§ 18 - Polithøgskolens reglement - hjemmelsspørsmål

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Utgiver: Justis- og politidepartementet

Saksnummer: 99/12301 E KES/PR

doknr. 4

Dato: 04.07.2001

 

Polithøgskolens reglement - hjemmelsspørsmål

Det vises til Politiavdelingens notat 05.04.01 og e-mail 27.04.01, og til telefonsamtale mellom Bente Lind, PIA, og Knut Erik Sæther, LOV. Nedenfor følger Lovavdelingens vurdering av om Politihøgskolens reglement bør hjemles direkte i lov.

I det foreslåtte utkast til regler for Politihøgskolen er det lagt opp til at det ved kgl.res. skal fastsettes en forskrift om Politihøgskolens organisasjon, oppgaver og virksomhet. Forskriften skal være hjemlet i politiloven § 16 annet ledd nr 1, jf §§ 18 og 29. I forskriften § 3 delegeres det myndighet til Politidirektoratet til å gi nærmere regler om høgskolens organisering og virksomhet, rammeplaner for høgskolens studietilbud, opptak til høgskolens grunnutdanning, utvisning og eksamen m.v.

Problemstillingen som er reist er om det er tilstrekkelig at et reglement som regulerer utvisning, bare er hjemlet i forskriften og ikke direkte i loven. Slik vi oppfatter henvendelsen, er det spørsmål om deler av reglementet hjemler så inngripende avgjørelser at reglene burde fastsettes i forskriften (med hjemmel direkte i loven). Før dette spørsmålet behandles, er det naturlig å drøfte om politiloven overhodet gir Kongen/departementet hjemmel til å fastsette regler om Politihøgskolens organisering og virksomhet, herunder regler om utvisning.    

1. Gir politiloven tilstrekkelig hjemmel til å fastsette et reglement for Politihøgskolen?

I utkast til forskrift om Politihøgskolens organisasjon, oppgaver og virksomhet er politiloven § 16 annet ledd nr 1, jf §§ 18 og 29 angitt som hjemler. Spørsmålet er om disse bestemmelsene gir Kongen/departementet hjemmel til å fastsette slike regler.

Av politiloven § 16 annet ledd nr 1 følger det at Kongen kan bestemme ”at det for ett eller flere bestemte politigjøremål skal opprettes egne politiorganer”. Etter vår vurdering er det heller tvilsomt om denne bestemmelsen gir hjemmel til å fastsette reglement for Politihøgskolen. Ordlyden trekker i retning av at Politihøgskolen ikke omfattes av bestemmelsen, da det er lite naturlig å omtale Politihøgskolen som et ”eget politiorgan opprettet for ett eller flere bestemte politigjøremål”. I Ot. prp. nr. 22 (1994-95) s. 31 er Politihøgskolen riktignok oppregnet blant politiets sentrale særorganer. Forarbeidene gir likevel ikke noe klart svar på om Politihøgskolen skal omfattes av bestemmelsen i § 16 annet ledd punkt 1 eller ikke. Auglend, Mæland og Røsandhaug gir i boken Politirett (Oslo, 1998) uttrykk for at Politihøgskolen ikke omfattes, jf. side 148 hvor det uttales: ”Det er vanlig å omtale Politihøgskolen sammen med de sentrale særorganer for politiet, men Politihøgskolen kan likevel ikke regnes som et ”politiorgan” politiloven § 16, 2. ledd nr. 1”. Det er vi enig i, og politiloven § 16 annet ledd nr 1 gir ikke hjemmel til å fastsette nærmere regler om Politihøgskolens organisering og virksomhet.

