Finansminister Kristin Halvorsens foredrag på Samfunnsøkonomenes valutaseminar,Sanderstølen 25. januar 2006

”Bruk av oljeinntekter gitt vedvarende høy oljepris”

Jeg vil først få takke for invitasjonen til å komme hit og snakke på denne tradisjonsrike konferansen for norske samfunnsøkonomer.

Norge er et rikt land, med store muligheter. Petroleumsinntektene gir oss et bedre utgangspunkt enn de fleste andre land. Både egne og andres erfaringer viser imidlertid at rike naturressurser også innebærer utfordringer. En rekke land har opplevd at store midlertidige naturressursinntekter ikke har ført til varig økt velstand for befolkningen som helhet. Vår situasjon kan invitere til latskap og dekadens, men store petroleumsinntekter må ikke få lov til å bli en ”sovepute”. Over tid er det høy sysselsetting og effektiv produksjon i fastlandsøkonomien som i første rekke sikrer et høyt norsk velferdsnivå. Dersom vi ikke gjennomfører nødvendige reformer vil vi gradvis undergrave velferden.

Så langt tror jeg de fleste vil være enig i at Norge har håndtert oljerikdommen rimelig bra. Presset for å bruke mer av oljeinntektene er hele tiden til stede, og mengden av gode formål er stort. Nøkkelen til å lykkes i fremtiden tror jeg ligger i at vi klart får kommunisert både mulighetene og utfordringene som petroleumsformuen representerer. Jeg vil derfor bruke dette foredraget til å belyse:

• at petroleumsformuen tross alt er av begrenset betydning for framtidig velferd,
• at vi trenger retningslinjer for en langsiktig bærekraftig bruk av petroleumsinntekter,
• at staten har behov for betydelig sparing i tiden fremover, og
• at den budsjettmessige håndteringen av petroleumsinntektene må være oversiktiglig og helhetlig.

Jeg vil samtidig utfordre dere, som fagpersoner, til å hjelpe til med å skape økt opp­merksomhet om de reelle avveiningene vi står overfor i håndteringen av petroleums­formuen.

Den økonomiske politikken må bygge på prinsippet om bærekraftig utvikling. Dette stiller krav til forvaltningen av de resursene vi har – både mennesker, naturressurser og miljø. Politikken må blant annet legge til rette for varig høy sysselsetting gjennom redusert utstøting fra arbeidslivet. Petroleumsformuen må forvaltes i et langsiktig perspektiv. Vi må ta vare på det biologiske mangfoldet og klimautslipp må reduseres for å hindre menneskeskapte klimaendringer. Fordelingen av de godene vi har må også være rettferdig, både mellom dem som lever i dag og mellom nåværende og kommende generasjoner. En bærekraftig utvikling stiller krav til utformingen av politikken på mange områder. Som finansminister vil jeg i dette foredraget konsentrere oppmerksomheten om bærekraften i den økonomiske politikken.

Petroleumsreservene er en del av nasjonalformuen

En bærekraftig økonomisk politikk må imøtekomme behovene til dagens generasjoner. Samtidig må vi ta vare på kommende generasjoners mulighet for å dekke sine behov. Dette utgangspunktet inviterer til å se petroleumsinntektene i et formuesperspektiv. Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. Dagens store innbetalinger fra petroleumsutvinning kan derfor ikke ses på som inntekter i vanlig forstand. Petroleums­reservene på norsk sokkel bør betraktes som en del av vår nasjonalformue. Vi kan gjøre om petroleumsformuen til annen formue ved å utvinne olje- og gass­forekomstene. Dersom vi bruker mer enn avkastningen av denne formuen, blir vi fattigere.

Petroleumsformuen må forvaltes på en god måte. Dette er vanskelig. Verken petroleums­reservene, tidsforløpet på utvinningen eller fremtidige olje- og gasspriser er kjent med sikkerhet. Når vi skal ta stilling til hvordan vi skal forvalte formuen, må vi derfor også ta hensyn til at verdien av petroleumsformuen er svært usikker.

