NOU 2014: 8

Tolking i offentlig sektor — – et spørsmål om rettssikkerhet og likeverd

Til innholdsfortegnelse

18 Økonomiske og administrative konsekvenser

Som en del av utvalgets mandat skal økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene utredes. Det skal spesifiseres hvilke konsekvenser som vil gjelde for de ulike offentlige aktører. Minst ett av forslagene til utvalget skal baseres på uendret ressursbruk.1

Forslagene i utredningen er begrunnet i målet om at tolking i offentlig sektor skal sikre rettssikkerhet og likebehandling. En naturlig følge av dette målet er at offentlige myndigheter bruker kvalifiserte tolker og at det til enhver tid skal være nok kvalifiserte tolker til å kunne møte samfunnets behov for tolketjenester. For å sikre at dette skjer foreslår utvalget å innføre en lov som hjemler en plikt for forvaltningen til å bruke kvalifisert tolk i gitte situasjoner fra 1. januar 2019, jf. kapittel 17.

Videre er bakgrunn for forslagene at tolketjenester i offentlig sektor i dag gir dårlig utnyttelse av offentlige ressurser. Utvalget mener at en effektiv og riktig bruk av ressurser til tolketjenester er påkrevet i tiden fremover, og at det er flere grep som kan tas for å bidra til dette.

Det er vanskelig å bedømme de økonomiske og administrative konsekvensene av flere av forslagene i utredningen, gitt uforutsigbarhet i tolkebehovet som er beskrevet i utredningen. I forbindelse med Opptrappingsplanen 2015–2018, jf. kapittel 5, er det derfor viktig at de berørte sektorene er nøye med å synliggjøre kostnader til bruk av tolk, slik at det i etterkant skal være mulig å gi en mer presis vurdering av kostnadene i planen.

En del av utvalgets forslag vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av mindre betydning. Opplæring av ansatte i bruk av tolk samt utarbeidelse av retningslinjer og veiledere må anses som en del av det ordinære forbedringsarbeidet i ulike etater.

I det følgende beskrives tiltak som vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av større betydning. En situasjon med uendret ressursbruk beskrives bakerst i dette kapitlet.

18.1 Antall tolkeoppdrag og utgifter til tolk i offentlig sektor i dag

18.1.1 Tolkeoppdrag i offentlig sektor

Blant de offentlige virksomhetene med behov for tolk er det få som fører statistikk over antall oppdrag og tolketimer. Tolkebyråenes bransjeforening (TBBF) anslår at den private tolkeformidlerbransjen leverer rundt 250 000 tolkeoppdrag hvert år over hele landet,2 hvorav 90 prosent er til offentlig sektor.3

Utvalget har foretatt en undersøkelse blant de kommunale tolkeformidlerne.4 Denne viser at de kommunale tolketjenestene til sammen formidler cirka 68 000 oppdrag årlig. Ikke alle offentlige etater bestiller tolketjenester gjennom en formidler. Noen bestiller tjenesten direkte fra tolkene. Dette gjelder Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, en del domstoler og deler av politiet. På bakgrunn av tall fra disse etatene anslår utvalget at det årlig bestilles cirka 50 000 oppdrag direkte fra tolkene. Antall tolkeoppdrag i offentlig sektor kan derfor på usikkert grunnlag anslås til om lag 343 000 i 2013, jf. tabell 18.1.

Tabell 18.1 Antall tolkeoppdrag i offentlig sektor. 2013

Oppdrag gjennom privat formidler

225 000

Oppdrag gjennom kommunal formidler

68 000

Oppdrag bestilt direkte fra tolken

50 000

Totalt

343 000

Kilde: Utvalgets utregning basert på informasjon fra Tolkebyråenes bransjeforening, kommunale tolketjenester og store virksomheter som bestiller tolketjenester direkte fra tolkene.

Lengden på et tolkeoppdrag kan variere fra en time til flere dager. I enkelte tilfeller – som i langvarige rettssaker – kan et oppdrag gå over flere måneder. Antall oppdrag gir derfor ikke noe eksakt bilde av omfanget på tolketjenester til offentlig sektor. Statistikk over antall tolketimer vil være bedre egnet til å gi et dekkende bilde av omfanget. Utvalget har ikke lykkes med å innhente oversikt over antall tolketimer, verken fra offentlige etater som benytter tolk eller fra private og kommunale formidlere.

18.1.2 Utgifter til tolketjenester i offentlig sektor

Rapporteringen på utgifter til tolking i offentlig sektor er flere steder mangelfull. For å få et mer samlet bilde over offentlig sektors utgifter til tolking, har utvalget sett på omsetningstall fra private og kommunale tolkeformidlere.

Regnskapstall fra Brønnøysundregistrene viser at de 20 største private tolkeformidlerne omsatte for cirka 290 millioner kroner i 2012. Tolkebyråenes bransjeforening (TBBF) anslår at 90 prosent av de private formidlernes oppdrag er for offentlig sektor.

Tall innhentet gjennom en spørreundersøkelse utvalget har gjennomført blant kommunale tolkeformidlere, viser at de kommunale tolketjenestene omsatte for omtrent 50 millioner kroner i 2013.

I tillegg må medregnes de utgiftene offentlig sektor har til tolketjenester som ikke går via en formidler. Etter det utvalget kjenner til, bestiller flere etater i utlendings- og justissektoren tolketjenester direkte fra tolkene. Av de 257 millioner kronene som ble brukt på tolketjenester i denne sektoren i 2013, jf. kapittel 4, viser regnskapstall5 at rundt 180 millioner kroner ble brukt på tolker som ble bestilt direkte.

