedrørende samarbeid om planlegging og ansvar for gjennomføring. Det stilles i retningslinjene ikke konkrete krav til løsninger. RPR-SATP har fra enkelte hold blitt møtt med kritikk for ikke å være konkrete nok. Det er derfor viktig å understreke at retningslinjene skal gjøre kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter kjent med de hensyn som må tas i planleggingen, samtidig som behovet for rom for effektiv lokal tilpasning ivaretas. Gjennom fylkesplanleggingen bør det skapes enighet om hvilken relevans retningslinjene skal ha i ulike deler av et fylke, og hvordan de skal forstås og praktiseres. Retningslinjene skal gi veiledning om hvilke hensyn som bør ivaretas og hvilket beslutningsgrunnlag som skal foreligge før valgene tas. Erfaringer tyder på at det kan være behov for å gjøre retningslinjene og formålet med dem bedre kjent for beslutningstakere.

I forbindelse med det forberedende arbeidet til NVVP 1998 - 2007 har Samferdselsdepartementet bedt Vegdirektoratet vurdere eventuelle forslag til framgangsmåter i planprosessene som vil gjøre det enklere å følge opp intensjonene i retningslinjene. Ut fra de erfaringer Statens vegvesen har gjort, er det ikke innholdet i den faglige samordningen, men retningslinjene for samarbeid, beslutningsgrunnlag og ansvar for gjennomføring som har vært det vanskeligste punktet i oppfølgingen. Vegdirektoratet peker særlig på manglende arenaer for samarbeid og kommunikasjon mellom politikere og faglige sektormyndigheter som et problem for mer samordnet planlegging. Direktoratet mener også at det bør bli klarere hvem som har ansvar for å gjennomføre de utredninger og vurderinger som omtales i retningslinjene. Vegdirektoratet understreker i denne sammenheng at Statens vegvesen bør kunne ta et større ansvar.

Samferdselsdepartementet er enig i at Statens vegvesen bør kunne ta et større ansvar for utredning av transportmessige problemstillinger knyttet til arealbruksutvikling. Departementet vil ta initiativ til en nærmere vurdering av hvordan Statens vegvesen kan få en mer aktiv rolle i forhold til regional og lokal areal- og transportplanlegging. En slik vurdering vil skje i nært samråd med kommunesektoren og andre statlige myndigheter.

4.5.2 Plan- og bygningsloven

All vegplanlegging har siden 1. juli 1994 skjedd etter plan- og bygningsloven (pbl). Tidligere ble veganlegg planlagt etter forskrift gitt i medhold av vegloven „ 12. Overgangen til pbl har i hovedsak gått greit. Det er likevel avdekket problemområder som gir grunnlag for en gjennomgang av erfaringene og behov for enkelte tiltak eller tilpassninger med sikte på økt effektivitet i planleggingen av veganlegg. Det vises bl.a. til St.prp. nr. 1 (1995 - 96). I innstillingen ba Samferdselskomiteen om å få en gjennomgang av erfaringene med planprosessen i forbindelse med revisjon av NVVP.

Det er i denne sammenheng gjennomført en spørreundersøkelse i regi av Vegdirektoratet rettet mot vegkontorene. En hovedkonklusjon fra undersøkelsen er at planlegging etter plan- og bygningsloven stort sett fungerer etter lovens forutsetninger. I mange saker er det likevel konflikter som fører til utsettelse av planvedtak som fra vegkontorenes side karakteriseres som "vesentlig eller uakseptabel".

Den viktigste prinsipielle endringen ved overgang til pbl som eneste formelle grunnlag for vegplanlegging, var at man forlot et plansystem med en administrativ vedtaksmyndighet (Vegdirektoratet) og baserte seg utelukkende på et plansystem med folkevalgte organ (i hovedsak kommunestyret) som vedtaksmyndighet. Bortsett fra denne viktige endringen var plansystemet etter den tidligere vegplanforskriften svært likt plansystemet etter pbl. I tillegg innebar overgangen til pbl at det ikke lenger er samsvar mellom planmyndighet og økonomisk ansvarlig myndighet.

I utgangspunktet er det derfor neppe sammenheng mellom konfliktomfanget og pbl i seg selv. Vegdirektoratets spørreundersøkelse gir klare indikasjoner på at det er reelle interessemotsetninger som er årsaken til utsettelsen i vegplansakene. Dette betyr at det er av særlig interesse å avdekke omfanget av konflikter mellom Statens vegvesen og kommunene, og i hvor stor grad disse konfliktene kan virke inn på planframdriften. Dette blir også viktig sett på bakgrunn av at det er staten som har det økonomiske ansvar for utbygging etter at planer er vedtatt i kommunene.

Spørreundersøkelsen til vegkontorene viser at det er interessemotsetninger mellom Statens vegvesen og kommunene i om lag 30 pst av den totale saksmengden. I 2/3 av disse sakene førte interessemotsetningene til utsettelse av planvedtak som sett fra Statens vegvesens side var vesentlig eller uakseptabel. Dette betyr at interessemotsetninger mellom Statens vegvesen og kommunene fører til slik utsettelse av planvedtak i om lag 20 pst av plansakene på vegsektoren.

Kravet til utredninger av tiltak er en annen faktor som betyr mye for tidsbruken. Utviklingen har gått i retning av stadig strengere krav til utredning av alternative løsninger og virkninger av disse. Samtidig har også de formelle saksbehandlingskravene stadig blitt skjerpet. Dette har også ført til at grunnlaget for beslutninger er bedre enn tidligere.

Samferdselsdepartementet og Statens vegvesen er av den oppfatning at det har vært en utvikling i retning av at enkelte andre statlige fagmyndigheter krever flere og også lite beslutningsrelevante utredninger. Dette gjelder både utredningstema og detaljeringsgrad.

Resultatet har ofte blitt unødig tidkrevende, kostbare og kompliserte planprosesser hvor reelle interessemotsetninger ofte kommer i bakgrunnen. Det er derfor et viktig mål at de utredninger som gjennomføres, skal være direkte beslutningsrelevante i forhold til tiltaket. Etter bestemmelsene om konsekvensutredninger er det Vegdirektoratet som gjennom fastsetting av utredningsprogram formelt tar stilling til hvilke alternativer og problemstillinger som skal utredes.

I nylig revisjon av konsekvensutredningsbestemmelsene er en av intensjonene å legge sterkere vekt på beslutningsrelevans i arbeidet med utredningene, bl.a. gjennom å avgrense tema og detaljeringsgrad i prosessen omkring utredningsprogrammet. Det er viktig at det legges opp til en praktisering av bestemmelsene som sikrer dette.

Vegdirektoratets undersøkelse viser at det er en generell tendens til at viktige konflikter blir avdekket for sent i planprosessen, til tross for at plan- og bygningsloven inneholder regler som skal sikre tidlig samarbeid mellom - og medvirkning for de viktigste aktørene. Vegdirektoratet har satt igang et prosjekt for å sikre større grad av samarbeid, medvirkning og ideutvikling tidlig i planprosessen. Samferdselsdepartementet understreker at dette er et viktig arbeid. Tidlig avklaring av konflikter vil trolig gi enklere og mer effektive planprosesser.

Behovet for nye planløsninger vil bare kunne avdekkes gjennom systematisk vurdering av plankvaliteten med jevne mellomrom. Slike gjennomganger skal skje i samråd med andre berørte myndigheter. Statens vegvesen har satt igang arbeid med miljørevisjon og trafikksikkerhetsrevisjon av vedtatte vegplaner.

Samferdselsdepartementet vil videre understreke at en løpende vurdering av allerede vedtatte vegplaner kan bidra til å redusere konfliktomfanget. En del planer for veganlegg ble utformet i en tid hvor miljø- og trafikksikkerhetshensyn ble tillagt mindre vekt enn det som er ønskelig i dag. Ny kunnskap om miljø og trafikksikkerhet kan også i noen tilfeller føre til behov for nye planløsninger.

Plan- og bygningslovens hovedregel er at arealplaner skal vedtas av den enkelte kommune. Mange veganlegg går gjennom flere kommuner og er ofte av stor betydning også for andre kommuner enn de som direkte berøres. Stamvegnettet skal spesielt ivareta nasjonale transporthensyn. Videre kan det knytte seg statlige interesser til f.eks ferjeavløsningsprosjekter. Mange riksveger har en regional funksjon som kan være viktigere enn den lokale. Det kan derfor oppstå konflikt mellom nasjonale og regionale hensyn og lokale. Det vil videre normalt være et offentlig organ (kommunen) som er formell vedtaksmyndighet og et annet offentlige organ (Statens vegvesen) som er økonomisk ansvarlig for utbyggingen. I praksis har det vært en del eksempler på at rent lokale hensyn (f.eks. tilgjengelighet til kommunesentra, utvikling av næringsarealer mv.) blir tillagt for stor vekt på bekostning av trafikantenes og nasjonale/-statlige interesser.

Når det er nasjonale eller viktige regionale interesser knyttet til et prosjekt, kan det i enkelte tilfeller være behov for tiltak som sikrer effektiv planbehandling særlig mht. tidsbruk i planprosessen.

Plan- og bygningsloven og til dels kommuneloven har regler som gir staten eller fylkeskommunen mulighet til å overprøve kommunale planvedtak som er i strid med nasjonale eller viktige regionale interesser, jf. reglene om innsigelse, klage, statlig plan, lovlighetskontroll og Miljøverndepartementets mulighet til å foreta endringer i kommuneplanens arealdel og reguleringsplan.

Samferdselsdepartementet ser det som viktig at bruken av disse reglene blir mer forutsigbare, og at de praktiseres på en slik måte at planbehandlingen blir mer effektiv.

Samferdselsdepartementet tok i 1995 initiativ til at det ble nedsatt ei arbeidsgruppe med deltakere fra Miljøverndepartementet, Samferdselsdepartementet, Vegdirektoratet og NSB for å vurdere mer fleksibel praktisering av plan- og bygningsloven.

Arbeidet resulterte i konkrete råd til planleggende myndigheter om hvordan lovverket kan praktiseres og hvilke tiltak som kan settes i verk for å få til effektive prosesser innenfor lovens hovedregler.