Petroleumsinntektene er usikre

[LYSARK Anslag på oljeprisen er svært usikre]

Usikkerheten rundt petroleumsformuen illustreres bl.a. av utviklingen i realprisen på råolje. Som det framgår av denne figuren har oljeprisen svingt betydelig siden tidlig på 1970-tallet. Disse endringene har det vært vanskelige å forutse.

I Langtidsprogrammet 1982–85 ble det antatt at oljeprisen ville fortsette å øke. Men i stedet for å øke mot nær 700 kroner per fat, målt i 2006-kroner, falt den etter noen år ned til 200 kroner per fat.

Da Langtidsprogrammet 1998–01 ble lagt fram, hadde oljeprisen vært relativt lav i flere år. Dette ble videreført i anslagene. Som figuren viser har prisene steget betydelig etter at anslagene ble lagt fram.

Langtidsprogrammet for 1990–93 viste seg å treffe relativt godt på prisutviklingen 10 år fram i tid. Men underveis var prisene både betydelig høyere og lavere enn anslått.

Oljeprisprognoser blir lett farget av prisutviklingen fram mot anslagstidspunktet. Oljeprisen har imidlertid ikke pleid å bli liggende på et svært høyt eller svært lavt nivå over tid. Det er gode grunner til dette. Lave priser bidrar til redusert produksjon og høyere forbruk, og dermed økes prisene. Ved høye priser er det omvendt. Blant annet på denne bakgrunn har Regjeringen lagt til grunn at oljeprisen vil avta fra om lag 350 kroner per fat i 2005 til om lag 260 kroner per fat i 2010. Anslaget innebærer likevel en historisk sett forholdsvis høy oljepris fremover.

Hvor stor er den usikre petroleumsformuen

Vi vet som nevnt ikke med sikkerhet hvor stor verdien av petroleumsreservene er. I Nasjonal­budsjettet 2006 ble statens del av denne petroleumsformuen anslått til 3700 mrd. kroner. Det er nærmere 1000 mrd. kroner mer enn anslaget i nasjonalbudsjettet året før. Dersom oljeprisen holder seg høy i årene framover – slik det nå anslås – er Norge blitt svært mye rikere.

Vi har imidlertid ikke disse pengene ”på bok” ennå. Anslag på petroleumsformuen har vist seg svært usikre. Den betydelige oppjusteringen det siste året er nettopp en påminnelse om dette.

Statens pensjonsfond – Utland

Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må bruken frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Dette ivaretas ved at statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond – Utland, som er det nye navnet på Statens petroleumsfond. Midler fra fondet kan bare brukes til en overføring til statsbudsjettet, etter vedtak i Stortinget. Stortinget har tidligere trukket opp retningslinjer som tilsier at overføringene fra fondet skal dekke det oljekorrigerte underskuddet, slik det anslås i nysaldert budsjett.

Handlingsregelen – en regel for håndtering av petroleumsinntektene

[LYSARK Handlingsregelen]

Vi bruker og skal fortsette å bruke petroleumsinntekter. Spørsmålet er når de skal brukes og hva de skal brukes til. Vi må ha et bevisst forhold til vårt ansvar for å forvalte petroleums­formuen slik at også våre etterkommere får glede av den. Det krever retnings­linjer for når petroleumsinntektene skal brukes.

Med handlingsregelen la Jens Stoltenbergs første regjering våren 2001 fram slike retningslinjer, som Stortinget har sluttet seg til:

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland, anslått til 4 prosent.

• Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

[LYSARK Handlingsregelen sikrer viktige hensyn i budsjettpolitikken]

Handlingsregelen innebærer at det bare er forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland som skal brukes over statsbudsjettet. Dette sikrer viktige hensyn i budsjettpolitikken:

• For det første skjermes statsbudsjettet fra virkningene av svingninger i petroleums­utvinning og petroleumspriser. Dermed får endringer i oljeprisen fra ett år til det neste lite å si for budsjettpolitikken.
  