Samlet bruker offentlig sektor om lag 490 millioner kroner til tolking årlig, jf. tabell 18.2. Det er stor usikkerhet knyttet til dette anslaget. Det er grunn til å tro at de reelle tolkeutgiftene er høyere fordi vi må anta at flere virksomheter bestiller oppdrag direkte fra tolker, og vi har her kun tatt med omsetningstall fra de største private tolkeformidlerne.

Tabell 18.2 Utgifter til tolking i offentlig sektor. Private og kommunale formidleres omsetning samt tolketjenester bestilt direkte fra tolker. Mill. kroner

Private formidleres omsetning av tolketjenester til offentlig sektor

260

Kommunale formidleres omsetning av tolketjenester til offentlig sektor

50

Utgifter til tolketjenester bestilt direkte fra tolken

180

Totalt

490

Kilde: Utvalgets utregning basert på informasjon fra Brønnøysundregistrene, Tolkebyråenes bransjeforening, kommunale tolketjenester og store virksomheter som bestiller tolketjenester direkte fra tolkene.

18.2 Fremtidige tolkeutgifter i offentlig sektor

De grove beregningene utvalget har foretatt er gjort på bakgrunn av det utvalget har klart å innhente av opplysninger om utgifter til tolkeoppdrag i ulike sektorer de senere årene. Videre er det tatt utgangspunkt i en økning i andel innvandrere av totalbefolkningen og det vi vet om underforbruk i de ulike sektorene, se også kapittel 4.

På usikkert grunnlag kan tolkeutgiftene i offentlig sektor anslås til om lag 490 millioner kroner og antall tolkeoppdrag til om lag 343 000, se nærmere omtale i kapittelpunkt 18.1.

Flere forhold trekker i retning av økte utgifter til bruk av tolk i årene fremover, både i statlige og kommunale offentlige tjenester. Regnskapstall fra ulike sektorer viser at det de siste syv årene har vært en jevn økning i utgifter til tolketjenester. I justissektoren har for eksempel utgiftene økt fra 115 millioner kroner i 2007 til 257 millioner kroner i 2013, jf. kap 4.

Beregninger av fremtidige kostnader til tolking i offentlig sektor kan ikke gjøres utelukkende på grunnlag av historiske regnskapstall. Flere faktorer spiller inn, som for eksempel innvandreres botid i Norge, alder ved innvandring, utdanningsbakgrunn og morsmål.

Dette er kompliserte beregninger og kan egne seg for et eget utredningsprosjekt. Tolkeutvalget har ikke hatt nok tid til disposisjon til å få gjennomført slike beregninger.

Som det går frem av kapittel 7 tilsier endringer i befolkningens sammensetning at behovet for tolk vil øke. I Statistisk sentralbyrås fremskrivninger øker innvandrerbefolkningen fra i overkant av 0,6 millioner i 2013 (12 prosent av befolkningen) til i underkant av 1 million i 2025 (17 prosent av befolkningen), jf. tabell 7.1.

Et eventuelt lovforbud mot bruk av barn som tolk, jf. kapittel 3, vil også føre til økt behov for kvalifiserte tolker. Uavhengig av utvalgets forslag, kan vi derfor forvente at utgiftene til tolking vil øke i tiden fremover.

Økonomiske og administrative konsekvenser som følge av utvalgets forslag vil være knyttet til:

  • reduksjon av underforbruk av kvalifiserte tolker (som følge av en lovpålagt plikt til å bruke tolk)

  • investerings- og driftskostnader for skjermtolking

  • egenregi på tolkebestilling

  • styrking av Nasjonalt tolkeregister og innføring av tilsynsmyndighet hos IMDi

  • kvalifisering av flere tolker

  • lønnsregulativ for tolkeoppdrag

18.3 Reduksjon av underforbruk av kvalifiserte tolker

Det reelle tolkebehovet i offentlig sektor er større enn faktiske tolkeoppdrag indikerer. På bakgrunn av diverse rapporter og undersøkelser, omtalt blant annet i kapittel 4, mener utvalget at underforbruket kan være om lag 20 prosent i gjennomsnitt for de fem store sektorene (NAV, barnevern, helse, justis/utlendingsforvaltning og barnehage/skole), se nærmere drøfting i kapittel 4. Underforbruket av tolk varierer fra sektor til sektor. Utvalgets forslag om plikt til bruk av kvalifisert tolk vil kunne bidra til å redusere underforbruket.

For å anslå tolkebehovet har utvalget illustrasjonsmessig lagt til grunn at tolkebehovet vokser i takt med økning av antall innvandrere. Utvalget ser bort fra faktorer som sosioøkonomisk bakgrunn, utdanning, botid, alder osv. I perioden 2013 til 2025 forventes antall innvandrere å øke med i overkant av 50 prosent – fra en andel av befolkningen på 12 prosent i dag til 17 prosent i 2025, jf. kapittel 7.

Gjennomsnittlig lengde på et tolkeoppdrag (eksklusiv reisetid) anslås til 2,5 timer. Varigheten av tolkeoppdrag varierer mellom sektor og type oppdrag.

Gjennomsnittlig tolketimepris anslås til om lag 600 kroner, se nedenfor.

