24.10.05

Avgjørelse i klagesak – utslipp ved boring av letebrønnene 7122/7-3, -4 og -5 i PL229 i Barentshavet (Goliat)

Miljøverndepartementet har foretatt en samlet vurdering av klagen og opprettholder SFTs vedtak i saken. Etter departementets vurdering er konsekvensene av boringen tilstrekkelig utredet, og utslippstillatelsen er ikke i strid med de overordnede føringene for petroleumsvirksomhet i Barentshavet. Det fremheves at boring skal skje innen boretidsvinduet frem til 15. januar og til at tillatelsen kun gjelder avgrensingsboring. Det er ikke tatt stilling til utslipp i forbindelse med eventuell senere utbygging av feltet hvis dette skulle bli aktuelt.

1. Sakens bakgrunn
Miljøverndepartementet viser til Statens forurensningstilsyns (SFT) tillatelse til bruk og utslipp av kjemikalier, utslipp til luft og krav til beredskap mot akutt forurensning ved boring av letebrønnene 7122/7-3, 4 og 5 i PL 229 kalt Goliat ved brev av 28.06.2005. Vi viser videre til klage fra Natur og Ungdom/Bellona (NUB) ved brev av 05.08.2005, kommentarer til klagen fra Eni Norge AS (Eni) den 19.08.2005 samt til SFTs oversendelsesbrev den 31.08.2005. SFT anbefaler at vedtaket opprettholdes. Vi viser videre til vårt vedtak om å gi klagen oppsettende virkning den 20.10.2005.

Saken gjelder Enis planlagte boringer av letebrønnene 7122/7-3, 4 og 5 i PL 229, kalt Goliat, som er lokalisert i Barentshavet nordvest for Hammerfest. Korteste avstand til land er 48 kilometer. Boringen skal utføres ved bruk av den halvt nedsenkbare boreriggen Eirik Raude. Planen er nå å kun bore brønn 7133/7-3 på grunn av tidsnød, jf særskilt brev fra Eni datert 28.09.2005. Denne brønnen skal bores til 2350 meters dyp i formasjonen Realgrunnen for å undersøke det oljeførende laget der. Boringen av brønnen antas å ta 60 dager. Det er kun tillatt å bore i hydrokarbonførende lag mellom 1. september og 15. januar i området.

Eni har gjennom SFTs vedtak fått tillatelse til utslipp til vann av borekaks og borevæske fra boringene av det såkalte topphullet på brønnene. Dette er den øverste delen av brønnen, i dette tilfellet om lag 600 meter ned fra havbunnen, som skal bores før en mekanisme for oppsamling av utslipp (stigerør, utblåsingsventil (BOP) mv.) blir installert. Borekaks er steinmateriale som utvinnes under boring etter olje og gass. Utboret borekaks har et vedheng av borevæske. Borevæske tilsettes under boring og inneholder ulike stoffer som blant annet skal sikre stabilitet ved boring. Det er videre gitt tillatelse til utslipp til vann av en del bestemte kjemikalier i selve boreperioden ut over boringen av topphullet slik som vaskemidler, kontrollvæsker og sementkjemikalier. Samtlige kjemikalier er i grønn eller gul kategori (se nedenfor).

Det er videre gitt tillatelse til utslipp til luft i forbindelse med kraftgenereringen gjennom dieselmotorer på Eirik Raude. Luftutslippene omfatter CO2, NOx (nitrogenoksid) og nmVOC (flyktige organiske forbindelser). Det er stilt særskilte krav til beredskap mot akutte utslipp som vilkår for utslippstillatelsen.

2. Innholdet i klagen
Natur og Ungdom/Bellona (NUB) anmoder om at klagen gis oppsettende virkning slik at borevirksomheten ikke starter før klagen er avgjort.

NUB krever generelt at det ikke gis tillatelse fordi de mener at boringene uansett vil komme i strid med boretidsvinduet eller at tillatelsen kun omfatter én eller to letebrønner.

Det klages videre over saksbehandlingen. NUB mener at reglene om høring i utredningsinstruksen og EU-direktivet om miljøkonsekvensutredning av visse planer og programmer (2001/42/EF) skulle vært lagt til grunn og at de utredninger som er foretatt ikke er tilstrekkelige. Videre kreves det at alle kjemikalier som er i bruk, ikke bare de som skal slippes ut i henhold til tillatelsen, blir HOCNF-testet slik at et godt nok kunnskapsgrunnlag foreligger dersom det skulle oppstå et uhellsutslipp.

