§  6: Representasjon etter grensejustering midt i kommunestyreperiode

Spørsmål om representasjon i kommunestyre etter grensejustering midt i kommune­styreperiode

Vi viser til to brev fra Fylkesmannen i Vestfold 26. og 27. august i år samt e-post 28. august fra ordfører i Stokke kommune, Erlend Larsen. Vi viser også til vårt brev 10. august i år til Fylkesmannen i Vestfold om at det skal gjennomføres en nærmere utredning av den foreslåtte grensejusteringen mellom Stokke og Tønsberg kommuner som samler Vear, Hogsnes og Bjelland i én kommune. Vi viser endelig til vårt brev til Fylkesmannen i Vestfold 8. april i år hvor vi gjorde rede for at det i forbindelse med sammenslåinger er mulig å forkorte kommunestyreperioden og la kommunestyret for den nye kommunen de første årene bestå av medlemmer valgt av og blant de tidligere kommunestyrene, i stedet for å gjennomføre ekstraordinært valg utenom stortingsvalg. Vi gjør oppmerksom på at departementet i høringsnotat med frist 1. oktober foreslår å lovregulere denne måten å danne nytt kommunestyre på samt regulere hvordan det i konkrete saker kan skilles mellom deling og grensejustering.

 Vi vil her svare på de tre henvendelsene samlet.

Inndelingsloven

Inndelingsloven er en prosesslov, men den sier ikke noe om når en grense bør endres eller hvor den skal gå, se nærmere KMDs rundskriv H-10/15. Loven gir regler om hva som skal skje fra det er tatt initiativ til endringen er gjennomført.

Inndelingsloven § 27 gir regler om konstituering av det nye kommunestyret i forkant av sammenslåing mellom to eller flere kommuner. Det er ikke gitt tilsvarende regler om konstituering av kommunestyret i forkant av gjennomføring av såkalt grensejustering. Inndelingsloven legger ikke opp til valg eller andre endringer i folkevalgte organer i forbindelse med grensejustering. Grensejustering er definert som "at eit område blir flytta over frå ein kommune til ein annan", se inndelingsloven § 3.

I de senere årene er det bare gjennomført et fåtall grenseendringer. Det er ikke gjennomført nyvalg eller andre endringer i folkevalgte organer som følge av disse endringene, bortsett fra at personer som ikke lenger var valgbare etter reglene i kommuneloven om valgbarhet til folkevalgte organer, måtte fratre sin plass.

Inndelingsloven § 17 gir Kongen hjemmel til å gjøre unntak fra lover og forskrifter "når det blir rekna som nødvendig for å gjennomføre vedtak om grenseendring". Forarbeidene drøfter bare bruk av Kongens fullmakt til å gjøre unntak fra lover og forskrifter i tilknytning til sammenslåingstilfeller, ikke grensejusteringer, se Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) punkt 8.2. Det har heller ikke i tidligere praksis vært aktuelt med nyvalg i forbindelse med grensejusteringer.

En grensejustering kan innebære at et antall kommunestyremedlemmer mister valgbarheten. Et kommunestyremedlem som bor i den delen av kommunen som etter en grensejustering blir del av en annen kommune, mister valgbarheten, jf. kommuneloven § 15. En grensejustering kan også innebære at et antall innbyggere vil måtte forholde seg til et kommunestyre de ikke selv har stemt på. Tilsvarende vil ingen av innbyggerne i en kommune som blir flyttet over til et annet fylke, ha deltatt i fylkestingsvalget. Departementet mener at grensejusteringer midt i en kommunestyre- eller fylkestingsperiode ikke er et demokratisk problem. Nyvalg ved grensejusteringer kan dessuten føre til omfattende prosesser og fare for valgtretthet. Et krav om at grensejusteringer bare kan ta til å gjelde etter et ordinært kommunestyre- og fylkestingsvalg, ville på sin side hindre ønskelig dynamikk i kommunestrukturen. Etter departementets tolkning av inndelingsloven og våre erfaringer, bør grensejusteringer kunne gjennomføres uten å gjøre unntak fra lover og regler hjemlet i inndelingsloven § 17.