Politiloven § 29 har følgende ordlyd: ”Kongen fastsetter en alminnelig tjenesteinstruks for politiet. Departementet gir tjenestereglementer og særinstrukser. Politimesteren kan utstede utfyllende tjenesteregler når lokale forhold gjør det påkrevd”. Etter vår vurdering gir heller ikke denne bestemmelsen hjemmel for å fastsette ordensreglement ved Politihøgskolen. Etter ordlyden gir bestemmelsen hjemmel til å fastsette ”tjenesteinstruks for politiet”. Studentene ved Politihøgskolen kan imidlertid neppe anses som ”politiet”, jf. slik også Auglend, Mæland og Røsandhaug, Politirett (Oslo, 1988) s. 149 der det uttales: ”Studentene ved politihøgskolen blir først tilsatt i politiet i ordinær tjeneste etter avsluttet eksamen. Studentene tilhører dermed ikke ”politiet”, og Kongen har da ikke instruksjonsmyndighet over studentene ved høgskolen, jfr. pl. § 29”.

Av politiloven § 18 annet ledd fremgår det at ”Departementet gir nærmere regler om krav til tilsetting, herunder bl.a. krav om forutgående politiutdanning, prøveår, vilkår for opptak ved Politihøgskolen og særskilte vilkår for avansement”. Bestemmelsen gir klar hjemmel for å fastsette nærmere regler om deler av Politihøgskolens virksomhet, for eksempel vilkår for opptak ved høgskolen som uttrykkelig nevnes i ordlyden. Det synes imidlertid mer uklart om bestemmelsen også på generelt grunnlag gir hjemmel til å fastsette regler om Politihøgskolens organisering og virksomhet. Av bestemmelsens ordlyd fremgår det at den først og fremst retter seg mot de krav som kan stilles til den enkelte for å bli tilsatt i politiet, for eksempel krav om politiutdanning. Departementet kan således gi nærmere regler om vilkårene for tilsetting. Om dette også omfatter adgang til å gi nærmere regler om Politihøgskolens organisering og virksomhet er mer tvilsomt. Det kan kanskje argumenteres for at når departementet i medhold av bestemmelsen kan sette krav om forutgående politiutdanning, kan departementet også treffe bestemmelser om hva som skal til for å kunne gjennomføre utdannelsen, for eksempel regler om eksamen, utvisning og lignende. Det fremgår for så vidt også av Ot. prp. nr. 22 (1994-95) s. 68 at oppregningen i § 18 annet ledd er ment som eksemplifisering og således kan suppleres med andre temaer.

På bakgrunn av ovennevnte antar vi at verken politiloven §§ 16 eller 29 gir hjemmel for å fastsette reglement for Politihøgskolen. Politiloven § 18 gir klar hjemmel for å fastsette regler om opptak til Politihøgskolen. Bestemmelsen kan muligens også anses å gi hjemmel for annen regulering av Politihøgskolens virksomhet, for eksempel regler om utvisning og eksamen.

På den annen side kan det reises spørsmål om det overhodet er nødvendig med lovhjemmel for å fastsette regler for Poltihøgskolens organisering og virksomhet. Som eier av institusjonen vil staten langt på vei kunne treffe bestemmelser om institusjonens organisering og virksomhet på grunnlag av eierrådighet og privat autonomi. Synspunktet må være at staten som eier av skolen, i utgangspunktet må kunne fastsette ordensregler på lik linje med private eiere av skoler. Det vises i denne sammenheng bl.a. til Boe, Jussens venner 1983 s. 157 der det uttales: ”Akkurat som private eiere kan regulere hvordan deres skoler, helseanstalter og lignende skal drives, må pasienter/klienter i offentlige institusjoner finne seg i mange rettslige (og faktiske) handlinger fra institusjonen uten at det overalt trengs lovhjemmel”. Se også Frihagen, Forvaltningsrett bind I, s. 155 der det uttales at: ”Det offentlige må som utgangspunkt kunne stille opp nødvendige ordensregler for adgang til og bruk av offentlig eiendom og institusjoner”. Tilsvarende synspunkter har også kommet til uttrykk i Graver, alminnelig forvaltningsrett, s. 228 og Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (5. utgave) s. 150.