I denne sammenheng understrekes at det bør legges til rette for økt bruk av plan- og bygninglovens regler om fylkes(del)plan. Denne plantypen kan være praktisk f.eks. ved planlegging av utbyggingsprosjekt som strekker seg gjennom flere kommuner eller fylker. Det understrekes at fylkesplanbestemmelsene i så fall må praktiseres på en slik måte at fylkesplannivået kan gi et effektivt bidrag til planprosessen, ved å legge mest mulig bindende rammer for arealbruken.

Arbeidsgruppa utarbeidet kriterier og saksbehandlingsrutiner for bruk av statlig plan etter plan- og bygningsloven „ 18. Bruk av statlig plan er bare aktuelt når det er klare motsetninger mellom viktige statlige eller regionale interesser og kommunale interesser, eller når det i planprosessen oppstår forhold som gjør at planleggingen forsinkes i urimelig grad. På vegsektoren vil bruk av statlig plan være mest aktuelt for å sikre gjennomføring av større vegtiltak som nye vegforbindelser, vegomlegginger og utbedringer på stamvegnettet og de viktigste delene av det øvrige riksvegnettet. Det understrekes at dette er tilfeller der bestemmelsen om statlig plan kan komme til anvendelse. Om den skal komme til anvendelse vil avhenge av en konkret vurdering i den enkelte sak der de ulike hensyn må avveies.

Vegkontorene er gjort kjent med arbeidsgruppas råd og forslag til retningslinjer, og Samferdselsdepartementet har via Vegdirektoratet bedt om at disse blir fulgt aktivt opp i vegplanleggingen.

Hensikten med retningslinjene er i første rekke å legge til rette for en mer forutsigbar bruk og ensartet praksis når det gjelder statlig plan etter „ 18.

4.6 Vegprising

4.6.1 Bakgrunn

Vegprising ble omtalt i NVVP 1994 - 97. Det ble konkludert med at vegprising er et interessant virkemiddel, men at det var behov for ytterligere utredning før det kunne tas endelig stilling. Samferdselskomitæen sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 232 (1992 - 93), s. 33. Også Grønn skattekommisjon; NOU 1996: 9, viser til at vegprising er et svært interessant virkemiddel. Kommisjonen anbefaler at prinsipielle og praktiske spørsmål i tilknytning til dette gis høy prioritet. Som en oppfølging er det foretatt utredninger knyttet til institusjonelle forhold, økonomiske og trafikale virkninger og teknologiske forhold. Også internasjonale erfaringer er vurdert.

Det har i flere år vært stor internasjonal interesse for vegprising som et trafikkregulerende virkemiddel. Interessen har særlig vært knyttet til de økende trafikkavviklings- og miljøproblemene i større byer. Det har imidlertid vært vanskelig å få bred aksept for vegprising, og slike ordninger er hittil i liten grad tatt i bruk.

Vegtrafikk påfører samfunnet en rekke kostnader som trafikantene ikke har egne økonomiske motiver for å ta hensyn til (eksterne kostnader), f. eks. ulykkeskostnader, miljøkostnader og køkostnader. Kostnader varierer i stor grad med når og hvor kjøringen skjer. Generelle bruksavhengige avgifter, som bl.a. bensinavgiften, er ikke egnet til å fange opp slike variasjoner. Tids- og stedsavhengige problem må løses ved bruk av virkemidler som er tilpasset den lokale situasjonen.

Tradisjonelle virkemidler er knyttet til arealbruk, tiltak på vegnettet, satsing på kollektivtransport mv. Departementet mener vegprising er et viktig virkemiddel for å regulere trafikk, og et supplement til de tradisjonelle virkemidlene. Hensikten med vegprising vil være å korrigere for eksterne kostnader som avhenger av når og hvor bilkjøringen finner sted. Ved at bilistenes kostnader så langt som mulig gjenspeiler de totale kostnadene ved bilkjøring, legges forholdene til rette for bedre avveining mellom nytten en trafikant har av bilbruk på et bestemt tidspunkt og kostnaden ved bruken.

Virkningene av vegprising vil bl.a. kunne være å:

• spre trafikken i tid og dermed redusere trafikktoppene i rushtidene,
• bidra til at en del trafikanter velger en annen kjørerute enn hva de ellers ville ha gjort,
• bidra til at en del trafikanter skifter transportmiddel fra bil til alternative transportformer,
• bidra til endret valg av reisemål som innebærer mindre belastning på kritiske deler av vegsystemet,
• bidra til at en del reiser ikke gjennomføres,
• bidra på lang sikt til en endring i arealbruk og lokalisering av bo- og arbeidssted.

Vegprising kan dermed føre til en bedre utnyttelse av vegkapasiteten, og gi et bedre lokalt miljø. Mer fleksible arbeidstidsordninger kan forsterke virkningene av vegprising, ved at flere får muligheten til å velge når og hvor de vil kjøre. Generelt vil det gi en mer effektiv ressursbruk.

Eksterne kostnader knyttet til bilkjøring er spesielt høye for kjøring i by, og det er her vegprising synes å være mest aktuelt. Store deler av det norske vegnettet har lav trafikk, og det er dermed ikke behov for vegprising. Det er heller ikke hensiktsmessig å innføre virkemiddelet i tilfeller hvor kortvarige køer oppstår mer eller mindre tilfeldig. Det kan imidlertid bli aktuelt å åpne for bruk av vegprising også på enkelte sterkt belastede hovedvegstrekninger utenfor byene.

Utredninger Samferdselsdepartementet har fått utført, viser at det kan ligge en betydelig samfunnsøkonomisk gevinst i å innføre vegprising. Potensialet vil være størst ved relativt avanserte vegprissystemer, der avgiften varierer med omfanget av de eksterne kostnadene. Også enklere systemer, mer lik dagens bomringer, kan imidlertid gi betydelige gevinster. Enklere systemer har vesentlig lavere kostnader knyttet til innføring og drift. Faktiske beregninger av gevinster og kostnader må skje i hvert enkelt tilfelle hvor vegprising blir aktuelt å ta i bruk, og vil være avhengig av den konkrete utformingen av systemet.

Trondheim deltar sammen med åtte europeiske byer i EU-prosjektet CONCERT knyttet til bl.a. integrerte betalingssystemer og vegavgifter. I denne forbindelse har Trondheim forpliktet seg til å gjennomføre en vegprisingstest i 1997. Gjennom CONCERT-prosjektet vil dette forsøket bli samkjørt med en liknende test i Bristol. Testen i Trondheim forventes å gi praktisk erfaring blant annet når det gjelder prisfølsomhet knyttet til bruk av bil for arbeidsreiser og rushtidsreiser og langs bestemte vegvalg.

4.6.2 Institusjonelle forhold

4.6.2.1 Generelt

Vegprising er primært et virkemiddel for å løse lokale framkommelighets- og miljøproblemer. Lokale myndigheter bør derfor spille en viktig rolle ved bruk av vegprising. Spørsmål knyttet til hvordan et vegprisingssystem skal organiseres, dreier seg bl.a. om utforming av regler for hvem som skal kunne ta initiativ til vegprising, på hvilket nivå vedtak skal fattes, hvem som skal forvalte systemet, og hvordan inntekter skal fordeles. Valg av organisatoriske løsninger må videre ses i sammenheng med de problemer et slikt system er ment å skulle løse.

Vegnettet i større byområder er meget sammensatt, og omfatter veger som både kommunale, fylkeskommunale og statlige myndigheter står ansvarlig for. Lokale trafikk- og miljøproblemer kan knytte seg til hele eller deler av dette vegnettet. Vegholder har nødvendig kunnskap om aktuelle tiltak på sitt vegnett i hvert enkelt tilfelle, og det er også vegholder som står økonomisk ansvarlig for disse tiltakene. Trafikkavviklingen på strekninger med store framkommmelighetsproblemer kan bedres ved bruk av vegprising. Dette kan i sin tur redusere behovet for investeringer. Bruk av vegprising vil således kunne involvere flere myndighetsnivå. Etter Samferdselsdepartementets oppfatning vil det som hovedregel ikke være aktuelt å iverksette vegprising i et byområde uten at det foreligger lokalpolitisk tilslutning. Både kjennskapen til sammensatte behov lokalt og vurderingen av vegprising i forhold til andre lokale virkemidler tilsier dette.

Formålet ved vegprising er trafikkregulering, ikke innhenting av inntekter. Et vegprisingssystem vil likevel kunne innebære betydelige inntekter. Bruk og fordeling av inntektene vil kunne ha betydning for hvilken aksept innføring av vegprising oppnår. Utover å dekke kostnadene ved etablering og drift av systemet er bruk av inntektene ikke opplagt.

Samferdselsdepartementet mener at inntekter fra vegprising i et byområde bør fordeles mellom forvaltningsnivåene etter en nærmere vurdering og avtale mellom de berørte myndigheter. Ulike vurderingskriterier for slik fordeling vil bli vurdert i det videre arbeidet med rammebetingelser for vegprising.

Samferdselsdepartementet vil frarå at inntekter fra vegprising øremerkes til formål nært knyttet til formålet med ordningen (vegtilpasning, kollektivtrafikk, avbøtende tiltak mv.). Selv om slik øremerking vil kunne gi større aksept for vegprising hos trafikantene, legges her vekt på mer generelle effektivitetshensyn. Inntekter fra vegprising skiller seg ikke ut fra inntekter fra andre atferdsregulerende avgifter, og bør benyttes til de høyest prioriterte tiltakene. Øremerking ville dessuten gjøre satsingen på slike formål svært utsatt for variasjoner i vegprisinntektene. Departementet vil dessuten peke på at fylkeskommunen (i Oslo kommunen) gjennom eventuelle vegprisinntekter f.eks. kan prioritere å styrke kollektivtransporten.

Departementet vil videre understreke at inntektspotensialet ikke må bli avgjørende for at vegprising tas i bruk. Det vil derfor bli stilt krav til systemutforming, herunder krav til vegprisnivået (rimelig forhold mellom vegpris og de samfunnsøkonomiske kostnader det skal korrigeres for) og til eventuelle unntaksordninger. Samferdselsdepartementet vil utarbeide retningslinjer for vegprising, der endelig vedtaksmyndighet legges til sentral myndighet.