 Grensejustering og tap av valgbarhet. Uttreden og opprykk

Det er en forutsetning for valgbarhet til kommunestyret at en står innført i folkeregisteret som bosatt i vedkommende kommune, jf. valgloven § 3-3 nr. 2. Som vist over vil et kommunestyremedlem som bor i den delen av kommunen som etter en grensejustering blir del av en annen kommune, miste valgbarheten. En grensejustering er en varig endring. En uttreden som følge av grensejusteringen er dermed også varig.

Dersom et medlem av kommunestyret trer endelig ut, trer varamedlemmer fra vedkommende gruppe inn i dennes sted i den nummerorden de er valgt, jf. kommuneloven § 16 nr. 2. Forut­setningen for opprykk er at organet er valgt ved forholdsvalg etter kommuneloven § 36. 

Nytt valgoppgjør og suppleringsvalg

Det er reist spørsmål om hvordan kommunestyret vil oppretteholde tilstrekkelig antall medlemmer, dersom enkelte medlemmer mister valgbarheten som følge av grensejusteringen.

Kommuneloven § 16 nr. 2 gir regler om opprykk av varamedlemmer hvis medlemmer av kommunestyret trer endelig ut. Dersom det oppstår en situasjon der det ikke er tilgjengelige varamedlemmer til kommunestyret, gir valgloven § 14-2 regler om nytt valgoppgjør og suppleringsvalg.

Kommuneloven § 16 nr. 5 gir regler om suppleringsvalg til andre folkevalgte organer ved bortfall av valgbarhet, men ikke til kommunestyre og fylkesting.

Det er altså etablerte ordninger for valgoppgjør og suppleringsvalg i lovgivningen. Det vil dermed være mulig for kommunestyret alltid å ha tilstrekklig antall medlemmer selv om noen skulle miste valgbarheten som følge av en grensejustering.

Valg av medlemmer fra Stokke kommunestyre til nye Sandefjord kommune

I kgl.res. 24. april 2015 nr. 416 om sammenslåing av Stokke, Andebu og Sandefjord kommuner, heter det følgende om sammensetning av kommunestyret etter sammenslåingen:

2. Kommunestyret i den nye kommunen skal ha 57 medlemmer. Fram til konstitueringen etter ordinært kommunestyrevalg i 2019, skal kommunestyret i nye Sandefjord kommune bestå av 39 representanter fra Sandefjord, 11 representanter fra Stokke og 7 representanter fra Andebu. Disse utpekes av og blant de enkelte kommunestyrene med utgangspunkt i valgresultatet i 2015. Representantene som velges til kommunestyrene i september 2015, og ikke blir medlemmer av det nye kommunestyret, vil få en forkortet funksjonstid som kommunestyrerepresentanter. Det gjøres unntak fra valgloven § 9-1 (2) for å ivareta dette.

Stokke kommunes medlemmer til Sandefjord kommunestyre velges av og blant Stokke kommunestyre. Departementet har i resolusjonen ikke regulert selve valget i Andebu og Stokke kommuner (forholdsvalg eller avtalevalg), eller hvordan uttreden og forfall blant med­lemmer valgt fra Andebu og Stokke skal håndteres i Sandefjord kommunestyre etter konstitueringen. Departementets utgangspunkt er at sammenslåinger og grensejusteringer i hovedsak er lokale prosesser, hvor løsningene best finnes av kommunene selv. Departementet har tillit til at kommunene selv finner egnede og praktiske løsninger innenfor rammen av kommuneloven.

Dersom Stokke kommune velger sine medlemmer til Sandefjord kommunestyre som forholdsvalg, vil listen som Innbyggerlista støtter utgjøre én gruppe i Sandefjord kommunestyre. Innbyggerlista kan samarbeide med andre grupper og partier om ett listeforslag. Dersom kommunestyremedlemmer og varamedlemmer mister valgbarheten som følge av grensejusteringen, vil denne gruppen ved behov kunne gjennomføre suppleringsvalg til Sandefjord kommunestyre etter reglene valgloven § 14-2 nr. 3.

Dersom Stokke kommune velger sine medlemmer til Sandefjord kommunestyre som avtalevalg, vil det kunne settes opp varalister for hver gruppe, jf. kommuneloven § 38 a nr. 2 tredje setning. Det innebærer at forfall og uttreden ikke vil endre den politiske sammensetningen av kommunestyret.

