NOU 2014: 8

Tolking i offentlig sektor — – et spørsmål om rettssikkerhet og likeverd

Til innholdsfortegnelse

10 Nasjonalt tolkeregister

Nasjonalt tolkeregister ble opprettet i 2005, på bakgrunn av anbefalinger i en rapport fra Statskonsult.1 Registeret er allment tilgjengelig på www.tolkeportalen.no. Drift- og fagansvar for registeret ligger hos Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi).

Registeret er et landsdekkende innsynsregister over tolker som har gjennomført ulike kvalifiseringstiltak. Formålet med registeret er todelt: Det skal bidra til å øke tilgangen på kvalifiserte tolker i offentlig sektor og det skal stimulere tolkene til å forbedre sine kvalifikasjoner.2 Per 30.6.2014 er 1 218 tolker3 oppført i til sammen 65 språk.

10.1 Registerets målgrupper

Hovedmålgruppene for Nasjonalt tolkeregister er tolker og tolkebrukere i offentlig sektor. Registeret er ikke lovregulert og oppføring er frivillig.4 IMDis mål er imidlertid at alle praktiserende tolker i offentlig sektor skal stå oppført i registeret.5 Oppføring er ikke å anse som et enkeltvedtak, og den som søker om oppføring har dermed ingen formell klageadgang.6

Nasjonalt tolkeregister er åpent og tilgjengelig for alle som ønsker å få tak i en tolk. Det finnes per dags dato ingen pålegg om bruk av registeret når offentlige tjenesteytere skal bestille tolk, men IMDis mål er at offentlig sektor skal ta utgangspunkt i registeret når det er behov for tolking.7 Registeret kan enten brukes for å sjekke kvalifikasjonene til en tolk som allerede er bestilt, eller for å kontakte tolker med etterspurte kvalifikasjoner. Nasjonalt tolkeregister har ikke bestillingsfunksjoner, men inneholder kontaktopplysninger til de oppførte tolkene.8

10.2 Kvalifikasjonskategorier

Tolkene er oppført i registeret med nødvendige persondata, opplysninger om tolkefaglige kvalifikasjoner og kontaktinformasjon. Registeret er delt inn i 5 ulike kvalifikasjonskategorier:

  1. Tolker med statsautorisasjon og tolkeutdanning. Statsautoriserte tolker med bevilling fra Kommunal- og regionaldepartementet9 eller Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og minst 30 studiepoeng/10 vekttall i tolking fra universitet og/eller høgskole.

  2. Tolker med statsautorisasjon. Statsautoriserte tolker med bevilling fra Kommunal- og regionaldepartementet eller Integrerings- og mangfoldsdirektoratet.

  3. Tolker med tolkeutdanning. Tolker med minst 30 studiepoeng og/eller 10 vekttall i tolking fra universitet og/eller høgskole.

  4. Oversettere med grunnleggende tolkeopplæring. Statsautoriserte translatører og/eller fagoversettere som har kurs i Tolkens ansvarsområde (TAO).

  5. Personer med bestått tospråklig test og grunnleggende tolkeopplæring. Personer som har tilfredsstillende resultat på Tospråklig sjekk for potensielle tolker (ToSPoT) samt kurs i Tolkens ansvarsområde.

64 prosent av tolkene som er oppført i Nasjonalt tolkeregister per 30.6.2014 befinner seg i de tre øverste kategoriene. IMDis langsiktige mål er at alle tolkene i registeret skal ha statsautorisasjon og utdanning, men fordi det foreløpig er for få tolker i disse kategoriene til å dekke dagens behov, er alternative rekrutteringskanaler nødvendig.

I sin veileder for kjøp av tolketjenester oppfordrer IMDi til alltid å prioritere tolker i de øverste kvalifikasjonskategoriene. IMDi anbefaler at tolker fra de nederste kategoriene, kalt rekrutteringskategorier, kun bør brukes når man ikke finner tolk i kategori 1–3, eller når disse ikke er tilgjengelige.

Nivåinndelingen skal også gi tolkene insentiver til å forbedre sine kvalifikasjoner. Ved opprettelsen av registeret var det lagt opp til vedlikeholdskrav til tolkene som blant annet skulle få dem til å forsøke å stige i hierarkiet.10 IMDi har per dags dato ikke innført slike vedlikeholdskrav, men oppfordrer tolkene til å kvalifisere seg videre gjennom utdanning og kurs. IMDi erfarer at mange av tolkene forbedrer sine kvalifikasjoner etter at de er kommet inn i registeret.