For øvrig vises til at forholdet mellom vegprising og det generelle skatte- og avgiftssystemet også vil bli nærmere fulgt opp i forbindelse med den videre behandlingen av utredningen fra Grønn skattekommisjon.

4.6.2.2 Forhold til bompengeordningen

Vegprising har i praksis mange likhetstegn med innkreving av bompenger.

Hensikten med dagens bompengeordning er imidlertid finansiering av vegprosjekter (eller som i Oslo og Trondheim - finansiering av pakker av veg- og kollektivtiltak). Bak bompengeprosjektene ligger lokale initiativ og ønsker om bl.a. bedre vegstandard og bedre miljø samt lokal vilje til å bidra til at prosjektene blir realisert.

Ved innkreving av bompenger er avgiften like stor uavhengig av trafikkvolumet. Sett i forhold til kapasitetsutnytting og ønsket om å korrigere for eksterne kostnader kan avgiften være for høy i perioder med lav og moderat trafikk og for lav i perioder med stor trafikk. For å ta hensyn til dette, er det åpnet for at bomavgiften differensieres når trafikken varierer over tid, så lenge dette ikke har negative provenyvirkninger. Bomavgiften er bare effektiv på de vegene hvor bomstasjonene er lokalisert. Innføring av en bomavgift kan gi økning i trafikken på alternative veger som ikke rammes av avgiften. Denne trafikken kan også ha store kostnader for samfunnet.

Vegprising skiller seg fundamentalt fra bompengeordninger ved formålet med ordningen. Ved avansert og fininnstilt vegprising kan bilistene i teorien bli stilt overfor samfunnsøkonomiske marginalkostnader, dvs. kostnadene som samfunnet blir påført ved en økning i bilbruk på strekningen. Disse kostnadene øker når trafikkvolumet øker. Verdien av bedret framkommelighet for de bilister som velger å bli igjen i vegsystemet vil da være større enn tapet for de trafikanter som ikke lenger ønsker å kjøre (utpriset trafikk). Dette vil ikke alltid være tilfelle ved bomavgiftene.

Den praktiske utforming av et vegprisingssystem vil kunne variere fra tilfelle til tilfelle. Et enkelt system kan være en videreutvikling av dagens bompengeringer ved at en innfører tidsdifferensiering, eventuelt kombinert med en noe endret plassering av bomstasjonene og en endring av rabattordningene. Dette vil ha virkning både på samfunnsøkonomisk gevinst og inntektene. For å oppnå ytterligere effekter vil det imidlertid være nødvendig med mer avanserte systemer hvor bl.a. prisingen skjer i ulike soner.

Departementet vil understreke at bompengeringene rundt de større byene enten må avvikles etter planen eller reforhandles før ordninger med vegprising som hovedformål kan innføres der. Dette er særlig begrunnet i to forhold:

• For det første er bompengeringene basert på etablerte avtaler som omfatter utbygging og finansielle forpliktelser. Disse avtalene bør oppfylles etter forutsetningene om bompengeordningens troverdighet skal opprettholdes.
• For det andre er bompengestasjonenes plassering bestemt ut fra et finansieringsbehov. De er ikke nødvendigvis godt egnet om formålet endres til å regulere trafikken.

Bomringen i Bergen skal som den første av våre bomringer etter gjeldende stortingsvedtak avsluttes ved årsskiftet 2000/2001. Trondheimsringen skal forutsetningsvis avsluttes i år 2006, Osloringen i år 2007.

Både beslutningssystemet og valg av system for bompengeinnkreving kan være nyttige eksempler på hvordan vegprising kan iverksettes. Videre vil folks erfaringer med bompengesystemer gjøre det lettere å vinne aksept for vegprising. Den nære forbindelsen mellom dagens bompengeordning og vegprising tilsier således at det vil kunne være naturlig at vegprising bygger videre på en del av hovedelementene i dagens bompengeordninger.

Det er i prinsippet mulig å utforme et bompengeopplegg med differensierte takster slik at det på prissiden blir sammenfallende med et opplegg for vegprising. Sett fra trafikantenes side vil de to systemene da oppleves likt. Det vil likevel være ulikheter, særlig knyttet til hvem som skal disponere inntektene og til øremerking av inntekter til bestemte formål. Etter som bompengeinntekter er øremerket spesifiserte lokale veg- og kollektivprosjekter, er det viktig at det fra statens side settes rammebetingelser for vegprising som ikke gir lokale myndigheter insitamenter til heller å foretrekke bompengeordninger. Departementet vil vurdere slike hensyn nærmere i det videre arbeidet med rammebetingelser for vegprising.

Bompengeinnkreving er hjemlet i vegloven som et instrument for å bidra til finansiering av ny infrastruktur. En viss tidsdifferensiering av bompengetakstene er ikke i strid med vegloven så lenge hovedformålet er finansiering. Et avgiftssystem hvor hovedhensikten er trafikkregulering, vil imidlertid kreve en lovendring.

Vegtrafikkloven regulerer all trafikk med motorvogn og brukes allerede i dag til å styre trafikken. Samferdselsdepartementet antar derfor at vegprising bør hjemles i vegtrafikkloven, men det nære forholdet til bompengebestemmelsen i vegloven gjør at hjemmelsgrunnlaget må vurderes nærmere. Departementet vil komme tilbake med forslag til nødvendig lovendring.

4.6.3 Fordelingsvirkninger

Innføring av vegprising vil ha en del direkte fordelingsvirkninger. For enkelte grupper vil vegprising innebære en belastning, mens andre vil ha fordeler av en slik ordning. De trafikanter i vegsystemet som i første omgang vil tjene på vegprising er de som verdsetter bedre trafikkavvikling vesentlig høyere enn gjennomsnittet. Dette er i første rekke næringstrafikk. Også grupper som er spesielt utsatt for lokale miljøproblemer vil kunne oppnå gevinster.

For næringslivets transporter kan det pekes på to forhold:

• Næringstransport er forbundet med relativt høye tidskostnader, og vegprising vil gi bedre trafikkavvikling (de reduserte tidskostnadene vil derfor trolig mer enn oppveie de økte vegpriskostnadene).
• En relativt begrenset del av transportene foregår i rushtidene.

Storparten av reisene i de købelastede periodene av døgnet er transport til og fra arbeid. Andelen rene handlereiser er liten i disse periodene.

Den viktigste konsekvensen av vegprising for næringslivet vil trolig være at noen bedrifter i utgangspunktet har en lokalisering som vil gjøre dem mindre attraktive som arbeidsplass ved en innføring av vegprising og således vil stille noe dårligere i konkurransen om kvalifisert arbeidskraft. På den annen side vil andre bedrifter komme bedre ut. På lengre sikt kan dette bidra til transportmessig gunstige omlokaliseringer. Utgiftene for næringslivet vil i tillegg til det som må betales for ren næringstrafikk, trolig være knyttet til dekning av utgifter for arbeidstakere som skal ha egen bil disponibel i arbeidstiden og derfor også kjører bil til og fra arbeid. Det vil være aktuelt å se nærmere på om andre typer virkemidler kan motvirke uønskede virkninger.

Vegprising skal motivere til endret reisemønster. Dette vil nødvendigvis ramme en del private reiser. Fordelingseffektene vil avhenge av hvordan vegprissystemet er utformet. Uansett hvordan systemet utformes, vil det imidlertid være trafikanter som, ihvertfall på kort sikt, ikke har alternativer til å bruke bil til de tider og i de deler av vegsystemet der avgiftsbelastningen er størst. En markert økning i utgiftene ved bruk av bil vil kunne innebære en økonomisk belastning. Betydningen av dette vil dels avhenge av hvor stor avgiftsbelastningen er, hvor stor gruppe det er tale om, og hvor fleksibel denne gruppen er på litt lengre sikt. Det vil kunne være mulig å redusere slike problemer ved å tilpasse vegprisingen gradvis, eller gjennom kompenserende tiltak for spesielle grupper.

4.6.4 Teknologiske forhold

Ut fra trafikale vurderinger vil det være lite ønskelig med et vegprissystem basert på tradisjonelle bompengestasjoner hvor trafikantene må stoppe for å betale. Det kan imidlertid være nødvendige for å ivareta trafikanter som ikke kan eller vil benytte det elektroniske systemet, f.eks. utenlandske kjøretøy. Innføring av et teoretisk ideelt vegprisingssystem vil være kostbart og komplisert. Foreløpig finnes det ikke slike systemer på markedet. Det vil trolig gå mange år før avansert utstyr blir tilstrekkelig driftssikkert og prisgunstig til at det kan bli aktuelt å ta i bruk i stor skala.

Et vegprisingssystem vil kunne utformes på mange måter. Utformingen vil påvirke i hvor stor grad de ønskede virkninger oppnås. Jo mer effektivt et system utformes, desto mer komplisert og dyrt vil systemet kunne være i drift. Videre vil ulike rabattordninger øke kostnadene ved systemet. Kostnadene vil således avhenge av hvor omfattende og avansert systemet er.

Hvorvidt det vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt å innføre et vegprissystem, må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Før kostnadene kan beregnes, må det gjennomføres relativt detaljerte vurderinger av ulike systemutforminger, herunder plassering av avgiftsstasjoner.

Praktiske forhold som angår personvernet og hvordan man skal håndtere de kjøretøyene som ikke har montert elektronisk innkrevingsutstyr, må avklares før innføring av vegprising.

Vegprising er ment innført på offentlig veg, og bruk av offentlig veg skal prinsipielt være fri for overvåking av den enkelte. Dette prinsippet vil bli brutt ved bruk av dagens relativt enkle automatiske systemer for vegprising. Et slikt system vil vanligvis forutsette en registrering av den enkeltes bruk av vegen, og ut fra denne registreringen vil det være mulig å rekonstruere den enkeltes bevegelser. Slik registrering kan være en trussel mot personvernet.