NUB klager også over flere aspekter vedrørende innholdet av vedtaket. Det anføres at det ikke skal gis tillatelse til utslipp av noen stoffer, heller ikke i gul og grønn kategori, eller utslipp av borekaks fra boringen. Det anføres uansett at omfanget av topphullet er for omfattende og utslippet av borekaks og borevæske fra topphullet uthuler kravet om nullutslipp. Etter NUBs oppfatning må dessuten tillatelsen omfatte krav om doble fysiske barrierer mot uhellsutslipp. Endelig krever NUB at rensekravet for oljeholdig avløpsvann settes til 15 ppm. Videre anføres det at kravene til oljevernberedskap må skjerpes ved at det lages en plan for situasjoner der oljevernutstyr ikke er tilgjengelig.

3. Departementets vurderinger

3.1 Oppsettende virkning
Departementet viser til at det ble gitt oppsettende virkning av klagen den 20.10.2005.

3.2 Forholdet til boretidsvinduet
Departementet viser til at det er et generelt vilkår for tillatelsen at boringene skjer innenfor boretidsvinduet. Dersom tiden ikke strekker til, må operatøren selv vurdere hvilke boringer som prioriteres og varigheten av dem. Vi viser til at Eni nå har planlagt kun å bore én av brønnene innenfor tillatelsen. Departementet understreker at boring utenfor boretidsvinduet ikke skal forekomme.

3.3 Saksbehandlingen

Utredning av saken
Klagerne anfører at saken skulle vært utredet i henhold til reglene i Råds- og Parlamentsdirektiv 2001/42/EF om miljøkonsekvensutredning av visse planer og programmer (plan- og programdirektivet). Departementet viser til at plan- og programdirektivet gjelder planer og programmer som legger rammer for tiltak som omfattes av EUs Rådsdirektiv 85/337/EØF (prosjektdirektivet) og derved utfyller dette regelverket. Enis boring som er temaet i denne saken, gjelder ikke en plan eller et program i henhold til plan- og programdirektivet, men et konkret tiltak. Plan- og programdirektivet får således ikke anvendelse på de særskilte utredningene i saken.

Konsekvensutredning av åpning av nye områder for petroleumsvirksomhet som reguleres i petroleumsloven § 3-1 er ikke temaet i denne saken siden det aktuelle området allerede ble åpnet for petroleumsvirksomhet i 1989. Departementet finner det heller ikke relevant å vurdere nærmere spørsmålet om forholdet mellom plan- og programdirektivet og Utredningen av konsekvenser av helårig petroleumsvirksomhet i området Lofoten – Barentshavet (ULB) ettersom ULB ble avsluttet i juli 2003, før fristen for gjennomføring av plan- og programdirektivet som var 21.07.2004. ULB anses for øvrig i hovedsak å ha blitt utarbeidet i tråd med tilsvarende prosedyrer som de som følger av plan- og programdirektivet.

Departementet finner generelt at saken er tilstrekkelig utredet og viser særlig til at det er stilt omfattende, spesifikke krav til utredning av konsekvenser i saker om boring etter olje og gass i henhold til petroleumsloven og tilhørende forskriftsverk. Vi viser særlig til at den konkrete boringen har vært gjenstand for grundige utredninger av konsekvenser blant annet i henhold til det omfattende regelverket som regulerer petroleumsvirksomheten.

Testing av kjemikalier
Det er gjennom aktivitetsforskriften stilt krav om at kjemikalier skal testes med hensyn til økotoksikologiske egenskaper i henhold til OSPARs harmoniserte system (HOCNF). Kravet gjelder ikke smøremidler med lavt forbruk og kjemikalier i lukkede systemer med lavt forbruk.

NUB har bedt om at alle kjemikalier som er i bruk skal testes. Ut fra sakens opplysninger kan ikke departementet se at det i denne saken er grunnlag for å utvide kravene til økotoksikologisk testing av kjemikalier i lukkede systemer. Departementet vil for øvrig bemerke at SFT nå har igangsatt en prosess hvor operatører på norsk sokkel er bedt om å rapportere forbruk av kjemikalier i lukkede systemer og smøremidler uansett mengde. Dette for blant annet å vurdere behovet for en nærmere konkretisering av når kravet om testing foreligger.

3.3 Innholdet av vedtaket - utslippstillatelsen

Innledning
Det rettslige grunnlaget for tillatelsen er forurensningsloven § 11 jf. § 16, hvor det heter at det ved vurderingen skal legges vekt på de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket sammenholdt med de fordelene og ulempene tiltaket for øvrig vil medføre. For utslipp fra petroleumsvirksomhet i Barentshavet ble det i 2003 foretatt en nærmere utredning av konsekvensene av helårig petroleumsvirksomhet i området Lofoten – Barentshavet (ULB). Gjennom behandlingen av St.meld. nr. 38 (2003-2004) Om petroleumsvirksomheten (Oljemeldingen) har Stortingets flertall sluttet seg til Regjeringens overordnede føringer for petroleumsvirksomhet i Barentshavet basert på ULB, jf. Innst. S. nr. 249 Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om petroleumsvirksomheten.

