3 EØS-rettslig vurdering av hjemfallsinstituttet

Førsteamanuensis dr. juris Olav Kolstad 5. november 2004

3.1 Innledning

3.1.1 Problemstillingen

Jeg er av Hjemfallsutvalget gitt i oppdrag å redegjøre for de skranker EØS-avtalen utgjør for utformingen av hjemfallsinstituttet. 1 EFTA Surveillance Authority (ESA) har gjennom en grunngitt uttalelse (”reasoned opinion”) gjort gjeldende at reglene om konsesjon for erverv av vannfall etter industrikonsesjonsloven 2 er i strid med EØS-avtalens regler om fri etableringsrett og reglene om fri bevegelighet av kapital. 3 ESAs hovedankepunkt er den ulikhet i rammevilkår offentlige og private aktører er underlagt etter industrikonsesjonsloven. Uavhengig av den prosess ESA har initiert har Norge iverksatt et arbeid for å vurdere konsesjonsregelverket. Hjemfallsutvalget har som en del av dette arbeidet blitt gitt i oppgave å vurdere hjemfallsinstituttets utforming. I denne forbindelse må Norges handlingsrom i forhold til EØS-avtalens regler avklares, og det er formålet med dette arbeidet.

Det er tre hovedmodeller som skal vurderes som grunnlag for utformingen av et fremtidig hjemfallsinstitutt. Den første modellen er dagens modell. Den andre modellen er å innføre et eiernøytralt hjemfallsinstitutt, der offentlige og private aktører underlegges like regler om hjemfall. Som et ledd i dette gis offentlige aktører tidsbegrenset konsesjon med vilkår om hjemfall ved konsesjonstidens utløp, vilkår offentlige aktører ikke er underlagt etter det gjeldende konsesjonsregime. Innføringen av et eiernøytralt hjemfallsregime vil skje fra det tidspunkt eventuelle nye hjemfallsregler i industrikonsesjonsloven og vassdragsregulerings-loven 4 trer i kraft. Det tredje alternativet er en transaksjonsmodell der vilkår om hjemfall for vannfall som i dag ikke er underlagt et slikt vilkår, blir tilknyttet vannfall eller eierandeler i vannfall dersom det skjer et salg av vannfall eller eierandeler i vannfall, eller ved salg av eierandeler i selskap som har eierandeler i vannfall. Frem til en eventuell transaksjon skjer vil det ikke skje noen endring i forhold til plikt om hjemfall for slike vannfall. Det viktigste skillet mellom et eiernøytralt hjemfallsinstitutt og transaksjonsmodellen er således tidspunktet for innføringen av vilkår om hjemfall.

I det videre vil jeg først undersøke om dagens hjemfallsregime er i overensstemmelse med EØS-avtalens regler. Jeg vil deretter undersøke om EØS-avtalen oppstiller skranker for innføringen av et eiernøytralt hjemfallsinstitutt og for innføringen av en transaksjonsmodell.

3.1.2 Sammenfatning

EØS-avtalen anerkjenner i utgangspunktet avtalepartenes suverene rett til fritt å bestemme om naturressursene skal utnyttes. De virkemidler den norske stat bruker for å ivareta ressursforvaltningshensyn faller allikevel ikke utenfor EØS-avtalens virkeområde som en ”integrert” del av statens suverenitet over egne naturressurser. Vannkraftproduksjonen i Norge er en del av energimarkedet innenfor EØS. Industrikonsesjonslovens og vassdragsreguleringslovens regulering av produksjonen av vannkraft i Norge berører den økonomiske aktiviteten mellom EØS-avtalens parter på en måte som har betydning for etableringen av et indre marked innenfor EØS. Reglene om hjemfall i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven må derfor utformes under hensyntagen til EØS-avtalens bestemmelser.

EØS-avtalens artikkel 125 slår fast at EØS-avtalen ikke berører avtalepartenes regulering av eierforhold. Det fremgår av EF-domstolens praksis at EØS-avtalens artikkel 125 må tolkes slik at artikkel 125 aksepterer særskilte eiendomsrettslige ordninger. Industrikonsesjonslovens og vassdragsreguleringslovens regler om hjemfall, som har til resultat at eiendomsretten går tilbake til staten, er derfor ikke i seg selv i strid med EØS-avtalen. Den nærmere utformingen av særskilte eiendomsrettslige ordninger må allikevel skje under hensyntagen til EØS-avtalens bestemmelser, og EØS-avtalen vil komme til anvendelse på den nærmere utforming av hjemfallsordningen.

EØS-avtalens artikkel 31 forbyr ”restriksjoner på etableringsadgangen for statsborgere fra en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat på en annen av disse staters territorium”. Selv om industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven ikke formelt skiller mellom norske og utenlandske aktører, vil utenlandske aktører forskjellsbehandles i forhold til offentlige aktører m.h.t. vilkår om hjemfall. Således vil aktører fra andre EØS-land få tidsbegrensede konsesjoner med vilkår om hjemfall, mens offentlige aktører gis tidsubegrensede konsesjoner uten vilkår om hjemfall. Aktører fra andre EØS-land stilles således mindre gunstig enn en gruppe nasjonale aktører. Dette representerer en restriksjon som rammes av forbudet i EØS-avtalens artikkel 31. Unntaket i EØS-avtalens artikkel 33 for forskjellsbehandling som er nødvendig av hensyn til ”offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen” kommer ikke til anvendelse på reglene om vilkår om hjemfall. De hensyn som ligger bak hjemfallsinstituttet kan ikke begrunne et unntak på bakgrunn av den ulovfestede lære om tvingende allmenne hensyn.

Industrikonsesjonslovens og vassdragsreguleringslovens regler om hjemfall vil også representere restriksjoner på de frie kapitalbevegelser og vil rammes av forbudet i EØS-avtalens artikkel 40. Dette fordi ordningen gjør det mindre attraktivt for investorer fra andre EØS-land å investere i kraftproduksjon i Norge og i eierandeler i selskap som driver kraftproduksjon, da private kraftprodusenter er underlagt strengere rammevilkår enn offentlige kraftprodusenter gjennom vilkår om hjemfall. Heller ikke i forhold til forbudet i artikkel 40 kan de hensyn som ligger til grunn for hjemfallsinstituttet begrunne et unntak etter læren om tvingende allmenne hensyn.

Dersom industrikonsesjonslovens og vassdragsreguleringslovens regler om hjemfall er i strid med EØS-avtalen, vil Norge fra EØS-avtalens ikrafttredelse den 1.1.1994 ha vært forpliktet til å endre reglene slik at traktatbruddet opphører. Forbudene i artikkel 30 og 41 vil også ramme vilkår om hjemfall i konsesjoner gitt etter 1.1.1994. Et annet spørsmål er om forbudene i artikkel 31 og 40 kommer til anvendelse på konsesjoner gitt før dette tidspunkt. Etter EØS-avtalen gjelder et forbud mot å gi traktatens bestemmelser tilbakevirkende kraft. Som en følge av forbudet mot tilbakevirkning vil Norge etter EØS-avtalen ikke ha en plikt til å endre konsesjoner gitt før 1.1.1994 til ugunst for konsesjonærene for å avbøte det brudd på EØS-avtalen hjemmelsreglene i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven representerer.

Ved et erverv av konsesjonsbelagte vannfall eller eierandeler i slike, må konsesjonsbehandlingen av ervervet være i tråd med EØS-avtalens bestemmelser. Erververen vil i denne forbindelse ikke kunne påberope seg EØS-avtalens forbud mot å gi traktaten tilbakevirkende kraft i forhold til de rettighetsposisjoner som erverves. Dette gjelder også der Olje- og energidepartementet har gitt erververen fritak fra konsesjonsplikt etter industrikonsesjonslovens § 1, 4. ledd i perioden etter 1.1.1994.

EØS-avtalens artikkel 61 forbyr ”støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer” dersom støtten ”påvirker samhandelen mellom avtalepartene”. Konsesjoner uten vilkår om hjemfall er ikke støtte i seg selv. Offentlige aktører får allikevel, ved å slippe den byrde vilkår om hjemfall representerer, en fordel innenfor konsesjonsregelverket sammenlignet med private aktører. En forskjellsbehandling av aktører innenfor et regelsett som gir bestemte aktører økonomiske fordeler vil representere statsstøtte dersom forskjellsbehandlingen ikke kan begrunnes i ”systemets logikk”. Det er ikke tilfellet for industrikonsesjonslovens og vassdragsreguleringslovens ulikebehandling m.h.t. vilkår om hjemfall. Den fordel offentlige konsesjonærer får sammenlignet med private aktører ved å ikke bli pålagt den økonomiske byrde et vilkår om hjemfall representerer, er derfor statsstøtte som rammes av forbudet i artikkel 61. Ingen av unntakene i bestemmelsen vil komme til anvendelse. Etter EØS-avtalens artikkel 62(1) er ordningen å betrakte som bestående støtte. Dette innebærer at ordningen vil kunne implementeres inntil ESA har truffet vedtak om at ordningen er uforenlig med artikkel 61.

De tre modellene for eiernøytralt hjemfall, d.v.s. modellene for totalhjemfall, partielt hjemfall og totalhjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør, innebærer ikke noen hindringer for etableringsretten eller de frie kapitalbevegelser, og er derfor ikke i strid med EØS-avtalens artikkel 31 eller artikkel 40. Derimot vil forbudet mot statsstøtte i EØS-avtalens artikkel 61 kunne ha betydning for implementeringen av et eiernøytralt hjemfallsinstitutt. Ordningen med eiernøytralt totalhjemfall implementeres ved at offentlige aktører gis tidsbegrensede konsesjoner på 75 år fra lovendringstidspunktet. Forskjellen i konsesjonsperiode for offentlige aktører og private aktører som er gitt konsesjoner med varighet på 60 år innebærer en fordel for de offentlige aktørene som er å betrakte som statsstøtte i strid med artikkel 61. Modellen for partielt hjemfall reiser ingen problemer i forhold til forbudet mot statsstøtte i EØS-avtalens artikkel 61. Modellen for totalhjemfall med kompensasjon gjennom et etteroppgjør vil heller ikke reise problemer i forhold til EØS-avtalens artikkel 61, forutsatt at kompensasjonen tilsvarer den verdi konsesjonærene har tilført kraftproduksjonsanleggene som omfattes av den enkelte konsesjon i konsesjonsperioden.

Etter transaksjonsmodellen vil offentlige aktører først underlegges vilkår om hjemfall i forbindelse med at det skjer et salg av vannfall eller eierandeler i vannfall, eller ved salg av eierandeler i selskap som eier vannfall eller har eierandeler i slike. Modellen forutsetter at de folkerettslige forpliktelsene Norge har påtatt seg i EØS-avtalen ikke har tilbakevirkende kraft. Implementeringen av en transaksjonsmodell krever så omfattende endringer i hjemfallsinstituttets hjemmelsgrunnlag at sterke argumenter taler for at man ved implementeringen av en transaksjonsmodell ikke vil kunne påberope forbudet mot å gi EØS-avtalen tilbakevirkende kraft. Modellen vil i så fall måtte underlegges en helhetlig vurdering i forhold til EØS-avtalen, der også konsesjoner gitt før 1.1.1994 trekkes inn i vurderingen. Den forskjellsbehandling som dagens hjemfallsregime representerer, og som transaksjonsmodellen eventuelt vil videreføre, vil innebære restriksjoner i strid med forbudene i artikkel 31 og 40. Videre vil det å knytte krav om konsesjon til enkelttransaksjoner i seg selv representere en ulovlig restriksjon etter EØS-avtalens artikkel 40, og vil representere en ulovlig restriksjon etter artikkel 31. Transaksjonsmodellen reiser ingen særlige problemer i forhold til forbudet mot statsstøtte i EØS-avtalens artikkel 61.

3.2 EØS-rettslig vurdering av dagens hjemfallsinstitutt

3.2.1 Opplegget

Vurderingen av dagens hjemfallsinstitutt i forhold til EØS-avtalen vil ta utgangspunkt i de rettsspørsmål som har vært reist i tvisten mellom ESA og Norge om industrikonsesjonslovens forenlighet med EØS-avtalen. EFTA Surveillance Authority (ESA) har vurdert konsesjonsregimet for erverv av vannfall etter industrikonsesjonsloven, derunder reglene om hjemfall, i forhold til EØS-avtalens regler om etableringsfrihet og fri bevegelse av kapital. ESA har konkludert med at industrikonsesjonslovens regler om konsesjon ved erverv av vannfall er i strid med forbudet i EØS-avtalens artikkel 31 om etableringsfrihet og artikkel 40 om fri bevegelse av kapital, og har gjennom en grunngitt uttalelse (”reasoned opinion”) til EFTA-domstolen tatt traktatrettslige skritt for å bringe de påståtte brudd på EØS-avtalen til opphør.

Norge har gjort gjeldende at reguleringen av utnyttelsen av vannfall gjelder forvaltning og kontroll av naturressurser og dermed faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Videre har Norge gjort gjeldende at EØS-avtalens artikkel 125, som slår fast at EØS-avtalen respekterer avtalepartenes eiendomsrettsordninger, er til hinder for en anvendelse av reglene om de såkalte fire friheter på konsesjonsordningen i industrikonsesjonsloven. Spørsmålet om konsesjonsordningen i industrikonsesjonsloven faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde vil bli behandlet i avsnitt 2.3. Spørsmålet om artikkel 125 er til hinder for en anvendelse av forbudene i artikkel 31 og 40 vil bli drøftet i avsnitt 2.4. I kapittel 2.5. vil jeg vurdere hjemfallsinstituttet i forhold til reglene i artikkel 31 og 40. Hjemfallsinstituttet kommer til uttrykk som vilkår knyttet til konsesjon til erverv av vannfall eller vassdragregulering, og kan ikke ses uavhengig av de øvrige vilkår for konsesjon. Jeg vil derfor gi en kort beskrivelse av konsesjonsreglene i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven i avsnitt 2.2.

ESA reiser kun innsigelser mot konsesjonsregimet etter industrikonsesjonsloven, derunder det hjemfallsregime denne loven hjemler. Reglene om hjemfall i industrikonsesjonsloven må ses i sammenheng med reglene om hjemfall i vassdragsreguleringsloven. Etter vassdragsreguleringsloven kreves det for andre enn staten konsesjon for å regulere vassdrag for å øke vannkraften, m.a.o. øke et vannfalls produksjonsevne. Reglene om hjemfall i vassdragsreguleringsloven er i det vesentlige samsvarende med reglene i industrikonsesjonsloven. I det videre vil disse reglene vurderes samlet i vurderingen av hjemfallsinstituttets forenlighet med EØS-avtalen.

I tillegg til spørsmålet om forenligheten med reglene om etableringsfriheten og fri bevegelse av kapital vil jeg i avsnitt 6 drøfte om det eksisterende hjemfallsregime reiser statsstøtterettslige problemstillinger.

3.2.2 Kort beskrivelse av konsesjons-ordningene og hjemfallsinstituttet

3.2.2.1 Konsesjonsregimet for erverv av vannfall etter industrikonsesjonsloven

Erverv av fallrettigheter med tilhørende installasjoner av andre enn staten krever konsesjon etter industrikonsesjonsloven § 1, 1. ledd. Fallrettigheter omfatter eiendomsrett, bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett til vannfall.

Det oppstilles i loven forskjellige vilkår for tildeling av konsesjon til private og offentlige aktører. Etter industrikonsesjonslovens § 2, 1. ledd kan konsesjon gis til personer, private selskap eller utenlandske selskap dersom ”særlige omstendigheter” foreligger. Norske kommuner, fylkeskommuner og foretak organisert etter statsforetaksloven kan etter § 3 få konsesjon ”når ikke allmenne hensyn taler imot”. Det samme gjelder selskap hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene eies av norske kommuner, fylkeskommuner eller statsforetak. Konsesjon til private foretak etter industrikonsesjonsloven må således begrunnes spesielt i ”særlige omstendigheter”, mens for kommuner og fylkeskommuner legger loven opp til at det må begrunnes at vilkårene for konsesjon ikke er oppfylt.

Konsesjon gis til private aktører for en periode på 60 år, jf. industrikonsesjonslovens § 2, post 17. Det følger av § 4, 3. ledd at konsesjon kan gis på ubegrenset tid til statsforetak, kommuner, fylkeskommuner og selskap eid med minst 2/3 av kommuner og fylkeskommuner, jf. også 4. ledd der det fremgår at § 2, post 17 ikke kommer til anvendelse for disse aktørene.

Etter industrikonsesjonsloven hjemfaller ved konsesjonstidens utløp for private vannfallet m.v. til staten med full eiendomsrett og uten vederlag, jf. § 2, post 17. Det fremgår av § 4, 4. ledd at det ikke kan knyttes vilkår om hjemfall til konsesjoner gitt statsforetak, kommuner, fylkeskommuner og selskap eid med minst 2/3 av kommuner og fylkeskommuner. Der konsesjon er gitt på ubegrenset tid til offentlige aktører er det ikke aktuelt med et hjemfall med mindre de offentlige aktørene tar skritt som leder til at konsesjonen opphører.

Overdragelse av vannfall fra private aktører til andre enn staten krever konsesjon, jf. § 2, post 22. Overdras vannfall til private vil disse tre inn i den gjeldende konsesjon. Konsesjonen gjelder for den gjenværende periode av de 60 år regnet fra konsesjonen ble meddelt selger, og den nye konsesjonæren må underkaste seg de i den opprinnelige konsesjon fastsatte betingelser, derunder om hjemfall. Dersom erververen er en norsk kommune eller fylkeskommune kan konsesjon gis på ubegrenset tid. Kongen kan helt eller delvis frafalle betingelser satt i den opprinnelige konsesjon som ikke er obligatoriske etter § 4, 3. og 4. ledd. Vilkår om hjemfall kan således frafalles.

Overdragelse av vannfall fra offentlige til private aktører utløser konsesjonsplikt etter § 1, og konsesjon gis etter § 2 på de vilkår bestemmelsen foreskriver. Dersom kommuner eller fylkeskommuner selger seg ned i selskaper som innehar konsesjon etter industrikonsesjonsloven slik at de blir sittende med mindre enn 2/3 av kapitalen og stemmene, utløser dette etter § 4, 1. ledd, 3. punktum forkjøpsrett for staten til selskapsandelene som selges.

3.2.2.2 Konsesjonsregimet for vassdragsregule-ringer etter vassdragsreguleringsloven

Vassdragsreguleringer som skal øke et vassdrags vannføring, og dermed et vannfalls produksjonsevne, krever konsesjon etter vassdragsreguleringsloven. Etter lovens § 2 kreves det for andre enn staten konsesjon for å foreta vassdragsreguleringer som øker vannkraften i vannfall. Vilkårene for å få konsesjon er i utgangspunktet de samme for offentlige og private aktører. De nærmere vilkår knyttet til konsesjoner som gis er derimot forskjellig for private og offentlige aktører. I utgangspunktet skal konsesjoner gis for en periode på 60 år. For vassdrag hvor reguleringen skal nyttes til alminnelig kraftforsyning og vannkraften skal utnyttes av statsforetak, kommuner, fylkeskommuner eller selskap hvor kommuner og fylkeskommuner eier minst 2/3 av kapitalen og stemmene, kan konsesjon gis på ubegrenset tid.

Ved konsesjonstidens utløp kan staten etter § 10, post 4 kreve avstått til seg uten godtgjørelse reguleringsanleggene med tilliggende grunn og rettigheter og med de bygninger og andre innretninger som er oppført av hensyn til reguleringen. Hjemfallsretten vil i praksis kun ha betydning for private aktører som har tidsbegrenset konsesjon.

3.2.3 EØS-avtalens saklige virkeområde

Norge gjør i brev til ESA av 28.11.2001 gjeldende at forvaltningen av naturressursene faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde. Norge begrunner sitt standpunkt med en tolkning av EØS-avtalen, der St. prp. nr. 100 (1991-1992) vedrørende ratifikasjonen av EØS-avtalen og Ot. prp. nr. 82 (1991-1992) og Inst. O nr. 17 (1992-1993) vedrørende endringer i industrikonsesjonsloven i forbindelse med tiltredelsen til EØS-avtalen, brukes som belegg for at Norges syn ved inngåelsen av avtalen var at ressursforvaltning falt utenfor EØS-avtalen.

Det er tvilsomt om en traktatparts oppfatninger ved traktatinngåelsen er et relevant tolkningsmoment ved tolkningen av EØS-avtalen etter de regler som gjelder for traktattolkning, så lenge oppfatningene ikke ble uttrykkelig adressert ved traktatinngåelsen. EØS-avtalens virkeområde må avgjøres på en bakgrunn av en tolkning av avtalen der ordlyden står i fokus.

Det fremgår av EØS avtalens artikkel 1, nr. 1 at formålet med EØS-avtalen er å opprette et indre marked innenfor EØS:

”Formålet med denne assosieringsavtale er å fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler, med sikte på å opprette et ensartet Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde, heretter kalt EØS.”

Det indre marked i EØS skal i utgangspunktet omfatte all økonomisk aktivitet mellom medlemsstatene. EØS-avtalen unntar ingen tjeneste- eller varemarkeder fra EØS-avtalens virkeområde. EF-domstolen fastslo i Sml. 1997 s. I-5789, Kommisjonen mot Italia under henvisning til tidligere praksis at elektrisitet er en vare i EF-traktatens forstand. Det samme må gjelde i forhold til EØS-avtalen. 5 Det er ikke tvilsomt at norsk vannkraftproduksjon må ses som en del av energimarkedet innenfor EØS. Dette viser også Rdir. 96/92 EF vedrørende felles regler for det indre marked for elektrisitet. Spørsmålet blir om reglene om tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall regulerer vannkraftproduksjonen på en måte som berører den økonomiske aktiviteten mellom avtalestatene.

Industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven er en del av den rammelovgivning aktører som ønsker å produsere vannkraft underlegges. Lovene regulerer adgangen til markedene ved å stille krav om konsesjon ved erverv av vannfall og ved vassdragsregulering for øke vannfallenes produksjonsevne. Lovene regulerer videre rammevilkårene for produksjonen gjennom de vilkår som kan settes i forbindelse med konsesjonstildelinger. Industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven regulerer således produksjonen av vannkraft på en slik måte at den økonomiske aktiviteten mellom medlemsstatene berøres på en måte som har betydning for etableringen av et indre marked innenfor EØS.

Norge påberoper seg at industrikonsesjonslovens regler gjelder den norske stats forvaltning av naturressursene. Det er ingen bestemmelser i EØS-avtalen som unntar ressursforvaltning generelt eller forvaltning av vannfallsressursene spesielt fra EØS-avtalens anvendelsesområde. 6 Tvert i mot nevnes ”å sikre en forsiktig og fornuftig utnyttelse av naturressursene” i artikkel 73, nr. 1, bokstav c som et mål avtalepartene vil arbeide mot innenfor miljøområdet i forbindelse med realiseringen av EØS. Innenfor EF har det ikke blitt gjort unntak for regler vedrørende medlemsstatenes ressursforvaltning i forhold til EF-traktaten. Tvert i mot har ressursforvaltningen blitt regulert gjennom sekundærlovgivningen, noe Rdir. 94/22 EF om utdeling av lisenser offshore, Rdir. 96/92 EF vedrørende felles regler for det indre marked for elektrisitet og gassmarkedsdirektivet (Rdir. 98/30 EF) er eksempler på. Alle direktivene er blitt en del av EØS-retten, og er inkorporert i norsk rett. Det er således ingen ting i EØS-avtalen som tyder på at det kan opereres med et sett av ressursforvaltningshensyn som faller utenfor EØS-avtalen på grunn av den tilknytning de har til spørsmålet om hvordan naturressursene skal forvaltes.

”Ressursforvaltning” er et vidt begrep som omfatter en rekke hensyn som den norske stat søker fremmet ved reguleringen av utnyttelsen av naturressursene. EØS-avtalens regler, og da særlig reglene om de fire friheter og statsstøtte, kan begrense statens handlingsrom ved valg av styringsmidler ved reguleringen av markedene, derunder energimarkedet. Om de virkemidler som brukes til å fremme hensyn som omfattes av det vide begrepet ”ressursforvaltning” er forenlige med EØS-avtalen må da vurderes i forhold til det enkelte virkemiddel. I denne forbindelse kan det pekes på at EØS-avtalen anerkjenner avtalepartenes rett til suverenitet over egne naturressurser. Dette innebærer at avtalepartene står fritt til å bestemme om naturressursene skal utnyttes eller ikke. Dersom avtalepartene først tar den avgjørelse at naturressursene skal utnyttes, det være seg petroleumsforekomster, vannfall eller andre naturressurser, og gir andre aktører enn staten en rolle i utnyttelsen, vil EØS-avtalen regulere statens handlingsrom i den videre utforming av det regime som gjelder utnyttelsen av ressursene. De virkemidler staten benytter kan ikke sies å falle utenfor EØS-avtalen fordi de er en ”integrert” del av statens suverenitet over egne naturressurser.

Reglene om tildeling av konsesjon og vilkårene om hjemfall etter industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven faller således inn under EØS-avtalens saklige anvendelsesområde. Om de hensyn hjemfallsinstituttet skal ivareta får konsekvenser for den EØS-rettslige vurdering må vurderes konkret i forhold til de aktuelle bestemmelser i EØS-avtalen.

3.2.4 Artikkel 125

Norge gjør gjeldende at EØS-avtalens artikkel 125 er til hinder for anvendelsen av EØS-avtalen på industrikonsesjonslovens regler. EØS-avtalens artikkel 125 slår fast at avtalepartenes regler om eiendomsretten ikke påvirkes av EØS-avtalen: 7

”Denne avtale skal ikke på noen måte berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten.”

Den norske stats ivaretakelse av de ressurser vannfallene representerer er basert på offentlig eierskap. Den norske stat anser at offentlig eierskap er viktig for å sikre at vannfallene utvikles og utnyttes til beste for samfunnet som helhet. Gis private adgang til å utnytte vannfallene hjemfaller disse til staten ved endt konsesjonsperiode. For offentlige aktører er det ikke behov for regler om hjemfall, da eierskapet til vannfallene hele tiden er på offentlige hender. Da reguleringen således skal sikre statlig eierskap, og statlig eierskap ikke er i strid med EØS-avtalen, gjør Norge gjeldende at EØS-avtalens artikkel 125 er til hinder for en anvendelse av avtalens regler på bestemmelsene i industrikonsesjonsloven om konsesjon for erverv av fallrettigheter.

Det følger av artikkel 125 at EØS-avtalen ikke legger seg opp i avtalepartenes regulering av eierforhold, og at EØS-avtalen er nøytral i forhold til valget mellom statlig eller privat eiendomsrett. 8 EØS-avtalen er således ikke i veien for at staten kan eie og drive næringsvirksomhet.