• For det andre legger retningslinjene til rette for en jevn bruk av petroleumsinntekter over tid. Bruken av petroleumsinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjett­underskuddet. På den måten begrenses risikoen for at budsjettpolitikken skal forsterke konjunktursvingningene i norske økonomi. Tilsvarende sier retningslinjene at det ved store endringer i fondskapitalen eller i forhold som påvirker det strukturelle underskuddet, skal konsekvensene for bruken av petroleumsinntekter jevnes ut over flere år.

• For det tredje tappes ikke fondskapitalen over tid, siden det bare er den forventede avkastningen som skal tas ut. Dermed kommer petroleumspengene også til nytte for fremtidige generasjoner. Vi bruker avkastningen hvert år – men vi skal ikke tære på kapitalen.

• For det fjerde bidrar den gradvise innfasingen i bruken av petroleumsinntektene til å redusere faren for store og brå omstillinger mellom konkurranseutsatte og skjermede næringer. En for stor utpressing av konkurranseutsatt sektor omtales ofte som Hollandsk syke. Allerede i en stortingsmelding som ble lagt frem i 1974 - før staten hadde petroleums­inntekter - ble denne problemstillingen tatt opp. meldingen illustrerte at en for stor bruk av petroleumsinntekter, eller en for rask opptrapping i bruken av dem, kan ha svært uheldige konsekvenser for konkurranseutsatt virksomhet.

Handlingsregelen åpner i tillegg for at en i perioder med høy og økende ledighet kan bruke mer petroleumsinntekter enn det som følger av 4-prosentregelen for å stimulere produksjon og sysselsetting. Motsatt kan det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy kapasitetsutnytting i økonomien.

Sammen med Statens pensjonsfond – Utland bidrar handlingsregelen til forutsigbarhet om innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Dette kan gi mer stabile forventninger om bruken av petroleumsinntekter, bl.a. i valutamarkedet. På den måten støtter rammeverket for finanspolitikken opp under pengepolitikken. Denne forutsigbarheten er avhengig av at budsjetteringsprinsippene og handlingsregelen gir et oversiktlig og troverdig grunnlag for å vurdere statens økonomiske stilling.

Økt bruk av petroleumspenger gjennom for eksempel ulike former for ”kreativ bokføring” øker ikke statens budsjettpolitiske handlingsrom. Slike utgifter vil gå på bekostning av statens sparing og bidra til å redusere rommet for bruk av petroleumsinntekter i framtiden. Samtidig svekkes statsbudsjettets oppgave som finanspolitisk styringsinstrument. Dersom prinsippene for budsjettstyring og handlingsregelen brytes, kan det bli vanskelig å opprettholde troverdighet til og oppslutning om den nødvendige disiplin i budsjettpolitikken.

Hvorfor bruker vi ikke (mer) oljepenger?

[LYSARK Vi har allerede brukt mye petroleumsinntekter]

Det er et stort – og økende – press for å bruke petroleumsinntekter. Det virker som enkelte tror at vi verken bruker eller har brukt petroleumsinntekter. Det er feil. Siden midten av 1970-tallet og fram til utgangen av 2004 er mer enn halvparten av de løpende innbetalingene fra petroleums­virksomheten til staten brukt til å finansiere løpende underskudd på statsbudsjettet.

Bruken av oljeinntekter økte særlig kraftig i siste halvdel av 1970-tallet. På 1960-tallet og inn på 1970-tallet hadde Norge et lite overskudd på offentlige budsjetter. Dette overskuddet var få år senere snudd til et underskudd på rundt 5 pst. av fastlands-BNP, når man holder netto­betalingene fra petroleumssektoren utenom. Som det fremgår av figuren, har bruken av petroleums­inntekter holdt seg rundt dette nivået. Svingningene har imidlertid vært betydelige. For 2006 anslås bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, til 4,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

[LYSARK ...også etter innføring av handlingsregelen]

Siden 2002, da handlingsregelen for første gang ble anvendt, har det blitt brukt vel 220 mrd. oljekroner. Bruken av oljepenger har dermed vært nær 90 mrd. kroner høyere enn den forventede avkastningen av fondet i disse årene. I gjennomsnitt har merbruken vært på om lag 22 mrd. kroner per år.