I Oljemeldingen, Vedlegg 1, punkt 2.3.4 vises det innledningsvis til den generelle nullutslippsmålsettingen i St.meld. nr. 58 (1996-1997) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling med videre presiseringer i St.meld. nr. 12 (2001-2002) Rent og rikt hav og St. meld. nr. 25 (2002-2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand (RM). Den generelle nullutslippsmålsettingen som gjelder for all aktivitet på sokkelen, innebærer at det som hovedregel ikke skal være utslipp av miljøgifter omfattet av resultatmål 1, jf. RM kapittel 8 om helse- og miljøfarlige kjemikalier og av tilsatte kjemikalier innenfor sort og rød kategori (jf. OSPARs kjemikalielister og lister inntatt i aktivitetsforskriften vedlegg 2). Videre er målet ingen utslipp eller minimering av utslipp som kan føre til miljøskade [uthevet her] av olje (komponenter som ikke er miljøfarlige) og stoffer innen SFTs gule og grønne kategori.

For borekaks/borevæske og produsert vann er det stilt særskilte forutsetninger for virksomhet i Barentshavet som kommer i tillegg til den generelle nullutslippsmålsettingen. Det skal legges til grunn bruk av injeksjon, eventuelt annen teknologi, som hindrer utslipp av produsert vann til sjø, og at borekaks reinjiseres eller tas til land for deponering (fysisk nullutslipp). Borekaks og borevæske fra boring av topphullet vil likevel normalt kunne slippes ut. For det begrensede utslippet fra topphullet er forutsetningen at borekaksen og borevæsken ikke inneholder komponenter med uakseptable miljøegenskaper, dvs. miljøfarlige stoffer eller andre stoffer som kan skade miljøet. Departementet peker på at utslipp uansett bare skal kunne skje i områder hvor potensialet for skade på sårbare miljøkomponenter vurderes som lavt.

Når det gjelder Goliat ligger denne utvinningstillatelsen like utenfor Tromsø-flaket. I St.meld. nr. 38 (2003 – 2004) Om petroleumsvirksomheten er det fremhevet at det er åpnet for at rettighetshaverne på Goliat kan foreta de nødvendige avgrensingsboringene for å avklare om feltet kan bygges ut. Beslutningen innebar ikke et endelig samtykke til utbygging av Goliat dersom dette skulle bli aktuelt. Dette må det tas stilling til ved en eventuell utbyggingsplan hvor det blir opp til operatøren å demonstrere at en eventuell utbygging tar tilstrekkelig hensyn til miljøet og det særlig verdifulle området.

Departementet har lagt disse overordnede føringene til grunn for behandlingen av klagene i saken.

Utslipp av borekaks fra boring av topphull
Eni har fått tillatelse til utslipp av borekaks fra boringen av topphull. Det går klart frem at utslipp av borekaks fra den øvrige boringen ikke er tillatt. Departementet viser til at tillatelsen til utslipp av borekaks fra topphullene er i samsvar med føringene i St.meld. nr. 38 (2003-2004). Omfanget av et topphull varierer fra brønn til brønn ut fra sikkerhetsmessige vurderinger. Mengden kaks som spres på havbunnen er svært begrenset og langt mindre enn det som er tilfellet på sokkelen for øvrig. Videre er det klarlagt at det ikke er særlig sårbare miljøkomponenter (gytefelt, korallrev etc.) i området. Departementet slutter seg til SFTs vurdering av at boring av topphullet ikke medfører effekter av betydning for det marine miljøet i området. Departementet slutter seg videre til SFTs vurdering av at metoder for oppsamling av borekaks også fra topphullet vil kreve ytterligere sikkerhetsmessig utprøving før det eventuelt kan stilles krav om dette.

Kjemikalier
SFT har gitt tillatelse til utslipp av kjemikalier i gul og grønn kategori. Gule kjemikalier er ikke miljøfarlige ut fra iboende egenskaper idet de brytes raskt ned i marine miljø, har lavt potensial for akkumulering i biologiske organismer og er ikke giftige. De kan imidlertid forårsake miljøskade i konkrete tilfeller, og det er derfor gjort en konkret risikovurdering hvor sted, tid og mengde er vurdert. I dette tilfelle vil den største andelen av gule kjemikalier inngå i riggvaskemidler. I tillegg vil små mengder gule kjemikaler inngå i sement og gjengefett.

Utslipp av kjemikalier i grønn kategori antas ikke å være til skade eller ulempe for miljøet, og det stilles derfor normalt ikke krav i tillatelsen til bruk eller utslipp av disse stoffene. De særskilte klimatiske forholdene i Barentshavet tilsier imidlertid en nærmere vurdering og en konkret regulering av disse stoffene i utslippstillatelsen. I dette tilfellet vil utslippet utgjøre over 50% vann, og en stor del av de grønne kjemikaliene er salter som finnes naturlig i sjøvann og inerte mineraler.