Artikkel 125 respekterer det grunnleggende valg om hvilke aktører som skal få utnytte de ressurser vannfall og vassdrag representerer kommersielt, m.a.o. om andre aktører enn staten skal få drive kraftproduksjon. Industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven åpner for at private aktører og kommunale og fylkeskommunale aktører driver kraftproduksjon. Industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven stiller vilkår for konsesjon som private aktører og kommunale og fylkeskommunale aktører må oppfylle for å kunne utnytte vannkraft til energiproduksjon, og regulerer tilgangen for disse aktørene til markedet for elektrisk kraft. Konsesjon som virkemiddel innebærer en regulering av eierforhold, i den forstand at konsesjonene representerer en regulering av eier- eller rådighetsbeføyelsene til vannfall og vassdrag. Hjemfall innebærer en avståelse av eiendomsrett og tilbakeføring av rådighet til staten. Reglene kan allikevel ikke sies å berøre selve eiendomsrettsordningen, men regulerer adgangen for private aktører og kommunale og fylkeskommunale aktører til å råde over produksjonsmidler som er nødvendige for å drive kraftproduksjon.

Varigheten av en konsesjon og vilkår om hjemfall for tidsbegrensende konsesjoner er faktorer som har kommersiell betydning for aktører som driver kraftproduksjon. Dersom konsesjonene utformes forskjellig i forhold til ulike aktører, vil forskjellene gi ulike rammebetingelser for virksomhetene. Det er et grunnleggende prinsipp innenfor EØS at offentlige og private markedsaktører skal gis likeartede rammevilkår. Selv om artikkel 125 kan rettferdiggjøre at visse typer virksomhet forbeholdes offentlige aktører, hjemler ikke bestemmelsen en adgang til å forskjellsbehandle offentlige og private aktører dersom private aktører gis tillatelse til å drive den aktuelle type virksomhet. Dette har støtte i flere avgjørelser fra EF-domstolen.

Sml. 1984 s. 3677, Fearon mot Irish land Commission gjaldt en lovhjemlet adgang for offentlige myndigheter til å ekspropriere jordbrukseiendommer dersom eierne ikke oppfylte nærmere angitte bostedskrav. Kommisjonen gjorde i saken gjeldende det syn at reguleringen av offentlige myndigheters ekspropriasjonsrett er en del av medlemsstatenes eiendomsrettslige ordninger som etter EF-traktatens artikkel 295, ikke blir berørt av EF-traktatens regler, jf. EØS artikkel 125. EF-domstolen avviste dette:

”Selv om traktatens artikel [295] ikke griper ind i medlemsstaternes ret til at indføre en ordning, hvorefter offentlige myndigheder kan ekspropriere, er en sådan ordning imidlertid omfattet af det grundlæggende princip om forbud mot forskelsbehandling, der ligger til grund for traktatens kapitel om etableringsretten”. 9

EF-traktaten er således ikke til hinder for at det innføres en ekspropriasjonsordning for bestemte typer næringseiendom. Vilkårene for ekspropriasjon må allikevel ikke forskjellsbehandle i strid med reglene som forbyr nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling og restriksjoner på etableringsadgangen.

Den samme tolkningen av artikkel 295 ble lagt til grunn i Sml. 1999 s. I-3099, Klaus Konle mot Østerrike . Saken gjaldt et alminnelig krav om tillatelse for å erverve fast eiendom i Østerrike. Den østerrikske stat gjorde gjeldende at artikkel 295 hjemlet en ordning med krav til forutgående tillatelse til erverv av fast eiendom som gjorde det mulig for offentlige myndigheter å ivareta reguleringsmessige hensyn. Dette avviste EF-domstolen under henvisning til sin avgjørelse i Sml. 1984 s. 3677, Fearon mot Irish land Commission :

”[S]elv om de ejendomsretlige ordninger vedbliver at henhøre under den enkelte medlemsstat i henhold til traktatens artikel [295], fører bestemmelsen ikke til, at en sådan ordning ikke er omfattet af traktatens grundlæggende principper”. 10

Artikkel 295 hjemlet etter EF-domstolens oppfatning ikke en ordning med tillatelse for erverv av fast eiendom som muliggjorde en forskjellsbehandling. I saken var det spørsmål om ordningen hindret de frie kapitalbevegelser, og dette spørsmålet måtte underlegges en vurdering i forhold til reglene om kapital i EF-traktaten. I dom av 23. september 2003, sak C-452/01, Ospelt uttalte EF-domstolen, under henvisning til Sml. 1999 s. I-3099, Klaus Konle mot Østerrike og Sml. 1984 s. 3677, Fearon mot Irish land Commission , at artikkel 295 ikke kunne hjemle en ordning som gjaldt krav om forhåndsgodkjennelse ved erverv av eiendomsretten til jord- og skogbruksarealer. 11 EF-domstolen slo deretter fast at reglene om frie kapitalbevegelser, innbefattet EØS-avtalens artikkel 40, kom til anvendelse på krav om forhåndsgodkjennelse ved erverv av jord- og skogbrukseiendommer som skulle sikre opprettholdelsen av et levedyktig jordbruk og av levedyktige gårdbruk. 12

I Sml. 2002 s. I-4809, Kommisjonen mot Belgia drøftet EF-domstolen om belgiske myndigheters eierkontroll gjennom aksjer tillagt særlige rettigheter (”golden shares”) var i strid med EF-traktaten. Det var ikke bestridt at ordningen representerte en restriksjon på de frie kapitalbevegelser. Spørsmålet var om restriksjonene var berettigede i forhold til EF-traktaten. EF-domstolen anerkjente at det kunne foreligge forhold (”betænkeligheder”) som berettiget medlemsstatene å beholde innflytelse over foretak som utførte tjenester på områder av allmenn eller strategisk interesse. 13 EF-domstolen avviste allikevel uttrykkelig at ordningen med ”golden shares” kunne begrunnes med at den var et utslag av Belgias eiendomsrettslige ordning:

”Disse betænkeligheder kan imidlertid ikke give medlemsstaterne adgang til at påberåbe sig deres ejendomsretlige ordning, der er omhandlet i traktatens artikel [295], som begrundelse for hindringer af traktatens friheder, når disse hindringer er et resultat af privilegier, der er forbundet med medlemsstaternes aktionærstatus i en privatiseret virksomhed. Som det således fremgår af Domstolens praksis (jf. dom af 1.6.1999, sag C-302/97, Konle, Sml. I, s. 3099, præmis 38), fører denne artikel ikke til, at eksisterende ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ikke er omfattet af traktatens grundlæggende principper”. 14

Vurderingen av om det forelå hensyn som kunne berettige en restriksjon måtte vurderes i forhold til bestemmelsen i artikkel 56, som tilsvarer EØS-avtalens artikkel 40, eller i forhold til læren om tvingende allmenne hensyn utviklet av EF-domstolen. EF-domstolen godtok at hensynet til forsyningssikkerheten på energisektoren i en krisesituasjon begrunnet de aktuelle restriksjoner.

I Saml 2002, s. I-4781, Kommisjonen mot Frankrike vurderte EF-domstolen også forenligheten av en ordning med ”golden shares” med EF-traktatens bestemmelser om reglene om frie kapitalbevegelser. Frankrike hadde gjennom et dekret fra 1993 etablert en ordning med en særlig statsaksje i oljeselskapet ELF. Aksjen sikret den franske stat rett til å i forkant godkjenne enhver overskridelse av visse terskler for erverv av selskapsandeler eller stemmerettigheter, og en vetorett vedrørende beslutninger om avståelse eller overdragelse til sikkerhet av aksjemajoriteten i flere av ELFs sentrale datterselskaper. EF-domstolen anerkjente også i denne saken at en medlemsstat kunne ha et berettiget behov for å beholde innflytelse i selskaper av allmenn eller strategisk betydning. En regulering av eierinnflytelsen til den franske stat kunne allikevel ikke begrunnes i forhold til EF-traktaten med at den var en del av den franske eiendomsrettsordning som falt inn under artikkel 295. 15

Om ordningen var berettiget i forhold til reglene om fri bevegelse av kapital måtte vurderes i forhold til artikkel 56, jf. EØS-avtalens artikkel 40, og i forhold til læren om tvingende allmenne hensyn. EF-domstolen anerkjente at det hensyn ordningen var begrunnet i, å garantere forsyningssikkerheten for oljeprodukter i en krisesituasjon, var et legitimt hensyn. Da ordningen ikke var proporsjonal kom EF-domstolen allikevel til at den innebar en ulovlig restriksjon. 16

I Sml. 2002 s. I-4731, Kommisjonen mot Portugal vurderte EF-domstolen regler som forbød utenlandske investorer å erverve mer enn et visst antall aksjer i bestemte portugisiske foretak, og som stilte krav om forhåndsgodkjennelse av erverv av kapitalandeler som oversteg et bestemt nivå i navngitte nasjonale foretak. EF-domstolen kom til at ordningene representerte restriksjoner for den frie kapitalbevegelse mellom medlemsstatene. EF-domstolen anerkjente igjen uttrykkelig at det kunne foreligge forhold (”betænkeligheder”) som berettiget medlemsstatene å beholde innflytelse over foretak som utførte tjenester på områder av allmenn eller strategisk interesse. 17 Virkemiddelet, en regulering av eierinnflytelsen til utenlandske investorer i de aktuelle foretak, kunne allikevel ikke begrunne ordningen på bakgrunn av artikkel 295:

”Disse betænkeligheder kan imidlertid ikke give medlemsstaterne adgang til at påberåbe sig deres ejendomsretlige ordning, der er omhandlet i traktatens artikel [295], som begrundelse for hindringer af traktatens friheder, når disse hindringer er et resultat af en administrativ godkendelsesordning vedrørende privatiserede virksomheder. Som det således fremgår af Domstolens praksis (Konle-dommen, præmis 38), fører denne artikel ikke til, at eksisterende ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne ikke er omfattet af traktatens grundlæggende principper”. 18

EF-domstolen drøftet deretter om ordningen kunne begrunnes i de hensyn som er nevnt i unntaksbestemmelsen i artikkel 73(d)(1) eller i tvingende allmenne hensyn. Ordningene kunne etter EF-domstolens oppfatning ikke berettiges på noen av disse grunnlag. 19

Det fremgår av EF-domstolens praksis at EØS-avtalen artikkel 125 aksepterer særskilte eiendomsrettslige ordninger. Som et rigid eksempel kan det nevnes at medlemsstatene antageligvis kan påberope seg EFT artikkel 295 for å nasjonalisere en sentral produksjonssektor, jf. i denne forbindelse EF-domstolens avgjørelse i Sml. 1984 s. 3677, Fearon mot Irish land Commission . Ordningen med tidsbegrensede konsesjoner og hjemfallsrett, som har til resultat at eiendomsretten går tilbake til staten, er derfor ikke i seg selv i strid med EØS-avtalen. Den nærmere utformingen av særskilte eiendomsrettslige ordninger må allikevel skje under hensyntagen til EØS-avtalens grunnleggende prinsipper. Dette innebærer at EØS-avtalens diskriminerings- og restriksjonsforbud kommer til anvendelse på den nærmere utformingen av ordningen. Dersom ordningen diskriminerer eller innebærer en restriksjon i strid med EØS-avtalens bestemmelser om de fire friheter, må unntak begrunnes i EØS-avtalens regler om den aktuelle ”frihet” eller i læren om tvingende allmenne hensyn.

3.2.5 Presentasjon av forbudene mot restrik-sjoner på etableringsadgang og kapital-bevegelser – forholdet mellom regel-settene

EØS-avtalen inneholder i artikkel 4 et generelt forbud mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling. Dette grunnleggende prinsipp utgjør kjernen i reglene om de såkalte fire friheter. Prinsippet er presisert i forbudsbestemmelser knyttet til den enkelte ”frihet”. I forhold til reglene om hjemfallsrett for staten er det prinsippets anvendelse på etableringsretten og retten til frie kapitalbevegelser som er relevante.

EØS artikkel 31(1) forbyr ”restriksjoner på etableringsadgangen for statsborgere fra en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat på en annen av disse staters territorium”. Forbudet kommer til anvendelse på regler som diskriminerer på bakgrunn av nasjonalitet, men også på regler som legger restriksjoner på adgangen til et marked uten å diskriminere, se f eks Sml. 2002 s. I-305, Varemesse-saken . Dersom ordningen ikke utgjør en ulempe ved etableringen av en virksomhet, men hindrer den etterfølgende næringsutøvelse uten å være diskriminerende kan derimot forholdet falle utenfor artikkel 31, se for eksempel Sml. 1996 s. I-2975, Semeraro .

EØS artikkel 40 forbyr ”restriksjoner på overføring av kapital tilhørende personer bosatt i EFs medlemsstater eller EFTA-statene” og ”forskjellsbehandling på grunn av partenes nasjonalitet, bosted eller stedet for kapitalanbringelsen”. ”Overføring av kapital” har blitt tolket vidt av EF-domstolen. En kapitalbevegelse kjennetegnes i utgangspunktet av at det skjer en ensidig verdioverføring mellom to stater, for eksempel i form av penger, men omfatter også overføring av eierskap til fast eiendom og av eierandeler i foretak, for eksempel aksjer, over landegrensene.

Grensene mellom reglene om etableringsretten og reglene om de frie kapitalbevegelser kan være problematisk å trekke. Det følger av Sml. 2000 s. I-2787, Baars at erverv av aksjer som gir innehaveren bestemmende innflytelse over et selskaps beslutninger omfattes av reglene om den frie etableringsrett. Erverv av eierandeler som ikke gir bestemmende innflytelse omfattes derimot av reglene om fri bevegelighet av kapital. Dersom reglene om hjemfall legger restriksjoner på utenlandske selskapers adgang til å erverve eierandeler i norske selskap som har fallrettigheter, vil dette således kunne omfattes av artikkel 41.

I Sml. 2002 s. I-4731, Kommisjonen mot Portugal fant ikke EF-domstolen det nødvendig å ta stilling til om forholdet måtte henføres til reglene om frie kapitalbevegelser eller reglene om etableringsretten. I saker der aktører fra en medlemsstat ønsker å etablere seg i en annen medlemsstat ved å kjøpe opp selskap der, er det en så nær sammenheng mellom muligheten til å foreta investeringer og muligheten til å etablere seg i landet at en restriksjon på investeringsfriheten også vil utgjøre en restriksjon på etableringsretten. Dersom artikkel 40 kommer til anvendelse på kjøp av eierandeler som ikke gir bestemmende innflytelse vil artikkel 30 komme til anvendelse på kjøp av eierandeler som gir slik innflytelse, og det er ikke nødvendig å skille mellom vurderingene etter artikkel 31 og etter artikkel 40 der begge typer transaksjoner foreligger:

”I det omfang den anfægtede ordning indebærer restriktioner på etableringsfriheten, er disse en direkte følge af … hindringer for de frie kapitalbevægelser. … Da der er fastslået en tilsidesættelse af [EF]-traktatens artikel [56], er det ikke nødvændigt at behandle de anfægtede foranstaltninger i forhold til traktatens bestemmelser vedrørende etableringsfriheten”.

3.2.6 EØS-avtalens regler om rett til etableringsadgang

3.2.6.1 Hjemfallsinstituttet og forbudet i artikkel 31 mot etableringshindringer

EØS artikkel 31(1) forbyr ”restriksjoner på etableringsadgangen for statsborgere fra en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat på en annen av disse staters territorium”. Begrepet ”restriksjoner” er vidt. I artikkel 31(2), som beskriver hva etableringsadgangen omfatter, vises det imidlertid kun til retten til å starte og utøve næringsvirksomhet på de vilkår etableringsstaten fastsetter for egne borgere. Dette kan tyde på at artikkel 31 kun forbyr forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. EF-domstolen har allikevel tolket ”restriksjoner” videre til å omfatte tiltak som forbyr, medfører ulemper for eller gjør utøvelsen av etableringsretten mindre interessant, jf. EF-domstolens avgjørelse i Sml. 2002 s. I-305, Varemesse-saken :

”Traktatens artikel [43] og [49] stiller krav om ophævelse af restriktioner for henholdsvis etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser. Alle foranstaltninger, som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af disse friheder mindre interessant, skal betragtes som sådanne begrænsninger”. 20

Industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven skiller formelt sett ikke mellom norske og utenlandske aktører. Således kan foretak fra andre EØS-land få konsesjon på de samme vilkår som norske, privateide foretak. Derimot opererer industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven med ulike konsesjonsregimer for private og offentlige foretak. Etter industrikonsesjonsloven er vilkårene for å få konsesjon strengere for private enn for offentlige aktører, jf. lovens § 2, 1. ledd og § 3. Videre gis konsesjon på gunstigere vilkår til offentlige aktører enn til private aktører. Således er konsesjon til private tidsbegrenset til 60 år, og det er knyttet vilkår om hjemfall ved konsesjonsperiodens utløp for slike konsesjoner, jf. § 2, post 17. Offentlige aktører gis tidsubestemte konsesjoner uten hjemfallsplikt, jf. § 4. Videre er vilkårene for erverv av bestående fallrettigheter mindre gunstig for private aktører enn for offentlige aktører. Også etter vassdragsreguleringsloven gis konsesjon til private og offentlige aktører på forskjellige vilkår. Konsesjon som gis til private er således tidsbegrenset til 60 år, jf. § 2, og tilknyttet vilkår om hjemfall ved konsesjonstidens utløp, jf. § 10, post 4. Konsesjon til offentlige aktører gis på ubestemt tid, jf. § 2. Reglene om hjemfall i § 10, post 4 har i praksis ingen betydning for offentlige aktører.

Konsesjonsordningene representerer kvalifikasjonsordninger for å få lov til å drive kraftproduksjon ved å utnytte vannkraft. De vilkår som stilles i tilknytning til en konsesjon er sentrale rammevilkår for utøvelsen av kraftproduksjonsvirksomhet. Dersom noen aktører gis tillatelse på økonomisk sett mindre gunstige vilkår enn andre kraftprodusenter vil dette gjøre det mindre attraktivt for disse aktørene å etablere seg som kraftprodusenter i Norge. Industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven regulerer således både gjennom vilkårene for å få konsesjon og gjennom vilkår om tidsbegrensning og hjemfall adgangen til å etablere seg som kraftprodusent i Norge. Den forskjellsbehandling som finner sted mellom offentlige og private aktører, derunder private aktører fra andre EØS-land, vil derfor være en hindring for den frie etableringsretten som faller inn under anvendelsesområdet for artikkel 31. Spørsmålet blir om forskjellsbehandlingen innebærer en ”restriksjon” i strid med bestemmelsen.

Det fremgår av EF-domstolens avgjørelse i Sml. 1999 s. I-2835, Pfeiffer Grosshandel at det foreligger en restriksjon på etableringsadgangen dersom foretak fra andre EØS-land faktisk eller rettslig stilles i en mindre gunstig posisjon enn innenlandske foretak:

”Nationale foranstaltninger, der stiller selskaber fra andre medlemsstater faktisk eller retligt ringere end selskaber, der er hjemmehørende i etableringsmedlemsstaten, udgør en restriktion for adgangen til disse aktiviteter i etableringsmedlemsstaten (jf. dom af 17.6.1997, sag C-70/95, Sodemare m.fl., Sml. I, s. 3395, præmis 33). En sådan restriktion er i strid med traktatens artikel [43], sammenholdt med artikel [48], selv om den anvendes uden forskelsbehandling, medmindre den er begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn, er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet (jf. dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4165, præmis 37)”. 21

Lovgivning som er opprinnelsesnøytral kan således allikevel innebære en restriksjon i strid med artikkel 31 dersom den faktisk eller rettslig stiller aktører fra andre EØS-land i en mindre gunstig posisjon enn nasjonale aktører, selv om lovgivningen ikke diskriminerer på bakgrunn av nasjonalitet.

At en reelt sett mindre gunstig behandling av foretak fra andre EØS-land kan innebære en restriksjon i strid med artikkel 31 viser også EF-domstolens avgjørelse i Sml. 1989 s. 4035, Kommisjonen mot Italia . Saken gjaldt en lovfestet ordning som forbeholdt foretak med hovedsakelig offentlig eierskap å inngå avtaler med den italienske stat om utvikling og levering av datasystemer til forvaltningen. Den italienske stat gjorde gjeldende at ordningen ikke forskjellsbehandlet på bakgrunn av nasjonalitet, da utenlandske foretak i lovgivningen formelt ikke var avskåret fra å inngå kontrakter av den aktuelle art. EF-domstolen slo, med henvisning til tidligere praksis, fast

”at ligebehandlingsgrundsætningen, som Traktatens artikler [43] og [48] er et særligt udtryk for, ikke blot forbyder åbenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelsen af andre kriterier reelt fører til samme resultat”. 22

EF-domstolen slo deretter fast at siden ordningen, selv om lovgivningen ikke skilte mellom italienske og utenlandske selskaper, reelt sett stilte italienske selskaper bedre innebar den en restriksjon i strid med EF-traktatens artikkel 43.

En ordning som favoriserer norske, offentlige foretak vil aldri komme foretak fra andre EØS-stater til gunst, da disse alltid vil tildeles tidsbegrenset konsesjon med vilkår om hjemfall. At utenlandske foretak kun gis tidsbegrenset konsesjon med vilkår om hjemfall innebærer at disse underlegges rammevilkår som rettslig og faktisk stiller utenlandske aktører dårligere enn en gruppe innenlandske aktører. Reglene om vilkår om hjemfall i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven innebærer derfor en restriksjon da ordningen gjør etablering mindre interessant for utenlandske aktører som ønsker å etablere seg som kraftprodusenter i Norge enn tilfellet ville vært under en ordning med like konsesjonsvilkår.

Sett på bakgrunn av at cirka 87 prosent av den norske produksjonskapasiteten er eiet av norske offentlige aktører kan det muligens hevdes at hjemfallsordningen etter industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven diskriminerer på bakgrunn av nasjonalitet. 23 Det skjer på den annen side ingen forskjellsbehandling i industrikonsesjonsloven og vassdragreguleringsloven mellom private norske foretak og private utenlandske foretak, slik at ordningen ikke utelukkende er til ugunst for utenlandske foretak. I Sml. 1989 s. 4035, Kommisjonen mot Italia synes dette ikke å ha vært tillagt vekt i forhold til at ordningen av EF-domstolen ble klassifisert som skjult diskriminering, da ordningen også rammet italienske leverandører av datasystemer som den italienske stat ikke hadde eierandeler i.

Om et tiltak klassifiseres som diskriminerende på bakgrunn av nasjonalitet eller om det innebærer en restriksjon uten nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling, har betydning for hvordan tiltaket eventuelt kan rettferdiggjøres i forhold til EØS-avtalen. Diskriminerende tiltak kan kun rettferdiggjøres i forhold til EØS-avtalen gjennom de lovbestemte unntaksreglene i EØS-avtalen. 24 Restriksjoner som rammes av artikkel 31 men som ikke innebærer diskriminering, vil kunne rettferdiggjøres etter den ulovfestede lære om tvingende allmenne hensyn, noe diskriminerende tiltak ikke kan. For ordningene som innebærer såkalt skjult diskriminering, det vil si ordninger som reelt forskjellsbehandler på bakgrunn av nasjonalitet selv om de formelt ikke skiller på bakgrunn av om en aktør er innlending eller utlending, legger EF-domstolen allikevel ikke den samme absolutte betraktningsmåte til grunn som for ”åpen” diskriminering. 25 Tilfelle av skjult diskriminering kan således finne sin berettigelse i læren om tvingende allmenne hensyn. 26

Industrikonsesjonslovens og vassdragsreguleringslovens bestemmelser om tidsbegrenset konsesjon og vilkår om hjemfall for andre enn offentlige aktører innebærer ikke en direkte eller åpen diskriminering på grunnlag av nasjonalitet. Det er derfor ikke nødvendig å ta stilling til om forskjellsbehandlingen kan sies å innebære en skjult diskriminering, eller om den innebærer en restriksjon uten å være diskriminerende da ordningen uansett vil kunne vurderes i forhold til den ulovfestede læren om tvingende allmenne hensyn.

Forskjellene mellom betraktningsmåtene for så vidt gjelder ”åpen” diskriminering og restriksjoner er ikke så store som det kan virke ved første øyekast. I forhold til tiltak som innebærer ”åpen” diskriminering deler nemlig EF-domstolen drøftelsen i to. Som et første ledd i analysen undersøker EF-domstolen om ordningen innebærer en forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. Deretter undersøker EF-domstolen om forskjellsbehandlingen er saklig begrunnet, og om den står i et rimelig forhold til det formål som søkes fremmet. Kun dersom dette ikke er tilfelle karakteriserer EF-domstolen tiltaket som diskriminerende i strid med EF-traktatens diskrimineringsforbud. Et illustrerende eksempel på denne fremgangsmåten gir EF-domstolens avgjørelse i Sml. 2002 s. I-2965, Kommisjonen mot Italia. Vurde­ringen av om et tiltak som innebærer nasjonali­tetsbestemt forskjellsbehandling er ”objektivt begrunnet” foregår langt på vei på samme måte som vurderingen av om det foreligger tvingende allmenne hensyn.

3.2.6.2 Unntak fra hovedregelen om etableringsretten

3.2.6.2.1 Det lovbestemte unntaket i artikkel 33

EØS-avtalens artikkel 33 åpner for at nasjonale tiltak kan særbehandle fremmede statsborgere ved lov eller forskrift dersom forskjellsbehandlingen er ”begrunnet med hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen”. Artikkel 34 gir artikkel 33 anvendelse også i forhold til selskaper. Unntaket må tolkes snevert. Innenfor rammene av bestemmelsen vil det være opp til avtalepartene å avgjøre hva nasjonale hensyn krever. 27

EF-domstolen har tolket EF-traktatens artikkel 46, som tilsvarer EØS artikkel 33, slik at den ikke hjemler en adgang for medlemsstatene til å på generelt grunnlag å utelukke selskap fra andre medlemsstater fra bestemte typer ervervsvirksomhet, jf. Sml. 1998 s. I-6717, Kommisjonen mot Spania . 28 Saken gjaldt en lov om adgangen til å drive vaktselskap i Spania. For å få autorisasjon til å drive vaktvirksomhet stilte loven som krav at selskapet var hjemmehørende i Spania, at styret og administrasjonen hadde bopel i Spania og at vaktpersonalet var spanske statsborgere. EF-domstolen avviste at en ordning som gjaldt vilkårene for å drive en type ervervsvirksomhet generelt kunne unntas etter EF-traktatens artikkel 46, og den parallelle bestemmelsen i artikkel 39(3):

”En sådan generel udelukkelse fra adgang til visse former for erhvervsvirksomhed kan ikke retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed efter traktatens artikel [39], stk. 3, og artikel [46]. Medlemsstaternes adgang til at begrænse den frie bevægelighed for personer af hensyn til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed har nemlig ikke til formål at undtage erhvervssektorer, såsom privat vagtvirksomhed, fra anvendelsesområdet for dette princip for så vidt angår adgangen til beskæftigelse, men skal gøre det muligt for medlemsstaterne at nægte personer adgang til eller ophold på deres territorium, såfremt disses adgang eller ophold dér i sig selv udgør en fare for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed”. 29

Artikkel 33 åpner således kun for å nekte enkeltselskap adgang til å drive ervervsvirksomhet i det aktuelle land, eller å nekte enkeltselskap å fortsette å utøve ervervsvirksomhet der. 30 EF-domstolens tolkning innebærer at Norge ikke kan påberope seg et generelt unntak for kraftproduksjonssektoren med hjemmel i artikkel 33 for å ivareta de hensyn som er nevnt i bestemmelsen. Artikkel 33 kan kun påberopes for tiltak som retter seg mot enkeltselskap, dersom hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen tilsier det.