Selv om grupper i Sandefjord kommunestyre finner sammen etter sammenslåingen og har felles møter (for eksempel representantene fra Senterpartiet i alle tre kommuner), endres ikke listen over varamedlemmer. Ved forfall fra Andebu, kalles det inn en vara fra Andebu.

Konstitueringen av nye Sandefjord kommune

I kgl.res. 24. april 2015 nr. 416 om sammenslåing av Stokke, Andebu og Sandefjord kommuner, heter det følgende om sammensetning av det nye kommunestyret:

3. Det avholdes ikke ekstraordinært valg for den nye kommunen forut for sammen­slåingen. Det nye kommunestyret kalles sammen til konstituerende møte innen utgangen av oktober 2016. Lederen av fellesnemnda kaller sammen og leder møtet inntil ny ord­fører er valgt. Ellers gjelder reglene i kommuneloven § 17 nr. 1 til 3. Funksjons­perioden for kommunestyrene i Stokke, Andebu og Sandefjord varer inntil tidspunktet for iverksetting av sammenslåingen. I perioden fra konstituering av nytt kommunestyre til sammenslåingen trer i kraft, er deres ansvar og fullmakter likevel avgrenset til det som er nødvendig for å avslutte virksomheten i de eksisterende kommunene.

Konstitueringen skal finne sted i oktober 2016. Innbyggerne i Stokke kommune har valgt sine representanter. Det framgår uttrykkelig av resolusjonen at medlemmene Stokke kommunestyre sender til Sandefjord kommunestyre "utpekes av og blant de enkelte kommunestyrene med utgangspunkt i valgresultatet i 2015". Ingen medlemmer i Stokke kommunestyre kan fratas sin rett til å delta i avgjørelsene kommunestyret skal ta. De medlemmene av Stokke kommunestyre som ville mistet sin valgbarhet som følge av en ev. grensejustering, kan delta på likefot med de andre medlemmene i valget høsten 2016 av medlemmer fra Stokke til kommunestyret i Sandefjord etter sammenslåingen.

Dersom det 1. januar 2017, i tillegg til sammenslåing med Sandefjord, også finner sted en grensejustering mellom Stokke og Tønsberg, blir det spørsmål om kommunestyremedlemmene som mister sin valgbarhet som følge av grensejusteringen, skal delta på det konstituerende møte i Sandefjord kommune. Spørsmålet her er altså hva som skal gjelde i de få månedene før sammenslåingen og grensejusteringen tar til å gjelde, mens kommunestyremedlemmene som etter grensejusteringen vil bli boende i Tønsberg ennå ikke har mistet sin valgbarhet i Stokke. Dersom Stokke kommunestyre velger personer som senere vil miste sin valgbarhet til å representere seg i Sandefjord kommunestyre, har de møterett på likefot med andre medlemmer fram til de mister valgbarheten. Som nevnt ovenfor, vil medlemmene som mister sin valgbarhet bli supplert. Fram til neste ordinære kommunestyrevalg vil innbyggerne i de delene av Stokke kommune som eventuelt blir overført til Tønsberg kommune, ha denne indirekte innflytelsen på Sandefjord kommune.

Tønsberg kommunestyre etter en grensejustering

Etter en ev. grensejustering vil Tønsberg kommunestyre ivareta interessene til alle innbyggere i Tønsberg kommune, også dem som inntil nylig hadde hatt bosted i Stokke kommune. De lovbaserte ordningene for eksempelvis innbyggerforslag i kommuneloven og medvirkning i plan- og bygningsloven vil være tilgjengelige også for de tidligere Stokke-innbyggerne, selv om de ikke hadde mulighet til å delta i nominasjonsprosessen og valget til Tønsberg 

kommunestyre. Disse innbyggerne vil ha samme krav på tjenester som øvrige innbyggere i Tønsberg, men vil altså måtte vente til neste ordinære kommunestyrevalg med å stemme. Slik sett er de i samme situasjon som dem som i løpet av valgperioden flytter til en ny kommune. I 2014 var det om lag 238 000 som flyttet over kommunegrensene, jf. SSBs statistikk over innenlandske flyttinger.

 

Med hilsen

Siri Halvorsen (e.f.)
avdelingsdirektør

 

Martin Oppegaard
fagdirektør