Per 1.2.2014 hadde 60 prosent av tolkene i registeret tolkeutdanning og/eller autorisasjon.11 Av disse hadde 252 tolker (29 prosent) kommet inn i Nasjonalt tolkeregister, enten på nivå 4 som statsautorisert translatør/fagoversetter eller på nivå 5 med bestått tospråklig test (ToSPoT) og gjennomført kurs i Tolkens ansvarsområde (TAO). Tabell 10.1 viser hvor mange av tolkene i registeret som har avansert fra en kategori til en annen.

Tabell 10.1 Antall tolker opprinnelig fra kategori 4 og 5 fordelt på nåværende kategori 1, 2 og 3

Nåværende kategori

Antall tolker opprinnelig fra kategori 4

Antall tolker opprinnelig fra kategori 5

Kategori 1 (tolk med statsautorisasjon og tolkeutdanning)

7

16

Kategori 2 (tolk med statsautorisasjon)

1

4

Kategori 3 (tolk med tolkeutdanning)

7

217

Sum

15

237

Kilde: E-post fra IMDi til utvalget 25.2.2014

For IMDi fungerer registeret også som en oversikt over tilbydersiden, og direktoratet har siden 2011 gjennomført regelmessige oppdateringer av oppføringene for å opprettholde registerets datakvalitet. Fordelingen av tolkene i ulike språk, kategorier og geografiske områder kan gi indikasjoner på hvilke språk det er viktig å sette inn kvalifiseringstiltak i. Dersom det finnes mange tolker i et språk i kategori 5, og få i kategori 3 og 1, vil dette tyde på at det er grunnlag for å igangsette utdanning i dette språket. IMDi har møter to ganger i året med Høgskolen i Oslo og Akershus for å gi innspill til hvilke språk som kan være aktuelle for utdanning og autorisasjon.12

10.3 Tolkenes oppdragsmengde

IMDi har ingen eksakt oversikt over tolkenes kapasitet til å ta oppdrag. I og med at avtale mellom tolk/tolketjeneste og oppdragsgiver gjøres direkte og ikke gjennom registeret, er det ikke mulig å innhente tall på tolkenes oppdragsmengde.

For å få bedre kunnskap om tolkene i registerets arbeidsmengde og arbeidsvilkår har IMDi gjennomført to undersøkelser.13 En fjerdedel av respondentene svarer at de tolker daglig, mens nesten én av tre tolker ukentlig. Resten tolker månedlig eller sjeldnere. Én av tre har tolking som hovedinntekt, mens to av tre har tolking som biinntekt. Undersøkelsen indikerer også at majoriteten av tolkene i Nasjonalt tolkeregister ønsker seg flere oppdrag, jf. kapittel 12 om tolkenes lønns- og arbeidsforhold. Det kommer frem av undersøkelsen at 8 av 10 har kapasitet til å tolke mer.

10.4 Evaluering og videreutvikling av registeret

Nasjonalt tolkeregister ble evaluert av Rambøll i 2010.14 Ifølge evalueringen er registeret på god vei til å nå målsettingene om å gi en oversikt over tolkers kompetanse og tilgjengeliggjøre tolker med dokumenterte kvalifikasjoner. Likevel synes det å gjenstå en del før registeret fungerer optimalt for tolker og tolkebrukere. Rambøll påpeker blant annet at det er generell lav kjennskap til Nasjonalt tolkeregister blant offentlige tolkebrukere. Et flertall på 64 prosent av tolkebrukerne oppgir at de ikke kjenner til Nasjonalt tolkeregister.

Evalueringen viser at det er delte oppfatninger blant tolkene om i hvilken grad registrering i Nasjonalt tolkeregister har resultert i at de har fått flere tolkeoppdrag eller ikke. 5 av 10 tolker tror at de har fått flere tolkeoppdrag som en følge av at de har registrert seg i Nasjonalt tolkeregister, mens snaue 4 av 10 (38 prosent) ikke tror at registreringen har bidratt til at de har fått flere oppdrag. IMDis monitorering av datatrafikk på Tolkeportalen.no og antall søk i registeret viser at interesse og kjennskap til registeret har økt jevnt siden evalueringen i 2010.15

Rambøll understreker at evalueringen baserer seg på de forutsetningene som gjelder for Nasjonalt tolkeregister i dag. Dette innebærer at de for eksempel ikke tar stilling til om Nasjonalt tolkeregister bør være et bestillingsregister eller ikke. Et interessant funn fra undersøkelsen blant tolkebrukerne er likevel at de som har benyttet Nasjonalt tolkeregister i all hovedsak har benyttet registeret til å bestille tolk.

Rambøll foreslår flere tiltak for å styrke registeret, herunder målrettet markedsføring og kommunikasjon, og økt funksjonalitet og brukervennlighet på nettsidene. Rambøll påpeker også at registeret bør driftes bedre og mer profesjonelt og at det bør styrkes ressursmessig.