Artikkel 33 har nok sin viktigste funksjon i forhold til private næringsdrivende. EF-domstolen uttalte således i Sml. 1998 s. I-6717, Kommisjonen mot Spania at den primære funksjon til artikkel 33, og den parallelle bestemmelsen i artikkel 28 nr. 3, er å nekte personer adgang til et lands territorium dersom deres opphold der medfører fare for den offentlige orden, sikkerhet eller folkehelsen, jf. sitatet ovenfor. Således vil en privat næringsdrivende som for eksempel har begått alvorlig kriminalitet kunne nektes adgang til eller utvises fra et EØS-land, jf. EF-domstolens avgjørelse i Sml. 1999 s. I-11, Calfa . Det samme må antageligvis gjelde der en privat næringsdrivende lider av en sykdom som er listet i et bilag vist til i Rdir. 64/221 artikkel 4 over sykdommer som gir adgang til å nekte arbeidstagere tilgang til et EØS-land av hensyn til folkehelsen, eller der andre forhold som etter artikkel 28, 3. ledd ville rettferdiggjort tiltak overfor en arbeidstager er oppfylt for en privat næringsdrivendes del.

Det vil være mindre praktisk at et forhold som gjelder et selskap som sådan er av en slik art at artikkel 33 kommer til anvendelse. I forhold til selskap vil de forhold som eventuelt faller inn under artikkel 33 gjennomgående være forhold som relaterer seg til selskapets ansatte, og ikke til selskapet som sådan. I så fall er det eventuelt reglene i EØS-avtalen om fri bevegelighet for arbeidstagere, derunder artikkel 28 nr. 3, som er de regler tilfellet skal subsumeres under.

Det kan allikevel ikke utelukkes at det kan hefte forhold ved et selskap som sådan som berettiger at selskapet nektes å drive sin virksomhet i en EØS-stat. Dersom et selskap gjentatte ganger har forbrutt seg mot sentrale sikkerhetsbestemmelser eller på graverende vis har brutt forurensningslovgivningen og det er forhold ved virksomheten som gjør at den representerer en videre fare for arbeidstagere eller miljøet rundt, er det mulig artikkel 33 kan påberopes for å nekte selskapet å utøve ervervsvirksomhet i Norge. Et annet mulig eksempel er der et selskap er et skalkeskjul for organisert kriminalitet og brukes til hvitvasking av penger. Det skal allikevel svært mye til før et selskap ved sin utøvelse av næringsvirksomhet vil kunne sies å representere en fare for den offentlige orden eller sikkerhet. Hensynet til folkehelsen kan vanskelig begrunne at et selskap som sådan nektes å drive ervervsvirksomhet i et EØS-land.

Det må skilles mellom tiltak rettet mot over­tredelse av de generelle krav som stilles til ulike typer virksomhet for å ivareta det offentliges interesse i sikkerhet, orden og folkehelsen, og tiltak som diskri­minerer for å ivareta de samme hensynene. Dersom de samme krav og reguleringer gjelder for innenlandske og utenlandske selskap vil konsekvensen av brudd på kravene eller reguleringene riktignok kunne være at selskapene fratas muligheten til å drive en bestemt type ervervsvirksomhet. Generelle ordninger som skal ivareta alminnelige samfunnshensyn som ­gjelder likt for alle næringsutøvere vil allikevel i utgangspunktet ikke omfattes av artikkel 31.

Som nevnt ovenfor er den norske stat ikke spesifikk med hensyn til det nærmere innhold i det overordnede hensynet til ressursforvaltningen, som ligger til grunn for hjemfallsinstituttet. Tre sentrale underhensyn synes å peke seg ut; hensynet til ressursutnyttelsen, hensynet til grunnrenten og hensynet til forsyningssikkerheten. Det er kun hensynet til forsyningssikkerheten som synes relevant i forhold til artikkel 33, et hensyn EF-domstolen har anerkjent som relevant i forhold til andre av EF-traktatens bestemmelser enn etableringsreglene. 31 Hvordan produksjonen av elektrisk kraft innrettes kan ha betydning for forsyningssikkerheten. Det er allikevel ingen forhold som tilsier at offentlige produsenter av elektrisk kraft vil sørge for en sikrere og mer stabil produksjon av elektrisk kraft enn private aktører, derunder aktører fra andre EØS-land. Videre synes ikke forsyningssikkerheten primært å være avhengig av produksjonssiden, men av transmisjons- og distribusjonssiden. Forsyningssikkerheten i strømnettet ivaretas av andre reguleringer enn industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven, slik at disse aspektene av hensynet til forsyningssikkerheten ikke kan påberopes i forhold til artikkel 33 for tiltak hjemlet i disse to lovene.

3.2.6.2.2 Ulovfestet unntak - ”læren” om ”tvingende allmenne hensyn”

EF-domstolen har i sin praksis åpnet for at restriksjoner i strid med etableringsretten kan unntas fra forbudet i artikkel 31 gjennom den domstolskapte læren om tvingende allmenne hensyn. Foreligger slike hensyn kan EØS-landene på nærmere vilkår innføre tiltak som innebærer restriksjoner på etableringsadgangen uhindret av artikkel 31. EF-domstolen sammenfattet i Sml. 1995 s. I-4165, Gephard vurderingen av lovligheten av restriksjoner etter læren om tvingende allmenne hensyn på følgende måte:

”[N]ationale foranstaltninger, der kan hæmme udøvelsen af de ved traktaten sikrede grundlæggende friheder eller gøre udøvelsen heraf mindre tiltrækkende, skal opfylde fire betingelser: De skal anvendes uden forskelsbehandling, de skal være begrundet i tvingende samfundsmæssige hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet”. 32

Restriksjoner som faller innenfor forbudet i artikkel 31 kan således legitimeres i læren om tvingende allmenne hensyn slik denne er utviklet av EF-domstolen, dersom de

1. anvendes uten forskjellsbehandling,

2. er begrunnet i tvingende allmenne hensyn,

3. er egnet til å forfølge de påberopte hensyn og

4. ikke går lenger enn nødvendig for å oppnå de påberopte hensynene.

Hensynene bak hjemfallsinstituttet ble oppsummert av OED på følgende måte i Ot prp. nr. 70 (1992-93):

”Hjemfallsinstituttet er en av grunnpilarene i vårt konsesjonssystem for kraftutbygging og bidrar til at staten kan føre kontroll med utnyttelsen av landets vassdragsressurser. Et hjemfall gir staten muligheter for å vurdere om nåværende bruk bør forlenges, endres eller om kraften bør omdisponeres. Videre tilføres staten og kommunene økonomiske verdier ved et hjemfall. Dette må ses i sammenheng med at vannfall er en begrenset naturressurs, hvor investeringer for å utnytte ressursen kan gi avkastning ut over normal avkastning, såkalt grunnrente. Hjemfallsinstituttet bidrar til at deler av disse verdiene tilfaller fellesskapet” (s 6 og 7).

Departementet fremhever to hensyn som sentrale for hjemfallsinstituttet; hensynet til ressursutnyttelsen og hensynet til grunnrenten. I tillegg kan det hevdes at hjemfallsinstituttet på sikt bidrar til en sikker kraftforsyning. I det videre vil jeg drøfte om de hensyn som ligger til grunn for hjemfallsinstituttet vil kunne begrunne unntak etter læren om tvingende allmenne hensyn.

3.2.6.2.3 Kan vilkår om hjemfall begrunnes i hensynet til ressursutnyttelsen?

Hensynet til ressursutnyttelsen er knyttet til statens interesse i å ha råderett over et viktig knapphetsgode. Selv om selve utnyttelsen av vassdragsressursene overlates til private, ønsker ikke staten å gi fra seg handlingsfriheten i forvaltningen av vassdragsressursene for all fremtid ved å gi private aktører en irreversibel rett til å utnytte ressursene. Det er ikke mulig å forutsi hvilke ønsker og interesser samfunnet vil ha i forhold til kraftproduksjonen for all fremtid. Gjennom hjemfallsinstituttet får staten mulighet til å foreta en fri vurdering av den videre forvaltning av vannfallene fra hjemfallstidspunktet. Den videre utnyttelse av vannfallene kan da for eksempel tilpasses nye miljøkrav, man kan se det enkelte vannfall i en større kontekst og tilpasse kraftproduksjonen Norges behov for kraft på et mer overordnet nivå eller samfunnsøkonomiske betraktninger kan i fremtiden falle annerledes ut.

Hensynet til ressursutnyttelsen innebærer at vannfallsressursene over tid utnyttes på en måte som ivaretar hensynet til miljøet, til en balansert utbygging av vannfallene og andre hensyn av betydning for en bærekraftig utvikling. EF-domstolen har akseptert at miljøhensyn kan representere relevante, allmenne hensyn i forhold til læren om tvingende allmenne hensyn, jf. Sml. 2001 s. I-9445, De Coster . Det skal ikke utelukkes at EF-domstolen også vil anerkjenne miljøhensyn i noe videre forstand som hensynet til en bærekraftig utvikling som et relevant hensyn. Etter min oppfatning kan hensynet til en bærekraftig utvikling tilsi en kontroll med hvordan ressursene utnyttes. I den utstrekning det er samsvar mellom hensynet til en bærekraftig utvikling og de ressursforvaltningshensyn som ligger til grunn for hjemfallsinstituttet, vil dette kunne representere legitime hensyn i forhold til den ulovfestede lære om tvingende, allmenne hensyn. Det kan allikevel stilles spørsmål ved hvordan det er egnet å ivareta hensynet til en bærekraftig utvikling at det i forbindelse med kjøp eller salg av eierandeler påheftes vilkår om hjemfall i forhold til erverver. Etter min oppfatning kan hensynet til en bærekraftig utvikling muligens tilsi en kontroll med hvordan ressursene utnyttes. Derimot påvirkes dette hensynet ikke av hvem som utnytter ressursene. Hjemfallsordningen slik den er i dag kan ikke begrunnes i hensynet til en bærekraftig utvikling.

3.2.6.2.4 Kan vilkår om hjemfall begrunnes i hensynet til grunnrenten?

Aktører som settes i en posisjon der de kan utnytte vannfallene til kraftproduksjon vil kunne realisere en avkastning ut over det som kan betegnes som normalavkastningen. En slik ekstra avkastning ut over det normale kan gis betegnelsen grunnrente. Hjemfallsinstituttet sikrer at det offentlige får en del av grunnrenten. Det har bred politisk aksept at grunnrenten kan søkes inndratt til det offentlige. Dette kan for det første begrunnes i at grunnrenten skyldes knapphetsgoder som anses å tilhøre fellesskapet. Private som gis anledning til å utnytte dette knapphetsgode i produksjon av elektrisk kraft gis en ”belønning” i form av en privatøkonomisk akseptabel avkastning. Den øvrige avkastning inndrar staten til fordel for fellesskapet som er den ”rette eier” av vannfallene og de verdier disse gir opphav til. For det andre kan en inndragning av grunnrenten begrunnes med at inndragningen av grunnrenten er en preferert beskatningsform da den er samfunnsøkonomisk mer effektiv enn andre, alternative beskatningsformer som i større grad svekker den samfunnsøkonomiske effektiviteten. Dette skyldes at grunnrentebeskatning ikke påvirker aktørenes incentiver til å investere i vannkraftproduksjon, men i større utstrekning enn andre beskatningsformer samlet sett fører til et samfunnsøkonomisk riktig investeringsnivå. Hjemfall er et virkemiddel for inndragning av grunnrenten ved at netto driftsinntekter etter et hjemfall tilfaller staten. I Ot. prp. nr. 70 (1992-1993) s. 6 beskrives dette slik:

”Videre tilføres staten og kommunene økonomiske verdier ved et hjemfall. Dette må ses i sammenheng med at vannfall er en begrenset naturressurs, hvor investeringer for å utnytte ressursen kan gi avkastning ut over normal avkastning, såkalt grunnrente. Hjemfallsinstituttet bidrar til at deler av disse verdiene tilfaller fellesskapet”.

Hensynet til grunnrenten er et økonomisk hensyn. EF-domstolen har vært avvisende til at økonomiske hensyn, derunder hensynet til å styrke egen, nasjonal økonomi, kan begrunne unntak etter læren om tvingende allmenne hensyn. I Sml. 1997 s. I-3091, Ergasias uttalte EF-domstolen således at en restriktiv ordning som skulle unngå arbeidskonflikter som gikk ut over turistnæringen kunne begrunnes i nasjonaløkonomiske hensyn: 33

”Opretholdelse af arbejdsfreden som middel til at bringe en kollektiv konflikt til ophør og således undgå, at en økonomisk sektor, og dermed et lands økonomi, lider negative følger deraf, må imidlertid betragtes som et formål af økonomisk art, der ikke kan betragtes som et alment hensyn, der berettiger en restriktion af en grundlæggende frihed, der sikres ved traktaten”. 34

I Saml. 2002 s. I-4731, Kommisjonen mot Portugal slo EF-domstolen under henvisning til tidligere avgjørelser kategorisk fast at i forhold til reglene om frie kapitalbevegelser og læren om tvingende allmenne hensyn

”er en begrundelse ud fra hensynet til medlemsstatens almene finansielle interesser ikke tilladt. Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at økonomiske hensyn ikke kan begrunde hindringer, som traktaten forbyder (jf. vedrørende de frie varebevægelser dom af 9.12.1997, sag C-265/95, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 6959, præmis 62, og vedrørende fri udveksling af tjenesteydelser dom af 5.6.1997, sag C-398/95, SETTG, Sml. I, s. 3091, præmis 23)”. 35

Hensynet til at staten skal kunne inndra grunnrenten kan således ikke begrunne et unntak fra EØS artikkel 40 etter læren om tvingende allmenne hensyn.

3.2.6.2.5 Kan vilkår om hjemfall begrunnes i hensynet til en sikker kraftforsyning?

Det kan hevdes at hjemfallsinstituttet er egnet til å sikre en sikker kraftforsyning på sikt. Hensynet til en sikker og effektiv kraftforsyning innebærer at strømkundene er sikret en stabil og tilstrekkelig forsyning av et sentralt gode som strøm. EF-domstolen anerkjente i Saml. 2002 s. I-4809, Kommisjonen mot Belgia , under henvisning til sin avgjørelse i Saml. 1984 s. 2727, Campus Oil , at hensynet til forsyningssikkerhet i en krisesituasjon innenfor olje-, telekommunikasjons- og elektrisitetssektorene er et legitimt hensyn i forhold til artikkel 40 etter læren om tvingende allmenne hensyn. 36 EF-domstolen gjentok dette standpunktet i Saml. 2002 s. I-4781, Kommisjonen mot Frankrike (premiss 47), og Saml. 2003 s. I-4581, Kommisjonen mot Spania . 37 EF-domstolen tolket i avgjørelsene hensynet til den offentlige sikkerhet strengt:

”Imidlertid har Domstolen ligeledes fastslået, at de krav, der følger af den offentlige sikkerhed, især som en fravigelse af det grundlæggende princip om frie kapitalbevægelser, skal fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden fællesskabsinstitutionernes kontrol. Den offentlige sikkerhed kan således kun påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn”. 38

Med utgangspunkt i en snever tolkning har EF-domstolen formulert vurderingstemaet på følgende måte:

”Det skal således efterprøves, hvorvidt de omtvistede bestemmelser gør det muligt for den berørte medlemsstat at sikre en minimumsforsyning med energi i tilfælde af en virkelig og alvorlig trussel og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål”. 39

Vilkår om hjemfall kan ikke anses innrettet mot krisesituasjoner spesielt, og vil ikke være et effektivt virkemiddel for å løse en eventuell svikt i kraftforsyningen raskt dersom en krise skulle oppstå. Innføring av vilkår om hjemfall i forbindelse med kjøp eller nedsalg av eierandeler i vannfall eller i selskap som direkte eller indirekte eier vannfall kan således ikke begrunnes i hensynet til forsyningssikkerheten.

3.2.7 EØS-avtalens regler om fri bevegelighet av kapital

3.2.7.1 Hjemfallsinstituttet og forbudet i artikkel 40 mot hindringer på den frie bevegelighet av kapital

EØS-avtalens artikkel 40 forbyr ”restriksjoner på overføring av kapital tilhørende personer bosatt i EFs medlemsstater eller EFTA-statene” og ”forskjellsbehandling på grunn av partenes nasjonalitet, bosted eller stedet for kapitalanbringelsen”. Bestemmelsen tilsvarer reglene om kapitalbevegelser i artikkel 67 flg. i Romatraktaten. 40 Ved Maastrichttraktaten ble reglene i Romatraktaten endret, og reglene om frie kapitalbevegelser fantes i EF-traktaten etter Maastricht i artikkel 73 B flg. Gjennom endringer som følge av Amsterdamtraktaten fikk artikkel 67 i EF-traktaten sin nåværende form i EF-traktatens artikkel 56 nr. 1 med virkning fra 1. januar 1994. Bestemmelsen har en annen ordlyd enn tidligere artikkel 67 nr. 1, og derved en annen ordlyd enn EØS artikkel 40. Endringene skyldes en traktatfesting av den rettstilstand som var regulert i direktiver, særlig det såkalte kapitalliberaliseringsdirektivet (Rdir. 88/631). Reguleringen av de frie kapitalbevegelser er derfor noe forskjellig i EF-traktaten og i EØS-avtalen. I EF-traktaten er hovedprinsippene nedfelt i selve traktaten, mens de innenfor EØS-avtalen dels fremgår av avtalens hoveddel og dels av kapitalliberaliseringsdirektivet. EF-domstolen la allikevel til grunn i en avgjørelse avsagt 23. september 2003, sak C-452/01, Ospelt at EØS-avtalens forbud mot restriksjoner for kapitalbevegelser er identiske med reglene i EF-traktaten som regulerer forholdet mellom EUs medlemsstater. 41 Praksis fra EF-domstolen fra både før og etter 1. januar 1994 er således relevant ved tolkningen av EØS artikkel 40.

Artikkel 40 må ses i sammenheng med kapitalliberaliseringsdirektivet. Dette følger uttrykkelig av artikkel 40, 2. punktum, som sier at ”Vedlegg XII inneholder de bestemmelser som er nødvendige for å gjennomføre denne artikkel”. Henvisningen til vedlegg XII, der kapitalliberaliseringsdirektivet er inntatt, må forstås slik at kapitalliberaliseringsdirektivet uttømmende regulerer rammen for EØS-statenes forpliktelser til frie kapitalbevegelser. 42

Det følger av artikkel 40 at det ikke skal være noen restriksjoner på overføring av kapital dersom kapitalen tilhører personer bosatt i EØS. Artikkel 40 krever i motsetning til artikkel 41 ikke at kapitaloverføringen knytter seg til en underliggende transaksjon, men gjelder i utgangspunktet generelt på alle kapitaloverføringer. Det følger av vedlegg XII til EØS-avtalen at overføring av eierskap i foretak i form av aksjer og andre verdipapirer med karakter av aksjer omfattes av artikkel 40. 43 EF-domstolen har også vurdert erverv av aksjer eller andeler i selskaper i forhold til reglene om fri bevegelighet av kapital, med mindre ervervet er av et slikt omfang at etableringsreglene kommer til anvendelse, jf. EF-domstolens avgjørelser i Sml. 2000 s. I-2787, Baars .

Ordningen med tidsbegrenset konsesjon og vilkår om hjemfall for andre enn offentlige aktører representerer som nevnt ovenfor ingen åpen eller direkte diskriminering på bakgrunn av nasjonalitet. Etter kapitalliberaliseringsdirektivets artikkel 1 forplikter avtalepartene seg til å ”avskaffe restriksjonene på kapitalbevegelser mellom valutainnlendinger”. I tråd med denne bestemmelsen må EØS-avtalens artikkel 40 tolkes som et restriksjonsforbud. Dette bekreftes av EF-domstolens avgjørelse i Sml. 2002 s. I-4731, Kommisjonen mot Portugal, der domstolen tolket EF-traktatens artikkel 56 som et restriksjonsforbud. Spørsmålet blir da om ordningen med tidsbegrenset konsesjon og vilkår om hjemfall for andre enn offentlige aktører hindrer eller vanskeliggjør kapitaltransaksjoner mellom Norge og andre EØS-land.

Et tiltak representerer en restriksjon i artikkel 40s forstand dersom den forbyr, medfører ulemper for eller gjør utøvelsen av retten til frie kapitalbevegelser mindre interessant. EFTA-domstolen har lagt til grunn at forbudet mot restriksjoner er vidtrekkende, se domstolens avgjørelse i E-1/00, Ìslandsbanki . 44 Hjemfallsinstituttet fører til at private foretak i dag har mindre gunstige økonomiske rammevilkår enn offentlige foretak. Private aktører må tjene inn alle investeringer på en periode på 60 år dersom de starter kraftproduksjon med en ny konsesjon, og må tjene inn investeringene over kortere tid dersom de kjøper opp et kraftproduserende selskap og trer inn i en konsesjon som har under 60 år igjen. Dette gjør det mindre attraktivt å investere i private kraftprodusenter enn tilfellet ville ha vært uten en ordning som behandler offentlige aktører gunstigere enn private. Hjemfallsinstituttet representerer således en restriksjon på de frie kapitalbevegelser som er i strid med artikkel 40.

3.2.7.2 Unntak fra hovedregelen om fri bevegelighet av kapital

Som for restriksjoner på etableringsadgangen kan restriksjoner som faller innenfor forbudet i artikkel 40 legitimeres i læren om tvingende allmenne hensyn. Dette har EF-domstolen slått fast ved en rekke anledninger, bl.a. i dom av 23. september 2003, sak C-452/01, Ospelt :

”Foranstaltninger, der som dem, der er omtvistet i hovedsagen, efter selve deres formål hindrer de frie kapitalbevægelser (jf. i denne retning Konle-dommen, præmis 39), kan dog tillades, hvis de for det første på en ikke-diskriminerende måde forfølger almene hensyn og for det andet er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, dvs. er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for, at formålet opfyldes”. 45

Drøftelsen av om reglene om tidsbegrenset konsesjon og vilkår om hjemfall for private foretak i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven i forhold til forbudet i artikkel 40 kan legitimeres i tvingende allmenne hensyn, blir den samme som drøftelsen av læren om tvingende allmenne hensyn i forhold til artikkel 31. Vilkårene for unntak fra forbudet vil således ikke være oppfylt.

3.2.8 Virkning kun for nye konsesjoner?

3.2.8.1 Gjelder det et forbud mot tilbakevirkning for konsesjoner gitt før 1.1.1994?

Dersom industrikonsesjonslovens og vassdragsreguleringslovens regler om hjemfall er i strid med EØS-avtalens etableringsregler og reglene om frie kapitalbevegelser, vil hjemfallsinstituttet ha representert et traktatbrudd fra Norge tiltrådte EØS-avtalen, d.v.s. fra 1. januar 1994. Fra dette tidspunkt vil Norge ha hatt en forpliktelse til å endre reglene slik at bruddet på EØS-avtalen opphørte. Videre vil Norge fra det samme tidspunkt ha vært forpliktet til å ikke gi konsesjoner med vilkår om hjemfall etter de lovbestemmelser som legger restriksjoner på den frie etableringsrett og på de frie kapitalbevegelser. EF-domstolen har i en rekke dommer slått fast at borgerne i medlemsstatene ikke kan oppnå rettigheter på bakgrunn av handlinger fra medlemsstatene som er i strid med EF-traktaten. 46 Konsesjoner som gis med hjemmel i lovgivning som er i strid med restriksjonsforbudet i artikkel 31 og 40 vil være ugyldige etter EØS-avtalen i den utstrekning de innebærer en manifestasjon av de restriksjoner hjemmelsbestemmelsene inneholder. Konsesjoner gitt på grunnlag av de aktuelle regler vil rammes av ugyldighetsvirkninger også etter intern rett. Dette følger av EØS-loven, som gir EØS-avtalen anvendelse i norsk rett med forrang fremfor andre norske rettsregler med lovs rang, se EØS-lovens § 1 og § 2.

Et annet spørsmål er om EØS-avtalen får tilbakevirkende kraft på konsesjoner gitt før EØS-avtalens ikrafttredelse. EØS-avtalen inneholder ikke selv noen bestemmelser som regulerer spørsmålet om avtalen kan gis tilbakevirkende kraft. Spørsmålet er heller ikke uttrykkelig regulert i EF-traktaten, men det følger av EF-domstolens praksis at det er et alminnelig rettsprinsipp innenfor EF-retten at EF-traktaten ikke kan gis tilbakevirkende kraft. Det følger av EØS-avtalens artikkel 6 at EØS-avtalen skal fortolkes i samsvar med de tilsvarende bestemmelser i EF-traktaten. EFTA-domstolen har slått fast at også de grunnleggende rettsprinsipper utviklet av EF-domstolen ved tolkningen av EF-traktaten er en del av EØS-avtalen, se bl.a. EFTA-domstolens uttalelse i sak E-9/97, Erla Maria Sveinbjörnsdottir and the Government of Iceland . 47 Et tilsvarende forbud mot tilbakevirkning som EF-domstolen har innfortolket i forhold til EF-traktaten må på denne bakgrunn innfortolkes som et alminnelig rettsprinsipp i EØS-avtalen. 48 Prinsippet er gjennom EØS-loven en del av norsk rett, og supplerer det alminnelige forbud mot at lover gis tilbakevirkende kraft i grunnlovens § 97.

At EF-traktaten ikke kan gis tilbakevirkende kraft ble slått fast av EF-domstolen i Sml. 1979 s. 69, Racke mot Hauptzollamt Mainz . 49 Saken gjaldt anvendelsen av EF-rettslig sekundærlovgivning, en forordning, på tilfelle som i tid var skjedd forut for kunngjøringen av forordningen. Forordninger trer i kraft den tyvende dagen etter kunngjøring i EU-Tidende, med mindre annen ikrafttredelsesdato er fastsatt. EF-domstolen slo fast at forordningen ikke kom til anvendelse på tilfelle som i tid var forut for ikrafttredelsesdato. Dette begrunnet EF-domstolen med at det gjelder et forbud mot å gi rettsakter tilbakevirkende kraft i fellesskapsretten:

”Det er nemlig et grundlæggende princip i Fællesskabets retsorden, at en retsakt fra en offentlig myndighed ikke kan gøres gældende over for de retsundergivne, før end disse har fået lejlighed til at få kendskab til den”. 50

I forhold til bestemmelser som ilegger straff står tilbakevirkningsforbudet særlig sterkt. EF-domstolen slo i Sml. 1984, Kirk kategorisk fast at EF-rettsakter ikke kan begrunne nasjonal lovgivning som pålegger straff for handlinger som ikke var straffbare da de ble foretatt:

”Princippet om, at straffebestemmelser ikke kan have tilbagevirkende gyldighed, er nemlig et princip, der er fælles for alle medlemsstaternes retsordener, og som i artikel 7 i den Europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder er fastslået som en grundrettighed, som er en integrerende del af de almindelige retsprincipper, som Domstolen sikrer overholdelsen af”. 51

I sin avgjørelse i Sml. 2001 s. I-173, Westdeutsche Landesbank Girozentrale mot Friedrich Stefan ga EF-domstolen forbudet mot tilbakevirkning anvendelse i forhold til bestemmelser i selve EF-traktaten, nærmere bestemt daværende EF-traktatens artikkel 56, som tilsvarer EØS artikkel 40. Spørsmålet var om EF-traktaten kommer til anvendelse på forhold som i tid lå forut for nye medlemsstaters tiltreden til Unionen. Saken gjaldt en lovregel i Østerrike om ugyldighet for tinglysning av forpliktelser i fremmed mynt og forholdet til forbudet mot restriksjoner på de frie kapitalbevegelser. EF-domstolen kom til at daværende artikkel 56 måtte fortolkes slik at bestemmelsen ikke kom til anvendelse i Østerrike før landet tiltrådte den Europeiske Union, dvs. 1. januar 1995.