Videre vil innføring av automatiske systemer medføre behov for kontroll av betalingen. Dette blir i dagens bompengesystemer vanligvis ivaretatt ved videokontroll av bomstasjoner. Dette er en ytterligere belastning i forhold til personvernet.

Framtidig vegprising vil kunne bli basert på satellittbaserte systemer som til enhver tid kan beregne kjøretøyets posisjon i vegnettet. Dersom systemet innebærer at det vil være mulig å følge den enkelte trafikant, vil det ut fra personvernhensyn være uheldig. Det avgjørende vil være om systemet gjør det mulig for andre enn føreren å beregne bilens posisjon utenfra til enhver tid.

Ved bruk av elektroniske kort som er ladet med pengeverdier (IC-kort/Smartkort), og hvor kundens betaling blir registrert i kortet, vil personvernet bli ivaretatt på en bedre måte.

Det pågår for tiden europeisk standardisering av vegpristeknologi. I dette arbeidet vies personvern og sikkerhet stor oppmerksomhet.

Departementet vil komme nærmere tilbake til disse forhold i arbeidene med lovhjemmel, retningslinjer og konkret utforming av den enkelte ordning.

4.7 Kollektivtransport

Figur 4.5 Innenlands personaltransportarbeid (personkm) fordelt på transportmidler 1985-1995, jf. figur 3.9.

4.7.1 Utviklingstrekk

4.7.1.1 Trafikkutvikling

De siste ti årene har det samlede persontransportarbeidet med kollektive transportmidler vokst med 15 pst jf. for øvrig nærmere omtale av transportutviklingen i de senere årene i kapittel 3.2. Det har vært store forskyvninger mellom de ulike kollektive transportmidlene. Hovedtyngden av veksten har funnet sted innenfor luftfarten. Jernbanen hadde en mindre nedgangsperiode i siste halvdel av 1980-tallet, men har de senere år igjen hatt en viss vekst. Transportarbeidet i rutebilnæringen har vært nærmest uforandret de siste ti årene. Busstallene gjelder tradisjonell lokal rutedrift. Ekspressbussrutene har de siste årene blitt stadig viktigere. Samlet sett har kollektivtrafikken om lag samme andel av det samlede transportarbeidet som for ti år siden. Andelen av transportarbeidet som utføres av lokal kollektivtransport har likevel gått noe ned.

Gjennomsnittstallene for trafikkutviklingen skjuler store regionale forskjeller. I flere byer har kollektivselskapene registrert en økning i antall kollektivreiser de siste årene. Særlig i Oslo-området har kollektivtrafikken hatt betydelig vekst, jf. figur 4.6. Statlige infrastrukturinvesteringer, bruk av storbymidler, alternativ bruk av riksvegmidler og bompenger har blant annet ført til bedret framkommelighet for kollektivtrafikken. Dette har bidratt til økt effektivitet og et bedre kollektivtilbud. Forbedringen av tilbudet har i sin tur ført til at flere reiser kollektivt i dette området. Antall reisende med Oslo Sporveier økte med 8 pst fra 1992 til 1995. Kollektivtrafikken i Akershus har hatt en tilsvarende vekst.

Figur 4.6 Antall reiser med Sporveier 1991-1995. Indeks 1991 = 100.

Figur 4.6

En undersøkelse fra 1991 viste at 64 pst av sentrumsrettede arbeidsreiser i Oslo blir foretatt med kollektive transportmidler. Dette er en høy andel, og faller sammen med de perioder på dagen der kapasitetsproblemene på vegnettet er størst. Det store befolkningsgrunnlaget gir grunnlag for at investeringer i kollektivtrafikk kan få høyere avkastning enn mange andre steder i landet.

Hovedtyngden av den lokale kollektive landtransporten blir utført med buss. I enkelte byer er også andre transportformer svært viktige. I Oslo utfører f. eks. tunnellbanene nærmere halvparten av transportarbeidet, i tillegg til at trikken har en viktig funksjon. Oslo er (bortsett fra A/S Graakallbanen i Trondheim) den eneste norske by med trikk, mens Bergen opprettholder et visst tilbud med trolleybusser. I tillegg har jernbanen en betydelig funksjon for lokal kollektivtransport i enkelte av de større byområdene. Den øvrige kollektivtrafikken utføres nesten utelukkende med dieseldrevne kjøretøy og båter. I en del byområder arbeides det med bybaneproblematikk, men det foreligger ikke gjennomarbeidede og avklarte planer for slik utbygging.

4.7.1.2 Kostnader

Til tross for skinnegående transportmidlers miljø- og kapasitetsegenskaper, har investeringer i og drift av slike transportmidler ofte store budsjettmessige implikasjoner. Selv i hovedstadsområdet, som har de beste forutsetningene for kollektivtrafikk, har det vist seg vanskelig å få bedriftsøkonomisk balanse i kollektivtrafikken. I Oslo Sporveier er for eksempel gjennomsnittlig billettinntekt pr. reise i underkant av 6 kroner, mens gjennomsnittlige kostnader pr. reise er betydelig høyere, jf. beregningene nedenfor. Kostnadsstrukturen og kapasiteten til skinnegående transport tilsier at trafikkgrunnlaget må være stort.

Tallene i boks 4.8 illustrerer de ulike transportmidlenes kostnadsstruktur og krav til trafikkunderlag. Særlig skinnegående trafikk er preget av store kostnader til infrastruktur og materiell. Når man har bygget opp et infrastrukturnett er de driftsavhengige kostnadene langt lavere. Dette gjør at skinnegående transport krever et stort trafikkgrunnlag. Det kreves også langsiktig stabilitet i trafikkgrunnlaget siden fleksibiliteten til baner er liten sammenliknet med buss.

4.7.1.3 Ansvarsdeling

Staten har det overordnede ansvar for å utvikle og fastsette rasjonelle rammebetingelser for kollektivtransporten. Dette ansvaret omfatter også rammebetingelser for fylkeskommunenes og kollektivselskapenes rolle og ansvar.

Utbygging og drift av lokal kollektivtransport er et virkemiddel for å løse lokale problemer. I samsvar med generell politikk for arbeidsdelingen mellom forvaltningsnivåene er det fylkeskommunene (i Oslo kommunen) som i hovedsak har ansvar for tildeling av ruteløyver og kjøp av lokale kollektivtransporttjenester. Fylkeskommunene har også ansvar for tiltak på fylkesvegnettet og for prioritering av kollektivtransport i fylkesplanleggingen.

Kommunenes ansvar for kollektivtransport er særlig knyttet til det kommunale vegnettet, til arealplanlegging og til prioritering av tiltak for kollektivtrafikk i sammenheng med andre tiltak som parkeringspolitikk, trafikkreguleringer m.v.

Staten tar ansvar for den lokale kollektivtransporten på en rekke måter. De viktigste er:

• regulering gjennom samferdselsloven,
• overføring av midler til fylkeskommunene gjennom det generelle rammetilskuddet,
• utbygging av jernbanens kjøreveg og kjøp av persontrafikktjenester,
• samordning av innsatsen til Jernbaneverket og Statens vegvesen i planlegging og utbygging,
• utbygging av kollektivfelt og generelle framkommelighetstiltak på riksvegnettet,
• prioritering av kollektivtiltak i bompengepakkene i Oslo-området og i Trondheim,
• alternativ bruk av riksvegmidler og bompenger til investeringer i infrastruktur for kollektivtransporten,
• tilskudd til infrastruktur for kollektivtransporten i og rundt de større byene (storbymidlene),
• bevilgninger til forsøk med lokal kollektivtransport,
• forskning og utvikling.

Statlige og lokale tilskudd til drift av ulike transportformer er vist i tabell 4.6.

Tabell 4.6 Fylkeskommunens og statens utgifter til drift av ulike transportformer i 1995. Mill. kroner.

1 Gjelder Widerøe's Flyveselskap AS.
2 Tilskudd til omstilling for en subsidiefri Hurtigrute fom. 2002.
3 Tilskudd ytes av fylkeskommunen. Transportordningen for funksjonshemmede (TT-ordningen) er inkludert. Ekspressbusser mottar ikke tilskudd, hverken statlige eller lokale.

Kilde: Rapporter fra ulike selskap, Vegdirektoratet, Samferdselsdepartementet.

4.7.2 Kollektivtransporten i en miljøpolitisk sammenheng

Kollektivtransport har en viktig rolle i byområder med betydelige lokale miljøproblemer. De lokale miljøproblemene er mangeartede og består bl.a. i helse og trivselsproblemer som følge av avgasser og støy, tap av estetiske verdier og mangel på rekreasjonsområder. Lokale miljøproblemer er nærmere omtalt i kapittel 4.2. Tiltak for kollektivtrafikken kan bidra til å redusere de lokale miljøproblemene i byområdene.

Tiltak som stimulerer til økt bruk av kollektive transportformer kan generelt påvirke reiseaktiviteten på flere måter:

• redusert antall reisende med personbil,
• økt samlet transportomfang,
• økt antall reisende med kollektive transportmidler,
• redusert antall gående og syklende.

Dette innebærer at miljøeffekten av kollektivtiltak ikke nødvendigvis blir stor selv om antallet kollektivreisende øker betydelig. Den samlede miljøeffekten er avhengig av:

• i hvilken grad de nye reisende med kollektivtransport tidligere benyttet personbil, gikk, syklet eller ikke foretok reisen,
• kapasitetsutnyttelsen på de kollektive transportmidlene,
• størrelsen på miljøulempene knyttet til personbil i forhold til de aktuelle kollektive transportformene.

Ved utformingen av et rasjonelt transportsystem er det nødvendig å veie kostnadene til investering og drift av kollektive transportmidler mot den verdi transporttilbudene har for brukerne. Videre må kostnadene veies mot den betydning kollektivtransport kan ha for å redusere miljø- og kapasitetsproblemer knyttet til vegtrafikk.