IMDi ble i tildelingsbrevet fra BLD for 2012 bedt om å vurdere utviklingstiltak for å styrke registeret på bakgrunn av tilrådningene i evalueringen. IMDi har igangsatt ulike tiltak for å forbedre brukeradministrasjon, søkefunksjon og datakvalitet. I tillegg fikk Devoteam i oppdrag å gjennomføre en forstudie for å se på videre utviklingsmuligheter for registeret.

Devoteam foreslår å tilgjengeliggjøre et nytt nasjonalt tolkeregister i et interaktivt nettsamfunn hvor de ulike aktørene i nettverket kan møtes og skape god praksis for bestilling av tolk.16 Når det gjelder de juridiske rammene rundt Nasjonalt tolkeregister, påpeker Devoteam at det ville styrket tolkefeltet ytterligere dersom bruk av registeret gjennom lovregulering ble lagt inn som et krav i offentlige oppdrag. En unik tolke-ID for alle tolker som skal ta offentlige oppdrag vil kunne sees i sammenheng med en slik lovregulering, og vil kunne gi bedre muligheter for kvalitetssikring av bestilling av tolk. Devoteam foreslår i tillegg at registeret burde ha oversikt over alle som benyttes som tolker i offentlig sektor, også de uten dokumenterte kvalifikasjoner. IMDi har formidlet til BLD at direktoratet vil avvente videreutvikling av registeret inntil det er foretatt en helhetlig gjennomgang av feltet.17 Se også kapittel 11 om bestilling.

10.5 Utvalgets vurderinger

Nasjonalt tolkeregister er et sentralt verktøy for kvalitetssikring av tolker som skal benyttes i offentlig sektor. Registeret vil kunne fungere som en form for svak lisensiering, forutsatt at det iverksettes klagerutiner som gjør det mulig å påklage de registrerte tolkenes brudd på Retningslinjer for god tolkeskikk.

Antallet tolker i registeret må øke dersom offentlig sektor skal bli i stand til å oppfylle en plikt til å bruke kvalifiserte tolker. Økningen må skje gjennom økt kapasitet på utdanning, autorisasjon, testing og kurs til registerets rekrutteringskategorier. Registeret må også gjøres bedre kjent.

Manglende oversikt over, og kontroll med, hvem som blir benyttet som tolk medfører fare for liv og helse, for rettssikkerhet og for likeverdige tjenester. I tillegg får vi en situasjon med sosial dumping.

Utvalget mener at det bør stilles krav om at alle tolker som benyttes i offentlig sektor skal være oppført i Nasjonalt tolkeregister eller at tolkene kan dokumentere at de oppfyller kvalifikasjonskrav for oppføring i registeret. IMDi bør utstede egne ID-kort til tolkene i registeret slik at det blir enklere for oppdragsgiver å sjekke at tolkene har dokumenterte kvalifikasjoner i tolking.

Kompetanse i skjermtolking bør kunne synliggjøres i Nasjonalt tolkeregister.

Ideelt sett burde alle tolker ha 3-årig tolkeutdanning og statsautorisasjon. I dag er ikke kvalifiseringsgrunnlaget godt nok til at dette målet er mulig. Det er behov for tolker i mer enn 100 språk. Språkbehovet er skiftende og det er nødvendig med et godt tospråklig grunnlag før man kvalifiserer seg til yrket. Det bør derfor, i første omgang, stilles krav om bruk av tolk som er registrert i Nasjonalt tolkeregister, jf. kapittel 17. Dette vil gi en minimumsstandard og myndighetene vil ha oversikt over hvilke tolker som benyttes i offentlig sektor.

Nasjonalt tolkeregister bør rendyrkes som et innsynsregister over tolker med dokumenterte kvalifikasjoner i tolking. Et slikt register har to formål: for det første å sikre at de oppførte tolkene har de kvalifikasjonene som kreves, for det andre å gi brukere av registeret innsyn i kvalifikasjonene. Utvalget støtter ikke Devoteams vurdering om at registeret bør omfatte tolker uten dokumenterte kvalifikasjoner. For at registeret skal fungere som kvalitetssikringsverktøy er det viktig at dagens minimumskrav for oppføring opprettholdes.

Utvalget er kjent med at enkelte tolker med utdanning og autorisasjon ikke ønsker å stå oppført i registeret, for eksempel fordi de har annen jobb og ikke ønsker å bli kontaktet for oppdrag annet enn hos spesielle tolkebrukere som de har avtale med. Slike problemstillinger bør være mulige å løse ved at man skiller mellom informasjon om kvalifikasjoner og informasjon om tilgjengelige tolker.