EF-domstolen drøftet deretter konsekvensene av domstolens tolkning på anvendelsen av artikkel 56 i den konkrete sak. Spørsmålet EF-domstolen reiste var om artikkel 56 kom til anvendelse på tinglysning av en panterett i fast eiendom som etter Østerriksk lov var ugyldig som følge av at den gjaldt forpliktelser i fremmed mynt. EF-domstolen konkluderte med at artikkel 56 ikke kom til anvendelse på panteretter tinglyst før lovens ikrafttredelse:

”[T]raktatens artikel [56] skal fortolkes således, at den ikke med virkning fra ikrafttrædelsen af EF-traktaten i Østrig kan gøre en tinglysning af en panteret i fast eiendom gyldig, når ugyldigheden i det pågældende nationale retssystem er absolut og uafhjælpelig og har virkning ex tunc og medfører, at tinglysningen er virkningsløs”. 52

Konsekvensen av å gi EF-traktatens artikkel 56 anvendelse på tinglysninger som var ugyldige etter den østerrikske tinglysningsregel, ville ha vært å ”aktivere” gyldigheten til disse tinglysningene. Dette ville ha påvirket tredjemenn som senere hadde tinglyst rettigheter i den tro at tidligere tinglysninger vedrørende forpliktelser i utenlandsk valuta var ugyldige, og uten betydning for nye tinglysninger.

Hensynet til forbudet mot tilbakevirkning er begrunnet i hensynet til å beskytte berettigede forventninger og i hensynet til beskyttelse av private rettssubjekters rettssikkerhet, jf. EF-domstolens uttalelse i Sml. 1979 s. 69, Racke mot Hauptzollamt Mainz , sitert ovenfor. Dersom industrikonsesjonslovens og vassdragsreguleringslovens ordning med ulike regler om vilkår om hjemfall for private og offentlige aktører, sett i sammenheng med ulike regler om konsesjonstidens lengde, innebærer en restriksjon på etableringsretten i strid med artikkel 31, oppstår et tilbakevirkningsspørsmål av lignende art som i Sml. 2001 s. I-173, Westdeutsche Landesbank Girozentrale mot Friedrich Stefan . Private aktører som er gitt konsesjoner etter 1. januar 1994 på mindre gunstige vilkår enn offentlige aktører, kan ikke kreve at deres konsesjoner skal endres slik at vilkårene blir like gunstige som i konsesjoner gitt offentlige aktører før 1. januar 1994, ved at konsesjonene gjøres tidsubegrensede og at vilkårene om hjemfall disse var pålagt fjernes. Dette gjelder selv om rettigheten til andre aktører ikke vil påvirkes negativt. Artikkel 31 gir således ikke fremtidige aktører krav på konsesjon på like vilkår som konsesjoner tidligere har blitt gitt på. I så fall ville artikkel 31 ha innebåret et forbud mot å foreta en innskjerping av vilkårene for å få konsesjon.

Det kan allikevel tenkes at man for å avbøte den forskjellsbehandling mellom offentlige og private aktører hjemfallsreglene innebærer ønsker å gjøre private aktørers konsesjoner tidsubegrensede og uten vilkår om hjemfall. Et slikt tiltak reiser ikke spørsmål i forhold til reglene om tilbakevirkning, da ingen berøres negativt av en slik ordning, men en gruppe, de private produsentene, settes i en gunstigere posisjon for fremtiden enn de var i før EØS-avtalens ikrafttreden uten at dette innebærer inngrep i andres rettigheter. At forbudet mot forskjellsbehandling ikke er i veien for tilbakevirning til gunst for reglenes adressater fremgår av EF-domstolens avgjørelse i Sml. 1979 s. 69, Racke mot Hauptzollamt Mainz: ”Selv om retssikkerhedsprincippet i almindelighed forbyder, at en fællesskabsretsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger før aktens offentliggørelse, kan dette rent undtagelsesvist tillades, når det tilstræbte formål fordrer det, og når de berørtes berettigede forventning respekteres behørig”. 53

Spørsmålet om tilbakevirkning er et noe annet i forhold til forbudet i artikkel 40. Også i forhold til artikkel 40 er det klart at det ikke kan knyttes EØS-rettslige virkninger til ”restriksjoner” som virket før EØS-avtalen trådte i kraft for Norge. Mer usikkert er det om konsesjonene fra det tidspunkt EØS-avtalen trådte i kraft må endres for å fjerne en restriksjon, som riktignok var lovlig på det tidspunkt den ble etablert og frem til EØS-avtalens ikrafttredelse, men der hjemmelslovgivningen etter dette tidspunkt omfattes av restriksjonsforbudet i artikkel 40.

Dersom det ikke gripes inn mot tidsubegrensede konsesjoner uten hjemfall gitt før 1. januar 1994 vil offentlige aktører i fremtiden ha gunstigere rammevilkår enn aktører som gis konsesjon etter dette tidspunkt. 54 Det kan således argumenteres med at selv om de bestemmelser som hjemler tidsubegrensede konsesjoner uten vilkår om hjemfall for offentlige aktører er forbudt fra 1. januar 1994, vil virkningene av reglene fortsette dersom det ikke kan gripes inn mot konsesjoner gitt før dette tidspunkt, og i realiteten åpne for en videreføring av de restriksjoner som begrunner at hjemmelslovgivningen er i strid med EØS-avtalen. Spørsmålet blir om tilbakevirkningsforbudet er til hinder for at konsesjonspraksis fra før 1. januar 1994 anses relevant for vurderingen av om rettstilstanden er brakt i overensstemmelse med EØS-avtalen, eller om faktisk virkende restriksjoner må bringes til opphør uavhengig av tidspunktet for restriksjonenes etablering.

Ulikheter i konsesjonsvilkår vil påvirke fremtidige investeringer i virksomhetene. Dersom vilkårene for nye konsesjoner blir skjerpet vil det føre til at aktører som ble gitt konsesjon før innskjerpingen vil ha gunstigere rammevilkår enn aktører som gis konsesjon etter en innskjerping. Spørsmålet blir om en endring av konsesjoner gitt før 1. januar 1994 til å bli tidsbegrensede med vilkår om hjemfall innebærer en krenkelse av den berettigede forventning til konsesjonærene som er av en slik karakter at det må anses å foreligge et forbud mot tilbakevirkning.

I teorien beskrives gjerne forbudet mot tilbakevirkning å inneholde to regler. For det første et forbud mot å knytte nye byrder til eldre handlinger, for eksempel la et forbud virke på en handling som ligger forut for vedtagelsen av forbudet og som var tillatt da den ble foretatt. Dette betegnes egentlig til­bakevirkning. For det andre en beskyttelse for etablerte rettsforhold mot inngrep, selv om den aktuelle regel kun gjelder for fremtiden. Dette betegnes uegentlig tilbakevirkning. 55 I teorien legges det til grunn at det gis et større vern mot egentlig tilbakevirkning enn uegentlig tilbakevirkning, en observasjon som nok også er treffende i forhold til EF/EØS-retten. 56 Dersom det gripes inn mot konsesjoner gitt før 1. januar 1994 ved å endre konsesjonsvilkårene, kan det argumenteres for at det ikke er snakk om en egentlig, men kun en uegentlig tilbakevirkning. EF-domstolen har ikke uttrykkelig lagt til grunn et skille mellom egentlig og uegentlig tilbakevirkning, selv om det finnes spor av skillet i domstolens praksis. 57 Skillet har begrenset verdi i forhold til å beskrive den analyse som må foretas for å fastlegge om det i det konkrete tilfelle foreligger beskyttelse mot tilbakevirkning til grunn, og betegnelsene benyttes mer som navnet på det resultatet tilbakevirkningsvurderingen fører til. 58 Også i tilfelle som kan karakteriseres som uegentlig tilbakevirkning må det foretas en konkret vurdering av de interesser som eventuelt krenkes ved en tilbakevirkning i forhold til de hensyn som ligger bak den aktuelle regel. I forhold til analysen har det således begrenset verdi å søke å karakterisere tilbakevirkningen som egentlig eller uegentlig, et spørsmål som for øvrig heller ikke er opplagt.

At forbudet mot tilbakevirkning beskytter mot at det foretas begrensninger i etablerte rettigheter følger av EF-domstolens avgjørelse i Sml. 2002 s. I-6325, Marks & Spencer . I saken uttalte EF-domstolen at en frist som var satt for å kreve tilbakebetalt urettmessig innbetalt moms ikke gjennom ny lovgivning kunne forkortes, noe som ville innebåret snevrere rammer for rettighetshaveren til å gjøre sin rett gjeldende.

Tidsubegrensede konsesjoner uten vilkår om hjemfall gitt før 1. januar 1994 er som nevnt lovlig etablert. Konsesjonstidens lengde vil ha betydning for de investeringer konsesjonæren foretar i virksomheten, og forventet utbytte av denne. En aktør som i 40 år har hatt en tidsubegrenset konsesjon vil således ha et lengre tidsperspektiv på sine investeringer enn en konsesjonær med en konsesjon på 60 år med vilkår om hjemfall. Dersom eksisterende, tidsubegrensede konsesjoner uten vilkår om hjemfall ikke kan videreføres som en konsekvens av artikkel 40, vil således rammevilkårene for den aktuelle virksomhet bli mindre gunstige. Et mer alvorlig inngrep representerer det allikevel for konsesjonæren at en tidsbegrensning av konsesjonen vil frata konsesjonæren en stedsevarig eiendomsrett eller bruksrett til det aktuelle vannfall og redusere eiendoms- eller bruksretten til en tidsbegrenset rett. En slik reduksjon av beføyelsene over vannfall er dyptgripende for den som i utgangspunktet har ervervet en stedsvarig eiendomsrett til vannfallet. Videre vil et vilkår om hjemfall innebære at konsesjonæren må avstå til staten uten kompensasjon bygninger, anlegg m.v. konsesjonæren har eiendomsretten til. Forventningene om å kunne råde som eier over vannfallet og de eiendommer, anlegg m.v. som er bygget i tilknytning til vannfallet reduseres i så stort omfang at det taler for at artikkel 40 ikke bør gis tilbakevirkende kraft i forhold til konsesjoner gitt før 1. januar 1994 ved å redusere deres varighet og gjennom pålegg om hjemfall.

Løsningen støttes av at artikkel 40 gjelder fremover. Det er investeringsadgangen til enhver tid som skal være fri for hindringer eller restriksjoner. Bestemmelsen kan ikke tolkes slik at rammevilkårene for utlendingers investeringer skal tilsvare de rammevilkår norske investorer historisk sett har hatt. Dersom det gjennom endringer i rammevilkårene innføres (nye) restriksjoner for utenlandske investorer i strid med artikkel 40, vil det være disse restriksjonene som må avbøtes, ikke enhver forskjell mellom nye og eksisterende konsesjoner. En restriksjon som oppstår i og med tiltredelsen til EØS-avtalen vil for hjemmelsbestemmelsenes del måtte avbøtes gjennom en endring i reglene. Eventuelle konsesjoner gitt etter dette tidspunkt vil som følge av at hjemmelsreglene er i strid med EØS-avtalen måtte endres slik at restriksjonene fjernes. Konsesjoner gitt før EØS-avtalens ikrafttredelse bør derimot ikke være relevante for å avbøte hjemmelsreglenes motstrid med EØS-avtalen. Som lovlig etablerte ”restriksjoner” vil konsesjoner gitt før 1. januar 1994 etter min oppfatning således ikke rammes av at hjemmelsreglene strider mot bestemmelser i EØS-avtalen.

ESA tar ikke opp spørsmålet om det gjelder et forbud mot tilbakevirkning som fører til at det kun er konsesjoner gitt etter 1.1.1994 som må endres for å bringe konsesjonsregimet i industrikonsesjons­loven i overensstemmelse med EØS-avtalen. ESA formulerer seg i sin grunngitte uttalelse likevel på en måte som tyder på at ESA mener at det må foretas endringer i konsesjonene gitt før 1.1.1994 for at Norge skal avbøte det traktatsbrudd ESA mener foreligger. Således uttaler ESA i “Letter of Formal Notice” av 27.6.2001 at Norge handler i strid med EØS-avtalens artikkel 31 ”by maintaining in force measures which grant a limited concession to undertakings from other EEA States and require them to return all installations without compen­sation, to the exclusion of Norwegian public undertakings which benefit of concessions for an unlimited period of time”. 59 ESA skiller ikke mellom ulike “measures”, noe som kan tolkes som at de mener at også konsesjonene innebærer restriksjoner så lenge det er gitt konsesjoner på ulike vilkår til offentlige og private aktører.

3.2.8.2 Vil en erverver kunne påberope seg forbudet mot tilbakevirkning?

EØS-avtalens forbud mot å gi bestemmelser i traktaten tilbakevirkende kraft beskytter rettsposisjoner etablert før 1.1.1994. Selv om myndighetene etter EØS-avtalen ikke har en plikt til å foreta endringer i etablerte konsesjoner, reiser spørsmålet seg om en slik plikt oppstår dersom myndigheten undergir de aktuelle konsesjoner en ny vurdering etter industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringslovens regler. Spørsmålet har stor praktisk betydning da omorganiseringer på kraftproduksjonssektoren har utløst konsesjonsplikt for et betydelig antall konsesjoner gitt offentlige konsesjonærer. Et eksempel er der tre kommuner har lagt sine konsesjonspliktige vannfall inn i et felles produksjonsselskap. I forhold til slike omorganiseringer har Olje- og energidepartementet benyttet seg av hjemmelen i industrikonsesjonslovens § 1, 4. ledd som gir departementet kompetanse til å gjøre unntak fra kon­sesjonsplikt og forkjøpsrett. Olje- og energi-­­departementets vedtak etter § 1, 4. ledd inne­bærer at det er gitt fritak fra konsesjonsplikt. Den formelt sett nye eieren av de konsesjonspliktige vannfallsrettighetene har som en konsekvens av vedtakene trådt inn i konsesjonene på de vilkår de er gitt. Spørsmålet blir om erververen ved å tre inn i konsesjonene på de vilkår de er gitt til ”trer inn” i en rettighetsposisjon som er beskyttet mot EØS-rettslige inngrep som en konsekvens av EØS-avtalens forbud mot tilbakevirkning.

Konsesjonsplikt utløses etter § 1, 1. ledd ved slike omorganiseringer på det selskaps hånd som eierrådigheten over vannfallet overføres til. Det at de tidligere eierne fortsatt indirekte eier vannfallet gjennom eierandeler i det felles selskap er i denne sammenheng uten betydning. Formelt skjer det en overføring av rettighetsposisjonene etter konsesjonene fra de tidligere eierne til det nye foretaket. Det at Olje- og energidepartementet velger å frita ervervet fra konsesjonsplikt har ingen innvirkning på dette.

Nye konsesjoner gitt etter 1.1.1994 er underlagt EØS-avtalen, og Norge plikter å innrette disse konsesjonene slik at de er i tråd med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Olje- og energidepartementet kan ikke unndra konsesjonene EØS-avtalens virkeområde ved å frita for konsesjonsplikt. På det tidspunkt konsesjonsplikt etter EØS-avtalen ble utløst har således Norge en forpliktelse til ikke å treffe vedtak som innebærer en videreføring av de restriksjoner konsesjonene representerer. Konsesjoner som undergis ny konsesjonsbehandling må i forhold til EØS-avtalen vurderes som nye restriksjoner uavhengig om vedtak om ny konsesjon treffes, eller om det treffes vedtak om konsesjonsfrihet i den forstand at erverver trer inn i vilkårene til tidligere gitte konsesjoner. Konsesjoner som det har blitt utløst konsesjonsplikt for etter 1.1.1994 må etter dette vurderes som restriksjoner dersom konsesjonene overdras til enheter med formelt sett egen autonomi og dette utløser konsesjonsplikt etter industrikonsesjonsloven.

3.2.9 Gir hjemfallsregimet offentlige aktører fordeler som rammes av forbudet mot statsstøtte i artikkel 61(1)?

3.2.9.1 Hjemfallsinstituttet og forbudet mot statsstøtte i artikkel 61(1)

Ved et hjemfall til staten etter industrikonsesjonslovens § 2, post 17 skal eiendomsretten til vannfallet overføres til staten uten vederlag. I tillegg må eiendomsretten til de anlegg som er knyttet til kraftproduksjonen overføres til staten uten vederlag. Etter vassdragsreguleringslovens § 10, post 4 skal eiendomsretten til reguleringsanlegget med tilliggende grunn og rettigheter og med de bygninger og andre innretninger som er oppført av hensyn til reguleringen overføres vederlagsfritt til staten. Konsesjonærer som er pålagt vilkår om hjemfall må således overføre betydelige økonomiske verdier til staten ved konsesjonsperiodens utløp. Konsesjonærer som gis tidsubegrenset konsesjon uten vilkår om hjemfall pålegges ikke en tilsvarende økonomisk byrde som vilkår for at konsesjon gis.

Det følger av EF-domstolens praksis at dersom staten overfor bestemte foretak gir avkall på inntekter, kan dette være å betrakte som statsstøtte. Således har det blitt ansett som statsstøtte der staten har gitt bestemte foretak skattelettelser, avgiftsfritak eller fritak fra forpliktelser til å betale inn til generelle, sosiale sikringsordninger for arbeidstagerne, og der staten har unnlatt å inndrive skyldig skatt. Et konsesjonsregime vil på denne bakgrunn kunne utgjøre statsstøtte der staten i forbindelse med at konsesjon gis tilfører konsesjonærene ytelser av økonomisk verdi, eller fritar noen konsesjonærer fra økonomiske forpliktelser andre konsesjonærer pålegges. I det videre vil jeg vurdere om det at offentlige foretak ved konsesjoner etter industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven ikke er pålagt en byrde som private foretak pålegges når de gis konsesjon etter de to lovene, innebærer at offentlige aktører gjennom konsesjoner uten vilkår om hjemfall må anses å motta statsstøtte.

ESAs grunngitte uttalelse retter seg ikke mot hjemfallsregimet spesielt, men retter seg generelt mot de elementer i konsesjonsordningen etter industrikonsesjonsloven som forskjellsbehandler mellom private og offentlige foretak. ESA vurderer videre konsesjonsregimet utelukkende i forhold til om konsesjonsordningen innebærer brudd på forbudene i artikkel 31 og 40. Forholdet til statsstøttereglene vurderes ikke. Dette utelukker ikke at ESA på et senere tidspunkt kan gjøre gjeldende at deler av konsesjonsordningen innebærer ulovlig statsstøtte. Dette vil ha praktisk betydning dersom forbudet mot tilbakevirkning medfører at konsesjoner gitt før 1. januar 1994 fortsatt vil være gyldige uavhengig av om hjemmelsbestemmelsene er i strid med artikkel 31 og/eller artikkel 40. Konsekvensene av at hjemfallsinstituttet eventuelt innebærer statsstøtte som omfattes av artikkel 61(1) vil jeg komme nærmere inn på i avsnitt 2.9.4.

3.2.9.2 Kan ordninger som inneholder støtte i strid med artikkel 61(1) også rammes av forbudene i artikkel 31 og 40?

Dersom en ordning som rammes av EØS-avtalen artikkel 31 og 40 også gir foretak som omfattes av ordningen fordeler i strid med artikkel 61, reiser spørsmålet seg om kun et av regelsettene eller begge regelsett kommer til anvendelse på ordningen. Det følger av EF-domstolens praksis at ordninger som er i strid med forbudet mot statsstøtte, som ikke har direkte virkning, også kan rammes av forbudene mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling og restriksjoner på de fire friheter, som har direkte virkning og således kan påberopes for nasjonale domstoler. 60

EF-domstolen har primært tatt stilling til forholdet mellom reglene om de fire friheter og statsstøttereglene som et resultat av at en stat har notifisert en støtteordning til Kommisjonen etter de prosedyreregler som gjelder statsstøtte der ordningen også innebærer forskjellsbehandling i strid med EF-traktatens diskrimineringsforbud. EF-domstolen har slått fast at en forskjellsbehandling vil kunne være forbudt etter traktatens forbud mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling, selv om støtteelementene i ordningen vil kunne erklæres forenlig med EF-traktaten etter artikkel 87(3), jf. artikkel 88. 61

For at eventuelle støtteelementer i en ordning som innebærer forbudt forskjellsbehandling skal kunne underlegges en vurdering etter artikkel 87, må støtteelementene kunne skilles fra de elementer i ordningen som utgjør en restriksjon på de fire friheter. Dette fremgår av EF-domstolens avgjørelse i Sml. 1977 s. 557, Ianelli & Volpi mot Meroni :

”Gennemførelsesforanstaltninger til en støtte, som er uforenelige med andre særlige traktatbestemmelser end artiklerne [87] og [88], kan være så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er mulig at bedømme dem isoleret, således at deres virkning for den samlede støttes forenelighed eller uforenelighed nødvendigvis må bedømmes efter fremgangsmåden i artikel [88]; Det forholder sig imildertid annerledes, hvis det ved undersøgelsen af en støtteordning er mulig at isolere de betingelser eller elementer, der, skønt de udgør en del af denne ordning, kan anses som unødvendige for gennemførelsen af dens formål eller for dens forvaltning; I dette sidstnævnte tilfælde kan det ikke af den kompetencefordeling, som følger af artiklerne [87] og [88], udledes, at disse bestemmelser, hvor der foreligger krænkelse af andre traktatbestemmelser med direkte virkning, ikke kan påberåbes for de nationale retter, blot fordi det pågældende element udgør en gennemførelsesforanstaltning til en støtte”. 62

En samtidig anvendelse av reglene om de fire friheter og statsstøttereglene er således avhengig av at støtteelementene i ordningen kan atskilles fra andre elementer i ordningen. Konsesjonsreglene i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven må ses som et hele i forhold til artikkel 31 og artikkel 40, og det er den forskjellsbehandling konsesjonsreglene i sum fører til som skal vurderes i forhold til disse bestemmelsene. Dette gjelder både forskjellige vilkår for offentlige og private foretak for å få konsesjon, og forskjell i betingelser som kan knyttes til konsesjoner som gis. Forskjellsbehandlingen på vilkårssiden kan ses isolert fra den overføring av verdier som vilkår om hjemfall innebærer. Verdioverføringen er riktignok et utslag av vilkårssettingen, men kan i forhold til EØS-avtalens artikkel 30 og 41 ses isolert fra den forskjellsbehandling det i utgangspunktet innebærer at private aktører gis konsesjon med vilkår om hjemfall, mens offentlige aktører ikke får slike vilkår tilknyttet sine konsesjoner. Støtteelementer som hjemfallsinstituttet inneholder vil således kunne vurderes isolert i forhold til statsstøttereglene uten at dette berører anvendelsen av forbudene i artikkel 31 og 40.

3.2.9.3 Forbudet mot statsstøtte i artikkel 61(1)

3.2.9.3.1 Presentasjon av artikkel 61(1)

EØS-avtalen artikkel 61(1) forbyr ”støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer” dersom støtten ”påvirker samhandelen mellom avtalepartene”. Det fremgår av ordlyden i artikkel 61(1) at fem vilkår må være oppfylt for at forbudet skal komme til anvendelse. For det første må det dreie seg om ”støtte”. For det annet må støtten være gitt av ”EFTA statene” eller av ”statsmidler av enhver form”. For det tredje må støtten være en del av et spesifikt tiltak, og ikke en del av en generell ordning som kommer alle til gode. Det fjerde vilkåret er at støtten må virke konkurransevridende. For det femte må støtten kunne påvirke samhandelen mellom EØS-landene. For at en støtteordning skal være forbudt etter artikkel 61(1) må alle vilkårene være oppfylt. 63

3.2.9.3.2 Støttebegrepet

Støttebegrepet tolkes svært vidt av EF-domstolen. Støtte kan ha form av ytelser av enhver art som innebærer økonomiske fordeler for mottageren. Støtte kan skje gjennom en direkte tilføring av verdier, f eks i form av pengestøtte, overføring av eiendommer eller gjennom en overpris i en kontrakt, men også ved at et foretaks økonomiske byrder reduseres ved at det offentlige reduserer sine inntekter, f eks gjennom gunstige skatteposisjoner eller avgiftsfritak. 64 Det er allikevel et absolutt krav at ytelsen må representere en økonomisk verdi for mottageren. 65

Ved vurderingen av om en ytelse fra det offentlige representerer støtte til et foretak er det utelukkende de virkninger tiltaket har som er avgjørende. 66 Hvilken motivasjon det offentlige har med å gi ytelsen er således irrelevant. 67 Virkningsvurderingen har fokus på hvilken betydning den økonomiske fordel en ytelse representerer har for det aktuelle foretaks tilbud av et produkt. Dette kan formuleres som et spørsmål om foretaket uten ytelsen hadde hatt mulighet til å oppebære den samme profitt med det samme prisnivå. Det vil ikke være tilfellet dersom tiltaket har en kostnadssenkende virkning for det eller de berørte foretak.

Når hjemfall skjer innebærer det en overføring av betydelig verdier til staten. Plikten, og dermed den økonomiske byrde et hjemfall representerer, blir først aktuell inn i fremtiden, men hjemfallsplikten har en negativ nåverdi for konsesjonærene. Konsesjonærer som ikke har en slik forpliktelse påheftet sine konsesjoner oppnår lettelser i de byrder en konsesjon pålegger, sammenlignet med de konsesjonærer som får tidsbegrensede konsesjoner med vilkår om hjemfall.

En sentral begrunnelse for hjemfallsinstituttet er at staten gjennom dette kan inndra deler av grunnrenten. I forhold til offentlige konsesjonærer anses det ikke å være noe behov for dette, da den del av grunnrenten som faller på disse aktørenes hånd tilfaller det offentlige ved at eierinteressene til vannfallene er på det offentliges hånd. For private aktører vil ikke grunnrenten komme fellesskapet til gode med mindre den inndras, gjennom skatter, vilkår om hjemfall eller på andre måter. At hjemfallsinstituttet er et virkemiddel for at staten skal kunne inndra deler av grunnrenten understreker at hjemfallsplikten har en økonomisk begrunnelse, og skal inndra økonomiske verdier fra private foretak. Offentlige foretak som ikke er gjenstand for en slik inndragning gis en økonomisk lettelse gjennom å ikke pålegges vilkår om hjemfall sammenlignet med private aktører som pålegges vilkår om hjemfall.

