Høringsbrev

Høring – Forslag til endring av sanksjonsbestemmelser m.v. i forskrifter om tilskudd til bearbeiding av jordbruksvarer

Landbruksdepartementet har utarbeidet forslag til endringer av sanksjonsbestemmelser m.v. i departementets forskrifter om tilskudd til næringsmiddelindustrien ved anvendelse av norske jordbruksvarer i foredlingsvirksomheten. Endringsforslagene sendes med dette på høring.

Det bes om at merknader til utkastet er departementet i hende innen 15. september 2004.

1. Innledning

Landbruksdepartementets forslag innebærer endringer i følgende forskrifter:

• Forskrift 30. juni 2000 nr. 702 om tilskudd i form av prisnedskrivning til industrielt bearbeidede jordbruksvarer (PNS-forskriften)
• Forskrift 30. juni 2000 nr. 703 om tilskudd til industrielt bearbeidede jordbruksvarer ved eksport og leveranser til spesialmarkeder (XR-forskriften)
• Forskrift 13. desember 1999 nr. 1284 om tilskudd til enkelte bearbeidede kjøttvarer ved leveranser til eksport eller spesialmarkeder (XRK-forskriften)
• Forskrift 9. september 1999 nr. 1051 om tilskudd til menyer til fly i utenriksfart (cateringordningen)

Forslaget innebærer at sanksjonsbestemmelsene i de fire tilskuddsforskriftene gjøres identiske. Forslaget omfatter retting av feil i utbetaling, tilbakeholdelse ved utbetaling av tilskudd, avkorting ved overtredelse av forskriftens bestemmelser, utestenging fra ordningen i særlige tilfeller og hjemmel til å kreve morarenter på uberettiget mottatt beløp.

2. Bakgrunn for endringsforslagene

2.1 Retting av feil i tilskuddsutbetalingene

Statens landbruksforvaltning (SLF) har i løpet av de senere år foretatt en rekke kontroller hos virksomheter som mottar tilskudd i form av eksportstøtte og prisnedskrivning. Kontrollene har i noen tilfeller avdekket til dels store avvik mellom utbetalt tilskudd og korrekt tilskudd. Avvikene synes i de fleste tilfellene å ha hatt sin årsak i at tilskuddssøkerne ikke har sendt inn oppdaterte resepter til SLF. Dette har igjen typisk ført til at en virksomhet for enkelte varer har søkt om lavere tilskudd enn det den er berettiget til, samtidig som virksomheten for andre varer har søkt om høyere tilskudd enn det som følger av forskriftene.

Gjeldende bestemmelse om retting av feil i tilskuddsutbetalinger, jf. XR-forskriften § 10, PNS-forskriften § 9, XRK-forskriften § 11 og cateringforskriften § 7 siste ledd lyder:

”Feil i utbetaling skal rettes, enten ved etterbetaling eller ved tilbakebetaling eller trekk i senere utbetaling av tilskudd.”

Bestemmelsen har skapt tolkningstvil – også i relasjon til øvrige bestemmelser i forskriftene som omhandler konsekvenser av feilutbetalinger, herunder sanksjoner. Som følge av dette ga Landbruksdepartementet i brev av 25.02.03 SLF i oppdrag å foreslå en egnet hjemmel for tilbakekreving av tilskudd i XR-forskriften samt komme med andre innspill i den forbindelse. Videre ble SLF bedt om å klarlegge forholdet mellom bestemmelsene om retting av feil og sanksjonsbestemmelsene i PNS-forskriften, XRK-forskriften og cateringforskriften. Oppdraget ble besvart i to ulike brev til Landbruksdepartementet.

I brev av 29.04.03 vurderer SLF rettstilstanden på området slik:

”Et spørsmål som har reist seg i praksis er om alle typer feil skal rettes etter denne bestemmelsen. For mye utbetalt tilskudd kan for eksempel anses som en feil. PNS-, XRK- og Cateringforskriften har imidlertid egne bestemmelser om tilbakebetaling av tilskudd når det forsettlig og uaktsomt er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger m.v. Dette tyder at krav om tilbakebetaling av urett­messig mottatt tilskudd i slike tilfeller ikke anses som retting av feil i disse forskriftene. XR-forskriften har i motsetning til de tre andre forskriftene ikke noen egen bestemmelse om tilbake­melding eller trekk i senere utbetalinger på grunnlag av misligholdt opplysningsplikt som følge av utaktsomme eller forsettlige forhold. Dersom det iht. XR-forskriften kreves tilbakebetaling av tilskudd på grunnlag av slike forsettlige eller uaktsomme forhold hos søker må dette innenfor XR-ordningen derfor skje etter den alminnelige bestemmelsen om retting av feil. XR-forskriftens § 10 må i dag dermed tolkes og anvendes annerledes enn de likelydende bestemmelsene i de tre andre forskriftene.