Utvalget mener at formidlerrollen er et nødvendig mellomledd. I første omgang vil utvalget derfor ikke gå inn for å videreutvikle Nasjonalt tolkeregister til et bestillingsregister. Hver sektor bør ha et selvstendig ansvar for egne bestillingsløsninger og -rutiner fordi sektorene kjenner egne behov best selv. Hver sektor må ha ansvar for å sette seg godt inn i anbudsregelverket og kontraktsoppfølging, eller opprette egne bookingsystemer dersom dette er mer egnet for deres behov, jf. kapittel 11.

Registerets inndeling i kvalifikasjonskategorier ser ut til å fungere etter hensikten. Rekrutteringskategoriene gjør det mulig å imøtekomme en skiftende etterspørsel. Mange av tolkene forbedrer sine kvalifikasjoner etter at de er kommet inn i registeret.

Utvalget anbefaler ytterligere tiltak som kan stimulere tolkene til å forbedre sine kvalifikasjoner. Dette kan blant annet gjøres gjennom å differensiere betalingssatsene til tolkene i de ulike kategoriene. Det kan også gjøres gjennom å stille vedlikeholdskrav til de oppførte tolkene. En mulighet er at tolker i rekrutteringskategoriene blir slettet fra registeret om de ikke, etter et visst antall år, gjennomfører tolkeutdanning og eventuelt autorisasjon. IMDi bør få ansvar for å utarbeide vedlikeholdskrav til tolkene.

Brukere av registeret bør ha adgang til å klage på de oppførte tolkene. Klager kan gjelde brudd på etiske retningslinjer, slik som brudd på taushetsplikten, innblanding i saken på vegne av en av partene, og graverende feiltolking. Brudd på retningslinjene vil da kunne føre til midlertidig eller permanent utestenging fra registeret. Klagerutiner må sikre at rettsikkerheten til innklagede tolker ivaretas. Forhold må kunne bevises for at det skal resultere i sanksjoner mot tolken. En måte å møte denne problematikken på vil være at det i større grad gjøres lydopptak av samtalen. Opplæring av tolkebrukere er nødvendig for at klagerutiner skal fungere etter hensikten.

Det bør etableres en tilsynsordning for å bidra til å sikre at tolker fra Nasjonalt tolkeregister blir benyttet, at disse tolkene har de kvalifikasjonene oppføring i registeret tilsier og at de ivaretar tolkeoppgaven på en forsvarlig måte jf. kapittel 16.

Fotnoter

1.

http://www.difi.no/statskonsult/publik/rapporter/ fulltekst/n2003-15.pdf hentet 29.1.14

2.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (2012): Undersøkelsen om tolkene i Nasjonalt tolkeregister 2012. Er kvalifisering lønnsomt?

3.

En person kan være registrert med flere tolkespråk, og vil utgjøre flere tolker. Statistikken er basert på antall tolker. Antall personer i Nasjonalt tolkeregister per 30.6.2014 er 1 044.

4.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (2012): Undersøkelsen om tolkene i Nasjonalt tolkeregister 2012. Er kvalifisering lønnsomt?

5.

http://www.tolkeportalen.no/Global/tolking/ soknadsskjemaIMDI.pdf hentet 3.2.14

6.

E-post fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet 1.8.14

7.

http://www.tolkeportalen.no/no/Om-Nasjonalt- tolkeregister/ hentet 3.2.14

8.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet: Når du trenger tolk – veileder for kjøp av tolketjenester til offentlige virksomheter

9.

Frem til 2006 ble bevilling til statsautoriserte tolker gitt av Kommunal- og regionaldepartementet.

10.

Justis- og politidepartementet (2005): Rett til tolk. Tolking og oversettelse i Norsk straffeprosess

11.

64 prosent per 30.6.2014

12.

I tillegg til tall fra Nasjonalt tolkeregister baserer IMDi sine innspill på spørreundersøkelser blant kommunale og private formidlere og store tolkebrukere som Utlendingsdirektoratet, Oslo tingrett, Oslo politidistrikt og Oslo Universitetssykehus.

13.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (2012): Undersøkelsen om tolkene i Nasjonalt tolkeregister 2012. Er kvalifisering lønnsomt? og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (2014): Undersøkelse om tolkene i Nasjonalt tolkeregister 2013, IMDi-rapport

14.

Rambøll (2010): Evaluering av Nasjonalt tolkeregister

15.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (2014): Virksomhets- og regnskapsrapport for IMDi per 31.12.2013

16.

Devoteam (2012): Et verdinettverk for tolketjenester: sluttrapport fra forstudie om bestilling av tolketjenester

17.

Brev fra IMDi til BLD 14.1.2013

Til dokumentets forside