Konsesjoner uten vilkår om hjemfall inne­bærer ikke støtte i seg selv. Det er den omstendighet at vilkår om hjemfallsplikt etter industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven kun pålegges private aktører som gjør at unnlatelsen av å pålegge offentlige aktører hjemfallsplikt ­reiser spørsmål i forhold til støttekriteriet. At forskjellsbehandling innenfor lovgivning som representerer en generell regulering av foretaks rammevilkår kan resultere i støtte til foretak som behandles gunstigere enn andre foretak fremgår av en rekke avgjørelser av EF-domstolen. EF-­domstolen har lagt til grunn at unntak fra generelle regler kan representere ”støtte” dersom unntaket ikke kan begrunnes i ”systemets logikk”. 68 Således kan for eksempel avgiftsfritak, skatteletter eller fritak fra å betale inn til sosiale sikringsordninger for ansatte representere statsstøtte. EF-domstolens fremgangsmåte ved vurderingen av om unntak fra generelle ordninger representerer statsstøtte, viser at det i støttevurderingen etter artikkel 61(1) er relevant å sammenligne den stilling ulike aktører gis innenfor et regelsett. En forskjellsbehandling mellom aktørene som gir bestemte aktører økonomiske fordeler kan innebære fordeler som representerer ”støtte” i artikkel 61(1)s forstand dersom fordelen ikke kan begrunnes som et utslag av det aktuelle regelsetts logikk eller rasjonale.

At en aktør er underlagt gunstigere rammevilkår enn en annen aktør innebærer ikke uten videre at den fordel dette innebærer representerer støtte som omfattes av artikkel 61(1). Forskjellsbehandlingen må representere økonomiske fordeler for det aktuelle foretaket ved at staten enten tilfører eller gir avkall på en ytelse av økonomisk verdi. Vilkår i en konsesjon som utelukkende har betydning for forholdet mellom to foretak ligger utenfor statsstøttereglene. Konsesjonsvilkår som gir en konkurransefordel har riktignok en økonomisk verdi som kan hentes inn gjennom markedet. Det er allikevel ikke vedtaket om et bestemt vilkår som har en økonomisk verdi, selv om myndighetsutøvelsen er en nødvendig rekvisitt for å oppnå en konkurransefordel. Konsesjonsvilkår som ikke kan betraktes å ha en verdi i seg selv i den forstand at de kun har en avledet betydning for konsesjonærenes profitt i dag, er ikke ytelser som innebærer støtte i artikkel 61(1)s forstand, men representerer myndighetsutøvelse som ikke rammes av bestemmelsen. Det er således et vilkår at forskjellsbehandlingen gir seg utslag i at noen foretak mottar ytelser som har en økonomisk verdi som andre foretak ikke mottar. Vilkår som utelukkende representerer en forskjellsbehandling omfattes i utgangspunktet kun av reglene om de fire friheter.

Det kan hevdes at siden den økonomiske byrde vilkår om hjemfall representerer først får virkning langt frem i tid innebærer den ikke en direkte økonomisk byrde, men kun en avledet byrde som gir seg utslag i forskjellige rammevilkår for offentlige og private kraftprodusenter. Det kan i så fall ikke anses å innebære en direkte økonomisk lettelse av betydning for kostnadssiden i det enkelte foretak å ikke pålegges hjemfallsplikt, men et vilkår som er av betydning for ramme­vilkårene for kraftproduksjonen, for eksempel ved at rammevilkårene for investeringer i produksjonsanlegg blir forskjellige for vannfall med og uten vilkår om hjemfall.

Det faktum at byrden forbundet med en hjemfallsplikt forfaller et godt stykke inn i fremtiden gjør at konsesjonærene kan tilpasse sin virksomhet til de økonomiske rammer den underlegges, og den betydning den fremtidige byrde et hjemfall representerer. Dette påvirker for eksempel konsesjonærenes investeringsbeslutninger, og kan føre til at konsesjonærer som har hjemfallsplikt tilpasser seg på en annen måte enn konsesjonærer uten hjemfallsplikt, f. eks. ved at de er mindre villige til å investere i nytt produksjonsutstyr når en viss periode av konsesjonstiden har gått. Gjennom en annen tilpasning gjennom konsesjonsperioden kan det tenkes at konsesjonærer med vilkår om hjemfall oppnår den samme avkastningen på investert kapital som konsesjonærer uten vilkår om hjemfall, også når den fremtidige verdioverføring til staten hensyntas. Mindre gunstigere rammebetingelser kan således tenkes utjevnet gjennom ulike tilpasningsmønstre, og får i praksis i så fall ingen negativ betydning for kostnadssiden til private foretak, i den forstand at deres profitt reduseres sammenlignet med offentlige aktører. Tilpasningene skal allikevel kompensere en byrde som fremstår som en direkte økonomisk ulempe når hjemfallsplikten forfaller. Det at overførselen av eiendomsretten til vannfall m.v. og de økonomiske verdier dette representerer først blir en realitet et stykke inn i fremtiden, endrer ikke det faktum at det er en overføring av reelle verdier som skjer. Det at konsesjonærer som er underlagt vilkår om hjemfall kan redusere en byrde gjør ikke at det ikke anses som støtte å frita andre fra den samme byrden.

Den fordel offentlige konsesjonærer mottar motsvares ikke av en motytelse fra disse konsesjonærene. Det kan heller ikke sies å følge av regelverkets rasjonale at offentlige og private konsesjonærer behandles ulikt i forhold til vilkår om hjemfall. Offentlige aktører som gis konsesjon uten vilkår om hjemfall vil derfor måtte anses å motta ”støtte” i artikkel 61(1)s forstand, sammenlignet med situasjonen til private aktører som pålegges vilkår om hjemfall.

3.2.9.3.3 Støtte gitt av ”statsmidler”?

For at artikkel 61(1) skal komme til anvendelse er det et vilkår at støtten har en økonomisk konsekvens for staten. Dette ble slått fast i EF-domstolens prejudisielle avgjørelse i Sml. 2001 s. I-2094, PreussenElektra mot Schleswag . Det er således ikke tilstrekkelig at et foretak oppebærer en fordel som et resultat av et tiltak fra det offentlige for at tiltaket skal rammes av forbudet i artikkel 61(1). Fordelen må være et resultat av en overførsel av offentlige midler for at artikkel 61(1) skal komme til anvendelse.

Den motsatte løsning, at enhver fordel som ­indirekte er et resultat av et offentlig tiltak skulle betraktes som støtte, ville utvidet virkeområdet til EØS artikkel 61(1) slik at den mer ble å betrakte som et diskrimineringsforbud, m a o et forbud mot å sette noen foretak i en gunstigere posisjon enn andre. EF-domstolen presisering av ”statsmidler” dit hen at støtten må reflekteres i en utgiftspost for staten, kan sies å reflektere grensedragningen og ”arbeidsdelingen” mellom statsstøttereglene og de generelle diskrimineringsforbud i EF-traktaten og EØS-avtalen. Diskrimineringstilfellene og tilfelle der det foreligger restriksjoner på en av de fire ­friheter, skal reguleres av bestemmelser som retter seg direkte mot nasjonalitetsbestemt diskriminering og restriksjoner, mens en overførsel av økonomiske midler fra det offentlige til private og/eller offentlige foretak reguleres av statsstøttereglene.

Applisert på situasjoner der offentlige aktører gis gunstigere konsesjonsvilkår enn private aktører, blir spørsmålet om gunstigere konsesjonsvilkår for offentlige aktører innebærer en overføring av statsmidler. Da staten ved å ikke pålegge vilkår om hjemfall ovenfor offentlige aktører gir avkall på en inntekt de har forbeholdt seg fra private aktører, må dette avkallet anses å redusere det offentliges intekter på en måte som gjør at støtten må anses gitt av ”statsmidler”.

3.2.9.3.4 Selektivitetskriteriet

Artikkel 61(1) retter seg mot støtte gitt til ”enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer”. Passusen definerer kretsen av de støttemottagere det er forbudt å begunstige. Kretsen avgrenses personelt mot ”foretak”, og funksjonelt mot produksjonsgrener innenfor vareproduksjon. Foretaksbegrepet tolkes vidt til å omfatte alle typer enheter som driver økonomisk virksomhet. Offentlige aktører som driver kraftproduksjon vil, på samme måte som private aktører, være å betrakte som foretak i artikkel 61(1)s forstand. 69

Det må i forhold til artikkel 61(1) trekkes et skille mellom bestemte eller selektive ytelser rettet mot konkrete foretak eller bransjer og ytelser som ikke er rettet mot noen bestemt, men kommer en uspesifisert gruppe til gode. Det er bare ytelser gitt ”enkelte” foretak eller bransjer som regnes som statsstøtte etter artikkel 61(1). Allmenne eller uspesifiserte tiltak har ingen foretak en eksklusiv fordel eller nytte av, men kan benyttes av alle foretak på de samme ikke-diskriminerende vilkår. Der støtten har sitt utgangspunkt i generelle regler eller vedtak kan det være problematisk å avgjøre om støtten er selektiv. For så vidt gjelder lovbestemmelser som gir støtte til foretak det offentlige eier er det klart at selektivitetskriteriet vil være oppfylt. Fordelen vil da kun komme en gruppe definerte foretak til gode, da privat eide foretak ikke vil oppnå en tilsvarende fordel. 70

3.2.9.3.5 Konkurransevridningskriteriet

Det er etter artikkel 61(1) et vilkår at statsstøtten ”vrir eller truer med å vri konkurransen” for at den skal være forbudt. En konkurransevridning foreligger når statsstøtten, faktisk eller potensielt, griper inn i et bestående eller mulig konkurranseforhold mellom foretak eller bransjer og endrer konkurransens utvikling. Det avgjørende er om et foretak eller en bransje har fått en økonomisk fordel som foretaket eller bransjen under markedskonforme forhold ikke ville ha fått på de angjeldende vilkår, og som derfor endrer de konkurranseparametre foretaket har til sin disposisjon. Det er ikke et krav at støttemottagers konkurranserelasjon til andre foretak faktisk har blitt påvirket. Det er tilstrekkelig at støtten er egnet til å få en slik virkning, f. eks. ved å vanskeliggjøre etableringen av nye foretak på markedet. Etter dette foreligger det en konkurransevridning når enkelte foretak på det relevante marked blir begunstiget i forhold til aktuelle eller potensielle konkurrenter på en måte som kan påvirke konkurranserelasjonen mellom foretakene.

EF-domstolen stiller ikke strenge krav til analysen av konkurransevridningskriteriet. I de fleste saker vil det være tilstrekkelig å vise at konkurransevridningskriteriet er oppfylt ved å vise at et foretak eller en bransje har mottatt støtte. EF-domstolen uttalelser i Sml. 1985 s. 809, Leeuwardener Papierenfabriek kan illustrere dette:

”[I]n certain cases the very circumstances in which the aid is granted are sufficient to show that the aid is capable of affecting trade between Member States and of distorting or threatening to distort competition”. 71

Om støtten vrir konkurransen på markedet for elektrisk kraft må undersøkes på bakgrunn av dette markedets karakteristika. Spørsmålet blir om offentlige aktører gis fordeler ved å ikke få vilkår om hjemfall knyttet til konsesjoner de gis som gjør at offentlige foretak kan tilpasse seg i forhold til sin kraftproduksjon på en måte som gir konkurransefordeler i forhold til private konkurrenter. Etter min oppfatning vil offentlige foretak som ikke er pålagt hjemfall av produksjonsmidlene kunne optimalisere sine investeringsbeslutninger m.v. på en måte som private aktører ikke kan, og ulike vilkår om hjemfall vil da være egnet til å vri konkurransen i strid med artikkel 61(1).

3.2.9.3.6 Samhandelskriteriet

Det er et vilkår at statsstøtten må ha en grenseoverskridende virkning og påvirke samhandelen mellom avtalepartene i EØS for at den skal omfattes av forbudet i artikkel 61(1). I et velfungerende indre marked med utstrakt handel over landegrensene skal det lite til før samhandelskriteriet er oppfylt. EF-domstolen oppstiller i Sml. 1980 s. 2671, Phillip Morris mot Kommisjonen en presumsjon for at samhandelskriteriet er oppfylt der en støtteforanstaltning styrker støttemottagers posisjon overfor dennes konkurrenter:

”Når en finansiell støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for fællesskabet, må det antages, at denne samhandelen påvirkes af støtten”. 72

Dersom støtten gir mottageren en konkurransefordel vil det være nok å vise at støttemottageren er involvert i grenseoverskridende handel eller møter konkurranse fra foretak fra andre medlemsstater for at samhandelskriteriet skal anses oppfylt. Som vist ovenfor vil en forskjellsbehandling mellom offentlige og private aktører som representerer statsstøtte være egnet til å vri konkurransen mellom de to grupper foretak. Det er opprettet en nordisk kraftbørs, Nord Pool, der norske kraftprodusenter selger sine produkter i konkurranse med svenske og danske produsenter til kunder i Norden. Det skjer videre i perioder import av kraft til Norge fra land utenfor Norden, og eksport av kraft fra Norge til slike land. Samhandelskriteriet vil således være oppfylt.

3.2.9.4 Unntakene i artikkel 61(2) og dispensasjonsvilkårene i artikkel 61(3)

3.2.9.4.1 Innledning

Artikkel 61(2) gjør unntak fra forbudet i første ledd for vise støtteformer. Jeg vil redegjøre for vilkårene for unntak i avsnitt 2.9.4.2. Artikkel 61(3) åpner for at støtteordninger som oppfyller vilkårene i tredje ledd kan gis dispensasjon. For at en støtteordning skal gis dispensasjon etter artikkel 61(3) fordrer det at den er meldt til ESA. Også bestående støtteordninger kan meldes for å bli vurdert i forhold til artikkel 61(3). 73 Dette har ikke skjedd for hjemfallsinstituttets del. Jeg vil allikevel kort redegjøre for de vilkår som oppstilles i artikkel 61(3) i avsnitt 2.9.4.3.

3.2.9.4.2 Unntakene i artikkel 61(2)

Artikkel 61(2) gjør unntak fra forbudet mot statsstøtte i bestemmelsens første ledd for visse nærmere definerte typer støttetiltak. Det følger av ordlyden i artikkel 61(2) at støttetiltak som omfattes av bestemmelsen ”skal være” forenlig med EØS-avtalens funksjon. Dersom ESA finner at et støttetiltak oppfyller vilkårene i artikkel 61(2) skal ESA således erklære tiltaket forenlig med EØS-avtalen. 74

Artikkel 61(2), bokstav a unntar ”støtte av sosial karakter som gis de enkelte forbrukere, forutsatt at den ytes uten forskjellsbehandling på grunnlag av varenes opprinnelse” fra forbudet mot statsstøtte. Artikkel 61(2), bokstav b unntar ”støtte som har til formål å bøte på skader som skyldes naturkatastrofer eller andre eksepsjonelle hendelser” fra forbudet mot statsstøtte. Artikkel 61(2) bokstav c unntar ”støtte til økonomien i visse områder i Forbundsrepublikken Tyskland som er påvirket av Tysklands deling, i den utstrekning støtten er nødvendig for å oppheve de økonomiske ulemper forårsaket av delingen”. Unntakene i artikkel 61(2) må tolkes snevert. Det synes klart at ingen av alternativene i artikkel 61(2) vil kunne påberopes i forhold til hjemfallsinstituttet.

3.2.9.4.3 Støtte som kan erklæres forenlig med EØS-avtalen etter artikkel 61(3)

EØS-avtalens artikkel 61(3) åpner for at det kan gis dispensasjon til støtteordninger som strider mot forbudet i artikkel 61(1). Det er EFTAs overvåkningsorgan som er gitt i oppgave å vurdere som støttetiltak skal tillates etter artikkel 61(3), og som skal treffe vedtak om dette. Dispensasjon kan gis til støtte som fremmer følgende formål:

1. støtte som har til formål å fremme den økonomiske utvikling i områder der levestandarden er unormalt lav, eller der det er alvorlig underbeskjeftigelse,

2. støtte som har til formål å sikre at et viktig prosjekt av felles europeisk betydning kan realiseres, eller å bøte på en alvorlig forstyrrelse av økonomien i en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat,

3. støtte som har til formål å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økonomiske områder, forutsatt at støtten ikke endrer vilkårene for samhandelen i et omfang som strider mot felles interesser,

4. andre former for støtte angitt av EØS-komiteen i samsvar med del VII.

Det synes på det rene at vilkårene i bokstav a eller b ikke er oppfylt. EØS-komiteen har ikke truffet vedtak om at hjemfallsinstituttet skal omfattes av bokstav d.

Artikkel 61(3), bokstav c åpner for å tillate støtte ”som har til formål å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økonomiske områder”. EF-domstolen har tolket bokstav c slik at denne hjemler støtte til områder eller regioner som har en dårligere økonomisk utvikling i forhold til andre regioner i samme medlemsstat. Hjemfallsinstituttet har ikke et formål som omfattes av bokstav c.

3.2.9.5 Virkningen av at vilkår om hjemfall innebærer statsstøtte i strid med artikkel 61

EØS-avtalens artikkel 62(1) skiller mellom bestående og ny støtte. Også ODA, protokoll 3 sondrer mellom eksisterende støtteordninger i EFTA-landene og nye ordninger som planlegges iverksatt. En ny støtteordning kan ikke settes ut i livet før ESA har tatt stilling til dens forenlighet med artikkel 61. 75 Støtteordninger som er gjennomført i strid med gjennomføringsforbudet er forbudte, og vedtak om dette har virkning fra tidspunktet støtteordningen ble etablert. Et slikt gjennomføringsforbud gjelder derimot ikke bestående støtteordninger. En bestående støtteordning kan implementeres frem til det tidspunkt Kommisjonen treffer vedtak om at ordningen er uforenlig med artikkel 61, selv om ordningen materielt sett er i strid med artikkel 61 fra tidspunktet for EØS-avtalens ikrafttredelse. Et vedtak av Kommisjonen om at en bestående støtteordning er uforenlig med artikkel 61 har videre kun virkning fra vedtakstidspunktet, og virker ikke som for ny støtte tilbake til det tidspunktet støtteordningen ble etablert. Det kan således ikke kreves at støtte mottatt før vedtakstidspunktet skal tilbakeføres.

EF-domstolen har definert støtteordninger som eksisterte i medlemsstatene før deres tilslutning til EF-traktaten som bestående støtteordninger, se EF-domstolens avgjørelse i Sml. 1994 s. I-3829, Namur-Les assurances du credit SA mot Office National du Ducroire og den belgiske stat : 76

”Det fremgår af såvel indholdet af som målsætningerne med disse bestemmelser, at støtteordninger, der allerede var gældende før tidspunktet for traktatens ikrafttrædelse, og støtteordninger, der lovligt er blevet iværksat under iagttagelse af de i artikel [87], stk. 3, fastsatte krav, herunder de krav, som fremgår af Domstolens fortolkning i dommen i Lorenz-sagen af artikel [87], skal anses for eksisterende støtteordninger efter artikel [87], stk. 1”. 77

I ODA protokoll 3, artikkel 1(b) gis det en definisjon av ”bestående støtte” som er i overensstemmelse med, og må tolkes på bakgrunn av, EF-domstolens praksis. Støtteordninger som var gjeldende før EØS-avtalens ikrafttreden og enkelttildelinger som var vedtatt før, men utbetalt etter avtalens ikrafttreden er etter bestemmelsen å definere som eksisterende støtteordninger. 78

Dagens hjemfallsinstitutt vil, dersom det innebærer støtte til offentlige foretak, være å karakterisere som en bestående støtteordning. Støtteordningen kan i så fall implementeres frem til ESA griper inn mot ordningen etter artikkel 61(1).

3.2.9.6 Konklusjon

Ulike vilkår om hjemfall i forhold til offentlige og private aktører vil gi offentlige aktører en lettelse i de byrder de er pålagt i forbindelse med konsesjoner etter industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven som innebærer økonomiske fordeler sammenlignet med den hjemfallsplikt private aktører pålegges under den samme konsesjonsordning. Denne fordelen representerer statsstøtte i artikkel 61(1)s forstand som er egnet til å vri konkurransen. De øvrige vilkår i artikkel 61(1) er også oppfylt. Da ingen av unntakene i artikkel 61(2) kommer til anvendelse og ingen av vilkårene i artikkel 61(3) er oppfylt, vil den gjeldende hjemfallsordning sannsynligvis være uforenlig med artikkel 61. Da ordningen i så fall er å betrakte som bestående støtte etter artikkel 62(1) vil ordningen kunne implementeres uhindret av statsstøttereglene inntil ESA treffer vedtak om at ordningen er uforenlig med artikkel 61.

3.2.10 Artikkel 59(2)

Artikkel 59(2) åpner for at dersom et foretak blir ”tillagt oppgaven å utføre tjenester av almen økonomisk betydning”, er foretaket underlagt reglene i EØS-avtalen kun ”i den utstrekning anvendelsen av disse regler ikke rettslig eller faktisk hindrer dem i å utføre de særlige oppgaver som er tillagt dem”. EF-domstolen har i sin praksis gitt medlemslandene en viss frihet til å definere hvilke tjenester de mener er av tilstrekklig stor samfunnsmessig betydning til at de omfattes av artikkel 59(2). 79

For at en oppgave skal være ”tillagt” et foretak kreves det en uttrykkelig tildeling av den aktuelle oppgave. Det er videre et krav at tildelingen spesifiseres både med hensyn til de foretak som er tillagt de aktuelle typer oppgaver og med hensyn til oppgavenes nærmere innhold. Hjemfallsinstituttet er begrunnet i viktige samfunnshensyn, og den norske stat hevder at disse hensynene blir særlig godt ivaretatt gjennom offentlig eierskap og hjemfall for private der de gis konsesjon. Offentlige aktører er allikevel ikke tillagt spesifikke oppgaver i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven for å ivareta sider ved den ressursforvaltning den norske stat påberoper seg som begrunnelse for konsesjonsordningen og hjemfallsinstituttet. Ordningen med tidsubegrenset konsesjon uten hjemfall for offentlige aktører kan således ikke begrunnes med at de er ”tillagt” å utføre oppgaver av allmenn økonomisk betydning. Dette gjelder selv om hensyn industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven skal ivareta eventuelt kan kvalifiseres å være av ”almen økonomisk betydning”.

3.3 EØS-rettslig vurdering av tre modeller for et eiernøytralt hjemfallsinstitutt

3.3.1 Kort beskrivelse av modellene for total-hjemfall, partielt hjemfall og total-hjemfall med etterfølgende kompensa-sjon

3.3.1.1 Totalhjemfall

Totalhjemfall innebærer at vannfall med alle tilhørende kraftanlegg tilfaller staten ved konsesjons­periodens utløp. Hjemfallet skal således ha samme omfang som i dag, men med den endring at alle aktører skal gis samme vilkår om hjemfall. Modellen innebærer derfor at det må knyttes vilkår om hjemfall til alle konsesjoner gitt offentlige aktører. Når det gjelder selve implementeringen av hjemfallsmodellen er jeg bedt om å ta utgangspunkt i Olje- og energidepartementets modell for implementeringen av et eiernøytralt hjemfallsinstitutt slik denne er beskrevet i Høringssak om forslag til endringer i industrikonsesjonsloven og vassdrags-reguleringsloven . 80 Departementets modell forutsettes implementert gjennom endringer i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven.

Departementet går i sitt forslag inn for å innføre et eiernøytralt hjemfallinstitutt ved å omgjøre konsesjoner som er meddelt på ubegrenset tid til offentlige aktører til tidsbegrensende konsesjoner med løpetid på 75 år fra omgjøringstidspunktet. Samtidig pålegges det vilkår om hjemfall til staten ved utløpet av konsesjonstiden. Vannfall som ikke tidligere er konsesjonsbehandlet og er ervervet av statsforetak, kommuner og fylkeskommuner eller sammenslutninger hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene eies av slike, pålegges konsesjon tidsbegrenset til 75 år med vilkår om hjemfall ved utløpet av konsesjonstiden. Videre vil konsesjonstiden for konsesjoner som gis etter en eventuell innføring av et eiernøytralt hjemfallsinstitutt utvides til 75 år. Konsesjoner gitt private vil ikke endres etter departementets forslag.

3.3.1.2 Partielt hjemfall

Vilkår om partielt hjemfall knyttes til konsesjoner med en varighet på 60 år. Ved hjemfall ved konsesjonstidens utløp skal vannfallet vederlagsfritt hjemfalle til staten. Sammen med vannfallet hjemfaller til staten vederlagsfritt x % av kraftanlegget. I utgangspunktet inkluderer ”kraftanlegg” reguleringsanlegg. Prosentsatsen skal fastsettes med utgangspunkt i at hjemfallet har sin begrunnelse i en inndragning av grunnrenten. Fastsettelsen av prosentandelen skal knyttes til en gjennomsnittsbetraktning for norske kraftverk, med en sjablonmessig fastsettelse av den andel som hjemfaller.

Ordningen med partielt hjemfall vil være eier­nøytral, slik at offentlige og private aktører ved en eventuell overgang til en ordning med partielt hjemfall underlegges det samme konsesjons- og hjemfallsregime fra endringstidspunktet. Implementeringen av en ordning med partielt hjemfall forutsettes å skulle skje på samme måte som for en totalhjemfallsordning.

Ved et partielt hjemfall kan to løsninger tenkes i forhold til videre drift. Det første alternativet innebærer at konsesjonæren vil bli fullstendig likestilt med andre søkere ved søknad om konsesjon til videre drift. Det andre alternativet innebærer at konsesjonæren gis en fortrinnsrett til videre drift etter endt konsesjonsperiode. Dette alternativet innebærer at en konsesjnonær som søker ny konsesjon vil få tildelt konsesjonen. Konsesjonæren får da rett til å disponere hele kraftanlegget etter hjemfall, til en godtgjørelse til staten for dette. Dersom en eksisterende konsesjonær ikke ønsker å utnytte vannfallet videre vil det bli foretatt en fri vurdering av hvem som skal gis konsesjon for en en periode, jf. vassdragsreguleringslovens § 8 .

3.3.1.3 Totalhjemfall med kompensasjon i form av et etteroppgjør

I den beskrevne modell for eiernøytralt totalhjemfall får konsesjonærene ingen godtgjørelse i forbindelse med at vannfall og produksjonsanlegg hjemfaller. Dette gjelder selv om staten ved et hjemfall mottar verdier i form av produksjonsanlegg m.v. som er et resultat av konsesjonærenes investeringer. Konsesjonæren får ved hjemfall m.a.o. ikke godgjort de verdier kraftanleggene representerer. En modell for hjemfallsordningen som Hjemfallsutvalget vurderer innebærer at konsesjonæren ved hjemfall får kompensasjon for deler av den verdioverføring hjemfallet representerer i form av et etteroppgjør.