Kapasitetsutnyttelsen (personkm/setekm) for subsidierte busser i 1995 var eksempelvis på om lag 22 prosent på landsbasis. Det gir et gjennomsnittlig belegg på om lag 10 passasjerer. I byområdene er belegget høyere, og i Oslo er beleggsprosenten (eksklusiv ståplasser) på 33 prosent. For sporvogn er tallet 39 prosent, mens det ikke foreligger opplysninger for tunnelbane. I NSB BA blir omtrent 30 prosent av vognenes plasser nyttet. Dette viser at skinnegående transportformer bare bør bygges og styrkes der trafikkgrunnlaget er stort og stabilt, mens buss bør betjene områder der trafikkgrunnlaget er svakere, eller hvor det kreves et fleksibelt tilbud.

Ved gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse er utslippene pr. personkilometer av SO ₂, NO _x og partikler høyere for buss enn for personbil, jf. tabell 4.7. En buss må ha mer enn 13 passasjerer om utslippene av NO _x skal bli lavere enn om det samme antall passasjerer ble fraktet i personbil med gjennomsnittlig utnyttelse. For utslipp av partikler er tilsvarende tall 30 passasjerer pr. buss.

Tabell 4.7 viser både miljømessige fortrinn og ulemper ved busstransport. Selv om det er knyttet usikkerhet til tallene, illustrerer de betydningen av høy kapasitetsutnyttelse av bussene, og at buss er et mer miljøvennlig transportmiddel enn bil først når trafikkgrunnlaget er høyt; dvs. særlig i byene. Dette understreker også hvilke avveininger som må gjøres ut fra lokale forhold, når det gjelder løsning av lokale miljøproblem og transport.

Tabell 4.7 Utslipp fra personbiler og busser i 1995. Pr. utkjørt km og personkilometer.

Utslippene pr. personkilometer er beregnet på bakgrunn av at personbilene i gjennomsnitt frakter 1,8 passasjerer, mens bussene i gjennomsnitt har 10 passasjerer (gjelder subsidiert rutetransport). Det understrekes at det er knyttet usikkerhet til tallen og at det er store variasjoner i kapasitetsutnyttelsen i ulike områder.

Kilde: Beregnet på bakgrunn av SSB ("SSB/TI/NILU" og Samferdselsstatistikk) og Transportytelser i Norge, TØI.

4.7.3 Kollektivtransportens plass i en helhetlig transportpolitikk

En transportpolitikk som skal bidra til en rasjonell og miljømessig forsvarlig transportavvikling, må omfatte hele transportssystemet. Kollektivpolitikken må utformes slik at de ulike transportformenes fortrinn blir utnyttet best mulig. Det bør derfor ikke knyttes generelle mål til utviklingen av de enkelte transportmidlene.

Kostnadene knyttet til investering og drift av ulike kollektivtransportmidler må veies både mot den verdi transporttilbudene har for brukerne, og mot den betydning kollektivtrafikk kan ha for å redusere miljø- og framkommelighetsproblemer.

Det er i denne sammenheng viktig å ta i betraktning at det kan være betydelige forskjeller mellom ulike transportmidler mht. reisetid, komfort, regularitet, tilgjengelighet, frekvens osv. Arbeidet med miljø- og framkommelighetsproblemer må skje innenfor en samlet strategi, hvor kollektivtiltak er ett av flere virkemidler. Utvikling av et egnet analyseverktøy for sammenlikning av midler til kollektivtrafikk og veginvesteringer vil kunne gi bedre grunnlag for utforming av slike strategier.

Hovedvegutbyggingen har vært og vil fortsatt være et nødvendig tiltak for å møte transportutfordringene i byområdene. Slik utbygging vil på noe lengre sikt imidlertid ikke alene kunne være tilstrekkelig. Dersom de betydelige framkommelighetsgevinstene som er vunnet, skal beholdes over tid, er det behov for tiltak som kan begrense biltrafikken i byområdene.

Det er blant annet på denne bakgrunn Samferdselsdepartementet vil bidra til at kollektivtransporten i de større byområdene styrkes.

Som omtalt foran, er kollektivtransport i utgangspunktet et fylkeskommunalt ansvar, men staten gir svært betydelige bidrag til utbygging av infrastruktur for å legge til rette for kollektivtrafikk. Samferdselsdepartementet tar sikte på å videreføre og styrke innsatsen for kollektivtrafikken innenfor investeringsrammen i vegbudsjettet (kap. 1320, post 30 i nytt budsjettsystem, tidl. kap. 1322). Nedenfor gis en nærmere omtale av de ulike ordningene: - Strekningsvise tiltak:

Alle kollektivtiltak som gjennomføres i forbindelse med utbygging av riksveg finansieres med riksvegmidler som en del av anlegget. Slike tiltak skjer integrert i den øvrige anleggsvirksomheten.

Samferdselsdepartementet vil understreke at det i samråd med lokale myndigheter også må vurderes om det parallelt er hensiktsmessig å gjennomføre andre tiltak som ikke er en del av riksveganlegget, og som skal finansieres på annen måte. Gjennom å avtale parallell gjennomføring av tiltak kan det oppnås bedre helhetlige løsninger.

- Spesielle kollektivmidler:

I tillegg til kollektivtiltak integrert i det enkelte anlegg bevilges det over Statens vegvesens budsjett også midler til spesielle kollektivtiltak på eller i tilknytning til riksvegnettet. I vegplanperioden 1994 - 97 er det tilsammen bevilget 253 mill kr til slike tiltak. Storparten av midlene er anvendt i de større byområdene. Ordningen kom ut med en lav oppfølging av vegplanrammen, noe som særlig skyldes problemer med å få fram godkjente planer. Dette må også ses i sammenheng med tilsvarende problemer for storbymidlene (tidligere kap. 1331).

Samferdselsdepartementet mener det ligger en utfordring i å få fram like gode planer for investeringer i kollektivtrafikk som for ordinære veginvesteringer. Dette gir også et bedre grunnlag for reelle prioriteringer. Arbeidet for å få fram slike planer vil være et prioritert område fram mot neste rullering av NVVP.

- Alternativ bruk av riksvegmidler:

Midler over kap. 1320, post 30 til alternativ bruk av riksvegmidler kan i prinsippet brukes over hele landet, jf. St.meld. nr. 80 (1980 - 81) og St. meld. nr. 9 (1978 - 79). Det er her lagt til grunn at investeringer på kommunalt og fylkeskommunalt vegnett, parkeringsplasser og terminaler kan finansieres over denne ordningen. Betingelsen er at at det kan dokumenteres at slike investeringer vil gi en bedre utnyttelse av ressursene enn investering i riksvegnettet. I St.meld. nr. 58 (1984 - 85) åpnes det i tillegg for at midler over kap. 1320, post 30 også skal kunne brukes til investeringer i banetiltak. Det klart største enkelttiltaket har vært T-baneforlengelsen til Søndre Nordstrand i Oslo.

Samferdselsdepartementet vil understreke at ordningen også kan omfatte investeringer i terminaler, leskur, innfartsparkering o. l. Departementet mener at utbyggingen av terminaler kan være et effektivt tiltak for å øke andelen kollektivreisende.

Ordningen med alternativ bruk av riksvegmidler er benyttet i relativt beskjedent omfang. I den lokale prosessen fram mot NVVP 1998 - 2007 er det heller ikke fremmet mange slike forslag. Det kan være flere årsaker til dette, både knyttet til utilstrekkelige planer og til manglende kjennskap til ordningen. Samferdselsdepartementet vil understreke at det både i arbeidet med handlingsprogrammene og de årlige budsjetter, vil bli lagt vekt på lokale ønsker om omprioritering til kollektivformål, dersom dette kan dokumenteres å gi en bedre utnyttelse av ressursene.

- Særskilte tilskudd til utbygging av kollektiv infrastruktur i de fire største byområdene (storbymidlene):

Samferdselsdepartementet har siden 1991 gitt særskilte tilskudd til utbyggingen av kollektiv infrastruktur i de fire største byområdene, Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger med omkringliggende kommuner, der kollektivtrafikken har en særlig betydning. I 1991 og 1992 ble det lagt vekt på driftstilskudd og drifts- og takstforsøk. I perioden deretter har ordningen vært øremerket til investeringer i kollektiv infrastruktur. Driftsforsøk over lengre tid vil få karakter av rene tilskudd.

Tilskuddene blir gitt på basis av fylkeskommunale prioriteringer, både til tiltak for lokale trikke- og banestrekninger, jernbane, kommunale veger, fylkesveger og riksveger. Det er også gitt tilskudd til terminalanlegg. Et viktig formål ved ordningen er å få en samlet vurdering og prioritering av tiltak på tvers av forvaltningsnivåenes ansvarsområder. Gjennom denne ordningen har staten bidratt vesentlig til utviklingen av kollektivtransporten, spesielt i Oslo og Akershus.

Siden 1993 har de viktigste bruksområdene vært banetiltak (ca. 37 pst), framkommelighetstiltak på vegnettet (ca. 25 pst) og terminaler (ca. 20 pst). Eksempler på store prosjekter som har fått tilskudd over ordningen er Fellesterminalen i Trondheim, Åsane terminal i Bergen, bussterminal i Asker, Lillestrøm bussterminal, pendeldrift på Røabanen i Oslo og Akershus samt på Holmenkollbanen i Oslo.

Erfaringene fra ordningen viser at den har gitt et betydelig bidrag til opprusting av kollektivtransporten i storbyområdene. Dette gjelder særlig i Oslo/Akershus. Midlene har gjort det mulig å få til en større grad av samordning fordi de kan brukes til finansiering både innen og utenfor statens ansvarsområde. Dette har gitt muligheter til å få til gode integrererte løsninger. Svakheten ved ordningen har vært at den har vært lite integrert i øvrige prioriteringsprosesser.

Fra og med 1997 er storbymidlene overført fra kap. 1331 til kap. 1322 som egen underpost, øremerket til bruk i de samme geografiske områder. Dette innebærer ikke endring i formålet med ordningen. Overflyttingen forutsettes å bidra til mer effektiv og fleksibel bruk av midlene ved at det i større grad kan foretas helhetlige vurderinger av storbymidlene i forhold til øvrig kollektivinnsats omtalt foran.