Et annet spørsmål er om det, slik det forutsettes i forskriftsbestemmelsene om retting av feil i utbetaling, i alle tilfeller er adgang til å rette feil. Slik retting vil innebære en omgjøring av det opprinnelige tildelingsvedtaket. Både forvaltningsloven § 35 og alminnelige forvaltningsrettslige regler begrenser i visse tilfeller adgangen til å omgjøre begunstigende vedtak til en parts ugunst. Forskriftsbestemmelsene om retting av feil i utbetaling nevner ikke hva som kan danne grunnlag for omgjøring og kan derfor virke noe udifferensierte.

Videre kan det reises spørsmål om det er hensiktsmessig at alle feil skal rettes. I enkelte tilfeller kan det dreie seg om små beløp. Ofte må både Statens landbruksforvaltning og tilskuddmottager bruke betydelige ressurser på å beregne disse. I slike tilfeller kan det være mer hensiktsmessig å bruke ressurser på veiledning og andre forebyggende tiltak. Det har også vist seg at tilskuddsmottakere på grunn av sviktende rutiner i enkelte perioder har hatt rett til mer støtte enn de har søkt om. Om disse tilskuddsmottakerne i andre perioder har fått utbetalt for mye tilskudd kan det både virke urimelig og være uhensiktsmessig å kreve det overskytende tilbake.”

I brev av 08.09.03 pkt. 3 redegjør SLF slik for dagens praksis og begrunnelsen for denne:

”I kontrollsakene fra den senere tid har SLF lagt seg på en praksis der for små utbetalinger for enkelte varer ikke har gått til fratrekk i tilbakebetalingskravet knyttet til varer der det er søkt om og utbetalt for mye tilskudd.

Denne praksisen er bl.a. begrunnet i følgende:

Prisnedskrivnings- og eksporttilskudd er knyttet til det aktuelle forbruket av forskjellige typer norske jordbruksråvarer. Det primære formålet med bestemmelsene om retting av feil er å sikre at tilskuddsutbetalingene blir korrekte, ikke bare for tilskuddsmottaker samlet sett, men også for hver enkelt råvare. Underrapportering av en råvare bør derfor ikke uten videre kunne avregnes mot overrapportert forbruk av andre råvarer. Dette henger sammen med at det er det enkelte produkts råvaresammensetning, og ikke søkerens samlede forbruk av norske jordbruksråvarer, som danner grunnlaget for tilskuddsberegningen. At man ikke har søkt om fullt tilskudd for enkelte varer, endrer altså ikke på at det er søkt om for høyt tilskudd for andre varer.

Et krav om tilbakebetaling av urettmessig mottatt tilskudd, vil innebære en omgjøring av det opp­rinnelige vedtaket om utbetaling av tilskudd til ugunst for tilskuddsmottaker. Etterbetaling av til­skudd det ikke er søkt om, vil innebære en omgjøring av det opprinnelige utbetalingsvedtaket til gunst for tilskuddsmottaker. Tilbakebetalingssaker krever derfor ofte sammensatte vurderinger, der det både må tas stilling til omgjøring til gunst og omgjøring til ugunst.

For høye og for lave utbetalinger kan, med unntak for feil som skyldes regnefeil eller lignende forhold hos SLF, alltid føres tilbake til forhold som tilskuddsmottaker i større eller mindre grad kan bebreides for. Når feilen har ført til for høye utbetalinger, og skyldes tilskuddsmottaker, vil man, på grunnlag av en helhetsvurdering, regelmessig komme til at vilkårene for en omgjøring til ugunst (krav om tilbakebetaling) foreligger.