I tabell 18.3 vises tolkeutgiftene i 2025 basert på forutsetningene ovenfor. Dette er kun kostnader for sektorenes utgifter til tolkeoppdrag. De årlige utgiftene til bruk av tolk kan anslås til om lag 970 millioner kroner i 2025, målt i faste 2013-priser. Utvalget har ikke gjort forsøk på å tallfeste tolkeutgiftene for enkeltsektorer.

Tabell 18.3 Tolkeoppdrag og utgifter til tolkeoppdrag i offentlig sektor. Tall i mill. kroner. Faste 2013-priser

2013

2025

Faktisk antall tolkeoppdrag

343 000

Antall tolkeoppdrag korrigert for økning i antall innvandrere

539 100

Antall tolkeoppdrag korrigert for underforbruk og økning i antall innvandrere

646 900

Utgifter til tolkeoppdrag

490 mill. kroner

970 mill. kroner

Kilde: Utvalgets egne beregninger

Fremskrivningen kan tolkes som en referansebane for utgifter til tolkeoppdrag. Utvalgets forslag vil påvirke tolkeutgiftene i offentlig sektor. Noen forslag vil kunne øke tolkeutgiftene, mens andre forslag vil kunne redusere tolkeutgiftene på sikt.

18.4 Vesentlig økt bruk av skjermtolking og etablering av utviklings- og kompetansesenter

Utvalget har utført en enkel samfunnsøkonomisk analyse av økt bruk av skjermtolking.

Utvalget har satt som mål at halvparten av alle tolkeoppdrag i offentlig sektor utføres ved bruk av skjermtolking i 2023.

For å anslå samfunnsøkonomiske virkninger ved tiltaket er det nødvendig å etablere et sammenlikningsgrunnlag. Det er sammenliknet med dagens situasjon for bruk av skjermtolking.

Utvalget er kjent med at skjermtolking er utprøvd i enkelte statlige virksomheter. NAV har prøvd ut skjermtolking i en pilot. UDI utredet i 1998 muligheter for, og konsekvenser av, å innføre skjermtolking i Norge og har senere gjennomført et felles skjermtolkingsprosjekt med kommunale tolketjenester. Oslo universitetssykehus vil i løpet av 2014/2015 etablere en Tolkesentral, hvor tolkeoppdrag blant annet skal gjennomføres med bruk av skjermtolking. Tolkeprosjektet ved Helse Nord har gjennomført en pilotordning med samisk tolk via videokonferanse på bærbar PC. Tolketjenesten i Oslo bruker skjermtolking for å gjennomføre teoriprøver i førerkortopplæringen. Dette er et samarbeid med Vegdirektoratet. UDI bruker skjermtolking for å intervjue asylsøkere i Trondheim. Disse to sistnevnte er de største fungerende skjermtolkingsprosjekter som er i bruk i Norge i dag. For enkelhets skyld forutsettes det i sammenlikningsgrunnlaget at skjermtolking ikke er tatt i bruk i offentlig sektor. Feilkilden ved denne forutsetningen er beskjeden.

Skjermtolking kan gi en rekke nyttevirkninger som:

  • spart reisetid for tolker, se pkt. 18.4.1

  • tidsbesparelse per tolkesituasjon ettersom skjermtolking kan gjøre at den gjennomsnittlige tidsbruken går ned sammenliknet med fremmøtetolkning (erfaringer fra USA viser en gjennomsnittlig tidsbesparelse på 20 minutter per tolkeoppdrag, mens en studie fra danske sykehus ikke finner signifikant forskjell i tidsbruk fra fremmøtetolking til skjermtolking, se Søbjerg et al. (2013))

  • bedre tilgang på kvalifiserte tolker (skjermtolking kan være avgjørende for å få tilgang på en kvalifisert tolk og noen ganger for å få tilgang på en tolk i det hele tatt, for eksempel når det gjelder sjeldne språk)

  • bedre ressursutnyttelse av tolker som har gjennomført kvalifiseringstiltak (tolkene kan få fylt arbeidsdagen sin med flere oppdrag)

  • redusert ventetid for å få tolk (tilbudet av skjermtolker er større enn tilbudet av fremmøtetolk, fordi fremmøtetolk i praksis er begrenset av geografiske avstander)

  • bedre kvalitet på tolking som kan gi samfunnsøkonomiske gevinster i form av færre liggedøgn på sykehus, kortere saksbehandlingstid osv.

  • bedre personvern (i noen tilfeller er det hensiktsmessig ikke å ha tolk til stede i rommet, for eksempel med tanke på smittevern, personsikkerhet osv).

18.4.1 Samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsvirkninger ved skjermtolking

Utvalget har sett på investerings- og driftskostnader ved skjermtolking. Det anses ikke å være vesentlige omstillingskostnader av tiltaket.

For en nærmere beskrivelse av nyttevirkningene ved skjermtolking, se drøfting ovenfor. I denne analysen er det kun spart reisetid for tolker som verdsettes i kroner.

Forutsetninger for verdsetting

Forutsetningene som ligger til grunn for verdsettingen er nærmere dokumentert og forklart i vedlegg 8. Priser er gjennomgående basert på estimater fra ulike virksomheter som har tatt i bruk skjermtolking. Følgende hovedforutsetninger er gjort:

  • I 2013 er antall tolkeoppdrag anslått til 343 000, økende til 539 100 i 2025, på linje med forventet økning i antall innvandrere. Det er sett bort fra inndekning av et eventuelt underforbruk av kvalifiserte tolker. Tallgrunnlaget er nærmere beskrevet i tabell 18.3.