Departementet har foretatt en konkret vurdering av mengder og brukstyper, og kan slutte seg til SFTs vurdering av at bruk og utslipp av de omsøkte kjemikalier kan tillates. Departementet er i likhet med SFT av den oppfatning at utslippet ikke vil medføre effekter av betydning for det marine miljø. Dette er i tråd med forurensningslovens regler, St.meld. nr. 38 (2003-2004) og forvaltningspraksis.

Doble barrierer
Etter aktivitetsforskriften § 76 er det stilt krav om doble brønnbarrierer, men for øvrig er det ikke særskilte krav i gjeldende regelverk om doble barrierer mot utilsiktede utslipp. Det er imidlertid et generelt krav om tilstrekkelige barrierer mot uhellsutslipp etter styringsforskriften § 2 og gjennom forvaltingspraksis stiller myndighetene krav om doble barrierer i form av organisatoriske, operasjonelle og fysiske barrierer. Departementet viser til at det skjedde en gjennomgang av utformingen av barrierene på Eirik Raude etter uhellsutslippet av hydraulikkolje vinteren 2005. Dette er et ledd i en kontinuerlig forbedring av barrierene på rigger. Departementet ser det ikke som mulig å stille et generelt krav om fysisk doble barrierer overalt på riggen og anser eksisterende krav til barrierer som tilstrekkelig etter styringsforskriften.

Avløpsvann
Klagerne mener at det bør settes spesifikke krav til rensing ned til 15 ppm (mg olje per liter vann).

Departementet viser til aktivitetsforskriften § 55 a som sier at oljeholdig vann skal renses slik at oljeinnholdet blir så lavt som mulig, og ikke overstige 40 ppm. Det er særskilt angitt at renseanlegg skal opereres med optimal effekt selv om 40 ppm ikke overskrides med lavere effekt. Dette innebærer at renseanlegget til enhver tid skal ha en miljømessig optimal renseeffekt. Departementet finner at forskriftens krav i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til miljøet og er i tråd med målsettingen om nullutslipp som er presisert i St.meld. nr. 25 (2002 - 2003).

3.4 Innholdet av vedtaket - beredskap mot akutt forurensning
Klagerne har anført at Eni må pålegges å utarbeide en egen plan for håndtering av situasjoner der NOFO-utstyr ikke er tilgjengelig for å kunne inngå i en oljevernoperasjon.

Departementet forstår dette som en klage over at operatøren ikke planlegger for en verst mulig situasjon der det i tillegg er oppstått en annen verst mulig situasjon samtidig i samme område. Departementet slutter seg til SFTs vurdering av at sannsynligheten for dette er svært lav.

Departementet viser generelt til at boringene skal skje forholdsvis nært land (48 kilometer som minimumsavstand) og at dette har betydning for beregning av drivtid for olje og forventninger til rask reaksjon. Vi viser til at kravene til beredskap på denne bakgrunn er langt mer omfattende og strengere enn det som er vanlig i tillatelser på sokkelen, og at dette gjenspeiler de særskilte forholdene i Barentshavet og det at boringene foregår forholdsvis nært kysten. SFT har for leteboringer i Barentshavet spesifisert krav til fjernmåling og biologisk kartlegging, presisert krav til responstid og stilt krav til ekstra kystsystemer i tillegg til de systemer selskapene disponerer etter avtale med Kystdirektoratet og de aktuelle Interkommunale Utvalg for Akutt forurensning (IUA).

SFT har videre stilt krav om at Eni inngår egen avtale om forflytningsfartøy i strandsonen, at fartøystilgjengelighet gjennomgås særskilt før borestart og det er gjennomført ekstra kurs i strandsoneberedskap.

Samlet sett finner departementet at de vilkår som er stilt, gir et akseptabelt beredskapsnivå selv for en boring som ligger forholdsvis nært kysten.

4. Konklusjon
Departementet finner etter en samlet vurdering av saken at klagene ikke kan tas til følge. SFTs vedtak av 28.06.2005 opprettholdes.

Med hilsen

Likelydende brev:
Statens forurensningstilsyn, Postboks 8100 Dep., 0032 Oslo
Natur og Ungdom, Postboks 4783 Sofienberg, 0506 Oslo
Bellona, Postboks 2141 Grünerløkka, 0505 Oslo
Eni Norge AS, Postboks 101 Forus, 4064 Stavanger

Kopi:
Arbeids- og sosialdepartementet, Postboks 8019, Dep., 0030 Oslo
Moderniseringsdepartementet, Postboks 8004 Dep., 0030 Oslo
Olje- og energidepartementet, Postboks 8148 Dep., 0033 Oslo
Petroleumstilsynet, Postboks 599, Stavanger
Oljedirektoratet, Postboks 600, 4003 Stavanger