Den betydelige merbruken må ses i sammenheng med at norsk økonomi i begynnelsen av denne perioden var i en lavkonjunktur. I en slik situasjon er det i tråd med handlingsregelen å stimulere den økonomiske aktiviteten for å øke sysselsettingen og kapasitetsutnyttingen. Svak utvikling i internasjonale finansmarkeder, særlig i 2002, bidro samtidig til å redusere fondskapitalen og dermed til økt avstand mellom faktisk bruk og forventet realavkastningen. En brå innstramming i bruken av oljeinntekter i denne perioden ville vært i strid med intensjonen bak retningslinjene for budsjettpolitikken.

[LYSARK Vi skal fortsatt bruke oljepenger]

I Regjeringens budsjett for 2006 legges det opp til et strukturelt budsjettunderskudd på 66 mrd. kroner. Det betyr at om lag 1 av 12 budsjettkroner er oljepenger. Målt som andel av Fastlands-BNP holdes bruken av oljepenger om lag uendret fra 2005 til 2006. Den budsjetterte oljepengebruken i 2006 er likevel om lag 13 mrd. kroner høyere enn den forventede avkastningen av kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland.

Som nevnt, er det stor usikkerhet knyttet til den videre utviklingen i oljeprisen. Dersom oljeprisen utvikler seg som anslått i Regjeringens tilleggsnummer til budsjettet for 2006, vil kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland kunne øke svært raskt de nærmeste årene. En mekanisk bruk av 4-prosentregelen ville i så fall gi anledning til å øke bruken av petroleumsinntekter med over 30 mrd. kroner – fra et strukturelt budsjettunderskudd på 66 mrd. kroner i 2006 til et underskudd på 98 mrd. kroner i 2010. En slik kraftig økning i det strukturelle budsjettunderskuddet i løpet av få år er ikke nødvendigvis verken fornuftig eller ønskelig.

Oljeprisen kan bli både høyere og lavere enn anslått. I Nasjonalbudsjettet 2005 ble handlingsrommet fram til 2010 anslått til vel 5 mrd. kroner. Dersom oljeprisen holder seg på dagens høye nivå – rundt 420 kroner pr. fat – vil en mekanisk bruk av 4-prosentregelen gi en økning i bruken av petroleumsinntekter med 44 mrd. kroner. Dette gir grunn til å understreke to viktige poeng. For det første er det ikke ansvarlig å bruke et anslått handlingsrom ”på forskudd”. For det andre må vi huske på fleksibiliteten i handlingsregelen. Bruken av oljepenger må tilpasses hensynet til en stabil utvikling i norsk økonomi.

Aktiviteten i norsk økonomi er nå høy, og den gode utviklingen ventes å fortsette i inneværende år. Lave renter fortsetter å stimulere innenlandsk etterspørsel. Ordresituasjonen i industrien og i bygge- og anleggsbransjen er gunstig. Inntjening i fastlandsbedriftene er god, bl.a. som følge av prisvekst på norske eksportvarer. Bedriftslederne ser lyst på den videre utviklingen. Det ligger an til sterk vekst i bedriftsinvesteringene i 2006. Også investeringene i petroleumssektoren kan komme til å vokse i år fra et allerede høyt nivå.

Oppgangen i fastlandsøkonomien bidrar til bedring i arbeidsmarkedet. Sysselsettingen øker, og arbeidsledigheten avtar. Gjennom 2005 falt antallet registrerte helt ledige og personer på ordinære arbeidsmarkedstiltak med 18 300 personer. Den gode økonomiske veksten vil føre til at arbeidsledigheten fortsetter å avta i år.