  • Det er lagt til grunn at andelen skjermtolking for offentlige tolkeoppdrag øker gradvis i en åtteårsperiode – fra 5 prosent i 2015 til 50 prosent i 2023.

  • Brukere av skjermtolking forutsettes å være justis-, helse-, utdannings- og velferdssektoren. Innenfor justissektoren inkluderes brukere innenfor politiet, UDI og kriminalomsorgen. Det sees ikke på domstolene fordi det antas at disse hovedsakelig vil bruke fremmøtetolk. Innenfor helsesektoren inkluderes brukere på sykehus, fastleger og helsestasjoner. Innenfor utdanningssektoren antas det at alle grunn- og videregående skoler skal ha skjermtolkingsutstyr. Innenfor velferdssektoren antas det at barnevern og NAV er brukere av skjermtolking. For å fange opp andre behov i kommunene, forutsettes det at alle kommuner går til innkjøp av terminaler som brukere i kommunen kan anvende. Det kan for eksempel være tolkebehov i barnehage, sykehjem osv. Samlet trenger disse brukerne om lag 8 000 skjermtolkingsterminaler.

  • Det anslås at 3 000 tolker er potensielle brukere av skjermtolking. Disse må ha opplæring i bruk av teknisk skjermtolkingsutstyr.

Investeringskostnader

  • Prosjekt- og planleggingskostnader anslås til 10 millioner kroner.

  • Systemutviklingskostnader anslås til 20 millioner kroner.

  • Innkjøpskostnader av teknisk utstyr anslås til 95 millioner kroner. Det anslås at hver terminal6 til tolkebruker koster 10 000 kroner og hver terminal til tolk koster 25 000 kroner i innkjøp. Hver terminal har en levetid på åtte år, det vil si tilsvarende levetiden på tiltaket.

  • Opplæringskostnader i å kommunisere via en tolk via skjerm anslås til 65 millioner kroner. Det antas at alle brukere (på det enkelte brukersted og alle tolker) må ha tre timers opplæring for å bruke skjermtolkingsutstyret.7

Driftskostnader

  • Lisenskostnader anslås til 21 millioner kroner årlig. Lisens per terminal er på usikkert grunnlag anslått til 200 kroner per måned.

  • Utgiftene til leie av lokaler anslås til 12 millioner kroner årlig. Det forutsettes at det etableres seks regionale knutepunkter for skjermtolking i hvert fylke. Forutsetningen om knutepunkt på regionnivå er arbitrært satt. Hvert knutepunkt utstyres med fasiliteter som tolkeceller, felles møterom mm. Hvert knutepunkt har en størrelse på 500 kvadratmeter og en leiepris på 4 000 kroner per kvadratmeter. Det forutsettes at alle tolkebrukere allerede i dag har lokaler som kan anvendes.

  • Årlige opplæringskostnader anslås til 20 millioner kroner. Alle brukere på brukersteder og tolker får en times opplæring årlig.

  • Årlige kostnader til å drifte et kompetansesenter for skjermtolking anslås til 48 millioner kroner. Senteret forutsettes å drive brukerservice, gjennomføre opplæring mm.

Spart reisetid for tolker

For hvert tolkeoppdrag som skjermtolkes, antas det at tolkene sparer gjennomsnittlig 3 timer i reisetid (1,5 time hver vei). Utvalget har ikke detaljert kunnskap om gjennomsnittlig reiseavstand for ulike tolkeoppdrag. Dette anslaget er således svært usikkert, og er konservativt satt. Hver sparte time i reisetid er anslått til 574 kroner. Det er sett bort fra andre reiseutgifter. I en norsk studie fra 20038 ble innsparingen verdsatt til 362 kroner for en reiseavstand på 60 kilometer (tur/retur), økende til 2006 kroner for oppdrag med reiseavstand 240 kilometer (tur/retur).

Med disse forutsetningene kan den årlige gevinsten med spart arbeidstid anslås til 32 millioner kroner i 2015 (gitt en skjermtolkingsandel på 5 prosent) og økende til om lag 441 millioner kroner i 2023 (gitt en skjermtolkingsandel på 50 prosent).

Nåverdi av tiltaket

For å beregne kostnadene er det anvendt en tidshorisont på åtte år og en reell kalkulasjonsrente på 4 prosent. Tidsperioden er 2015–2023. Alle investeringer gjennomføres i 2015. Tabell 18.4 viser nåverdien av skjermtolking. Investeringskostnadene anslås til 186 millioner kroner. De årlige driftskostnadene anslås til 101 millioner kroner i året. Det er således betydelige kostnader knyttet til å innføre og drifte skjermtolking i offentlig sektor.