Tildeling av storbymidler har skjedd på grunnlag av en årlig prosess som ikke har vært integrert i vegplanprosessen. Planleggingen av større prosjekt har derfor vært vanskeliggjort av usikker finansiering. Prosessen har videre vært unødig ressurskrevende. Fra 1998 vil tildeling av storbymidler bli integrert i den ordinære plan- og budsjettprosessen i vegsektoren. Dette vil muliggjøre effektivitetsgevinster særlig i form av redusert usikkerhet knyttet til finansiering av større prosjekt.

Som det går fram av ovenstående, gjør utilstrekkelige planer for kollektiv infrastruktur at de ulike ordningene utnyttes i mindre grad og mindre effektivt enn ønskelig. Dette vanskeliggjør en styrking av kollektivtilbudet som er ønskelig i storbyene.

Dagens ansvarsdeling mellom forvaltningsnivåene er hovedsakelig basert på at avgjørelser skal tas på lavest mulig politisk nivå, slik at man får en desentralisert beslutningsprosess. Ved at det lokalt er gitt stor handlefrihet, legges det til rette for best mulig tilpasning mellom lokale forhold og oppgavene som skal løses.

Statens tilskudd over vegbudsjettet til kollektivtransport begrenses til infrastrukturtiltak, og skal virke som et tillegg og en stimulans til lokal prioritering. Fylkeskommunene må samtidig ta et selvstendig ansvar for prioritering av kollektivtransport. Samferdselsdepartementet vil i perioden 1998 - 2007 fortsatt legge vekt på å støtte investeringer i kollektivtransport i storbyområdene.

Det har vært pekt på som et mulig problem, at vegsektoren enkelte steder er bedre ivaretatt i forbindelse med blant annet vegplanprosessen, enn kollektivsektoren. Dette skyldes for en stor del at vegkontorene har utviklet gode planleggingsmetoder, og at de har et helhetlig ansvar for vegnettet. Ikke alle fylkeskommuner har tilsvarende kompetanse på planlegging av kollektivnettet. Dette kan føre til at planleggingen av kollektivprosjekter ikke er god nok, selv om det finnes statlige finansieringsordninger. Dette inntrykket styrkes gjennom de problemer med kvalitet og framdrift av planer om kollektiv infrastruktur som er avdekket i tilknytning til både særskilte kollektivtiltak på det ordinære vegbudsjettet og storbymidlene.

Samferdselsdepartementet legger stor vekt på å styrke planleggingen og analysen av kollektivtiltak. Det vil i denne sammenheng være aktuelt å utprøve mer formaliserte måter å utnytte vegkontorenes plankompetanse på, også ved planlegging av kollektiv infrastruktur. Slik planlegging krever også innsikt i driftssiden for den kollektivtrafikken som skal benytte infrastrukturen.

Departementet ønsker at vegkontorene tillegges et større planansvar også for kollektivtransport, særlig i tilknytning til de store byområdene. Via fylkeskommunen må vegkontorene da tilføres kompetanse også på driftssiden. En del av et slikt ansvar vil være å sikre at slike planer inngår i den lokalpolitiske behandlingen i vegplanprosessene. Dette vil bidra til at alle vegprosjekt og kollektivtransportprosjekt, blir underlagt samme prosess, og dermed til å bli likt vurdert. Et større ansvar for vegkontorene setter også krav til oppbygging av kollektivtrafikkompetanse i Vegdirektoratet. Fylkeskommunene må fortsatt avgjøre hvilke prosjekter som etter en første kartlegging er aktuelle for videre planlegging. Finansieringen av vegkontorenes bidrag til slik planlegging av kollektivprosjekter utenfor riksveg, må avklares.

De praktiske rammer omkring et slikt utvidet ansvar må avklares i samarbeid mellom staten, fylkeskommunene og aktuelle bykommuner. Siktemålet vil være å få fram et bedre plangrunnlag fram til neste rullering av NVVP. Dette vil kunne gi grunnlag for å øke innsatsen på dette området. Bl.a. på denne bakgrunn er det i planene for siste del av planperioden lagt til grunn en økning av storbymidlene fra dagens nivå.

Uansett Statens vegvesens rolle i kollektivplanleggingen, vil det være slik at tiltak for kollektivtransporten styres fra ulike forvaltningsnivå. Dette understreker behovet for god samordning mellom forvaltningsnivåene. Manglende samordning kan bl.a. gjøre det vanskelig å få til helhetlige avveininger der ulike investerings- og driftstiltak i transportsystemet vurderes opp i mot hverandre. Særlig i forhold til transportproblemer og transportrelaterte miljøproblemer i storbyene, må flere virkemidler vurderes i sammenheng. På denne bakgrunn er det viktig at berørte parter på en mest mulig forpliktende måte finner omforente løsninger for gjennomføring av tiltak, driftsopplegg og bruk av ny infrastruktur, arealbruk mv. Uten slike løsninger vil det være en risiko for at de samlede ressursene blir dårlig koordinert og får mindre effekt enn hva som ellers ville være mulig. Bedre koordinering vil også være et sentralt element i utprøvingen av framgangsmåter for en mer strategisk innrettet areal-og transportplanlegging på regionalt nivå, jf. kapittel 4.5.1.

Samferdselsdepartementet vil prioritere arbeidet med en plan for forsert utbygging av kollektivtrafikken i Oslo-området, jf. kapittel 4.1.3.

4.7.4 Endringer og moderniseringer av rammevilkårene

I 1991 vedtok Stortinget at anbud kan benyttes til å fastsette tilskuddene til lokale buss- og båtruter. Loven trådte i kraft 15. april 1994. Regjeringens mål er å sikre aktørene rammebetingelser som bidrar til effektiv og rasjonell drift. Bruk av anbud er et av flere virkemidler som tilskuddsmyndighetene kan bruke for å få til et mer effektivt rutetilbud.

Bruk av anbud krever fortsatt konsesjon fra myndighetene til drift av lokale ruter, men muliggjør konkurranse når det gjelder tildeling av løyve til å drive monopolisert lokaltransport.

I tillegg til at konkurranse og bruk av anbud har gitt tilskuddsmyndighetene større fleksibilitet i valg av leverandør, har det også gitt verdifull kunnskap om rutetransport. Kjøperen av tjenestene, det vil si tilskuddsmyndighetene, legger gjennom spesifikasjonene, markedskunnskap og struktureringen av anbudsprosessen premissene for konkurranse. Anbudsinstrumentet stiller derfor tilskuddsmyndighetene overfor krav om kompetanse på nye områder, og gjør at de offentlige myndigheter i større grad enn tidligere får oversikt over trafikkstrømmene.

Det har vært gjennomført en større anbudsprosess i Oppland. Foreløpige resultater tyder på at fylkeskommunen har oppnådd en netto-kostnadsbesparelse på i overkant av 20 pst. Samferdselsdepartementet har satt i gang et forskningsprosjekt der konsekvensene av anbud og økt konkurranse i lokal rutetransport skal evalueres mer inngående, og resultater fra dette arbeidet kan ventes i løpet av 1997.

Samferdseldepartementet legger opp til at fylkeskommunene fortsatt skal ha adgang til å nytte anbudsprinsippet der de finner det formålstjenlig.

Som omtalt i forrige veg- og vegtrafikkplan, ble det i 1993 igangsatt et prøveprosjekt for å evaluere konkurranseflatene mellom tog og fylkeskryssende busser (ekspressbusser). Prosjektet var et samarbeid mellom Samferdselsdepartementet, NSB og bussnæringen. Evalueringen ble avsluttet i 1994. En av konklusjonene var at konkurranseflaten mellom tog og buss var relativt liten idet den overførte trafikken fra tog til buss var beskjeden. Økt trafikkmengde på bussene var i stor grad nyskapt trafikk samt overført trafikk fra bil. Undersøkelsen var imidlertid begrenset. Resultatene ble for eksempel ikke ansett overførbare til situasjoner der buss og togrutene hadde felles endepunkt og hvor buss og tog fulgte samme trasæ.

Økt satsing på ekspressbuss kan bedre det samlede tilbud av transport. I mange deler av landet er ekspressbuss det eneste alternativet til personbil på lengre reiser. Flere ekspressbussruter kan gi både nyskapt trafikk og overført trafikk fra personbilene. Dette er bakgrunnen for at Samferdselsdepartementet i budsjettproposisjonen 1995 - 96 la frem nye retningslinjer for tildeling av løyve til å drive ekspressbussruter der hensynet til brukerne skulle tillegges mer vekt enn tidligere. I samsvar med merknadene i Innst. S. 14 (1995 - 96) vil departementet evaluere erfaringene med de nye retningslinjene for å få undersøkt konkurranseflatene mellom buss og jernbane nærmere.

4.8 Andre spørsmål

4.8.1 Internasjonal vegtransport

Norge har en økonomi som i sterk grad er vendt mot utlandet. Vegtransporten spiller en viktig rolle i utenrikshandelen. Det meste av utvekslingen av varer og tjenester skjer overfor EØS-landene. En rekke internasjonale forhold vil derfor påvirke og til dels danne rammebetingelser for utvikling av norske transportsystemer, jf. nærmere omtale i St.meld. nr. 32 (1995 - 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken. Samferdselsdepartementet legger derfor vekt på å delta i internasjonalt samarbeid om vegtransport.

EU/EØS-samarbeidet

EØS-avtalen medfører en forpliktelse for Norge til å innarbeide EUs regelverk på de fleste områder som har betydning for vegtransporten, herunder regler om markedsadgang, adgang til transportyrket, tekniske kjøretøykrav, sosiale bestemmelser (kjøre- og hviletid), bestemmelser om kjøretøys vekter og dimensjoner og om teknisk kjøretøykontroll. Også på områder som ikke omfattes av EØS-avtalen, f.eks. avgiftsspørsmål, har EUs politikk stor innflytelse på norsk politikk.

Deltakelse i annet internasjonalt samarbeid

Norge deltar aktivt i samarbeidet i Barentsregionen og i Nordisk samarbeid. Videre er Norge medlem av den europeiske transportministerkonferanse (CEMT) som totalt teller 34 medlemsland, alle EU- og EØS-land og de fleste land i sentral- og østeuropa. CEMT har bl.a. bidratt til å liberalisere internasjonal vegtransport av gods og passasjerer. I de siste årene har CEMT arbeidet for å gi organisasjonens sentral- og østeuropeiske medlemsland adgang til det vesteuropeiske markedet. Denne markedsadgangen har vært knyttet til forholdsvis strenge krav om teknisk og miljømessig standard på kjøretøy.