I en situasjon med høy kapasitetsutnytting er det viktig at budsjettpolitikken ikke bidrar til ytterligere press i økonomien. Med fortsatt god vekst i norsk økonomi vil det være i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter i noen år ligger under den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond - Utland. Samtidig vil aldringen av befolkningen snart legge et økende press på offentlige finanser. Dersom vi bruker 1 krone mindre i dag, vil vi med 4 pst. realavkastning kunne bruke 3 kroner mer om 30 år.

Store langsiktige utfordringene i finanspolitikken

Gjennom de siste femti årene har vi bygget opp en omfattende velferdsstat. De offentlige systemene for inntektssikring har blitt betydelig utvidet. Samtidig er tilbudet av velferdstjenester kraftig forbedret.

De fulle kostnadene ved utbyggingen av velferdsstaten har imidlertid ikke kommet til syne, fordi viktige brukergrupper har vært relativt små sammenliknet med total­befolkningen. Med den befolkningssammensetningen vi hittil har hatt, har det for eksempel vært relativt få eldre brukere av helsetjenester og pleie- og omsorgstjenester. I forhold til størrelsen på yrkesbefolkningen har heller ikke tallet på personer under utdanning vært spesielt høyt.

[LYSARK Færre år som yrkesaktiv – flere år som pensjonist]

Siden folketrygden ble innført i 1967, har den forventede levealderen økt, gjennomsnitts­alderen ved pensjonering falt og alderen ved avsluttet utdanning steget. Selv om det er blitt mer vanlig å kombinere utdanning og arbeid, vil dagens generasjoner være yrkesaktive i en vesentlig mindre del av livet enn da folketrygden ble innført. Disse utviklingstrekkene øker de finanspolitiske utfordringene knyttet til en aldrende befolkning.

[LYSARK Aldringen i befolkningen – en hovedutfordring for norsk økonomi]

Det ligger an til store endringer i befolkningssammensetningen de neste femti årene. Befolkningen eldes. Nedgang i fødselstallene gjennom forrige århundre og økning i forventet levealder innebærer sterk vekst i andelen eldre i befolkningen framover. Da folketrygden ble innført i 1967, var det 18 eldre per 100 personer i alderen 20 til 66 år. I 2003 var det 22. Den venstre delen av figuren refererer til SSBs befolkningsfremskrivninger og viser at dette forholdstallet kan bli nesten doblet fram mot 2050.

Aldringen av befolkningen innebærer at en økende andel av samfunnets ressurser må kanaliseres til produksjon av helse- og omsorgstjenester. Samtidig vil overføringene til pensjonistene øke sterkt – slik det er vist i lysarket.

Det norske statsbudsjettet er satt opp etter kontantprinsippet. Dette betyr at det er de løpende pensjonsutbetalingene som utgiftsføres over statsbudsjettet, og ikke økningen i statens pensjonsforpliktelser. Konsekvensene for pensjonssystemet av aldringen i befolkningen kommer derfor ikke fullt ut til syne i regnskapene før veksten i pensjonsutbetalingene setter inn for fullt.

Ved utgangen av 2005 kan nåverdien av allerede opparbeidede pensjonsrettigheter anslås til 4600 mrd. kroner, hvorav 3700 mrd. kroner gjelder alderspensjoner og 900 mrd. kroner uføre- og etterlattepensjoner. De opparbeidede pensjonsrettighetene er således langt større enn kapitalen i Statens pensjonsfond, som ifølge våre anslag var rundt 1500 mrd. kroner ved utgangen av 2005. 1Kapitalen i Statens pensjonsfond inkluderer kapitalen i både Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge. For årene framover anslås det at statens pensjonsforpliktelser i folketrygden vil øke med i størrelsesorden 200-250 mrd. 2005-kroner årlig. Den sterke veksten i Statens pensjonsfond som er anslått for de nærmeste årene er om lag på linje med den ventede veksten i statens pensjonsforpliktelser. På litt lengre sikt ligger det an til at pensjonsforpliktelsene vil øke i et høyere tempo enn kapitalen i Pensjonsfondet.