Dersom feil hos tilskuddsmottaker også har ført til for lave utbetalinger for enkelte andre produk­ter, må det etter SLFs oppfatning foretas en selvstendig omgjøringsvurdering for disse avvikene sin del. I denne vurderingen vil andre hensyn komme til. Samtidig må enkelte hensyn som har relevans også når det gjelder tilbakebetalingskrav, eller SLFs syn tillegges en annen vekt når det dreier seg om eventuell etterbetaling av tilskudd.

Utgangspunktet er også her at feilen skyldes tilskuddsmottaker. Dersom det, til tross for veiled­ning fra SLF, søkes om og utbetales for lavt tilskudd, bør differansen mellom utbetalt tilskudd og tilskudd virksomheten hadde berettiget til dersom den hadde søkt, etter SLFs oppfatning betraktes som tilskudd det ikke er søkt om. Dette vil være i tråd med Statens økonomireglement kapittel 11, der det fremgår at tilskudd kun skal utbetales etter forutgående søknad.

Tilskuddsforskriftene har videre frister for innsending av søknad og frister for innsending av dokumentasjonen som må legges ved søknaden. Etterbetaling av tilskudd det ikke er søkt om, vil innebære en svekkelse av disse bestemmelsene. Dersom man lar disse avvikene komme til fradrag i et tilbakebetalingskrav, vil det i realiteten bety at det på etterskudd utbetales tilskudd det ikke er søkt om innen fristen. En slik etterbetaling av tilskudd det ikke er søkt om vil vanske­liggjøre SLFs muligheter til budsjettplanlegging. Alle våre tilskuddsordninger finansieres av begrensede bevilgninger. Tilskuddssatsene beregnes med en målsetting om å bruke hele bevilg­ningen. Etterbetaling av tilskudd det ikke er søkt om vil derfor kunne føre til mangel på midler. Etterbetaling kan derfor føre til at tilskuddet til andre søkere, som hele tiden har søkt på grunnlag av korrekte resepter, må reduseres.

Videre peker SLF på at det er søkers ansvar å sørge for at opplysningene i søknaden er korrekte. SLF har ikke ressurser til å kontrollere om hver enkelt tilskuddssøker har krav på mer tilskudd enn vedkommende søker om. Informasjon om hvor mye tilskudd man har krav på finnes i våre rund­skriv. Det gis også individuell veiledning ved henvendelse til SLF. SLF må derfor forholde seg til dataene søkerne oppgir. Dersom det til tross for søkers plikt til å oppgi korrekte opplysninger, og til tross for vår informasjon, søkes om mindre tilskudd enn det man har krav på, må dette derfor i utgangspunktet være søkers risiko.

Bedrifter som bare har søkt om lavere tilskudd enn de har krav på, vil ikke få tilskudd etterbetalt, jf. behovet for budsjettplanlegging og bestemmelsene som sier at for sent innkommet søknad avslås. Dersom bedrifter, som har avvik i begge retninger, kan redusere tilbakebetalingskravet på grunnlag av at de har søkt om for lite tilskudd for andre varer, vil dette innebære at disse bedriftene i realiteten allikevel kan få ”etterbetalt” tilskudd de ikke har søkt om innen fristen. En slik praksis vil innebære en tilfeldig fordel for bedrifter som har avvik i begge retninger. En slik praksis vil kunne føre til en forskjellsbehandling som ikke er saklig begrunnet.”

Selv om SLF ikke har funnet det tvilsomt at nevnte praksis er i tråd med bestemmelsene om retting tolket i lys av forvaltningsloven § 35, fører forskriftskravet om at alle typer feil skal rettes til enkelte praktiske problemer:

”De fleste saker der det er avdekket avvik, har avvik i begge retninger. Det betyr at hvert eneste vedtak må utstyres med en forholdsvis utførlig begrunnelse for hvorfor avvik i virksomhetens disfavør ikke kommer til fratrekk i tilbakebetalingskravet. Denne begrunnelsen er tidkrevende for SLF å utforme, samtidig som den også kan være vanskelig å forholde seg til for vedtakets adressat.”

2.2 Sanksjonsbestemmelsene

Etter sanksjonsbestemmelsene i henholdsvis PNS-forskriften § 10, XRK-forskriften § 12, cateringforskriften § 10 og XR-forskriften § 11, kan SLF pålegge virksomheter å tilbakebetale tilskudd som er utbetalt som følge av uriktige eller ufullstendige opplysninger eller andre forskriftsstridige forhold. I slike tilfeller har SLF også myndighet til å utstenge bedrifter fra ordningen i inntil 3 år. XR-forskriften har i dag et annet hjemmelsgrunnlag enn de tre andre forskriftene, noe som i tillegg til forannevnte sanksjoner gjør det mulig å ilegge en tilleggs­avgift.