En kompensasjonsordning berører i utgangspunktet ikke omfanget av de eierbeføyelser som hjemfaller, da hjemfallet, som i dag, vil omfatte hele kraftanlegget i form av vannfall, kraftverk og reguleringer. Selve hjemfallet vil således ha samme omfang og skje på samme måte som i ordningen med totalhjemfall. Derimot vil kompensasjonsordningen begrense omfanget av de økonomiske verdier som hjemfaller ved at konsesjonæren vil bli kompensert en prosentandel av det hjemfaltes markedsverdi. I denne henseende kan ordningen sammenlignes med ordningen med partielt hjemfall, da kompensasjonsordningen begrenser de økonomiske verdier som omfattes av hjemfallet. Konsesjonærene har allikevel ikke, som for partielt hjemfall, krav på å bli sittende med eierandeler i kraftanlegget. Kompensasjon vil enten kunne skje gjennom et pengevederlag eller gjennom en tilbakeføring av en eierandel til (den tidligere) konsesjonæren.

Konsesjonæren vil bare bli kompensert dersom det hjemfalte har en verdi som kraftproduserende vannfall. Dersom kraftproduksjonen nedlegges vil konsesjonæren ikke ha noe krav på etteroppgjør.

Det er i utgangspunktet opp til staten å fastsette i hvilken form etteroppgjør skal skje. Dersom det skjer en endring i utnyttelsen av vassdraget som medfører redusert kraftproduksjon, krever et etteroppgjør i form av eierandel samtykke fra konsesjonæren. Konsesjonæren står i en slik situasjon fritt til å velge å bli kompensert gjennom et pengevederlag.

Modellen for totalhjemfall med etteroppgjør er begrunnet i de samme hensyn som dagens hjemfallsregler. Sentralt står således statens interesse i å råde fritt over naturressursene ved utløpet av konsesjonsperioden. Ved at eierrådighetene til hele kraftanlegget hjemfaller vil staten fritt kunne råde over dette for å ivareta de samfunnshensyn kraftproduksjonen berører. I tillegg åpner modellen for at konsesjonærenes interesser ivaretas i større grad, ved at disse får en kompensasjon for hele eller deler av kraftanleggets verdi.

Totalhjemfall med kompensasjon i form av et etteroppgjør vil bli implementert som et eiernøytralt hjemfallsinstitutt, jf. avsnitt 3.1.1.

3.3.2 Regler i EØS-avtalen som kan sette skranker for handlingsrommet ved utformingen av et hjemfallsinstitutt

EØS-avtalens regler kan sette skranker for statens valg av styringsmidler. I forhold til utformingen av hjemfallsinstituttet er det, som beskrevet i avsnitt 2, to regelsett som kan begrense statens handlingsrom. For det første begrenser reglene om de fire friheter statens muligheter til å fremme norske foretak dersom dette medfører at foretak fra andre EØS-land diskrimineres eller møter ulemper de norske selskapene ikke møter. 81 For det andre vil statsstøttereglene kunne komme til anvendelse dersom noen konsesjonærer gis økonomiske fordeler.

3.3.3 Vurdering av totalt hjemfall i forhold til EØS-avtalens regler

3.3.3.1 Etablerings- og kapitalreglene

Dersom det innføres en ordning med eiernøytralt hjemfall vil alle som driver vannkraftutbygging og produksjon av vannkraft være underlagt likeartede regler om konsesjonsplikt og hjemfall ved konsesjonstidens utløp. Et foretak fra et annet EØS-land som ønsker å etablere seg som produsent av vannkraft i Norge eller investere i slik virksomhet, vil ikke møte andre og mindre attraktive rammevilkår enn offentlige aktører. En ordning med en eiernøytral utforming av et totalhjemfallsinstitutt vil derfor i seg selv ikke innebære restriksjoner for aktører fra andre EØS-land som ønsker å etablere seg som kraftprodusenter i Norge, jf. artikkel 31, eller som ønsker å investere i kraftprodusenter som driver virksomhet i Norge, jf. artikkel 40. 82

Offentlige aktører hvis konsesjoner ikke innebærer noen restriksjoner p.g.a. forbudet mot å gi EØS-avtalen tilbakevirkende kraft, vil etter innføringen av et eiernøytralt hjemfallsinstitutt gis konsesjoner med varighet på 75 år fra lovendringstidspunktet. Private aktører vil være gitt konsesjoner for 60 år, men vil ha kortere tid igjen av konsesjonsperioden. Spørsmålet som reiser seg er om den gjenværende forskjell i konsesjonstiden til offentlige konsesjonærer og private konsesjonærer representerer en restriksjon i forhold til kapitalreglene, jf. artikkel 40.

I et nytt konsesjonsregime der alle aktører er undergitt de samme vilkår m.h.t. å erverve eierandeler i vannfall eller selskap som eier vannfall, f. eks. slik at en erverver trer inn i de eksisterende konsesjonsvilkår, skjer det ingen forskjellsbehandling av investorer. Det vil til enhver tid i et regime med tidsbegrensede konsesjoner og totalhjemfall være ulik tid igjen av konsesjoner gitt til forskjellig tidspunkt, noe som vil gjenspeile seg i investorenes vurderinger av ulike vannfall med ulik gjenværende konsesjonstid. Den ulempe private kraftverk får ved at de er mindre interessante investeringsobjekt med mindre gjenværende konsesjonstid, er ikke en forskjellsbehandling av investorer, men en ulikebehandling av de eksisterende konsesjonærene som gir seg utslag i at konsesjonene vil ha ulik verdi for disse. Restriksjonsforbudene i artikkel 31 og artikkel 40 virker fremover i den forstand at konsesjoner gitt under samme konsesjonsregime skal gis på like vilkår. Innføringen av et nytt konsesjonsregime gir ikke eksisterende konsesjonærer rett til å få endret sine konsesjoner slik at de samsvarer med de vilkår konsesjon gis på under det nye konsesjonsregimet. Det at private aktører ikke gis en forlengelse i sine konsesjoner som gjør dem til like interessante investeringsobjekt som de offentlige verkene er ikke en forskjellsbehandling som reduserer mulighetene til investorer fra andre EØS-land til å investere i Norge. Det vil således ikke være i strid med EØS-avtalens artikkel 31 eller artikkel 40 å ikke gi private konsesjonærer nye 75 års konsesjonstid fra en eventuell innføring av et eiernøytralt konsesjonsregime.

3.3.3.2 Forbudet mot statsstøtte

3.3.3.2.1 Problemstillingen

Endres konsesjoner gitt offentlige konsesjonærer før 1.1.1994 slik at konsesjonene blir underlagt vilkår om hjemfall, elimineres den statsstøtte det representerer at de offentlige konsesjonærene ved ikke å være underlagt vilkår om hjemfall slipper en byrde private konsesjonærer er pålagt. Som nevnt i forrige avsnitt inneholder det nye konsesjonsregimet ingen forskjellsbehandling i strid med artikkel 31 eller 40 for konsesjoner som gis en konsesjonstid på 75 år under det nye konsesjonsregimet, sammenlignet med konsesjonærer som er gitt konsesjoner begrenset til 60 år under det nåværende konsesjonsregimet i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven. Dersom de offentlige aktørene gis en konsesjonstid på 75 år fra et eventuelt lovendringstidspunkt, vil det likevel være en forskjell på den totale konsesjonstid for offentlige og private konsesjonærer. Konsesjoner gitt private aktører vil under det gjeldende konsesjonsregimet være gitt med en varighet på 60 år, en ordning som etter departementets forslag til eiernøytralt hjemfallsinstitutt vil videreføres for disse også under et eiernøytralt konsesjonsregime. For private konsesjonærer vil det være en ulempe å ikke bli gitt en tilsvarende konsesjonsperiode på 75 år fra lovendringstidspunktet. Spørsmålet blir om det at konsesjonsperioden til private konsesjonærer ikke forlenges med 75 år fra lovendringstidspunktet, innebærer en fordel for de offentlige konsesjonærene som må betraktes som statsstøtte i strid med artikkel 61(1).

3.3.3.2.2 Representerer lengre konsesjonsperioder støtte gitt av statsmidler?

Forskjellen på varigheten av konsesjoner gitt private aktører og de endrede konsesjonene gitt offentlige aktører representerer i realiteten en forskjell i forfallstidspunkt for når den byrde et hjemfall representerer forfaller. Utsettelse m.h.t. når en byrde forfaller representerer en økonomisk verdi for den som gis utsettelsen. I forhold til vilkår om hjemfall innebærer en utsettelse videre at den aktuelle konsesjonær kan benytte vannfallet med tilhørende produksjonsanlegg til produksjon av kraft i en lengre periode enn aktører der hjemfall inntrer tidligere. Den fordel en lengre konsesjonsperiode innebærer for offentlige konsesjonærer er etter dette å betrakte som ”støtte” i artikkel 61(1)s forstand.

Støtten må anses gitt av statsmidler ved at utsettelsen av byrden representerer en utsettelse av en inntekt på statens hånd. Dersom vannfallet med tilhørende produksjonsanlegg hadde hjemfalt på et tidligere tidspunkt, m.a.o. etter utløpet av den samme konsesjonslengde som er gitt private aktører, ville staten kunne hatt inntekter enten gjennom egen produksjon eller gjennom salg eller leie av vannfallet og/eller produksjonsanleggene til andre aktører.

3.3.3.2.3 Krever artikkel 61(1) at enhver forskjell i konsesjonstidens lengde utlignes?

Dersom offentlige aktører gis tidsbegrensede konsesjoner med samme varighet som konsesjoner gitt private aktører, men den nye konsesjonsperioden begynner å løpe fra et eventuelt lovendringstidspunkt, vil de offentlige aktørenes totale konsesjonsperiode overstige de private aktørenes konsesjonsperiode. Dette reiser spørsmålet om enhver forskjell i lengde i konsesjonsperioden til offentlige aktørers fordel, inkludert historiske forskjeller, innebærer en forskjellsbehandling som er å anses som støtte, eller om det er tilstrekkelig at det etableres likhet i de formelle vilkår i konsesjonene fra det aktuelle lovendringstidspunkt. Dersom en offentlig aktør f. eks. hadde hatt 20 år igjen av sin konsesjonsperiode dersom aktøren hadde fått tidsbegrensede konsesjoner på samme vilkår som private aktører den gang konsesjon ble gitt, ville den offentlige aktøren totalt ha fått en konsesjonsperiode som var 40 år lenger enn det en privat aktør hadde blitt gitt. Spørsmålet er om forskjellen innebærer en fordel som er å anse som støtte fra det tidspunkt et nytt hjemfallsregime trer i kraft.

Tidsubegrensede konsesjoner uten vilkår om hjemfall innebærer som nevnt i avsnitt 2.9 støtte til offentlige aktører ved at disse slipper en byrde som er pålagt private konsesjonærer, en støtte som vil omfattes av artikkel 61(1). Den støtte det representerer å ikke være underlagt vilkår om hjemfall er et betinget støttetilsagn som forfaller i fremtiden. Forfallstidspunktet for offentlige aktører er ikke fiksert, da deres konsesjoner er tidsubestemte. I en statsstøttevurdering må verdien av det offentliges ytelse fikseres for å beregne støtteelementet. For å fiksere støttens omfang må et imaginært forfallstidspunkt identifiseres. Da det er fraværet av en tilsvarende plikt som private aktører er underlagt som representerer støtte, vil senere forfallstidspunkt enn private aktører er underlagt representere et støtteelement. For at støtten skal elimineres helt må offentlige aktører underlegges samme forfallstidspunkt for hjemfallsplikten som private aktører. En annen mulig løsning er at de offentlige aktørene betaler markedspris for den ”overskytende” konsesjonsperiode, jf. ordningen med foregrepet hjemfall etter industrikonsesjonslovens § 41.

Konsekvensen av dette for vurderingen av konsesjonstiden der offentlige aktører pålegges vilkår om hjemfall, er at det vil innebære et støtteelement dersom de gis lenger konsesjonsperiode enn private aktører har blitt gitt. Ved endringen i den enkelte konsesjon må man således gå tilbake til tidspunktet for når konsesjonen ble gitt og foreta sammenligningen med private aktører med utgangspunkt i dette tidspunktet. Ved en innføring av tidsbegrensede konsesjoner for offentlige aktører vil det representere støtte dersom hjemfallstidspunktet settes senere enn det som ville vært hjemfallstidspunktet for private konsesjoner. En generell regel om at alle offentlige konsesjonærer gis 75 års konsesjonstid fra det tidspunktet endringslovgivningen trer i kraft uten at konsesjoner gitt private aktører endres tilsvarende, vil således innebære statsstøtte. Størrelsen på støtten vil avhenge av når konsesjonen opprinnelig ble tildelt.

Støtten er å betrakte som bestående støtte. Dersom private konsesjonærer gis 75 års konsesjonstid fra det samme tidspunkt vil dette eliminere all støtte som ellers ville vært å anse som ”ny støtte” fra lovendringstidspunktet.

3.3.3.2.4 Selektivitetskriteriet

Artikkel 61(1) retter seg mot støtte gitt til ”enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer”. Gis offentlige konsesjonærer lengre konsesjonsperiode enn private aktører, og dette innebærer statsstøtte, vil selektivitetskriteriet være oppfylt, jf. drøftelsen i 2.9.3.4.

3.3.3.2.5 Konkurransevridningskriteriet

En lengre konsesjonsperiode innebærer som nevnt i avsnitt 3.3.2.3 en fordel gjennom et utsatt forfallstidspunkt for den byrde et hjemfall representerer. Utsettelsen gjør at offentlige foretak kan tilpasse seg på en annen måte enn private aktører m.h.t. investeringsbeslutninger m.v., noe som vil kunne virke konkurransevridende, jf. drøftelsen i avsnitt 2.9.3.5.

3.3.3.2.6 Samhandelskriteriet

Som nevnt i avsnitt 2.9.3.6 opererer private og offentlige konsesjonærer i et marked for elektrisk kraft som strekker seg ut over Norges grenser til andre land i EØS. Samhandelskriteriet vil således være oppfylt.

3.3.4 Vurdering av partielt hjemfall i forhold til EØS-avtalens regler

3.3.4.1 Etablerings- og kapitalreglene

Ordningen med partielt hjemfall innebærer ikke en forskjellsbehandling ved at noen aktører i forbindelse med hjemfall gis fordeler de andre aktørene ikke oppebærer, men vil likebehandle alle konsesjonærer. Dersom det innføres en ordning med partielt hjemfall vil alle aktører være underlagt likeartede regler om konsesjonsplikt, konsesjonstid og hjemfall. Tildeling av nye konsesjoner vil således skje til formelt sett like betingelser, og på likeartede vilkår for offentlig og privat eide aktører. Ordningen vil da ikke innebære noen formelle restriksjoner på muligheten for aktører fra andre EØS-land til å erverve eierandeler i foretak som driver vannkraftproduksjon i Norge.

Den prosentandel som skal hjemfalle til staten kan fastsettes individuelt eller sjablonmessig. Dersom prosentandelen av kraftanleggene som skal hjemfalle til staten fastsettes individuelt og forskjellig i ulike konsesjoner vil dette kunne innebære en forskjellsbehandling dersom prosentsatsen i den enkelte konsesjon ikke kan begrunnes i objektive forhold. Kan differensierte prosentandeler i enkelttilfelle begrunnes i en beregningsmodell som ikke forskjellsbehandler aktørene, men differensierer på bakgrunn av ulike faktiske forhold i den enkelte sak, vil den differensiering dette medfører ikke innebære noen restriksjon i forhold til artikkel 31 eller artikkel 40. En sjablonmessig beregning som behandler alle aktører likt vil således ikke reise noen selvstendige problemer i forhold til artikkel 31 og 40.

3.3.4.2 Forbudet mot statsstøtte

Ved et partielt hjemfall vil ikke eiendomsretten til hele kraftanlegget hjemfalle til staten, men konsesjonæren vil bli sittende med en andel av eierrettighetene i hjemfallet etter konsesjonstidens utløp. En ordning med partielt hjemfall innebærer at staten begrenser omfanget av de eierrettigheter og derved de verdier som staten skal ha overført til seg ved konsesjonsperiodens utløp. Artikkel 61(1) forhindrer, som nevnt i avsnitt 2.8.1, ikke staten fra å innføre et nytt konsesjonsregime der de byrder konsesjonærene kan pålegges gjennom vilkårssettingen ved tildeling av konsesjoner reduseres. Staten står derfor fritt til å innføre et nytt konsesjonsregime der de byrder vilkår om hjemfall representerer ikke er av det samme omfang som i et tidligere konsesjonsregime. Ordningen med partielt hjemfall forutsetter at alle konsesjonærer gis samme plikt til hjemfall. En ordning med partielt hjemfall vil da ikke komme i konflikt med forbudet mot statsstøtte i artikkel 61(1).

Dersom ordningen med partielt hjemfall implementeres på samme måte som ordningen med totalhjemfall vil forskjeller i konsesjonstidens lengde i forhold til offentlige og private konsesjonærer kunne reise særskilte spørsmål i forhold til forbudet mot statsstøtte. Jeg viser til drøftelsen i forrige avsnitt av dette. En ordning med partielt hjemfall vil ikke innebære noen ytterligere ulikheter i vilkår for ulike grupper konsesjonærer som reiser spørsmål i forhold til statsstøttereglene.

Det kan videre reises spørsmål ved om en overgang til en ordning med partielt hjemfall gir aktører som er pålagt hjemfall i sine konsesjoner en fordel som innebærer statsstøtte, dersom disse aktørene omfattes av ordningen. De private konsesjonærene som er pålagt hjemfall som en del av sine konsesjonsvilkår er pålagt et fullt eller totalt hjemfall til staten av vannfall og kraftanlegg. Dersom innføringen av en ordning med partielt hjemfall implementeres ved at gjeldende konsesjoner endres slik at alle konsesjoner inneholder vilkår om partielt hjemfall, vil dette representere en lettelse i fremtidige byrder for private konsesjonærer. I forhold til private konsesjonærer må det derfor undersøkes om reduksjonen hjemfallsplikten innebærer en fordel som er å betrakte som statsstøtte i artikkel 61(1)s forstand.

Dersom en konsesjonærs plikt til hjemfall reduseres innebærer dette at konsesjonæren i fremtiden må avstå en mindre verdi til staten enn under den opprinnelige konsesjon. Den fremtidige verdi vil representere en nåverdi for konsesjonæren som denne vil hensynta i utøvelsen av sin virksomhet knyttet til det konsesjonspliktige godet, og kan således betraktes som en tilføring av verdier på det tidspunktet hjemfallsplikten reduseres. En redusert hjemfallsplikt vil således isolert betraktet kunne betraktes som støtte i artikkel 61(1)s forstand.

En eventuell endring av hjemfallsinstituttet må likevel ses på som en helhet. Omfanget av privates hjemfallsplikt reduseres eventuelt som en konsekvens av at det ikke innføres totalhjemfall for offentlige aktører som i dag ikke er underlagt hjemfallsplikt, men kun innføres partielt hjemfall for disse. Reduksjonen i omfanget av privates hjemfallsplikt skjer således for å oppnå likebehandling. Statsstøttereglene forbyr ikke på generelt grunnlag å endre konsesjonsvilkår slik at de blir mindre byrdefulle for konsesjonærene. Som vist i avsnitt 2.9 ligger det et eventuelt støtteelement for offentlige aktører i dagens hjemfallsinstitutt i det faktum at disse aktørene ikke pålegges samme vilkår om hjemfallsplikt som private. Det offentlige gir m.a.o. avkall på en verdioverføring fra offentlige aktører som private aktører pålegges. Det å innføre en ordning der alle pålegges samme byrde for å oppnå likebehandling vil ikke ende ut i et konsesjonsregime der noen av aktørene i forbindelse med tildeling av konsesjoner gis særfordeler som kan betraktes som støtte.

3.3.4.3 Kan eksisterende konsesjonærer gis en særstilling ved nytildelinger?

Som nevnt innebærer en mulig utforming av modellen for partielt hjemfall at eksisterende konsesjonærer gis en særstilling ved nytildeling av konsesjoner, ved at disse gis en fortrinnsrett dersom de søker i konkurranse med andre konsesjonærer. Etter EØS-avtalen oppstilles det ikke noen plikt til å utlyse konsesjoner. 83 EØS-avtalen oppstiller allikevel visse grunnleggende krav til tildelingsprosessen som kan tilsi at det åpnes for konkurranse om konsesjoner. Generaladvokat Fennelly fremhevet i sin uttalelse i Sml. 2000 s. I-10745, Teleaustria at det ved tildelingen av konsesjonskontrakter stilles visse grunnleggende krav til ”en grundlæggende retfærdighed og åbenhed i tildelingsprosedurerne”. 84 Dette ble bekreftet av EF-domstolen. 85 Dette innebærer at de grunnleggende hensynene til en rettferdig prosess i forbindelse med konsesjonstildelinger i det konkrete tilfellet kan tilsi at også andre aktører enn konsesjonæren gis anledning til å få informasjon som gjør dem i stand til å konkurrere om den aktuelle konsesjon.

Industrikonsesjonsloven § 41 åpner for at Kongen med Stortingets samtykke kan inngå avtale om erverv av bruksrett til vannfallet (eller leie av kraft fra staten) ved konsesjonstidens utløp. 86 I denne forbindelse kan det gis tilsagn om at nødvendig konsesjon for den aktuelle periode vil bli gitt. Ordningen omtales gjerne som foregrepet hjemfall, og kan komme i stand når det står igjen mindre enn 25 år av konsesjonstiden. En adgang til å gi løfte om ny konsesjon i forbindelse med foregrepet hjemfall er hjemlet i vassdragsreguleringslovens § 20a. En ”fortrinnsrett” for konsesjonæren til videre drift gjennom en adgang til å avtale med staten om kjøp eller leie av bruksrettighetene til vannfallet etter konsesjonstidens utløp innebærer i utgangspunktet ingen restriksjoner på de frie kapitalbevegelser, jf. EØS-avtalens artikkel 40, eller på etableringsretten, jf. artikkel 31, forutsatt at reglene ikke forskjellsbehandler mellom ulike grupper konsesjonærer. 87

3.3.5 Vurdering av totalhjemfall med kompensasjon gjennom etteroppgjør

3.3.5.1 Kapital- og etableringsreglene

Kompensasjonsordningen vil gjelde alle konsesjonærer. Ordningen letter i realiteten de økonomiske konsekvensene for konsesjonærene forbundet med at konsesjoner utløper, og innebærer ingen ulempe eller hindring for aktører som ønsker å investere i kraftproduksjon i Norge.

Vilkårene for utregningen av kompensasjonen vil være de samme for alle aktører, og vil beregnes på bakgrunn av en fast prosentandel av det aktuelle kraftanleggs markedsverdi. Verdien av kraftanlegget må fastsettes gjennom et forsvarlig økonomisk skjønn, der de samme verdsettingsmetoder brukes for å fastsette verdien av de ulike kraftanleggene. Beregnes markedsverdien etter forsvarlige, objektive prinsipper vil kompensasjonsordningen ikke innebære noen forskjellsbehandling mellom konsesjonærene, og ordningen vil ikke innebære en restriksjon etter artikkel 31 eller artikkel 40.

3.3.5.2 Vil kompensasjon i form av etteroppgjør fra staten kunne innebære statsstøtte i strid med artikkel 61(1)?

Innføres en ordning med kompensasjon i form av etteroppgjør vil dette innebære at det skjer en overføring av verdier fra staten til den tidligere konsesjonæren etter at konsesjonæren har overgitt rådigheten over kraftanleggene til fordel for staten. Den fordel kompensasjonen innebærer for den tidligere konsesjonæren må motsvares av en ytelse fra dennes side for at fordelen ikke skal betraktes som statsstøtte i artikkel 61(1)s forstand. Da det ikke foreligger noen annen ytelse fra konsesjonærens side enn overføringen av eierrådigheten til de naturalia hjemfallet omfatter, må det i denne overføringen ligge en motytelse fra konsesjonærens som motsvarer kompensasjonen for at forholdet ikke skal rammes av artikkel 61(1).

Ved et hjemfall overfører konsesjonæren til staten større verdier enn det konsesjoner fikk rådigheten over når konsesjonen ble tildelt. Således vil konsesjonæren ha investert i bygging av produksjonsanlegg, reguleringer m.v. Disse investeringene resulterer i at kraftanleggets verdi øker, noe som medfører at staten får overført større verdier til seg ved konsesjonsperiodens utløp enn de verdier konsesjonæren fikk rådighet over ved konsesjonstildeling. Dersom verdien av etteroppgjøret representerer en kompensasjon eller godtgjørelse for den verdiøkning konsesjonærene har stått for, vil kompensasjonen motsvares av en motytelse på konsesjonærenes hånd. Dersom kompensasjonen overstiger verdiøkningen vil differansen representere et støtteelement i stridm med artikkel 61(1), jf. drøftelsen i forrige avsnitt.

For at den enkelte konsesjonærs motytelse skal kunne kvantifiseres, må verdiøkningen fastslås i forhold til det enkelte kraftanlegg. Kompensasjonen er forutsatt fastsatt som en andel av det aktuelle kraftanleggets markedsverdi. For at en sjablonmessig regel som fastsetter kompensasjonen til en fast prosentsats av kraftanleggets markedsverdi ikke skal innehold et støtteelement, må kompensasjonen i det enkelte tilfelle ikke overstige den verdi den konkrete konsesjonær har tilført det aktuelle kraftanlegg. Om dette vil være tilfelle vil avhenge av om verdien av retten til å utnytte vannfallet innberegnes i markedsverdien, hvilken andel av verdien dette eventuelt representerer og forholdet mellom den prosentandel kompensasjonen fastsettes til og verdiøkningens prosentandel av kraftanleggets totale verdi.

Der det finnes en markedspris for det aktuelle godet byr verdsettingen ikke på noen problemer, f eks ved kjøp av aksjer i et børsnotert foretak. Kraftanlegg som hjemfaller vil neppe ha en markedspris som foreligger og som kan brukes som referansepris, medmindre kraftanlegget er tilbudt markedet på de vilkår som vil gjelde for videre kraftproduksjon. Der en markedspris for ytelsen ikke umiddelbart lar seg fastslå, stiller Kommisjonen krav til fremgangsmåten for fastsettelsen av størrelsen på motytelsen. Det kan her skilles mellom to fremgangsmåter: Den markedsbaserte og den kostnadsbaserte.

Har ikke ytelsen en faktisk referansepris, må verdien fastsettes på en formålstjenlig måte. Det klare referansepunkt er markedsprisen eller en ”objektivt fastsatt” markedspris. I fastsettelsen av markedsprisen kan en benytte seg av markedsmekanismen selv, eller gjøre prognoser om hvilken verdi det aktuelle godet ville ha hatt på markedet. Et eksempel på det første er at man benytter seg av åpne budrunder. Dette kan f. eks. gjøres i forbindelse med salg av fast eiendom, og kan muligens være en aktuell fremgangsmåte også i forhold til kraftanlegg. Prognoser om hva markedspriser anerkjennes dersom de er foretatt av uavhengige eksperter. Verdien av fast eiendom kan således fastsettes ved bruk av uavhengige takstemenn som legger adekvate beregningsmetoder til grunn i forhold til verdsettelsen av kraftanlegget.