[LYSARK Oljeinntektene strekker ikke til]

Pensjonsutgiftene i folketrygden (inkl. uførepensjon og etterlattepensjon) vil øke fra om lag 10 pst. av BNP for Fastlands-Norge nå, til 20 pst. i 2060 ved en videreføring av dagens system. Til sammenlikning anslås avkastningen av Statens pensjonsfond – Utland å komme opp i mellom 8 og 9 pst. av BNP for Fastlands-Norge når den ligger på topp i årene rundt 2030. Gitt disse anslagene kan bruken av petroleumsinntekter økes med rundt 3½-4½ pst. av BNP for Fastlands-Norge sammenliknet med dagens nivå. Dette viser at økt bruk av petroleumsinntekter bare i begrenset grad vil bidra til å løse statens langsiktige finansielle utfordringer. Samtidig er beregningen basert på de historisk sett forholdsvis høye oljeprisene som nå legges til grunn i Finansdepartementets langsiktige beregninger. Vår politikk må ta høyde for at slike beregninger er meget usikre.

Framtidige oljepriser anslås nå betydelig høyere enn i Perspektivmeldingen. Dette styrker offentlige finanser, men som vist i figuren er det langt fra nok til å fjerne behovet for en pensjonsreform eller andre tiltak for å styrke offentlige finanser. Dersom oljeprisen på varig basis blir 50 kroner høyere per fat enn forutsatt i referansebanen, og gassprisen øker tilsvarende, styrkes offentlige finanser på lang sikt med anslagsvis 1½ pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Sterkere produktivitetsvekst vil heller ikke fjerne behovet for budsjettiltak. Økte inntekter som følge av høyere produktivitet vil gi større skatteinngang til det offentlige. Økt produktivitet vil imidlertid også gi høyere lønn for offentlige ansatte og høyere offentlige overføringer til bl.a. pensjoner. Den samlede virkningen på offentlige finanser er derfor begrenset. Et høyere inntektsnivå kan imidlertid gjøre det lettere å styrke offentlige finanser ved å øke skatte- og avgiftsnivået.

Regjeringens politikk for å sikre bærekraftige statsfinanser

I Regjeringens budsjett for 2006 ble det framhevet at dagens økonomiske politikk skal bidra til fortsatt bærekraftig økonomisk vekst. Kommende generasjoners muligheter til å dekke sine behov skal sikres. Dette krever en ansvarlig og robust budsjettpolitikk med en langsiktig forvaltning av petroleumsformuen, et bærekraftig pensjonssystem og en sterk offentlig sektor.

[LYSARK Folk er formue: Arbeidskraften er vår viktigste ressurs]

Finansdepartementer lager mange fine analyser, plansjer og tabeller. Den oversikten som jeg er aller mest glad i viser at det ikke er oljen som er vår viktigste ressurs. Folk, hender og hoder, er mye viktigere. Verdien av arbeidskraften utgjør nesten 90 prosent av nasjonalformuen. Våre muligheter for framtidige inntekter og velferd ligger i verdien av vår felles arbeidsinnsats. Det betyr at vi må ha et inkluderende arbeidsliv, hvor det er plass til flere og hvor flere står lenger i arbeid. Det betyr også at vi må bygge videre på Norge som en kunnskapsnasjon.

Selv om jeg liker denne plansjen godt, har den en viktig mangel. Den gir ikke tall for verdien av miljøet rundt oss. En grunn til det er at den gleden og de ”tjenestene” naturen gir oss i liten grad omsettes i noe marked. Men selv om miljøet ikke alltid har noen pris, kan det ha stor verdi. Regjeringen legger derfor vekt på at den økonomiske politikken må bidra til en bærekraftig utvikling, slik at ikke kommende generasjoners mulighet for å dekke sine behov undergraves. En bærekraftig utvikling forutsetter at Norge og andre land forvalter miljø- og naturressurser i et langsiktig perspektiv. Samtidig er ren luft og tilgang på rekreasjonsområder og naturopplevelser viktig for folks livskvalitet og helsetilstand. Slik sett er en bærekraftig forvaltning av miljøet av betydning for vår evne til å yte i hverdagen, og dermed indirekte også for statens finanser.