Etter annet ledd i de ulike bestemmelsene kan SLF holde tilbake tilskudd inntil virksomheten har levert de forskriftspålagte prognosene.

Etter Landbruksdepartementets oppfatning ligger det i liten grad sanksjonselementer i någjeldende bestemmelser om tilbakebetaling. En tilbakebetaling av tilskudd medfører i realiteten ikke noe annet enn en ren gjenoppretting av situasjonen i tråd med forskriftens bestemmelser og de underliggende forhold. Slik sett har dette klare likhetstrekk med retting, jf. pkt. 2.1 over. Samtidig har utestengningshjemmelen i liten grad blitt benyttet i praksis ettersom utestengning i kortere eller lengre tid vil være et forholdsvis inngripende vedtak for den det gjelder.

Et unyansert sanksjonsapparat kan i verste fall føre til at forvaltningen unnlater å reagere effektivt på kritikkverdige forhold hos den enkelte tilskuddsmottaker. I en forsvarlig tilskudds­forvaltning ligger det derfor et krav om at ordningene inneholder elementer som virker preventivt mot misbruk, og som setter forvaltningen i stand til å reagere på en rimelig måte overfor overtredelser. Det er derfor viktig at SLF gis tilstrekkelig fleksibilitet når det gjelder mulige reaksjoner mot brudd på forskriftens bestemmelser.

3. Departementets merknader til de enkelte bestemmelsene i utkastet

3.1 Innledning

Landbruksdepartementets forslag til bestemmelser om retting av feilutbetalinger og om sanksjoner fremgår av vedlagt utkast. Departementet foreslår å innarbeide likelydende bestemmelser i de fire tilskuddsforskriftene som retter seg mot den delen av næringsmiddel­industrien som anvender norske landbruksråvarer i foredlingen. Som nevnt innledningsvis medfører dette endringer i forskriftene som regulerer tilskudd til industrielt bearbeidede jord­bruksvarer som forbrukes innenlands eller som eksporteres.

For øvrig bemerkes det at forslaget i stor grad samsvarer med tilsvarende bestemmelser i forskrift 22. mars 2002 nr. 283 om produksjonstilskudd i jordbruket §§ 12 flg.

3.2 Retting av feil i utbetalinger

Utkastet § A innebærer at SLF kan rette feil i utbetalt tilskudd. I dette ligger også en skjønns­messig adgang til i spesielle tilfelle å la være å rette feil dersom for eksempel beløpet er meget lite. I ”kan”-vurderingen er det også mulig å vektlegge mange av de samme momentene som i pengekravsrettens ulovfestede lære om tilbakebetaling (conditio indebiti) og motregning. For eksempel vil det normalt ikke kunne kreves tilbake beløp fra en tilskuddsmottaker som har vært i aktsom god tro om utbetalingen. Ut fra kravene til profesjonalitet hos næringsdrivende, vil dette imidlertid sjelden kunne sies å være tilfelle. Forslaget anses å være presisering av gjeldende rett på området. Retting innebærer således i realiteten en omgjøring av tidligere utbetalingsvedtak fordi man finner at dette inneholder slike feil at det f.eks. må anses som ugyldig.

Motregningsadgangen etter annet ledd foreslås å gjelde alle krav som følge av forskriften, enten den benyttes i forbindelse med feilretting etter første ledd eller i forbindelse med avkorting, jf. pkt. 3.4 nedenfor. Motregning er en praktisk oppgjørsform i det økonomiske mellomværende mellom forvaltning og tilskuddsmottaker. Det antas at adgangen uansett ville fulgt av den ulovfestede motregningslæren, men departementet har likevel funnet det hensiktsmessig at oppgjørsformen fremgår direkte av forskriften. Bestemmelsen inneholder uansett ikke noe element av sanksjon, men innebærer utelukkende en korreksjon i samsvar med de underliggende forhold i saken.