4.8.2 Informasjonsteknologi

Utviklingen innen informasjonsteknologi (IT) foregår raskt og vil bl.a. påvirke næringsutvikling og verdiskapning. I store deler av samferdselssektoren er det store muligheter for bruk av informasjonsteknologi. Dette gjelder både på nye områder og videreutvikling der teknologien allerede er i bruk.

Eksempler på anvendelser innen vegtrafikk er elektroniske billettsystemer, edb-basert ruteinformasjon til bruk for bl.a. kollektivtrafikken og veginformasjonsnettverk med data om vegnettet, trafikk-, vær- og kjøreforhold. Både informasjon om f.eks. kjøreforhold, trafikkorker, rasjonelle vegvalg og muligheter for parkering kan bidra til å forebygge ulykker og øke framkommeligheten.

Vegtrafikktelematikk (VTT) er betegnelse på informasjonsutveksling som skjer i samspill mellom veg, kjøretøy, datasystemer og teletjenester. Datasystemene samler informasjon både fra kjøretøyer og veg, bearbeider informasjonen og sender forbedret informasjon ut, enten direkte til det enkelte kjøretøy, til trafikkteknisk utstyr langs vegen (f.eks. skilt og signaler) eller generelt via tele- og radiosystemer.

Det er et ønske å koordinere ulike VTT-systemer både nasjonalt og internasjonalt. Bruk av telematikk på vegtransportsektoren har vært tatt opp i ulike internasjonale fora; EU, ECE (FNs Europaorgan) og ECMT (den europeiske transportministerkonferanse). Sentralt står EUs Rådsresolusjon 95/C 264 som 26.3.96 ble vedtatt som et tillegg til EØS-avtalen.

4.8.2.1 Ansvar og rolledeling

VTT omfatter flere ulike systemer hvor ansvaret er fordelt på mange myndigheter. I tillegg er mange operatører og leverandører involvert i f.eks. mobile telesystemer, kringkasting, RDS (Radio Data System), satelittnavigasjon, sensorer i vegnettet, utstyr langs vegen, utstyr i kjøretøy osv. Vegvesenets medvirkning er ofte en forutsetning for å få etablert nye VTT-systemer.

"Den norske IT-veien, Bit for bit", rapport fra statssekretærutvalget for IT, skal danne grunnlaget for norsk IT-politikk. Samferdselsdepartementet har bedt Statens vegvesen ivareta satsingen på informasjonstekologi i vegsektoren.

Primære oppgaver for Statens vegvesen vil være å:

• levere data og informasjon om veg, vegtrafikk og kjøretøy til vegtrafikanter, offentlige og private organisasjoner, til forskning og til kommersiell videreutnyttelse,
• delta i etablering av vegbasert IT-infrastruktur,
• bidra nasjonalt og internasjonalt til at det etableres og etterleves standarder, regelverk og internasjonalt samarbeid innenfor vegtransporttelematikk,
• samarbeide med andre om forskning og utvikling på fagområdet.

Vegvesenet samler inn en mengde informasjon om veg- og vegtrafikk, kjøretøyer mv. Vegdatabanken og Trafikkdatabanken er sentrale systemer i denne sammenheng. Det er store muligheter for å utvikle nye informasjonsprodukter. Dette gjelder f.eks. reiselivsnæringen og transportnæringen. Utvikling av informasjonssystemer kan også bidra til å forbedre og effektivisere arbeidet internt i etaten.

4.8.2.2 Områder for satsing og samordning

Samferdselsdepartementet legger til grunn at den videre utviklingen av informasjonsteknologi i transportsektoren i Norge skal baseres på europeiske eller globale standarder. Norsk standardiseringsarbeid har hovedsakelig vært konsentrert om arbeidet i CEN (Den europeiske komite for standardiseringsarbeid) og koordineres gjennom Norsk Teknologistandardisering.

Etter Samferdselsdepartementets vurdering, er økt anvendelse av VTT aktuelt både for å bedre framkommeligheten, øke trafikksikkerheten, effektivisere betalings- og bestillingssystemer, bedre trafikantinformasjonen og for å forbedre ruteplanlegging og informasjonssystemer internt i trafikkselskapene. Med bedre informasjonssystemer i kollektivselskapene kan også trafikantintformasjonen bli bedre.

Samferdselsdepartementet legger i planperioden opp til økt overvåking av trafikkavvikling og framkommelighet på deler av vegnettet med høy trafikkbelastning.

Trafikksikkerhet i kjøretøyet er et høyt prioritert forskningsområde. Her er både bilfabrikanter og myndigheter premissgivende. For å forhindre at økt bruk av VTT-systemer, tar førerens oppmerksomhet bort fra vegen, er det viktig å sette krav til utforming, plassering og type informasjon.

Samferdselsdepartementet og Næringsdepartementet har gjennom Norges forskningsråd finansiert et forskningsprogram (PROTRANS) for logistikk- og transportforskning. Programmet ble avsluttet våren 1997. Gjennom prosjektet "IT-anvendelse i nærdistribusjon" har Tollpost-Globe A/S vist at det kan oppnås klare økonomiske og miljømessige gevinster ved å satse på IT-systemer for flåtestyring og ruteplanlegging. I et forsøk i deler av Oslo og Røyken er det oppnådd resultater om ca. 25 pst reduksjon i kjørelengde for bilparken og ca. 10 pst økning i produktivitet. I tillegg er arbeidsmiljøet for sjåfører og arbeidsledere bedret. Tollpost-Globe A/S medvirker nå i EU-prosjektet "GREENTRIP" som utvikler og tester planleggingsverktøyet videre.

EU har opprettet et eget FoU-rammeprogram for telematikk. Teknisk utvikling og utprøving innenfor transportsektoren er en vesentlig del av programmet. Norge har vært med på denne aktiviteten siden begynnelsen av 90-tallet, og mottar nå også finansiell støtte gjennom EØS-avtalen. Arbeidet involverer forskningsmiljøer og industri i like stor grad som vegmyndigheter. Erfaringene er positive, men det er behov for bedre nasjonal koordinering av deltakelsen.

Samferdselsdepartementet planlegger i samarbeid med Norges forskningsråd et nytt forskningsprogram (LOGITRANS) som skal omfatte både logistikk og IT-anvendelser i forskjellige deler av transportsektoren. LOGITRANS vil bedre koordinering av FoU-innsats og gi grunnlag for synergieffekter. Programmet blir dels en videreutvikling av det avsluttende PROTRANS-programmet og dels en ny satsing på IT-anvendelser. Departementet mener LOGITRANS bør komme til nytte for forskjellige transportformer, myndigheter, næringsliv og trafikanter. Behov for FoU antas å være omfattende og mangesidig. Eksempler på nyttevirkninger kan være bedre kapasitetsutnyttelse, økt trafikksikkerhet, reduserte transportkostnader, bedre miljø og bedre informasjonssystemer.

4.8.3 Analyseverktøy

4.8.3.1 Konsekvensanalyser

Statens vegvesen har lang tradisjon med systematisk å gjennomføre konsekvensanalyser, inkludert nytte-/kostnadsanalyser, som en integrert del av oversiktsplanleggingen. Dette er en viktig del av beslutningsgrunnlaget i vegsektoren.

Statens vegvesen har i samarbeid med Samferdselsdepartementet gjennomført en større revisjon av dette analyseopplegget. Fra og med arbeidet med denne vegplanen er det reviderte analyseopplegget benyttet fullt ut.

Vegvesenets konsekvensanalyser dekker de virkningene som vanligvis opptrer ved vegutbygging og omfatter følgende:

Prissatte konsekvenser:

• Tidskostnader
• Kjøretøykostnader
• Nytte av nyskapt trafikk
• Ulempeskostnader ved avhengighet av ferje
• Ferjekostnader
• Miljøkostnader (støy, lokal luftforurensning og støv/skitt)
• Drifts- og vedlikeholdskostnader
• Kollektivtrafikkostnader
• Ulykkeskostnader

Ikke-prissatte konsekvenser:

• Transportkvalitet
• Framkommelighet for syklister
• Nærmiljø
• Friluftsliv
• Naturmiljø
• Kulturmiljø
• Kulturminner
• Landskapsbilde
• Landbruk og fiske
• Geo- og vannressurser
• Lokalt utbyggingsmønster

Hovedprinsippene i det nye opplegget er de samme som tidligere. Det er i hovedsak tre viktige endringer:

• Flere faktorer er tatt inn som prissatte konsekvenser i nytte-/kostnadsanalysen samtidig som tidligere brukte verdier er revidert, slik at analysen nå bærer mer informasjon. Isolert sett er den dermed en mer konsistent indikator på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved prosjekter.
• Det er utviklet et metodeopplegg for hvordan ikke-prissatte konsekvenser kan angis og vurderes.
• Det er lagt stor vekt på å sammenstille prissatte og ikke-prissatte konsekvenser.

De prissatte virkningene beregnes i kroner. De ikke-prissatte virkningene vurderes etter fastlagte kriterier som konkluderer med om virkningen er negativ eller positiv, omfanget av den, og om den har liten eller stor betydning.

Utgangspunktet for at et prosjekt anses som samfunnsøkonomisk lønnsomt er at netto nytte er positiv. Dvs. at summen av nåverdien av forventede positive og negative virkninger prissatt i kroner, fratrukket kostnadene ved å gjennomføre prosjektet, er positiv.

Basert på slike beregninger er det mange lønnsomme prosjekter i vegsektoren. Det er imidlertid ikke rom for å gjennomføre alle lønnsomme prosjekter. I tillegg er det i en del tilfeller nødvendig å tillegge andre faktorer enn beregnet lønnsomhet, avgjørende vekt. Som verktøy for prioritering av lønnsomme prosjekter legges bl.a. det relative forholdet mellom nytte og kostnader (nytte-/kostnadsbrøken) til grunn.