Tabell 18.4 Verdsatte virkninger i analysen. Sammenliknet med basisalternativ. Tall i mill. kroner. Faste 2014-priser

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

1. Gevinster

Økonomisk gevinst: Spart reisetid

32,0

66,6

103,9

144,2

187,7

234,4

325,4

381,0

440,6

Sum gevinster

32,0

66,6

103,9

144,2

187,7

234,4

325,4

381,0

440,6

2. Kostnadsvirkninger

Investeringskostnader

185,6

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Drifts- og vedlikeholdskostnader

100,9

100,9

100,9

100,9

100,9

100,9

100,9

100,9

100,9

Omstillingskostnader

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Sum kostnadsvirkninger

286,5

100,9

100,9

100,9

100,9

100,9

100,9

100,9

100,9

Resultat før neddiskontering

-254,5

-34,3

3,0

43,4

86,8

133,5

224,5

280,1

339,8

Neddiskontert årlig resultat

-254,5

-33,0

2,8

38,5

74,2

109,8

177,4

212,9

248,3

Netto nåverdi

576,3

Kilde: Utvalgets egne utregninger basert på innhentet informasjon

Nåverdien av skjermtolking kan på svært usikkert grunnlag anslås til om lag 576 millioner kroner, målt i faste 2014-priser. Tiltaket fremstår derfor som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det er kun sparte reisekostnader for tolker som verdsettes i kroner. Nåverdien er svært følsom for anslaget på timer spart i reisetid. Dersom man antar at spart reisetid summeres til to timer tur-retur, blir nåverdien 62 millioner kroner.

Skjermtolking gir en rekke andre samfunnsøkonomiske gevinster som økt kvalitet på tolking, bedre ressursutnyttelse av tolker osv., som ikke er tallfestet. Utvalget mener at det er grunn til å forvente at disse gevinstene i praksis vil innebære at skjermtolking gir en betydelig samfunnsøkonomisk verdi.

Risiko

Skjermtolking i offentlig sektor har høy etableringsrisiko. Det skyldes at tiltaket innebærer at ulike forvaltningsnivåer må samarbeide om å investere i teknisk utstyr. En annen risiko er barriere mot bruk av skjermtolkingsutstyr i noen sektorer. For eksempel kan en tenke seg at leger på fastlegekontor – i en presset arbeidssituasjon – ikke prioriterer opplæring i bruk av skjermtolkingsutstyr. I analysen forutsettes det at brukere av tolk har finansielle midler til å benytte skjermtolk. Anstrengt økonomi kan imidlertid innebære at tjenesteytere ikke bruker tolk.

18.5 Etablering av nye bestillingsløsninger for tolketjenester (egenregi)

Utvalget mener at hver sektor må ta ansvar for å utvikle egnede løsninger for bestilling av tolketjenester. Ulikheter mellom sektorene når det gjelder type tolkeoppdrag medfører at det er behov for å tilpasse bestillerløsningene til hver enkelt sektor. Hver sektor eller virksomhet må drøfte hvilken strategi som vil være den beste for å skaffe gode, kvalitetssikrede tolketjenester. Sektorene kan imidlertid dra nytte av erfaringer fra tolkebrukere som alt har etablert egne bestillingsløsninger.

Økt egenregi på formidling av tolketjenester vil bety at midler som i dag brukes på å sette oppgaven ut til private formidlere omdisponeres til interne personalressurser. Dette er nødvendig for å sikre kvaliteten. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at dagens tolketjenester i en rekke sektorer er underpriset. Man må derfor påberegne en kostnadsøkning knyttet til en mer rettferdig avlønningspraksis av tolkene.

Nye bestillingsløsninger vil medføre behov for personalressurser i de ulike sektorene/virksomhetene. Utvalget har ikke beregnet hva opprettelse og drift av sektorvise bestillingsløsninger vil koste, men viser til erfaringstall og anslag fra Utlendingsdirektoratet og Tolkesentralen ved Oslo universitetssykehus.

Utlendingsdirektoratet

I Utlendingsdirektoratet er det to enheter som har oppgaver knyttet til bruk og bestilling av tolker til asylintervju. Språk – enhet for språktjenester har ansvar for rekruttering og oppfølging av tolker og kvalitetssikring av tolkingen (jf. kapittel 11), mens ankomstenheten er ansvarlig for booking av tolker.9

Ettersom bestilling og kvalitetssikring av tolkingen er en integrert del av den øvrige oppgaveløsningen er det vanskelig å beregne hvor mye av utgiftene som er direkte knyttet til bestilling og kvalitetssikring av tolking til asylintervju. Utlendingsdirektoratet anslår at rundt ni årsverk til sammen går med til bestilling og kvalitetssikring av tolkingen.10

Tolkesentralen ved Oslo universitetsykehus HF

Oslo universitetsykehus legger til grunn at egenregi på bestilling av tolketjenester vil være den mest kostnadseffektive måten å ivareta kvalitetskrav på.11 Tolkesentralen, som er under opprettelse ved Oslo universitetssykehus, har, etter forespørsel fra utvalget, oversendt noen av estimatene som er lagt til grunn for etablering av egenregi på formidling.

Det ble avsatt 1 million kroner i utrednings- og kartleggingsfasen. Dette inkluderte arbeid med to grunnleggende rapporter,12 innhenting av økonomiske analyser fra eksterne konsulenter, utarbeidelse av kravspesifikasjon til bestillingssystem, og utredning av egnede lokaler med mer.

Til planleggingsfasen er det estimert at 2,5 millioner kroner vil gå med til oppstartskostnader. Kostnadene innebærer i all hovedsak lønn til ansatte prosjektmedarbeidere (prosjektleder, to rådgivere og en formidler), som skal ta seg av alt fra innredning av lokaler, innkjøp av utstyr og formidlingssystem, rekruttering av tolker, opplæring av tolker og avdelinger med mer.

Ved etablert drift, beregner Tolkesentralen at det vil være totalt syv ansatte: prosjektleder, tre rådgivere inkludert en medarbeider med IKT/teknisk ansvar og tre formidlere. Årlige utgifter til drift er estimert til 7,8 millioner kroner.