3.3 Tilbakeholdelse

Høringsutkastets § B gir SLF adgang til å holde tilbake tilskuddet når det oppdages forhold hos tilskuddsmottageren som ikke er i tråd med regelverket. Dette vil innebære en forsinkelse av utbetalingen inntil virksomheten har fått brakt det påtalte forholdet i orden. Bestemmelsen vil i utgangspunktet kunne få anvendelse ved løpende forskriftsstridige forhold der en endring av forholdet er mulig. I tilfeller der det regelstridige forholdet er opphørt, vil bestemmelsen om avkorting ved overskridelse av forskrif­tens bestemmelser kunne være en mer nærliggende reaksjon, jf. pkt. 3.4 under.

At det påpekes forhold hos virksomheten som er i strid med forskriften, bør være tilstrekkelig for å holde tilbake tilskudd. Ordlyden i bestemmelsen knyt­ter dette til en handling, men departementet legger til grunn at unnlatelse også vil omfattes. Eksempler på slike forhold kan f.eks. være unnlatelse av å sende inn endringer av resepter eller påvisning av mangelfulle rutiner som har betydning for utbetaling av tilskuddet.

3.4 Avkorting

Avkorting etter høringsutkastet § C kan alltid komme som et eventuelt tillegg til feilretting etter § A. Som nevnt ovenfor, innebærer ikke retting av feil noe element av sanksjon. Det er altså det ”korrekte” tilskuddet etter feilretting som skal avkortes med en prosentsats, eventuelt et nominelt beløp. I avgjørelsen av om avkorting skal benyttes og størrelsen på det eventuelle avkortingsbelø­pet, må SLF vurdere skyldgraden knyttet til overtredelsen. Dersom virksom­heten har utvist uaktsomhet, må imidlertid dette være tilstrekkelig til at bestemmelsen kan komme til anvendelse. I de alvorligste tilfellene vil inntil 100 % av til­skuddet kunne avkortes. Tredje ledd gir en veiledning som må anvendes skjønnsomt i det enkelte tilfellet. Selv om virksomheten urettmessig har mottatt et feilaktig beløp, kan det tenkes tilfeller der dette skyldes forgåelser av mindre klanderverdig karakter (inku­rier, skrive-/kommafeil e.l.).

Selv om det ikke fremgår direkte av bestemmelsen, mener departementet at det vil bli best sammenheng dersom selve avkortingen skjer i den eller de tilskuddsutbetalingen(e) som er, eller ville blitt påvirket av foretakets overtredelse. Dersom det f.eks. bare er oppgitt feil forbruk av jordbruksråvarer for én enkelt måned, må avkorting i utgangspunktet vurderes i forhold til denne måneden.

3.5 Utestenging

Ved spesielt grove overtredelser av bestemmelsene i forskriften, foreslås det at en virksomhet kan utestenges fra ordningen i inntil 3 år, jf. utkastet § D. Utestenging for et kortere eller lengre tidsrom kan eventuelt kombineres med 100 % avkorting. Et eksempel på et mulig anvendel­sesområde kan være situasjoner der et foretak forsøker å forlede forvaltningen til å utbetale tilskudd uten i det hele tatt å ha noen tilskuddsberettiget virksomhet. I slike tilfeller vil ikke en trussel om avkorting ha noen preventiv effekt ettersom foretaket aldri hadde noe krav på tilskudd.

3.6 Morarenter

§ E første punktum hjemler adgangen til å ilegge forsinkelsesrente på utestående beløp hos tilskuddsmottaker når denne utrettmessig har mottatt pengene. Forsinkelsesrenteloven gjelder som kjent i utgangspunktet bare på formuerettens område, jf. lovens § 1.

Der virksomheten ikke kan bebreides for at kravet har oppstått, forutsettes det at vedkom­mende gis en frist til å innbetale beløpet, og at morarente først begynner å løpe fra dette tids­punkt. Dersom mottakeren ikke var i aktsom god tro om utbetalingen, innebærer § E annet punktum imidlertid at morarente kan kreves helt tilbake fra utbetalingstidspunktet for det urettmes­sige tilskuddet. I slike tilfeller vil det f.eks. ofte også kunne være grunnlag for å vurdere avkorting etter § C. Ut fra en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle, kan mora­renter dermed tre i stedet for, eller komme i tillegg til, at SLF fastsetter et avkortingsbeløp overfor virksomheten.

Vedlegg

Med hilsen