Økt arbeidstilbud vil kunne gi et vesentlig bidrag til å bedre den langsiktige bærekraften i offentlige finanser. For eksempel vil tiltak for å styrke yrkesdeltakingen blant eldre bidra til at det blir mer arbeidskraft tilgjengelig i økonomien, både for privat og offentlig sektor. Dette vil gjøre det mulig å øke offentlig sysselsetting uten at det går på bekostning av privat næringsliv. Samtidig vil økt produksjon og sysselsetting gi økte skatteinntekter som bidrar til å finansiere de offentlige tjenestene. I tillegg vil høyere yrkesdeltaking blant eldre gi lavere pensjonsutgifter i folketrygden. Et grovt regnestykke viser at ett års utsatt pensjoneringsstart kan redusere det langsiktige inndekningsbehovet i offentlige finanser med om lag 2 pst. av Fastlands-BNP. Målt i forhold til 2004-nivået på BNP for Fastlands-Norge, tilsvarer dette om lag 25 mrd. kroner årlig.

Disse beregningene illustrerer betydningen av å gjennomføre en pensjonsreform som stimulerer arbeidstilbudet, slik Stortinget har bestemt. Pensjonskommisjonen anslo at dens forslag til modernisert folketrygd ville redusere utgiftene til alderspensjon i 2050 fra 20 til 16 pst. av BNP for Fastlands-Norge. En slik reform vil gi et bidrag til å dekke statens framtidige pensjonsutgifter om lag tilsvarende den anslåtte veksten i bruken av petroleumsinntekter.

[LYSARK Store utfordringer i arbeidsmarkedet]

Yrkesdeltakingen i Norge er høy i forhold til de fleste andre land og arbeidsledigheten er lav. Avgangen fra arbeidslivet til ulike trygdeordninger har imidlertid økt sterkt de siste ti årene. Det er en betydelig utfordring å snu denne utviklingen. Siden 1995 er det blitt 200 000 flere personer på uføretrygd, sykepenger, attføring, rehabilitering, eller avtalefestet pensjon (AFP). Det tilsvarer en økning på om lag 50 pst. Både sykefraværet og andelen uføre er høyere i Norge enn i de fleste andre OECD-land. Totalt sett er om lag en femdel av befolkningen i yrkesaktiv alder nå på helserelaterte trygdeordninger, AFP-ordningen eller mottar dagpenger. For å bidra til høy yrkesdeltakelse, lavere ledighet og redusert fattigdom er det nødvendig med en aktiv arbeidsmarkedspolitikk som motvirker utstøting fra arbeidslivet.

Et inkluderende arbeidsliv er sentralt i Regjeringens strategi for å få flere til å stå i arbeid. Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv, som ble inngått med partene i arbeidslivet i oktober 2001, har vært ett av virkemidlene i denne strategien. Regjeringen vil forsterke samarbeidet og forpliktelsene med arbeidslivets parter for å skape et reelt inkluderende arbeidsliv. På bakgrunn av dette er det inngått en ny IA-avtale fra 1. januar 2006 til 31. desember 2009. Gjennom etablering av den nye arbeids- og velferdsetaten (NAV) vil Regjeringen sørge for et helhetlig og samordnet tilbud til personer som av ulike grunner ikke finner plass i arbeidsmarkedet.

Over tid er det produktivitetsveksten som bestemmer utviklingen i den samlede velferden. Vi arbeider færre timer enn for hundre år siden. Samtidig gir arbeidet oss langt høyere kjøpekraft. Dersom vi greier å videreføre en produktivitetsvekst på linje med den vi har hatt gjennom de siste 20-30 årene, vil både produksjon og velstand pr. hode øke betydelig framover. Dette forutsetter en tilpasningsdyktig økonomi hvor det ikke sløses med ressurser. Samtidig må vi ha et godt utbygd sosialt sikkerhetsnett.