I Kommisjonens XXIX Beretning om Konkurrencepolitikken 1999 ga Kommisjonen uttrykk for at den foretrekker at markedsprisen fastlegges på bakgrunn av en anbudsrunde. Om forholdet mellom en åpen budrunde og ekspertprognoser uttalte Kommisjonen følgende (med utgangspunkt i en åpen budrunde): ”Efter Kommisssionens opfattelse er en sådan procedure den bedste mulighed for at sikre, at den offentlige støtte svarer til det minimum, der er nødvendig for at få gennemført projektet, og som derfor afspejler markedsprisen for projektets gennem­førelse. I tlfælde, hvor der ikke er noget udbud, kan Kommissionen i exceptionelle tilfælde fastslå, at den offentlige sektors finansiering repræsenterer markedsprisen, hvis statsstøtten er blevet vurderet af en uafhængig ekspert på grundlag af generelt accepterede markedsindikatorer og værdifastsettelses­normer og, hvis det er fastslået, at støtten repræsenterer den mindstepris, der skal betales for en tjeneste­ydelse eller et gode”. 88

Verdien av et gode kan også fastsettes på bakgrunn av de kostnader som påløper i forbindelse med fremskaffelsen av godet. I et konkurransemarked vil de reelle kostnader med et påslag for ”normal” profitt gi et godt bilde av markedsprisen. Verdien kan da settes til summen av de kostnader som er påløpt i forbindelse med fremstillingen av godet. Det kreves i denne forbindelse at det kan gis en nøyaktig redegjørelse for kostnadene. 89 Kostnadene konsesjonærens totale investeringer i konsesjonsperioden vil således, forutsatt at de to andre verdisettingsmåtene ikke kan brukes, kunne gi et utgangspunkt for beregningen av den verdi kraftanleggene representerer.

3.4 Vurdering av transaksjons- alternativet i forhold til EØS-avtalen

3.4.1 Innledning

Transaksjonsalternativet er betegnelsen på en modell for implementeringen av vilkår om hjemfallsplikt for offentlig eide vannfall som i dag er unntatt fra vilkår om hjemfall. Modellen innebærer at dersom offentlige eiere av vannfall selger eierandeler over en viss terskelverdi i vannfall eller selskaper som direkte eller indirekte eier vannfall, vil det bli knyttet vilkår om hjemfall til vannfallet i forhold til erververen. For å unngå at det ikke utløses vilkår om hjemfall der det skjer flere enkeltsalg som hver for seg er under den fastsatte terskelverdi, innebærer transaksjonsalternativet at det også kan knyttes vilkår om hjemfall i forbindelse med nedsalg av eierandeler i vannfall eller selskap som direkte eller indirekte eier vannfall som samlet er av kvalifisert betydning for eiersammensetningen.

I avsnitt 4.3 vil jeg drøfte transaksjonsalternativet i forhold til EØS-avtalens regler om frie kapitalbevegelser. I avsnitt 4.4 vil jeg drøfte transaksjonsalternativet i forhold til EØS-avtalens regler om fri etableringsrett. 90 I avsnitt 4.6 vil jeg behandle spørsmålet om transaksjonsalternativet kan sies å gi noen aktører fordeler i strid med forbudet mot statsstøtte i EØS-avtalens artikkel 61.

Transaksjonsalternativet forutsetter at de folkerettslige forpliktelser Norge har påtatt seg under EØS-avtalen ikke har tilbakevirkende kraft. I motsatt fall ville man ikke kunne vente med å innføre vilkår om hjemfall til det skjer en avhending av eierandeler, men vil etter EØS-avtalen ha en plikt til å innføre nye regler om hjemfall med virkning for alle konsesjoner umiddelbart, jf. drøftelsen i avsnitt 2.8. Videre må statsstøttereglene ikke være til hinder for at eksisterende offentlige konsesjonærer kan beholde den fordel det innebærer å ikke være underlagt vilkår om hjemfall, en fordel jeg i avsnitt 2.9 la til grunn at representerte statsstøtte. Om disse forutsetningene vil kunne legges til grunn ved implementeringen av en transaksjonsmodell vil bli drøftet i avsnitt 4.2.

3.4.2 Innebærer en transaksjonsmodell som utskyter når vilkår om hjemfall påheftes konsesjoner gitt offentlige aktører en restriksjon i seg selv?

Transaksjonsmodellen forutsetter at konsesjoner gitt til offentlige aktører før 1.1.1994 kan bevares på de vilkår de ble gitt til. Dette er avhengig av at konsesjonærer gitt konsesjon før 1.1.1994 i forhold til artikkel 31 og 40 kan påberope seg EØS-avtalens forbud mot å gi bestemmelser i traktaten tilbakevirkende kraft også etter at en transaksjonsmodell er implementert gjennom endringer i industrikonsesjonslovens rammeregler for de aktuelle konsesjoner.

Innføres det et regime der konsesjoner gitt før 1.1.1994 påheftes vilkår om hjemfall dersom det skjer et salg av eierandeler i vannfall eller i selskap som eier vannfall, innebærer det at offentlige konsesjonærer gitt konsesjon før 1.1.1994 gis en mulighet til å operere uten vilkår om hjemfall inntil salg over den fastsatte terskelverdi har skjedd. Dette er en mulighet andre konsesjonærer ikke har, og en transaksjonsmodell av denne typen vil innebære en fortsettelse av forskjellsbehandlingen av offentlige konsesjonærer gitt konsesjon før 1.1.1994 og andre konsesjonærer. Det ble i avsnitt 2.5 og 2.6 konkludert med at forskjellsbehandlingen innebærer restriksjoner på etableringsretten og på de frie kapitalbevegelser i strid med EØS-avtalens artikkel 31 og 40. Dersom det kan gjøres endringer i rammevilkårene for konsesjoner gitt offentlige aktører før 1.1.1994 vil en slik modell ikke måtte anses som en restriksjon selv om den viderefører et regime der private og offentlige aktører forskjellsbehandles i strid med EØS-avtalens artikkel 30 og artikkel 41, dersom forbudet mot forskjellsbehandling også kommer til anvendelse på konsesjonene etter at det er foretatt endringer i rammereglene for konsesjonene.

I avsnitt 2.8 ble det konkludert med at selv om hjemmelsbestemmelsene i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven er i strid med forbudene i EØS-avtalens artikkel 31 og/eller artikkel 40, har Norge på grunn av forbudet mot å gi EØS-avtalen tilbakevirkende kraft ingen plikt til å foreta endringer i konsesjoner gitt offentlige aktører før 1.1.1994. Forbudet mot tilbakevirkende kraft gjelder også i forhold til EØS-avtalens forbud mot statsstøtte i artikkel 61. Dette ble uttrykkelig slått fast av EF-domstolen i Sml. 1994 s. I-877, Banco Exteriorde Espana SA mot Ayuntamiento de Valencia , der domstolen slo fast at forbudet mot statsstøtte ikke kom til anvendelse på støtte gitt i årene før Spania tiltrådte EF-traktaten. 91 EF-domstolen la videre til grunn at den ”immunitet” bestående støtteordninger har, jf. EØS-avtalens artikkel 62(1), gjelder til det foreligger et uttrykkelig vedtak fra Kommisjonen om at den aktuelle ordning ikke er i overensstemmelse med forbudet mot statsstøtte. Støtteordninger iverksatt før EØS-avtalens ikrafttredelse er således gitt en ”ekstra” beskyttelse, og en bestående støtteordning kan implementeres også etter at Norge tiltrådte EØS-avtalen, inntil ESA eventuelt treffer vedtak om at ordningen er uforenlig med artikkel 61.

Dersom det foretas endringer i en bestående støtteordning kan det føre til at ordningen ikke lenger vurderes etter de prosessuelle regler for bestående støtteordninger. Det fremgår av EF-domstolens avgjørelse i Sml. 1994 s. I-3829, Namur-Les assurances du credit SA mot Office National du Ducroire og den belgiske stat at dersom det foretas en endring i en bestående støtteordning kan denne bli å anse som en ny støtteordning, og dermed underlagt meldeplikt og gjennomføringsforbud:

”Støtteordninger skal derimod anses for nye støtteordninger, der er underlagt underretningsforpligtelsen i artikel 93, stk. 3, såfremt der er tale om en påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, hvorved bemærkes, at ændringer i denne forstand kan vedrøre såvel eksisterende støtteordninger som oprindelige planer om påtenkt støtte, som Kommissionen er blevet underrettet om”. 92

Det oppstilles i EØS-avtalen ikke noe uttrykkelig skille mellom ”bestående” og ”nye” restriksjoner i forhold til artikkel 31 eller artikkel 40. Dersom det etter intern rett kan gjøres endringer i de rammevilkår konsesjonene er underlagt som påvirker konsesjonærenes rettsstilling, kan det reises spørsmål om dette får konsekvenser for vurderingen av hjemfallsinstituttet i forhold til artikkel 31 og artikkel 40. Forbudet mot tilbakevirkning er begrunnet i hensynet til å beskytte berettigede forventninger og i hensynet til beskyttelse av private rettssubjekters rettssikkerhet, jf. EF-domstolens uttalelse i Sml. 1979 s. 69, Racke mot Hauptzollamt Mainz , sitert i avsnitt 2.8. Dersom Norge gjennom endringer i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven regulerer og griper inn i rettsposisjoner som har en EØS-rettslig beskyttelse i forbudet mot tilbakevirkning, vil dette kunne føre til at de hensyn som begrunner forbudet ikke lenger står like sterkt som følge av konsesjonærenes rettsstilling er endret. Spørsmålet blir om man ved å innføre et endret hjemfallsregime ”etappevis” for de offentlige konsesjonene gjennom en transaksjonsmodell, må anses å ha endret de offentlige konsesjonærers stilling etter konsesjonene på en slik måte at de ikke lenger gir uttrykk for de rettighetsposisjoner som var vernet gjennom forbudet mot tilbakevirkning. Det kan argumenteres for at dersom endringene i konsesjonsregimet er tilstrekkelig store vil de privates interesser i forhold til EØS-avtalen fremstå å ha en annen karakter enn de hadde før EØS-avtalens ikrafttreden. En naturlig konsekvens av dette er at rettsposisjonen ikke lenger kan påberope seg å representere en beskyttelsesverdig interesse i forhold til forbudet mot tilbakevirkning da rettsposisjonen ikke er identisk med den som forelå før 1.1.1994. 93

Skillet mellom bestående og ny støtte i artikkel 62(1) viser at ordninger hjemlet i lovgivning fra før EØS-avtalens ikrafttreden vil kunne miste sin ”immunitet” dersom det gjøres endringer i hjemmelslovgivningen. Bestemmelsen må anses som et utslag av det generelle forbudet mot at EØS-avtalen gis tilbakevirkende kraft. Også i forhold til andre bestemmelser i EØS-avtalen vil forbudet mot tilbakevirkning måtte avgrenses i forhold til ordninger som har blitt endret på en måte som gjør at de i forhold til EØS-avtalen fremstår som”nye” ordninger. EF-domstolens vurdering av hvilke endringer som er tilstrekkelige i forhold til artikkel 62(1) til at en statsstøtteordning endrer sin status i forhold til EØS-avtalen, vil være relevant også i forhold til ordninger som faller inn under artikkel 31 og artikkel 40.

EF-domstolen beskrev i Sml. 1994 s. I-3829, Namur-Les assurances du credit SA mot Office National du Ducroire og den belgiske stat hvilke endringer som vil ha betydning for om en bestående støtteordning underlegges meldeplikt som en ny ordning:

”Det bemærkes herom, at hvad angår anvendelsen af traktatens artikel [87], stk. 1 og 3, kan spørgsmålet om, hvorvidt der er blevet indført en ny støtteforanstaltning eller sket en ændring af en eksisterende støtteordning - når støtten har hjemmel i en tidligere lovgivning, som ikke er blevet ændret - ikke vurderes på grundlag af støttens størrelse og navnlig ikke på grundlag af det støttebeløb, som der på forskellige tidspunkter er tale om for den pågældende virksomhed. Om en støtte skal anses for ny eller for en ændring, beror på de bestemmelser, som hjemler støtten, og på de herfor gældende nærmere vilkår og grænser”. 94

Saken gjaldt en støtteordning som hjemlet støtte til en statlig, belgisk organisasjon, OND, som hadde til oppgave å yte forsikringer for å dekke risiko i forbindelse med utenrikshandel. ONDs virksomhet var finansiert av den belgiske stat, blant annet gjennom en statsgaranti for virksomheten og statlig dekning av eventuelle underskudd. OND ytet opprinnelig kun unntaksvis forsikringer mot kreditrisiko i Vest-Europa. Dette som et resultat av en samarbeidavtale med et annet kredittforsikringselskap, som i avtalen ble overlatt tegningen av kredittforsikringer i forbindelse med eksport til vesteuropeiske land. Samarbeidsavtalen ble sagt opp, og OND utvidet sin virksomhet til også å omfatte kredittforsikringer forbundet med utenrikshandel til vesteuropeiske land. I praksis ble da støtteordningens nedslagsfelt utvidet til å omfatte virksomhet OND tidligere ikke hadde drevet. Dette skjedde uten at de lovregler som hjemlet støtteordningen ble endret. Beslutningen om å utvide ONDs virksomhetsområde ble godkjent på ministernivå. Den opprinnelige ordning var fra tiden før Belgias inntreden i EU. Spørsmålet for EF-domstolen var om endringene i støtteordningens faktiske nedslagsfelt førte til at støtteordningen måtte betraktes som en ny støtteordning.

EF-domstolen konstaterte at utvidelsen ikke innebar noen endring av de lovregler som regulerte OND og støtteordningen, og at lovgivningen ikke innebar noen begrensninger mht utvidelser av ONDs virksomhet. EF-domstolen avviste uttrykkelig at det var av betydning for spørsmålet at støtteordningens nedslagsfelt i praksis hadde blitt utvidet, og anså på bakgrunn av det faktum at rettsgrunnlaget ikke var endret at ordningen ikke hadde vært gjenstand for endringer som gjorde at ordningen måtte betraktes som en ny støtteordning.

Avgjørelsen viser at EF-domstolen lar en rent formell vurdering være avgjørende for om en bestående støtteordning har gjennomgått endringer som gjør at den må betraktes som en ny støtteordning, slik at meldeplikten utløses etter EØS artikkel 62(1), jf. ODA protokoll 3. 95 Dersom endringen hadde gitt seg utslag i en endring av de lovregler som regulerte ordningen, tyder avgjørelsen på at dette hadde medført at ordningen ville blitt ansett som en ny støtteordning og underlagt meldeplikt. Dersom det er truffet et lovvedtak om endringer i en lov eller en lovbestemmelse som regulerer en støtteordning synes dette å være tilstrekkelig til at det anses å foreligge en ny støtteordning. Det kan allikevel ikke utelukkes at mindre, tekniske endringer ikke er tilstrekkelig til at en ordning anses som en ny støtteordning, for eksempel en henvisningsendring som følge av endringer av paragrafnummereringen i annen lovgivning.

En transaksjonsmodell vil måtte implementeres ved at industrikonsesjonslovens og vassdragreguleringslovens bestemmelser om vilkår om hjemfall endres. Den formelle endringen i hjemmelsbestemmelsene innebærer ikke at det gjøres endringer i eksisterende konsesjoner og vil ikke berøre konsesjonærenes rettsposisjon i forhold til utnyttelsen av de aktuelle vannfall. Det er kun i forhold til en realisering av det konsesjonsbelagte vannfalls verdi gjennom salg at en transaksjonsmodell vil endre rammevilkårene. Transaksjonsmodellen vil således ikke berøre den fordel det representerer for offentlige aktører å ikke være underlagt vilkår om hjemfall. Endringene i hjemmelsgrunnlaget synes etter EF-domstolens avgjørelse i Sml. 1994 s. I-3829, Namur-Les assurances du credit SA mot Office National du Ducroire og den belgiske stat allikevel å være tilstrekkelig til at ordningen må anses som en ny støtteordning i forhold til statsstøttereglene, uavhengig av de faktiske virkningene på støtteordningen.

I forhold til artikkel 31 og 40 vil innføringen av en transaksjonsmodell ikke umiddelbart endre omfanget av de restriksjoner konsesjoner gitt offentlige aktører representerer. Endringene i konsesjonsregimet vil allikevel over tid endre konsesjonene også for vannfall der offentlige eiere er gitt tidsubegrenset konsesjon uten vilkår om hjemfall. Konsesjonene vil endre karakter i forhold til EØS-avtalens artikkel 30 og 41, i den forstand at en bevaring av det gjeldende hjemfallsregime for den overveiende del av norske vannfall forutsetter at det ikke skjer en omsetning av eierandeler i de aktuelle vannfall eller av eierandeler i selskap som eier slike vannfall over en viss terskelverdi. Ved å gi et vern mot innføring av vilkår om hjemfall frem til det skjer transaksjoner over en viss terskelverdi reguleres ikke den opprinnelige rettighetsposisjon, men beskyttelsen utvides vd dersom transaksjoner til eierandeler i vannfall eller i selskap som eier vannfall muliggjøres inntil et bestemt nivå. Gjennom endringer i de lovbestemmelser hjemfallsinstituttet hjemles i reduseres den berettigede forventning konsesjonærene har om at EØS-avtalen ikke skal gripe inn i tidsubegrensede konsesjoner uten vilkår om hjemfall. Etter min oppfatning krever innføringen av en transaksjonsmodell så store endringer i instituttets hjemmelsgrunnlag at også de restriksjoner konsesjoner gitt før 1.1.1994 representerer må trekkes inn i vurderingen etter artikkel 31 og 40.

Lojalitetsplikten i EØS-avtalens artikkel 3 tilsier også at dersom avtalepartene gjør endringer i en eksisterende ordning bør alle sidene ved ordningen bringes i overensstemmelse med EØS-avtalens bestemmelser dersom intern rett åpner for dette. Selv om det ikke foreligger noen plikt til å foreta endringer i ordninger fra før EØS-avtalens tid, kan det med utgangspunkt i lojalitetsplikten argumenteres for at partene har en plikt til å bringe ordningene i overensstemmelse med EØS-avtalen dersom det foretas endringer i ordningene. En annen løsning ville ”fredet” de aktuelle restriksjoner på de frie varebevegelser i all fremtid og gjort det mulig for avtalepartene å revidere ordningene på en måte som innebar fortsatte brudd på reglene om de fire friheter.

Dagens hjemfallsregime må anses å innebære ulovlige restriksjoner som i strid med EØS artikkel 31 og 40, se kapittel 2. En ordning som innebærer en beskyttelse av status quo for offentlige aktører vil innebære en sementering av de forskjeller i rammevilkår som gjelder investeringer i offentlige og private aktører. Underkastes hjemfallsregimet en helhetlig EØS-rettslig vurdering i forbindelse med innføringen av en transaksjonsmodell vil de elementer som bevares fra det gamle hjemfallsregime av denne grunn måtte anses å være restriksjoner i strid med EØS artikkel 31 og 40.

3.4.3 Transaksjonsalternativet og EØS- avtalens regler om fri bevegelighet av kapital

3.4.3.1 Innebærer krav om vilkår om hjemfall knyttet til enkelttransaksjoner en restriksjon?

Transaksjonsalternativet innebærer at erverv av eierandeler i vannfall eller i selskap som direkte eller indirekte eier vannfall som overstiger fastsatte terskelverdier først kan gjennomføres etter at det foreligger et vedtak fra den kompetente myndighet om vilkår om hjemfall. Aktører fra andre EØS-land som ønsker å investere i vannfall eller i selskap som direkte eller indirekte eier vannfall i Norge, vil således ikke kunne gjennomføre en investering som overstiger de fastsatte terskelverdier før vedtak med vilkår om hjemfall foreligger. Da norske aktører, både offentlige og private, vil være underlagt de samme krav om at det må foreligge vedtak om vilkår om hjemfall, vil det ikke ligge noe element av nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling i den skisserte ordning for transaksjonsalternativet. Da ordningen vil ha innflytelse på vilkårene for å investere i kraftproduksjon i Norge må det allikevel undersøkes om transaksjonsalternativet innebærer en restriksjon på den frie bevegelighet av kapital innenfor EØS, jf. EØS-avtalens artikkel 40.

Vilkår om hjemfall synes å skulle pålegges gjennom regler om konsesjonsplikt ved erverv eller nedsalg. 96 Etter gjeldende konsesjonsordning kan vilkår om hjemfall oppstå etter regler som bygger på en transaksjonsmodell. Industrikonsesjonslovens § 36 supplerer lovens § 1, og oppstiller konsesjonsplikt ved erverv av ”mer enn en femdel” av eierandeler i selskap ”som innehar eiendomsrett eller annen rettighet som erververen ikke kunne erverve uten konsesjon”. Dersom ervervet skjer i selskap som innehar eiendomsretten til vannfall som ikke er underlagt vilkår om hjemfall, kan ervervet av eierandeler etter § 36, 7. ledd gjøres betinget av at vannfallet hjemfaller til staten uten vederlag. Når en slik hjemfallsplikt forfaller blir staten eier av selskapsandelene etter de regler som gjelder for det aktuelle selskap. Vilkår om hjemfall vil etter transaksjonsmodellen være lovhjemlet, slik at vilkår om hjemfall skal stilles ved alle erverv over en fastsatt terskelverdi, med mindre det aktuelle ervervet faller inn under et lovhjemlet unntak. Om det skal påheftes vilkår om hjemfall er med andre ord ikke opp til forvaltningen å avgjøre.

All den tid det sentrale ved en konsesjonsplikt vil være å knytte et vilkår om hjemfall til spesifikke eierandeler, eventuelt til hele vannfallet, synes den tillatelse som skal gis til erverv av eierandeler kun å ha en påbudsside og ingen rettighetsside. Rettighetene til utnyttelsen av vannfallet endres således ikke ved et salg, det knyttes kun et påbud om tilbakelevering som ikke før heftet ved eierrettighetene i det aktuelle vannfall. Siden det sentrale ved konsesjonsordningen er å innføre vilkår om hjemfall, kan det tenkes at ordningen utformes slik at erververen har rettskrav på konsesjon. I så fall skjer det ingen prøving av forhold på erververens side.

Hvordan ordningen utformes er ikke avgjørende i forhold til artikkel 41. Det avgjørende er om innføringen av vilkår om hjemfall fører til at erververe undergis andre vilkår i forhold til den foretatte investering enn de vilkår selgeren var underlagt. Spørsmålet blir om den reelle endring i rammevilkår for kjøperen sammenlignet med de rammevilkår selgeren var underlagt før transaksjonen utgjør en restriksjon i forhold til EØS-avtalens artikkel 41.

EF-domstolen har ved flere anledninger tatt stilling til om krav om myndighetsgodkjenning av eierandeler i foretak innebærer en restriksjon i strid med reglene om frie kapitalbevegelser, jf. EØS-avtalens artikkel 40. I Sml. 2000 s. I-1335, Association Église de scientologie de Paris vurderte EF-domstolen forenligheten av krav om myndighetsgodkjenning dersom utlendinger foretok investeringer som den franske økonomiministeren anså truet sentrale interesser, som bl.a. den offentlige orden og sikkerhet, med EF-traktatens artikkel 73B, jf. EØS artikkel 40. EF-domstolen slo fast at konsesjonsordningen i seg selv utgjorde en handelshindring:

”Det bemærkes, at en national bestemmelse, hvorefter en direkte, udenlandsk investering kræver en forudgående tilladelse, er en restriktion for kapitalbevægelserne i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 73 B, stk. 1”. 97

EF-domstolen trakk i vurderingen frem ”i skjerpende retning” at det var opp til forvaltningens skjønn å definere når godkjenning var påkrevet, noe som reduserte forutberegneligheten til utenlandske investorer. 98

I Sml. 2002 s. I-4731, Kommisjonen mot Portugal vurderte EF-domstolen en ordning hvis to hovedelementer var at den begrenset hvor store eierandeler utenlandske investorer kunne ha i privatiserte, tidligere offentlige, portugisiske foretak, og at erverv av mer enn 10 % av eierandelene i de privatiserte foretakene krevde forhåndsgodkjennelse av den portugisiske finansministeren. For så vidt gjaldt den øvre grense for utlendingers eierandeler bestred ikke Portugal at det forelå en nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling. Når det gjaldt kravet om godkjennelse av erverv av mer enn 10 % av eierinteressene i de aktuelle foretak gjorde Portugal gjeldende at ordningen ikke var i strid med reglene om frie kapitalbevegelser, da ordningen ikke forskjellsbehandlet på grunnlag av nasjonalitet. Dette avviste EF-domstolen relativt kategorisk:

”44. Dette argument kan ikke tages til følge. Traktatens artikel 73 B forbyder nemlig generelt restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne. Dette forbud rækker længere end en ophævelse af en ulige behandling af aktørerne på det finansielle marked på grundlag af deres nationalitet.

45. Selv om de anfægtede regler ikke indebar en ulige behandling, kan de udgøre en hindring for erhvervelse af aktier i de berørte virksomheder og afholde investorer fra andre medlemsstater fra at investere i disse virksomheder. Reglerne gør således retten til frie kapitalbevægelser illusorisk (jf. i den for­bindelse dom af 14.12.1995, forenede sager C-163/94, C-165/94 og C-250/94, Sanz de Lera m.fl., Sml. I, s. 4821, præmis 25, og af 1.6.1999, sag C-302/97, Konle, Sml. I, s. 3099, præmis 44).

46. Under disse omstændigheder skal det fastslås, at de anfægtede regler udgør en restriktion for kapitalbevægelser i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 3173 B.”

EF-domstolen la således til grunn at godkjennelsesordningen i seg selv utgjorde en hindring for de frie kapitalbevegelser, og innebar en forbudt restriksjon som var omfattet av EF-traktatens artikkel 73B, jf. EØS-avtalens artikkel 40.

Saml. 2002 s. I-4781, Kommisjonen mot Frankrike gjaldt regler som innførte en særlig aksje, en ”golden share”, for den franske stat i selskapet Elf-Aquitaine, og som bestemte at den franske stat som aksjonær skulle godkjenne enhver overskridelse av visse terskelverdier for selskapsandeler eller stemmerettigheter. Videre ga reglene den franske stat rett til å reise innsigelser mot beslutninger om overdragelse av aksjemajoriteten i fire av selskapets datterselskaper til sikkerhet for selskapets forpliktelser. EF-domstolen gjenga i premiss 40 og 42 ordrett sitt synspunkt i Sml. 2002 s. I-4731, Kommisjonen mot Portugal premiss 45 og 46 (sitert ovenfor), og slo således fast at selv om reglene ikke innebar en forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, representerte de en forbudt restriksjon på de frie kapitalbevegelser:

EF-domstolen fant i dommen således at en godkjennelsesordning i seg selv utgjorde en hindring for ervervelsen av aksjer som representerte en ulovlig restriksjon i EF-traktatens artikkel 73Bs forstand, jf. EØS-avtalens artikkel 40.