Fram til i dag har prioriteringer etter lønnsomhet vært koblet til nytte-/kostnadsbrøk satt opp med nytte i teller og investeringskostnader i nevner. Gjennom metoderevisjonene er det besluttet å endre oppsettet for brøken, slik at de prosjektene som gir størst netto nytte pr. krone som går med til prosjektet gis høyest prioritet.

Prosjekter med positiv nettonytte vil ha en nytte-/kostnadsbrøk større enn 0, i motsetning til tidligere hvor brøk større enn 1 var en indikasjon på at prosjektet var samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det er gitt en nærmere omtale av den nye netto-nytte-/kostnadsbrøken og de viktigste endringene av enhetspriser i St.prp. nr. 1 (1996 - 97), side 84 - 85.

Statens vegvesen har utviklet en vurderings- og sammenstillingsmetodikk for de ikke prissatte faktorene i konsekvensanalysen. Verdi og omfang av virkningene fastsettes på en glidende skala. Ut fra kombinasjonen av verdi og omfang fastsettes konsekvensens betydning. Vegkontorene skal vurdere enkelte problemstillinger i samråd med andre aktuelle myndigheter, for å skaffe mer og bredere informasjon om relevante faktorer.

Regionale virkninger behandles mer eksplisitt i det reviderte metodeopplegget. Regionale virkninger er knyttet opp mot regional- og distriktspolitiske mål om sysselsetting, bosetting og næringslivets rammebetingelser i spredtbygde og lite sentralt beliggende byområder. De fleste regionale virkninger er fanget opp i nytte-/kostnadsanalysen i form av sparte tids- og kjøretøykostnader og nytte av nyskapt trafikk. Konsekvensanalysemetodikken legger opp til å synliggjøre de regionale virkningene for beslutningstakerne, uten at disse virkningene skal telles flere ganger.

Det er knyttet betydelig usikkerhet til slike analyser. For det første er det en metodisk usikkerhet knyttet til beregning av priser for tid, ulykker, miljø og ulempeskostnader. Videre vil det være knyttet usikkerhet til framtidig trafikkutvikling og til vurdering av anleggskostnader. Det er derfor utviklet standardiserte metoder for analyser av beregningsresultatenes følsomhet for endringer i sentrale inngangsdata. De verdier som settes på tid er under revisjon i et større prosjekt der alle samferdselsetatene deltar.

Disse forholdene, i tillegg til at ikke alle faktorer er mulige (eller ønskelig) å trekke inn i nytte-/kostnadsanalysene, innebærer at nytte-/kostnadsanalysen ikke gir et direkte svar på om et prosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Den beregnede netto-nytten vil imidlertid som regel gi en brukbar indikasjon på samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Nettonytte-/kostnadsbrøken gir dermed en indikasjon på det relative lønnsomhetsforholdet mellom prosjekter.

Samferdselsdepartmentet har etablert en prosjektgruppe der både Jernbaneverket, Luftfartsverket og Statens vegvesen deltar, med ansvar for å koordinere og sikre større grad av konsistens i metodeopplegget for samfunnsøkonomiske analyser i transportsektoren. Det vil bli arbeidet videre med forbedring av metodikken, bl.a. gjennom en oppfølging av Kostnadsberegningsutvalgets arbeid.

4.8.3.2 Transportmodeller

Samferdselsdepartementet, i samarbeid med Vegdirektoratet, Jernbaneverket og Luftfartsverket, har gjennom flere år bidratt til utviklingen av transportmodeller. Arbeidet har foregått ved Transportøkonomisk institutt, og både persontransportmarkedet og godstransportmarkedet er inkludert. Målet har vært å utvikle et analyseverktøy som både tar hensyn til helheten innen transportsystemet og den gjensidige avhengigheten mellom ulike deler av transportsystemet. Samtidig skal også sammenhengene mellom transport og økonomisk utvikling ivaretas.

Modellen for persontransport tar utgangspunkt i egenskaper ved norske husholdninger (inntekter, sysselsetting og demografiske kjennetegn), egenskaper ved norske kommuner (antall arbeidsplasser, befolkningsstruktur etc.), og egenskaper ved ulike transportmidler (kostnader, transportstandard, reisetid etc.). På denne bakgrunn beregner modellen forventet persontransportarbeid innen og mellom alle norske kommuner. Reisene fordeles mellom personbil, jernbane, fly, båt og andre kollektive transportmidler der dette er aktuelle alternativer. For reiser mellom kommuner bestemmes også valg av reiserute og belastningen på den enkelte strekning/transportmiddel.

Godstransportmodellen består av to adskilte modeller. Den ene beskriver avhengigheten mellom den generelle økonomiske utviklingen og transport av gods. Denne modellen beregner bl.a. priser og inntekter, utviklingen i ulike næringssektorer, produksjon og forbruk av en rekke forskjellige varer. Den andre modellen tar utgangspunkt i en gitt produksjons- og forbruksmengde og opplysninger om varestrømmene mellom hvert par av norske kommuner, altså hvor mye av hvilken vare som skal fraktes mellom hvilke kommuner. Modellen tar dessuten utgangspunkt i egenskaper ved transporttilbudet, representert ved opplysninger om infrastrukturen, fraktrater, drivstoffpriser, transporttider, behovet for omlastinger etc. Modellen beregner transport av ulike typer gods mellom hvert kommunepar, fordeler godset på lastebil, skip og jernbane, og velger transportrute slik at transportkostnadene minimeres.

Modellene kan benyttes til å utarbeide framskrivninger av transportarbeid og transportmiddelfordeling, på nasjonalt nivå og mellom par av kommuner, og trafikkarbeidet på den enkelte veg- og kollektivstrekning. Videre kan modellene benyttes til å analysere effekter av ulike økonomiske eller samferdselspolitiske tiltak. Eksempler er endringer i skatter, avgifter eller subsidier, eller større endringer i transporttilbudet innenfor geografisk avgrensede områder. For vegsektoren kan dette være nye veger, nye broer eller nye tunneller. For jernbanesektoren kan det være nye togforbindelser som gir høyere hastighet, flere avgangsfrekvenser, nytt stoppmønster mv. For luftfart kan f.eks. nye ruter, endret avgangsfrekvens, nye kortbaneflyplasser studeres. Også nye bussruter kan legges inn.

Det nye modellverktøyet representerer et stort framskritt i forhold til tidligere analyseverktøy ved at hele transportsystemet behandles under ett. Trafikkframskrivningene blir konsistente både på tvers av sektorer og innen en sektor. Ved tiltaksanlyser vil man f.eks. kunne unngå å ta de samme trafikkstrømmene til inntekt for flere prosjekter eller tiltak. Det vil framgå om et tiltak har konsekvenser flere steder i transportsystemet, og ikke bare i det området og for den transportsektor som studeres. Et gitt vegprosjekt av en viss størrelse kan f.eks. trekke trafikk over fra andre transportårer, både i egen sektor og i andre sektorer. Det samme prosjektet kan også generere ny trafikk, ikke bare på den konkrete strekningen, men også på andre strekninger. Slike indirekte effekter kommer fram i transportmodellene.

Første fase i utviklingsarbeidet er nettopp avsluttet, og modellene er i noen grad benyttet i Samferdselsdepartementet og i etatene mot slutten av arbeidet med sektorplanene. Det eksisterer likevel et stort potensiale for videreutvikling og bruk av transportmodellene. I tillegg er det et kontinuerlig behov for vedlikehold og oppdatering. Samferdselsdepartementet vil legge stor vekt på å fortsette modellarbeidet i samarbeid med etatene.

4.8.4 Reiselivsprosjektet

I samferdselskomiteens innstilling til St. meld. nr. 34 (1992 - 93) Norsk veg- og vegtrafikkplan 1994 - 97 ba komitæen departementet vurdere å ta initiativ til et nærmere samarbeid mellom reiselivsnæringen, bilorgansisasjonene og vegmyndighetene. Hensikten var å finne fram til tjenlige måter å videreutvikle og markedsføre vegen som ledd i et reiselivsprodukt.

På grunnlag av dette startet Vegdirektoratet i 1994 opp et eget reiselivsprosjekt knyttet til fire utvalgte vegstrekninger i forskjellige fylker. De fire strekningene er:

• rv 55 og rv 258 mellom Sogn og Fjordane og Oppland der det er høyfjellsoverganger med rike naturopplevelser,
• rv 7 i Hordaland gjennom Hardanger med fjordlandskap og mange kulturelle høydepunkter,
• rv 17 i Nordland (Kystriksvegen) med kystkultur og kystlandskap.

Hensikten med prosjektet er å avklare hvordan vegetaten kan bidra til et samlet reiselivsprodukt. På de utvalgte strekningene er det bygd rasteplasser, stopp- og hvileplasser og utsiktspunkt, ved siden av visuell og estetisk opprydding langs vegen. I denne sammenheng har Statens Designkonkurranse i 1996, som hadde "møblering langs vegen" som tema, bidratt med interessante ideer. Det er laget turistguider og informasjonstavler for strekningene. Ferjekaier er utbedret og på rv 17 er ferjefrekvensen økt i turistsesongen. For å avdekke eventuelle konflikter med miljøet er det foretatt en testing av "miljøkapasitet" på Sognefjellsvegen. Turistenes syn på ventetid og frekvens på ferjesambandene er undersøkt gjennom spørreundersøkelser. Arbeidet med nasjonale turistveger utføres innenfor rammen av ordinære midler på Statens vegvesens investerings- og vedlikeholdsbudsjetter.

Lokalt blir reiselivsprosjektet gjennomført i samarbeid med reiselivsnæringen, bedrifter og kommuner. Det er mange aktører å trekke med, og prosjektene har utløst lokalt engasjement. På sentralt hold samarbeides det med reiselivsnæringen og statlige etater. Statens vegvesen vil evaluere prosjektet i begynnelsen av planperioden 1998 - 2007. Etaten understreker at utfordringen framover er å få til et bedre samarbeid med sterkere sentral koordinering om å utvikle helhetlige strekninger eller ruter som kan markedsføres som ett kvalitetsprodukt. Samferdselsdepartementet vil vurdere den videre utviklingen av prosjektet på grunnlag av etatens evaluering.