Tolkesentralen har i tillegg investeringskostnader knyttet til lokaler og IKT-utstyr. Oslo universitetssykehus mener det foreløpig bør legges til grunn en kostnad på om lag 10 millioner kroner til nødvendige investeringer. Det er noe usikkerhet i estimatene, særlig når det gjelder omfang av anskaffelse og eventuell utvikling av et bestillingssystem for tolketjenester. Det legges til grunn at hvert sykehus dekker sine kostnader til lokalt utstyr og eventuelle tilpasninger av areal.

Formidling av tolketjenester i sjeldne språk

For de språkene der tolkebehovet er lite og etterspørselen lav, mener utvalget at man bør ha en nasjonal bestillerløsning. En slik løsning bør legges til et miljø som allerede har kompetanse på området. Utvalget foreslår derfor at ansvaret for bestilling av tolketjenester i sjeldne språk legges til en stor tolkebruker, for eksempel UDI. Det må tilføres nødvendige ressurser, slik at den aktuelle etaten kan sikre kvalifiserte tolker og være en solid støttefunksjon for andre etater. Anslagsvis vil dette innebære to stillingshjemler med en kostnad på cirka 1,6 millioner kroner årlig.13

18.6 Styrking av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet som nasjonal fagmyndighet for tolking i offentlig sektor

En styrking av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) som fag- og tilsynsmyndighet for tolking i offentlig sektor, inkludert styrking og videreutvikling av Nasjonalt tolkeregister, vil innebære behov for rundt fem stillingshjemler. En tilføring av nye ressurser (stillingshjemler) vil medføre en utgift på cirka 6 millioner kroner årlig.

Styrking av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets politiske og administrative rolle som fagdepartement for tolking i offentlig sektor kan, etter utvalgets vurdering, gjøres ved en omprioritering av ressurser i departementet.

18.6.1 Flere tolker inn i Nasjonalt tolkeregister

Per 30.6.2014 er 1 218 tolker i 65 språk oppført i Nasjonalt tolkeregister. For å imøtekomme en lovpålagt plikt om bruk av kvalifisert tolk må antallet tolker i registeret økes. Det er vanskelig å gi et anslag over hvor mange tolker som må inn i Nasjonalt tolkeregister for å imøtekomme behovet for registrerte tolker, ettersom kunnskapen om dagens behov for tolketjenester i ulike språk er mangelfull.

Tolkebyråenes bransjeforening anslår at det er 3 900 personer som i dag tar tolkeoppdrag for offentlig sektor uten å være oppført i Nasjonalt tolkeregister. Disse bør gis mulighet til testing og oppføring i registeret. Dette vil anslagsvis koste 8,7 millioner kroner.14

18.6.2 Økt kapasitet for Tospråklig sjekk for potensielle tolker (ToSPoT)

For å oppnå målet om å få flere registrerte tolker i Nasjonalt tolkeregister, må den tospråklige testen av potensielle tolker (ToSPoT) være tilgjengelig i alle språk som det er behov for tolker i. Dette medfører behov for økte ressurser til kvalitetssikring og til testing av kandidater.

IMDi anslår at kostnader til drift og utvikling av ToSPoT ligger på i underkant av 2 millioner kroner i året. For å imøtekomme et voksende behov for kvalifiserte tolker må dette beløpet økes til cirka 10 millioner kroner årlig.

18.6.3 Årlig erfaringskonferanse og publikasjon over språkbehov

Utvalget mener at det er behov for økt kunnskap om hvilke språk som det vil være mest aktuelt å utdanne tolker i de nærmeste årene.

Utvalget foreslår derfor at IMDi, i samarbeid med relevante direktorater, Språkrådet og SSB, gir årlige vurderinger av språkbehov i ulike sektorer, for eksempel de ti største språkene i kommende periode. Samiske språk må være med i denne vurderingen. Samtidig må forrige års vurderinger evalueres.

På bakgrunn av disse vurderingene foreslår utvalget at IMDi utgir en årlig publikasjon og arrangerer en erfaringskonferanse der erfaringer fra siste år, og neste års språkbehov, offentliggjøres.

Kostnader estimeres til i underkant av 1 million kroner. Til grunn for beregningen ligger erfaringer og regnskap fra tilsvarende arbeid i IMDi og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. I tillegg vil arbeidet samlet kreve rundt ett årsverk.

18.7 Økt tilgang til kvalifiserte tolker – styrket tolkeutdanning

Kombinasjonen av plikt til å bruke kvalifisert tolk, flere personer som trenger tolk samt et eventuelt forbud mot å bruke barn som tolk, vil medføre at utdanningskapasiteten må økes for å få nok kvalifiserte tolker til å yte nødvendige tolketjenester til offentlig sektor.

En økning av antall språk i tolkeutdanningen, og flere studenter, vil på sikt kunne medføre behov for å opprette utdanningstilbud ved flere utdanningsinstitusjoner. Dette vil trolig øke kostnadene mer enn om man konsentrerer tilbudet til ett studiested. Dette kan likevel bli nødvendig hvis behovet for kvalifisering av nye tolker øker utover det HiOA har kapasitet til å få gjennom sitt utdanningsløp.

Tolkeutdanningen ved HiOA vil tilby en bachelorgrad i tolking. Dette er et arbeid som høgskolen er i gang med, og studieplanen er til godkjenning med planlagt oppstart høsten 2016. Utvalget har ikke vurdert økonomiske eller administrative konsekvenser av en slik styrking av utdanningen.