Også EF-domstolens avgjørelse i Saml. 2002 s. I-4809, Kommisjonen mot Belgia kan nevnes i denne sammenheng. Saken gjaldt en ”golden share” i to belgiske energiselskap, SNTC og Distrigaz, som ga den belgiske stat rett til å nedlegge veto mot ethvert salg, overdragelse til sikkerhet eller enhver endret anvendelse av selskapenes ledningsnett og andre nærmere definerte strategiske aktiviteter. Verken Belgia, eller Storbritannia som intervenient, bestred at ordningen innebar en restriksjon på de frie kapitalbevegelser. 99

I Saml. 2003 s. I-4581, Kommisjonen mot Spania undersøkte EF-domstolen om et krav om forhåndsgodkjennelse fra spanske myndigheter for gjennomføringen av transaksjoner som innebar salg eller erverv av eierandeler i offentlige foretak som ytet tjenester av særlig samfunnsmessig betydning. Dersom statens eierandel i de foretak som var omfattet av ordningen ble redusert til under 50 % kunne forhåndsgodkjennelse kreves for transaksjoner som innebar at statens eierandel ble redusert med 10 % eller mer, og for erverv som medførte at erververen fikk rådighet over minst 10 % av selskapskapitalen.

Spania gjorde gjeldende at ordningen ikke begrenset adgangen til markedet og derfor ikke kunne hindre de fri varebevegelser, og påberopte seg til støtte for dette EF-domstolens avgjørelse i Saml. 1993 s. I-6079, Keck og Mithouard . I denne avgjørelsen knesatte EF-domstolen et adekvansprinsipp i forhold til reglene om fritt varebytte. Dette innebærer at nasjonale restriksjoner som er tilstrekkelig avledede og fjerne i forhold til reglene om frie varebevegelser ikke vil kunne anses som importrestriksjoner. 100 Med utgangspunkt i dommen kan det oppstilles et skille mellom reguleringer som gjelder tilgangen til markedet og reguleringen av hvordan varer får omsettes og markedsføres. Også tiltak som begrenser hvordan varer kan selges kan på vilkår som er oppstilt av EF-domstolen i Saml. 1993 s. I-6079, Keck og Mithouard representerte importrestriksjoner, men da de har mer avledede virkninger på det frie varebytte enn ”rene” importrestriksjoner skal det noe mer til. Spania søkte med sin anførsel å klassifisere godkjenningsordningen som en regulering av hvordan salg av eierandeler skal skje, for å kunne påberope seg EF-domstolens avgjørelse i Saml. 1993 s. I-6079, Keck og Mithouard .

EF-domstolen avviste Spanias argumentasjon relativt kontant. EF-domstolen godtok at ordningen ikke innebar diskriminering av statsborgere fra andre medlemsstater, men fant allikevel at ordningen innebar en direkte restriksjon på den frie kapitalbevegelighet:

”61. Selv om de omtvistede restriktioner vedrørende foretagelse af investeringer finder anvendelse uden forskel på så vel hjemmehørende som ikke-hjemmehørende personer, kan det dog konstateres, at de påvirker situationen for den, der erhverver en kapitalandel som sådan, og derfor kan afholde investorer fra andre medlemsstater fra at foretage sådanne investeringer, og at de følgelig oppstiller betingelser for adgangen til markedet … .

62. Under disse omstændigheder skal det således fastslås at ordningen, … , udgør en restriktion for kapitalbevægelserne i artikel 56 EFs forstand.”

EF-domstolens avvisning innebærer at adekvansprinsippet ikke kommer til anvendelse på vurderingen av konsesjonsordninger i forhold til artikkel 40. At det forelå et krav om forhåndsgodkjenning av erverv av eierandeler i foretak som var omfattet av ordningen var derfor tilstrekkelig til at det forelå en restriksjon i strid med forbudet i tidligere artikkel 56 i EF-traktaten, som var forbildet til EØS artikkel 40.

I Saml. 2003 s. I-4640, Kommisjonen mot Storbritannia vurderte EF-domstolen om en klausul i vedtektene til British Airports Authority (BAA) som forhindret at noen ervervet aksjer som representerte mer enn 15 % av stemmene i selskapet uten selskapets samtykke. EF-domstolen aksepterte at ordningen ikke forskjellsbehandlet på bakgrunn av nasjonalitet, men kom til at kravet om godkjennelse for å erverve aksjer innebar en restriksjon i strid med artikkel 56 i EF-traktaten, jf. EØS-avtalens artikkel 40. EF-domstolen avviste Storbritannias anførsel om at det utelukkende var tale om en anvendelse av de privatrettslige instrumenter selskapsretten oppstilte siden kravet til godkjennelse fremgikk av selskapets vedtekter, og at forholdet av den grunn falt utenfor artikkel 56. Det var et krav ved opprettelsen av BAA at selskapets vedtekter skulle godkjennes av Secretary of State, noe som også ble gjort. På den bakgrunn måtte Storbritannia anses å ha handlet som offentlig myndighet ved etableringen av godkjennelsesordningen.

EF-domstolens avgjørelser viser at krav om offentlig godkjenning ved erverv av eierandeler i bestemte foretak representerer hindringer for investorer fra andre medlemsland som ønsker å investere i foretakene. EF-domstolen går ikke inn i en konkret vurdering av betydningen av hindringen for de frie kapitalbevegelser, men anser krav om offentlig godkjenning i seg selv som en forbudt restriksjon, jf. EØS-avtalens artikkel 40. 101

Transaksjonsalternativet skiller seg fra ordningene i de saker som er nevnt, ved at tillatelse ikke skal gis etter en vurdering av forhold hos erververen på bakgrunn av de samfunnsmessige målsetninger som begrunner ordningen. Det skal således ikke skje en uttrykkelig godkjenning av aktører som erverver andeler i vannfall eller i selskap som har eierandeler i vannfall. Transaksjonen er i seg selv utløsende for vilkår om hjemfall. Denne forskjell synes allikevel ikke avgjørende i forhold til EØS artikkel 40. I den utstrekning EF-domstolen trakk frem betydningen av at godkjennelse var avhengig av en skjønnsmessig vurdering, var dette som et skjerpende element i vurderingen. Skjønnsmessige kriterier for godkjennelse reduserte forutsigbarheten for investorer fra andre medlemsland, noe som i seg selv kan være en hindring, se i denne sammenheng avgjørelsen i Saml. 2000 s. I-1335, Association Église de scientologie de Paris . I de andre avgjørelsene går ikke EF-domstolen inn på vilkårene for godkjennelse, men legger til grunn at et krav om godkjennelse i seg selv innebærer en hindring for de frie kapitalbevegelser som innebærer en restriksjon. Henrik Bull: Det indre marked for tjenester og kapital tolker EF-domstolens avgjørelse i Saml. 2000 s. I-1335, Association Église de scientologie de Paris og praksis fra tiden før de avgjørelser som er sitert ovenfor, slik at krav om konsesjon i seg selv utgjør en restriksjon på kapitalens frie bevegelighet:

”Domstolen har … i en rekke dommer om fri bevegelighet for kapital, der domstolen tar utgangspunkt i at konsesjonsordninger i seg selv utgjør en restriksjon på kapitalens frie bevegelighet, ansett den omstendighet at konsesjonsordningene innebar en vid grad av fritt skjønn, som en slags ”skjerpende omstendighet” ved selve handelshindringen: Den aktuelle ordning utgjorde et ulovlig handelshinder fordi den innebar en større grad av fritt skjønn enn det EF-domstolen anså nødvendig for å ivareta de almene hensyn bak ordningen”. 102

De av EF-domstolens avgjørelser som er gjennomgått ovenfor, og som i tid er avsagt etter de avgjørelser Henrik Bull bygger på, bekrefter at krav om godkjennelse i seg selv anses som en restriksjon.

Det er et krav etter transaksjonsmodellen at vilkår om hjemfall skal påheftes i forhold til den nye eier for at transaksjonen skal kunne gjennomføres. For så vidt gjelder øvrige konsesjonsvilkår selgeren var underlagt, så legger jeg til grunn at erververen trer inn i disse. Tilføyelse av nye konsesjonsvilkår i forbindelse med erverv av eierandeler vil måtte anses som at erverver underlegges egne konsesjonskrav som må oppfylles for at eierrådigheten til kapitalandelene skal kunne overføres til erververen. Dette gjelder selv om erververen har rettskrav på konsesjon. Konsesjonskravet innebærer et endret og ”strengere” konsesjonsregime for ervereren enn det avhenderen var underlagt. EF-domstolens avgjørelse i Saml. 2003 s. I-4581, Kommisjonen mot Spania kan tolkes slik at enhver endring i rettsstillingen til erververen sammenlignet med de krav selgeren var underlagt som konsesjonær er å betrakte som en restriksjon, jf. premiss 61 sitert ovenfor. Innføring av vilkår om hjemfall i forhold til erververe av eierandeler i vannfall eller i selskap som har eierandeler i vannfall må således på bakgrunn av EF-domstolens praksis anses å utgjøre en restriksjon på de frie kapitalbevegelser i strid med artikkel 40.

Transaksjonsalternativet er basert på finansieringsvirksomhetsloven av 10.6.1988 nr. 40 (finl.) § 2-2 og § 2-6 og transaksjonsmodellen i industrikonsesjonsloven. Finl. § 2-2 ble endret ved endringslov av 20.6.2003 nr. 42. Bakgrunnen for endringen var at det var nedsatt en arbeidsgruppe med professor Erling Selvig som leder som skulle vurdere forenligheten av tidligere finl. § 2-2 med EØS-avtalens bestemmelser. Arbeidsgruppens mandat var å vurdere sannsynligheten for at EFTA-domstolen ikke ville gi Norge medhold i en eventuell rettssak om de norske eierbegrensningsreglene var i samsvar med Norges EØS-forpliktelser. Et sentralt element i tidligere finl. § 2-2 var at ingen kunne ha eller erverve mer enn 10 % av aksjekapitalen i en finansinstitusjon. For å vurdere forenligheten med EØS-avtalens artikkel 40 innhentet utvalget en betenkning fra professor Dr. Peter Müller-Graff, Universität Heidelberg. Denne er inntatt som vedlegg 1. i NOU 2002:3. Siden den transaksjonsmodell som er inntatt i finansavtaleloven ble vurdert i forhold til artikkel 40, og finansavtaleloven har tjent som modell for transaksjonsalternativet, er det av interesse å undersøke årsaken til at modellen ble funnet å kunne implementeres uhindret av denne bestemmelsen.

Professor Müller Graf konkluderte i betenkningen med at 10 % regelen i tidligere finl. § 2-2 ikke forskjellsbehandlet på bakgrunn av nasjonalitet, men innebar en restriksjon i strid med artikkel 40:

”Restrictions in the sense of Article 40 EEA-Agreement are measures which are liable to hinder, dissuade or discourage the free movement of capital. The 10%-ownership rule is capable of having this effect”. 103

Arbeidsgruppen sluttet seg til denne konklusjonen, og konkluderte på den bakgrunn med at det ikke var en hensiktsmessig fremgangsmåte for Norge å legge opp til at forholdet til EØS-avtalens artikkel 40 ble prøvet for EFTA-domstolen. Abeidsgruppen foreslo at man i stedet utformet lovgivningen på en annen måte, med utgangspunkt i den modell for kontroll med eierforholdene i finansinstitusjoner som EØS/EUs bank- og forsikringsdirektiver gjenspeiler. Gjeldende finl. § 2-2 tilsvarer i det vesentligste Arbeidsgruppens forslag.

Rasjonalet bak forslaget om å utforme finl. § 2-2 som en transaksjonsbasert modell med utgangspunkt i de modeller for kontroll med eierforholdene som man finner i finansinstitusjoner i EØS/EUs bank- og forsikringsdirektiver, synes å være at direktivene aksepterer behovet for nasjonal kontroll med eierforhold innenfor bank- og forsikringssektoren på bakgrunn av de spesielle hensyn som gjør seg gjeldende der. Disse hensynene gjør seg gjeldende også i forhold til andre typer finansinstitusjoner, og kan begrunne nasjonal eierkontroll også i forhold til slike institusjoner. Arbeidsgruppen la således til grunn at direktivene ville kunne gi gode holdepunkter for hvilken nasjonal handlingsfrihet som foreligger. 104 Arbeidsgruppen la videre til grunn at det etter direktivene forelå et ”ganske vidt nasjonalt handlingsrom”. 105 I forhold til muligheten til å kreve forhåndsgodkjennelse av erverv av eierandeler uttalte arbeidsgruppen følgende:

”Det synes således på det rene at det kan oppstilles krav om uttrykkelig forhåndstillatelse til ervervet”. 106

Arbeidsgruppen unngår ved sitt forslag til det de kaller en ”mellomløsning” å måtte ta stilling til om kravet om forhåndstillatelse i § 2-2 innebærer en restriksjon i strid med artikkel 40. Hensyn godkjent i et direktiv som legitime hensyn vil normalt også være legitime hensyn i forhold til læren om ”tvingende allmenne hensyn”. Videre vil løsningene i et direktiv normalt tilfredsstille det proporsjonalitetskrav læren oppstiller. Det vil således være forsvarlig å legge til grunn at den samme løsning som er nedfelt i et direktiv kan legges til grunn på tilgrensende sektorer som har store likhetstrekk med de sektorer et direktiv regulerer, uavhengig av om et krav om forhåndsgodkjenning innebærer en restriksjon i artikkel 40s forstand.

Man kan i et direktiv derimot ikke innsnevre tolkningen av EF-traktatens regler om frie kapitalbevegelser, eller rekkevidden av hva hvilke tiltak som er å betrakte som restriksjoner i artikkel 40s forstand. En innføring av vilkår om hjemfall i forbindelse med at det skjer et erverv av eierandeler i vannfall eller i selskap som har eierandeler i vannfall må således etter de dommer fra EF-domstolen som er behandlet ovenfor anses å innebære en restriksjon som omfattes av artikkel 40. Restriksjonen vil kun være lovlig dersom den kan begrunnes i tråd med læren om tvingende allmenne hensyn.

Etter dette vil en ordning der et erverv over en fastsatt terskelverdi er avhengig av at det knyttes et vilkår om hjemfall til eierandelene eller vannfallet anses å representere en restriksjon som omfattes av EØS artikkel 40.

3.4.3.1.1 Vilkår om hjemfall knyttet til bakenforliggende erverv

Regler om innføring av vilkår om hjemfall ved bakenforliggende erverv og regler om konsolidering vil utvide ordningen ved at det vil bli oppstilt konsesjonsplikt ved erverv av en større gruppe selskaper. Vurderingen av transaksjonsalternativet i forhold til bakenforliggende erverv, og konsolideringsregler i denne forbindelse, vil bli som vurderingen for direkte erverv i vannfall eller selskap som eier vannfall. Et krav om vilkår om hjemfall ved bakenforliggende erverv vil derfor utgjøre en restriksjon i forhold til de frie kapitalbevegelser for så vidt gjelder investeringer i disse selskapene på samme måte som for erverv i selskaper med direkte eierinteresser i vannfall.

3.4.3.1.2 Hvilken betydning har det hvor terskelverdien settes?

Jeg bes i notat fra sekretariatet av 14.5.2004 spesielt om å vurdere om det har betydning for den EØS-rettslige vurdering om terskelverdien settes ved ”første aksje” eller ved 10 % erverv av eierandeler. Til dette skal det innledningsvis bemerkes at EF-domstolen i de ovennevnte avgjørelser, der domstolen fant at krav om forhåndsgodkjennelse utgjorde restriksjoner som var omfattet av artikkel 40, i sine drøftelser ikke la vekt på hvor terskelverdien for krav om godkjenning var satt. EF-domstolen anså krav om forhåndsgodkjenning som en restriksjon i seg selv uten å kvalifisere dette, for eksempel i forhold til høye terskelverdier.

Dersom terskelen settes ved ”første aksje” vil ordningen innebære en restriksjon for alle erverv. Dersom terskelverdien settes ved 10 %, vil dette klart innebære en restriksjon på alle erverv av eierposter som overstiger terskelen. Også for erverv av eierandeler under 10 % vil en slik ordning kunne innebære en restriksjon. Det er mulig ordningen ikke vil fremstå som en restriksjon for de investorer som kun ønsker å kjøpe eierposter som er betydelig mindre enn 10 %. For investorer som ønsker å investere i eierandeler som ikke er ubetydelige, og som har finansiell styrke til å overstige 10 % grensen, vil en 10 % grense kunne fremstå som restriksjon selv om de i første omgang erverver mindre enn 10 % av aksjene. Investeringer i vannfall eller i rettigheter i vannfall eller selskap som direkte eller indirekte eier vannfall eller rettigheter i vannfall, vil kunne være mindre attraktive dersom man ikke har mulighet til å øke sin eierandel uten at det utløser krav om konsesjon og vilkår om hjemfall.

Dersom kravet om hjemfall ikke kun knytter seg til de aktuelle eierandeler som erverves, men gjøres gjeldende for hele vannfallet dersom terskelen overstiges for en transaksjon, vil regelen helt klart gjøre det mindre attraktivt for alle investorer sammenlignet med situasjonen uten hjemfallsplikten. Investorer som kjøper mindre eierandeler enn 10 % og således ikke utløser vilkår om hjemfall, vil allikevel kunne risikerer at vannfallet blir pålagt hjemfall dersom det senere skjer erverv eller nedsalg over terskelverdiene.

Dersom terskelen settes høyere enn 10 % vil nok grensen for når en transaksjon anses ”ubetydelig” måtte settes høyere, i den forstand at det er så langt opp til terskelverdien at den ikke har betydning for små investorers investeringsbeslutninger. For transaksjoner som fører til at terskelverdien overstiges vil vilkår om hjemfall helt klart måtte betraktes som en restriksjon. Det samme vil gjelde transaksjoner som faller under terskelverdien og som ikke er ”ubetydelige”. Selv om høyere terskelverdi således vil kunne redusere antall transaksjoner som ordningen vil representere en hindring for, vil ordningen fortsatt være egnet til å fungere som en restriksjon for noen transaksjoner. Dette vil være tilstrekkelig til at ordningen vil omfattes av artikkel 40. Dersom terskelverdien settes over det nivå der kontroll over et selskap erverves vil forholdet måtte vurderes i forhold til artikkel 31, se avsnitt 4.4 nedenfor. 107

3.4.3.2 Innebærer transaksjonsmodellen en ulovligrestriksjon?

3.4.3.2.1 Læren om tvingende allmenne hensyn og hensynene bak hjemfallsinstituttet

Dersom vilkår om hjemfall innebærer en restriksjon som omfattes av EØS artikkel 40, er den allikevel ikke ulovlig og et brudd på Norges EØS-forpliktelser dersom den kan begrunnes i læren om tvingende nødvendige hensyn. Restriksjoner som faller innenfor forbudet i artikkel 40 kan således legitimeres i læren om tvingende allmenne hensyn dersom de vilkår EF-domstolen oppstiller er oppfylt, jf. redegjørelsen for denne i avsnitt 2.6.2.2.

Det kan stilles spørsmål om innføringen av vilkår om hjemfall i forbindelse med enkelttransaksjoner kan begrunnes på samme måte som eierbegrensningsregelen i finl. § 2-2. De hensyn som begrunner modellene for eierbegrensningsreglene i bank- og forsikringsdirektivene vil i så fall måtte begrunne en ordning for innføringen av vilkår om hjemfall innenfor kraftproduksjonssektoren. De hensyn som begrunner eierbegrensningsreglene innenfor bank og forsikringssektoren spesielt, kan nok begrunne tilsvarende ordningen innenfor finansvirksomhetssektoren generelt. Hensynene gjør seg allikevel ikke uten videre gjeldende innenfor andre sektorer enn finanssektoren, og gjør seg etter min oppfatning ikke gjeldende innenfor kraftproduksjonen. Unntak for kraftproduksjonssektoren fra artikkel 40 må således begrunnes i forhold til de hensyn som konkret skal ivaretas gjennom vedtak om vilkår om hjemfall.

Vurderingen av om de hensyn som begrunner hjemfallsinstituttet vil kunne klassifiseres som ”tvingende allmenne hensyn” blir den samme som vurderingen i forhold til det gjeldende hjemfallsinstitutt, da det er de samme hensyn som begrunner vilkår om hjemfall både i forhold til eksisterende regime og et nytt hjemfallsregime. Jeg viser til drøftelsen i avsnitt 2.6.2.3-2.6.2.5, der det fremgår at hensynene ikke er relevante som ”tvingende allmenne hensyn”, med et mulig unntak for hensynet til en bærekraftig ressursutnyttelse, jf. avsnitt 2.6.2.3. Som nevnt kan hensynet allikevel ikke begrunne en regulering av hvem som utnytter ressursene.

Da transaksjonsmodellen reiser særlige spørsmål i forhold til proporsjonalitetskravet og kravet om at en ordning for å kunne nyte godt av unntaket for ”tvingende allmenne hensyn” må kunne anvendes uten forskjellsbehandling, vil jeg i avsnitt 4.4.1.2 og 4.4.1.3 for fullstendighetens skyld gi en kort drøftelse av disse vilkårene.

3.4.3.2.2 Proporsjonalitetsvurderingen

Proporsjonalitetskravet har to utslag. 108 For det første må ikke det legitime mål som skal oppnås kunne oppnås på en mindre inngripende måte. For det andre må det være forholdsmessighet mellom den nasjonale regel og inngrepet i den fire bevegelighet. I vurderingen av om de aktuelle mål kan innføres på en mindre inngripende måte enn transaksjonsalternativet er det nærliggende å anta at ved en eventuell sak for EFTA-domstolen vil transaksjonsalternativet bli sammenlignet med det andre hovedalternativet som foreligger: Innføringen av et eiernøytralt hjemfallsinstitutt ved lov som gis virkning for alle konsesjoner fra ikrafttredelsestidspunktet. På bakgrunn av at dette alternativet ikke innebærer en restriksjon på de frie kapitalbevegelser vil dette være å foretrekke på bakgrunn av en proporsjonalitetsvurdering.

3.4.3.2.3 Kan transaksjonsmodellen anvendes uten forskjellsbehandling?

For at et i utgangspunktet legitimt hensyn skal kunne begrunne en restriksjon er det et vilkår at den ordning som innebærer restriksjonen etter sitt innhold må få samme anvendelse på nasjonale og utenlandske aktører. Kravet innebærer etter EF-domstolens praksis et vilkår om at tiltaket må være objektivt begrunnet. 109

Transaksjonsalternativet har til resultat at det sikrer status quo for norske, offentlige aktører. Som en følge av at transaksjonsalternativet sementerer de forskjeller i rammebetingelser som ulike forpliktelser mht hjemfall fører til, kan det reises spørsmål ved om alternativet innebærer en skjult forskjellsbehandling som skal sikre offentlige aktører fortsatt bedre rammevilkår, i hvert fall i en overgangsperiode. Dersom hensikten med transaksjonsalternativet er å sikre offentlige aktører de samme rammebetingelser, og dermed bedre rammebetingelser enn de som gjelder for private, i en overgangsperiode, taler dette for at ordningen ikke vil anses for å kunne anvendes uten forskjells-behandling. Dersom hensikten bak transaksjonsalternativet utelukkende er å finne en egnet modell for hjemfallsinstituttet, er de ulike konsekvenser modellen har for offentlige og private aktører antakeligvis allikevel ikke avgjørende dersom tiltaket er objektivt begrunnet i et legitimt hensyn. 110 Det må i så fall vises at ordningen på en opprinnelsesnøytral måte fremmer det konkrete legitime hensynet, selv om det faktisk stiller aktører fra andre EØS-land i en svakere stilling enn nasjonale aktører. Så lenge offentlige og private investorer behandles likt i forhold til fremtidige transaksjoner er dette antageligvis tilstrekkelig til at ordningen anses opprinnelsesnøytral, selv om offentlige aktører som eiere av vannfall som er underlagt konsesjonsregimet fra før 1.1.1994 faktisk gis gunstigere rammebetingelser.

3.4.4 Transaksjonsalternativet og EØS-avtalens regler om fri etableringsrett

EØS artikkel 31(1) forbyr ”restriksjoner på etableringsadgangen for statsborgere fra en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat på en annen av disse staters territorium”. Det følger av EF-domstolens avgjørelse i Sml. 2002 s. I-4731, Kommisjonen mot Portugal dersom transaksjonsalternativet innebærer en restriksjon etter artikkel 40, vil dette også måtte legges til grunn i forhold til artikkel 31. 111 Transaksjonsalternativet vil således innebære en restriksjon på etableringsretten som omfattes av artikkel 31. Vurderingen av om restriksjonen er ulovlig vil videre bli den samme som i forhold til artikkel 40, med det unntak at hensynet til forsyningssikkerheten må vurderes i forhold til det traktatfestede unntaket i artikkel 33 og ikke i forhold til den ulovfestede lære om tvingende allmenne hensyn.

3.4.5 Utelukker forbudene i artikkel 30 og 41 enhver form for konsesjonskrav ved overdragelse av eierandeler i vannfall eller selskap som eier vannfall?

Det følger av drøftelsen i avsnitt 4.3 at enhver innføring av vilkår om hjemfall knyttet til erverv av eierandeler i vannfall eller selskap som eier eierandeler i vannfall vil være å anse som en restriksjon i strid med artikkel 40, jf. artikkel 31. Som en konsekvens av dette må et nytt konsesjonsregime for vannfall legge til grunn at det skal skje en fri omsetning av slike eierandeler, der erverver trer inn i selgers konsesjonsvilkår.

EF-domstolens strenge tolkning av bestemmelsene som tilsvarer artikkel 40, jf. artikkel 31, i forhold til krav knyttet til transaksjoner av selskapsandeler, skaper et paradoks dersom man etter intern rett ønsker å videreføre konsesjonene uendret etter innføringen av et nytt konsesjonsregime, samtidig som man ønsker å videreføre hjemfallsinstituttet. Utsettes innføringen av vilkår om hjemfall for konsesjoner gitt før 1.1.1994 til det skjer en omsetning av eierandeler i vannfallene, vil det etter EF-domstolens praksis innebære en restriksjon på de frie kapitalbevegelser å pålegge kjøper vilkår om hjemfall, jf. drøftelsen i avsnitt 4.2.2.1. Ønskes hjemfallsinstituttet videreført må vilkår om hjemfall innføres uavhengig av transaksjoner som skjer i vannfall eller i selskap som eier vannfall. I praksis innebærer dette at vilkår om hjemfall må knyttes til konsesjonen når den gis. Dersom vilkår om hjemfall skal påheftes alle konsesjoner som er gitt uten å knytte dette opp til fremtidige transaksjoner, synes den eneste av de presenterte modeller for et hjemfallsinstitutt som ikke skaper det ovenfor omtalte paradoks å være innføringen av et eiernøytralt hjemfallsinstitutt der vilkår om hjemfall innføres fra lovendringstidspunktet for konsesjoner som ikke er underlagt vilkår om hjemfall.

3.4.6 Statsstøtte

Transaksjonsalternativet gir ikke noen aktører fordeler som må vurderes i forhold til støttebegrepet i artikkel 61(1)s forstand. Jeg kan heller ikke se at noen indirekte gis fordeler som kan innebære støtte slik transaksjonsmodellen er beskrevet i de dokumenter jeg har mottatt fra utvalget. Transaksjonsalternativet er også nøytralt i forhold til eventuell bestående støtte, i den forstand at en innføring av transaksjonsalternativet ikke på kort sikt vil endre omfanget av den bestående støtteordning. 112