Jeg har understreket at arbeidskraften er vår viktigste ressurs. For å videreutvikle samfunnet vårt må vi satse på kunnskap. I en tett sammenvevd verden blir det raskt synlig dersom vi feiler på dette området. I Soria Moria-erklæringen plasserte derfor Regjeringen kunnskap og utdanning blant de aller viktigste satsingsområder for de neste årene.

Oppsummering

[LYSARK Oppsummering]

Store petroleumsressurser har gitt Norge et godt utgangspunkt for varig høy velferd. Petroleumsformuen utgjør imidlertid en begrenset del av den norske nasjonalformuen, og kan ikke alene sikre velferden i årene framover.

En stor ”synlig” petroleumsformue og usikre petroleumspriser innebærer betydelig utfordringer i den løpende budsjettpolitikken. For å sikre en god forvaltning av petroleumsformuen, trenger vi retningslinjer for langsiktig forsvarlig innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Uansett regel vil det alltid være gode formål som ikke når opp i budsjettprosessen. Dette skyldes at andre formål prioriteres høyere. Selv med en stor petroleumsformue må vi prioritere!

Handlingsregelen gir retningslinjer for hvor mye vi hvert år skal bruke av petroleums­inntektene. Det er selvsagt viktig hvordan petroleumsinntektene anvendes. En satsning på investeringer i infrastruktur eller økt kunnskap kan for eksempel påvirke veksten i Norge på en positiv måte. Beslutningsprosessen rundt statsbudsjettene bør sørge for at de utgiftsformål som gir størst samfunnsøkonomisk avkastning, faktisk blir prioritert. Dette gjelder uavhengig av hvor mye oljepenger som brukes. For å få til dette, må vi ha en oversiktlig og helhetlig budsjettprosess – innenfor rammer som er ansvarlige både på kort og lang sikt.

Aldringen av befolkningen innebærer store utfordringer i finanspolitikken. Disse utfordringene kan ikke løses ved bruk av petroleumsinntekter alene. Regjeringen legger derfor vekt på å få gjennomført pensjonsreformen og på å stimulere til et høyt arbeidstilbud.

Bruken av petroleumsinntekter er kommet opp på et høyt nivå. I tråd med de budsjettpolitiske retningslinjene sikter Regjeringen mot raskt å vende tilbake til 4-prosentbanen. Dersom aktiviteten i norsk økonomi holder seg høy framover, vil det kunne være riktig å ligge under 4-prosentbanen i noen år framover. Bruken av petroleumspenger vil likevel kunne økes fra dagens nivå. Motstykket til å sette av noe mer i fondet nå, vil være en større bruk av petroleums­penger senere. På den måten gir dagens høye petroleumsinntekter rom for økt velferd både på kort og lang sikt.

Som nevnt innledningsvis har Norge så langt håndtert petroleumsformuen på en forholdsvis god måte. Det er vanskelig å forklare hvorfor noen land lykkes bedre enn andre i forvalte store naturressurser. At Norge hadde velutviklede institusjoner og et veletablert demokrati før petroleumsressursene ble oppdaget, er trolig en viktig forklaring. Jeg tror også at det er trekk ved den nordiske modellen som har satt oss i bedre stand enn mange andre land til å håndtere en stor naturressursrikdom. Blant annet har en god fordelingspolitikk både gitt høy avkastning for samfunnet og den nødvendige folkelige støtte til en nøktern og langsiktig forvaltning av petroleums­formuen. En viktig utfordring framover blir dermed å sikre fortsatt tillit til at oljepengene forvaltes forsvarlig og at de oppsparte midlene også framover skal komme hele befolkningen til gode. Et solid rammeverk for finanspolitikken er avgjørende i denne sammenhengen.