18.7.1 Styrket statsautorisasjonsordning

HiOA tilbyr, på det nåværende tidspunkt, autorisasjonsprøve i fire språk årlig. Dette utgjør kun en liten del av de språkene som er oppført i Nasjonalt tolkeregister.

En styrking og effektivisering av autorisasjonsprøvene vil kreve noe økte kostnader. Som vedlegg 3 viser, vil en økning til ni språk medføre en tilleggskostnad på cirka 1,5 millioner kroner pr. år. En økning til tolv språk vil medføre en tilleggskostnad på 2,8 millioner kroner.

Det er nærmere 90 prosent stryk på prøvene. For å øke antallet autoriserte tolker bør det samtidig iverksettes tiltak for å bedre tolkenes ferdigheter, slik at flere kandidater består autorisasjonsprøven. Dette kan gjøres ved å styrke tolkeutdanningen og den tidsmessige koordineringen av tilbud om utdanning og autorisasjon i aktuelle språk. Med et solid, helhetlig utdanningstilbud i bunnen, vil sannsynligvis strykprosenten på autorisasjonsprøven kunne reduseres. Dette vil eventuelt bety en mer effektiv bruk av midler.

18.7.2 Tolkeutdanning i samiske språk

Utvalget foreslår at det etableres en tolkeutdanning ved Samisk høgskole, med faglig samarbeid med Høgskolen i Oslo og Akershus, Høgskolen i Nord-Trøndelag og Universitetet i Nordland. En lokalisering i nærområdet til de samiske språkene vil bidra til en revitalisering og vil kunne fange opp flere samiskspråklige studenter. Samarbeid med andre høgskoler vil gi gevinst når det gjelder faglig kompetanse.

Utvalget viser til arbeidet som alt er i gang ved Samisk høgskole. I rapporten Vårt felles ansvar, om tolkeutdanning på samiske språk, anses det som nødvendig med tre faste stillinger. I tillegg er det, ifølge rapporten, behov for deltidsstillinger – til sammen to årsverk – blant annet til individuell veiledning av studenter. Videre er det behov for en faglig/administrativ stillingsressurs og midler til planleggingsarbeid og administrasjon. Til sammen er det i rapporten angitt et beløp på 5,45 millioner kroner for 2014.

18.7.3 Autorisasjonsordning for tolker i samiske språk

I og med at det alt finnes en statsautorisasjonsprøve vil det ikke medføre betydelige kostnader å utvikle autorisasjonsprøver i samiske språk. Autorisasjonsprøve i flere språk vil gi stordriftsfordeler for HiOA. Det vil likevel være nødvendig å tilføre noen friske midler for at autorisasjonsprøve i samiske språk ikke skal gå på bekostning av prøver i andre språk. Videre vil det kunne bli reiseutgifter for sensorer og utgifter til eksamensvakter.

18.8 Lønnsvilkår for tolker

Praksisen for avlønning av tolker er ulik i de forskjellige sektorene. Få differensierer ut fra tolkenes kvalifikasjoner. Ukvalifiserte tolker får ofte like godt betalt som høyt kvalifiserte tolker. Et regulativ der tolkene jevnt over får bedre rammevilkår og avlønnes etter kvalifikasjoner, vil innebære mer korrekt bruk av offentlige midler, jf. kapittel 12.

Sektorene med det største underforbruket av tolker, og lavest timebetaling, vil oppleve en betydelig kostnadsøkning – både som følge av plikt til å bruke kvalifisert tolk og som følge av endrede rammevilkår for tolkeoppdrag. Kostnadsøkningen vil bli betydelig lavere for de sektorene som ikke har det samme underforbruket i dag. Utvalgets oppfatning er at utgifter til tolker må ses på som en integrert del av driftsbudsjettene i offentlige virksomheter. Utgiftene må synliggjøres i budsjettene.

18.9 Juridiske konsekvenser av utvalgets forslag

Tolkeutvalget fremmer forslag om å innføre en lov som hjemler en plikt for forvaltningen til å bruke kvalifisert tolk i gitte situasjoner fra 1. januar 2019. Samtidig foreslår utvalget tiltak som skal bidra til at det til enhver tid er nok kvalifiserte tolker til å kunne møte samfunnets behov for tolketjenester.

Et lovforslag bør fremmes i 2015/2016. Lovhjemlingen bør være i form av egen lov. Plikten til å bruke kvalifisert tolk bør gjelde i situasjoner hvor det av hensyn til rettssikkerhet og likebehandling er påkrevet at forvaltningsorganet benytter tolk for at personen man er i kontakt med skal kunne ivareta sine interesser.

18.10 Nytteverdi av å bruke kvalifiserte tolker

Dårlig organiserte tolketjenester, underforbruk og bruk av ukvalifiserte tolker er feil bruk av ressurser og innebærer samfunnsøkonomiske kostnader. Flere av tiltakene utvalget foreslår vil sannsynligvis bidra til å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene på sikt.

Utredningen peker i kapittel 4 på at det ligger en gevinst i å bruke kvalifiserte tolker. Dette i form av innsparinger, blant annet på antall konsultasjoner, færre liggedøgn på sykehus, færre runder i rettssystemet og kortere saksbehandlingstid. Ved at kvaliteten på tolking sikres, vil offentlige tjenester bli bedre og mer effektive, og tilliten til samfunnet og tjenesteapparatet vil øke. Belastningen for ansatte/tjenesteytere vil bli mindre og frustrasjonsnivået hos alle parter vil bli lavere.