Et spørsmål er imidlertid hvor langt en slik myndighet i kraft av den private autonomi går. Særlig kan det reises spørsmål om i hvilken utstrekning et så inngripende tiltak som utvisning kan hjemles i den private autonomi. Det vises i denne sammenheng til Frihagen, Forvaltningsrett bind I, s. 128 der det uttales: ”Det har vært diskutert i hvilken utstrekning myndighetene kan utvise en elev fra en offentlig skole ved de mange skoleslag hvor en ikke har en uttrykkelig lovregel å holde seg til – f. eks. ved sykepleieskoler. Uansett hvordan tvilen må løses, kan meget tale for at det gis særskilte og nærmere regler enten i selve lovteksten eller i forskrift etter en nærmere presisert lovhjemmel. Utvisning vil således gjerne lett kunne få inngripende følger for vedkommende. Dessuten vil en derved tvinges til å fastsette nærmere kriterier og saksbehandlingsregler for slik utvisning”. 

Etter vår vurdering vil politiloven § 18 annet ledd i kombinasjon med statens eierrådighet og private autonomi trolig gi tilstrekkelig hjemmel til å fastsette regler for Politihøgskolens organisering og virksomhet, herunder regler om utvisning. Sett på bakgrunn av at utvisning er et inngripende tiltak, kunne hjemmelen imidlertid med fordel vært klarere. Etter vår oppfatning bør det derfor vurderes å endre politiloven, slik at denne gir klarere hjemmel for å fastsette regler for Politihøgskolens organisering og virksomhet, herunder bestemmelser om utvisning. I denne sammenheng kan det for øvrig nevnes at universitetsloven §§ 42 og 42 a inneholder uttrykkelige bestemmelser som omhandler adgangen til bortvisning/utestengning. Adgangen til bortvisning er også uttrykkelig lovregulert i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregående opplæringa. 

2. Bør reglementet hjemles direkte i lov?

Det er ingenting i veien for å fastsette regler om Politihøgskolens organisering og virksomhet i et eget reglement hjemlet i forskriften og ikke direkte i loven. Forutsetningen er naturligvis at innholdet i reglementet holder seg innenfor forskriftshjemmelen, og at forskriften holder seg innenfor lovhjemmelen. Departementet vil også ha adgang til å delegere sin myndighet etter politiloven § 18 til Politidirektoratet, da departementet som utgangspunkt må anses å ha alminnelig delegasjonsadgang hvor ikke annet er bestemt, jf. bl.a. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (5. utgave) s. 221. Etter vår vurdering vil legalitetsprinsippet således ikke være til hinder for at regler om Politihøgskolens organisering og virksomhet fastsettes i reglement gitt i medhold av forskriften.

I forarbeidene til universitetsloven, Ot. prp. nr 85 (1993-94) s. 29 ble det bl.a. uttalt følgende om reguleringen av bortvisning/utestengning i loven: ”Etter departementets vurdering er det viktig at loven gir et samlet og helhetlig regelverk som gir klarhet både overfor studentene og institusjonene om hvilke regler som gjelder på dette området. Regelverket må ivareta hensynet til studentenes rettssikkerhet, samtidig som de gruppene som studentene har å gjøre med i sin praktiske opplæring, sikres like godt vern som det som gjelder i forhold til profesjonelle utøvere på de aktuelle yrkesområder”. På tilsvarende måte vil det være behov for klarhet, forutberegnelighet og rettssikkerhet vedrørende reglene om utvisning på Politihøgskolen. En vesentlig forutsetning, uavhengig av om reglene fastsettes direkte i forskriften eller i reglement, vil derfor være at reglene er allment tilgjengelige og gjøres kjent for studentene i forbindelse med opptak til studiet.

Vi minner for øvrig om at vedtak om regler om opptak og utvisning og evt. andre regler som er bestemmende for studentenes rettigheter eller plikter, skal betegnes som forskrifter, uansett om de gis av Justisdepartementet eller av Politidirektoratet, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav c jf. bokstav a.