§ 77: Om retten for kontrollutvalet til innsyn i e-posten til tilsette i kommunen

Publisert under: Regjeringen Solberg

Utgiver: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Vi viser til brev av 8. november 2006. Vi beklager at behandling av saken har tatt lang tid.

Det er på bakgrunn av en konkret sak reist spørsmål om kontrollutvalgets rett til innsyn i ansattes e-post, med sikte på å avdekke hvem som har gitt opplysninger til pressen en nærmere angitt sak. Spørsmålet har vært forelagt Datatilsynet, som i brev av 16. oktober 2006 konkluderte med at kontrollutvalget i Nesset kommune ikke kunne gjennomføre innsyn i e-post i kommunens e-postsystem angjeldende sak. Det ble vist at behandlingen (av personopplysninger) ikke var saklig begrunnet i kontrollutvalgets virksomhet. Det framgår av brevet fra kommunen at kontrollutvalget har tatt Datatilsynets svar til etterretning, og at avgjørelsen ikke ville bli anket til Personvernnemnda.

For departementet fremstår saken som et spørsmål om en mer prinsipiell avklaring av kontrollutvalgets ansvars- og myndighetsområde etter kommuneloven med forskrifter. Vi vil understreke at vi med vår vurdering ikke tar sikte på å avklare eventuelle rett til innsyn i den konkrete saken, men gir en generell redegjørelse for kontrollutvalgets
mandatområde slik det er regulert i kommuneloven med forskrifter. Kontrollutvalgets oppgaver fremgår av kommuneloven § 77 nr. 1, 4 og 5. Det er gitt nærmere bestemmelser som presiserer utvalgets oppgaver i forskrift om kommuner fylkeskommuner (i kraft 1. juli 2004).

Det fremgår av bestemmelsen i kommuneloven § 77 nr. 1 at kontrollutvalget forestår det løpende tilsyn med den kommunale forvaltning på kommunestyrets vegne. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 76, hvor det slås fast at "Kommunestyret og fylkestinget har det øverste tilsyn med den kommunale og fylkeskommunale forvaltning, (...)". I tillegg har kontrollutvalget nærmere bestemte oppgaver i forbindelse med revisjon og selskapskontroll (nr. 4 og nr. 5)

I forskriften er kontrollutvalgets oppgaver utdypet nærmere. De alminnelige bestemmelser om utvalgets ansvar og oppgaver framgår av forskriftens kap. 3. I forskriftens kapittel 4 - 7 fremgår en rekke nærmere presiserte oppgaver i forbindelse med regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon, selskapskontroll m.v. Det er på det rene utvalgets tilsynsansvar rekker videre enn de konkrete oppgaver utvalget har i forbindelse med revisjon og selskapskontroll m.v. Dette fremgår av forskriften § 4, hvor det heter at "kontrollutvalget skal føre det løpende tilsyn og kontroll med den kommunale eller fylkeskommunale forvaltningen på vegne av kommunestyret eller fylkestinget, herunder påse at kommunen eller fylkeskommunen har en forsvarlig revisjonsordning." I departementets merknader til bestemmelsen (rundskriv H-15/04) er dette kontrollansvaret beskrevet slik: "Kontrollutvalget fører etter første ledd tilsyn med hele kommunens/fylkeskommunens virksomhet, men har prinsipielt ikke et tilsynsansvar overfor kommunestyret/fylkestinget selv, ettersom kontrollutvalget er underordnet kommunestyret/fylkestinget. Kontrollutvalget kan i prinsippet ta opp et hvert forhold ved kommunens/fylkeskommunens virksomhet så lenge det kan defineres som kontroll eller tilsyn. (...) Kontrollutvalget er direkte underordnet kommunestyret/fylkestinget, og utøver kontroll og tilsyn på vegne av dette, jf kommuneloven § 77.nr. 1. I dette ligger at kommunestyret/fylkestinget kan gi generelle eller spesielle instrukser for kontrollutvalgets virksomhet."

Ettersom kontrollutvalgets tilsynsmyndighet er avledet fra kommunestyrets tilsynsmyndighet som øverste organ i kommunen, vil den ytre rammen for kontrollutvalgets alminnelige tilsynsmyndighet i prinsippet være den samme som
rammen for kommunestyrets tilsynsmyndighet. En reservasjon ligger imidlertid i forskriften § 4 annet ledd, hvor det fremgår at utvalget ikke kan overprøve politiske prioriteringer som er foretatt av kommunens eller fylkeskommunens folkevalgte organer. Kontrollutvalget er ikke et "politisk" organ i alminnelig forstand. Dets myndighet er begrenset til kontroll- og tilsynsfunksjoner, og det kan ikke som de alminnelige faste utvalg (jf kommuneloven § 10) tildeles avgjørelsesmyndighet i løpende forvaltningssaker. 

Kommuneloven § 77 nr.7 fastsetter at kontrollutvalg, uten hinder av taushetsplikt, hos kommunen kan kreve enhver opplysning eller redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene.

Etter det som er opplyst i saken legger departementet til grunn at kontrollutvalgets begjæring om innsyn i de nevnte e-postene bygger på et ønske om å klarlegge hvorvidt noen av de berørte personene har foretatt rettsstridig overlevering av dokumenter unntatt offentlighet til pressen.

Departementets oppfatning er at en slik "gransking" må anses for å ligge helt i grenseland for hva som er en naturlig og nødvendig del av kontrollutvalgets tilsynsfunksjon etter kommuneloven § 77 nr. 1 jf forskriften § 4. Slik vi forstår det har ikke kontrollutvalgets anmodning om innsyn bakgrunn i et ønske om å avdekke regelverksavvik eller andre uheldige forhold i kommunen. Det har mer preg av en form for etterforskning for å finne den skyldige. Siktemålet kan være et ønske om å renvaske personer som uberettiget har fått en mistanke rettet mot seg, men det kan i praksis også gi grunnlag for en vurdering av sanksjoner overfor de aktuelle personer. Uansett hva som har vært formålet, vil det etter vår vurdering være grunn til å forelegge spørsmålet for kommunestyret slik at det øverste tilsynsorgan i kommunen kan ta stilling til hvilke tiltak som skal settes i verk. Dette har sammenheng med at man her etter vår vurdering ligger helt i ytterkanten for hva som omfattes av kontrollutvalgets legalfullmakt til å utøve tilsyn på vegne av kommunestyret. 

Vi har ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet om forholdet til personvernloven der det eventuelt foreligger en instruks fra kommunestyret til kontrollutvalget om å gjennomføre slike undersøkelser som det her er tale om.