Tiltak som sikrer tolkene bedre arbeidsforhold vil ha gevinster i form av økt arbeidsinntekt, jf. kapittel 12. Noe av denne inntektsøkningen tilflyter offentlige budsjetter, hovedsakelig gjennom økt inntektsskatt. I Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser antas det at 45 prosent av økt arbeidsinntekt tilfaller offentlig sektor.15

Bedre ressursutnyttelse av tolker som har gjennomført kvalifiseringstiltak vil også gi samfunnsøkonomiske gevinster. Det offentlige taper i dag ressurser på å kvalifisere tolker som ikke kommer offentlig sektor til gode. Av 1 170 personer som har tatt utdanningen siden 2003, er det bare litt over halvparten, 63 prosent, som er oppført i Nasjonalt tolkeregister. Det er grunn til å anta at de resterende 37 prosent ikke tar oppdrag som tolk i offentlig sektor.

18.11 Uendret ressursbruk

Utvalget skal basere minst ett forslag på uendret ressursbruk.

Som nevnt i omtalen av underforbruk av kvalifiserte tolker (jf. kapittel 18.3) vil en fortsettelse av dagens praksis, etter utvalgets vurdering, likevel medføre økt ressursbruk og feil bruk av ressurser.

Utvalget mener at de forslagene som ligger i utredningen vil kunne føre til at de ressursene som bevilges på tolkefeltet blir brukt riktig og kostnadseffektivt. På sikt vil økte bevilgninger de nærmeste årene kunne føre til innsparinger og bedre ressursbruk, jf. omtaler av skjermtolking og nytteverdi.

Utredningen har vist at dagens praksis med underforbruk og feil bruk av tolker er en fare for liv og helse, rettssikkerhet og likebehandling. Utvalgets vurdering er at dette bryter med sentrale samfunnsverdier, og derfor ikke er et alternativ vi kan leve med.

Kompleksiteten i tolkemarkedet, sammen med et vanskelig anbudsregelverk, viser at det er behov for større organisatoriske og juridiske grep for at offentlige myndigheter skal være sikret tilgang til kvalifiserte tolker.

Utvalget mener, på denne bakgrunn, at et alternativ med uendret ressursbruk er lite realistisk for å få til samordnet, kvalitetssikret og effektiv organisering av tolketjenester i offentlig sektor. Dette er det sentrale punktet i utvalgets mandat og utgangspunkt for oppnevning av utvalget.

I kapittel 4.7 beskriver utvalget tiltak som kan avhjelpe behovet for tolker. Skriftlige oversettelser, nettsider på flere språk, maler for enkeltvedtak på ulike språk, informasjonsfilmer og gode varslingssystemer på de mest brukte språkene kan være tiltak som kan avhjelpe behovet for tolketjenester.

Fotnoter

1.

Jf. Veileder til utredningsinstruksen, Fornyings- og administrasjonsdepartementet (2007)

2.

Innspill til Tolkeutvalget fra Tolkebyråenes bransjeforening 20.12.2013

3.

Møte mellom TBBF og utvalgsleder 27.1.2014

4.

Spørreundersøkelse sendt til åtte kommunale formidlere 20.1.2014

5.

Fra Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, Domstoladministrasjonen og Politidirektoratet

6.

Terminal er her brukt som en samlebetegnelse for ulikt teknisk utstyr, alt fra PC, kamera, mikrofon til headsett, videokonferanseutstyr mm.

7.

Høgskolen i Oslo og Akershus tilbyr fra høsten 2014 en egen opplæringsmodul i skjermtolking. Dette vil inngå som del av bachelorutdanningen og vil ha fokus på tolkefaglige problemstillinger. Opplæringen som verdsettes i denne analysen er rettet mot opplæring i bruk av system for skjermtolking.

8.

Utlendingsdirektoratet (2003): Skjermtolking. Fra prosjektet Tolk og telematikk. Sluttrapport. UDI og Hordaland fylkeskommune

9.

E-post fra Utlendingsdirektoratet til Tolkeutvalget 11.8.14

10.

E-post fra Utlendingsdirektoratet til Tolkeutvalget 11.8.14

11.

Linnestad, Hege og H. Fiva Buzungu (2012b)

12.

Linnestad, Hege og H. Fiva Buzungu (2012a) og Linnestad, Hege og H. Fiva Buzungu (2012b)

13.

Til grunn for beregningene av stillingshjemler ligger en årsinntekt på 803 000 kroner inkludert overhead på 50 prosent.

14.

Sensurutgifter per kandidat er 1 400 kroner. Testing av 3 900 personer vil følgelig koste 5,4 millioner kroner. Innføringskurs i tolkens ansvarsområde koster ca. 2 500 kroner per deltaker. Bare de som består testen får delta på kurs. Erfaringstall viser at 66 prosent av kandidatene fra private formidlere stryker på testen (jf. tabell 9.1). Legger man denne strykprosenten til grunn, vil 1 326 av de 3 900 kandidatene kvalifiseres for kurs og oppføing. Gjennomføring av kurs for 1 326 personer vil koste 3,3 millioner kroner, jf. e-post fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet 3.6.2014

15.

Finansdepartementet (2005): Veileder i samfunnsøkonomiske analyser

Til dokumentets forside