Høring - forbud mot å diskriminere på grunnlag av religion og livssyn - Behov for unntak

Høringsfrist 28. januar 2004

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Høringsinstansene


Deres ref

Vår ref

Dato

03/3102-1 MHA

28.10.2003

Ot.prp. om lov mot etnisk diskriminering

1. Bakgrunn

NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering har vært på bred høring. Kommunal- og regionaldepartementet arbeider videre med lovforslaget med sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon for Stortinget i 2004.

I forslaget til lov mot etnisk diskriminering (jf. NOU 2002: 12) inngår ikke religion som et selvstendig diskrimineringsgrunnlag. Diskrimineringsgrunnlagene har vært underlagt bred høring og mange av høringsinstansene peker på at det er et klart behov for å ha et rettslig vern mot diskriminering på grunnlag av religion. Departementet går inn for at diskrimineringsforbudet i den fremtidige loven mot etnisk diskriminering skal omfatte etnisitet, religion eller livssyn, nasjonal opprinnelse, avstamning, språk og hudfarge. Kommunal- og regionaldepartementet sender her spørsmålet om behovet for unntak fra diskrimineringsgrunnlagene religion og livssyn på en begrenset høring til berørte instanser.

I forbindelse med et forbud mot diskriminering på grunnlag av religion og livssyn antas det å være et særskilt behov for en avgrensing av disse grunnlagene. Formuleringen av en slik avgrensing må gjøres med henblikk på våre internasjonale forpliktelser og under hensyntagende til norsk rett på diskrimineringsområdet.

2. Internasjonale forpliktelser og EU

I FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) er diskrimineringsvernet definert i artikkel 2. Det omfatter forskjellsbehandling på bakgrunn av rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig. Artikkel 26 slår fast prinsippet om likhet for loven og fastsetter at staten har plikt til gjennom lovgivning å forby enhver form for forskjellsbehandling og å sikre alle likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling av de nevnte grunner.

FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (RDK) forplikter staten til å føre en politikk rettet mot bekjempelse av rasediskriminering. Rasediskrimineringskonvensjonen inneholder ikke et eksplisitt forbud mot diskriminering på grunnlag av religion.

Etter FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og politiske rettigheter (ØSK) artikkel 2, skal staten garantere at konvensjonens rettigheter blir utøvet uten forskjellsbehandling. Artikkelen omfatter de samme diskrimineringsgrunnlagene som SP artikkel 2 og inkluderer følgelig religion som diskrimineringsgrunnlag.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 14 slår fast at utøvelsen av konvensjonens rettigheter skal sikres uten noen som helst diskriminering på grunn av kjønn, rase, hudfarge, språk, religion, politisk eller annen mening, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller noe annet forhold. Oppregningen er ikke uttømmende. Diskrimineringsforbudet er knyttet til de rettigheter som ellers er oppregnet i konvensjonen. For å styrke diskrimineringsvernet i forhold til EMKs regler la Europarådet ut tilleggsprotokoll 12 for signering i november 2000 og Norge har undertegnet protokollen. Personkretsen er den samme som for artikkel 14, og de to bestemmelsene skal tolkes i lys av hverandre. Rekkevidden av protokoll 12 er videre enn EMK artikkel 14. Protokollen knytter seg til internrettslig lovgivning og til myndigheters behandling av personer under sin jurisdiksjon. Protokollen retter seg mot statens myndigheter og sikter ikke på å regulere statens plikt til å forhindre diskriminering mellom privatpersoner. I likhet med SP artikkel 26 skal imidlertid protokoll 12 tolkes slik at den gir et visst vern mot diskriminering av privatpersoner i den ”offentlige sfære”.

EUs ikke-diskrimineringspakke inneholder to direktiver om likebehandling og et handlingsprogram for å bekjempe diskriminering. Likebehandlingsdirektivet 2000/43/EF fastsetter en minimumsstandard for vernet mot etnisk diskriminering på grunnlag av rase og etnisk opprinnelse og gjelder på de fleste samfunnsområder. Religion er ikke direkte omfattet av dette direktivet. Det andre direktivet er EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om generelle rammebestemmelser om likebehandling i arbeidslivet. Sistnevnte direktiv omfatter likebehandling på grunnlag av religion eller tro.

ILO-konvensjon nr. 111 om sysselsetting og yrke er det viktigste ILO-dokumentet i ikke-diskrimineringssammenheng. ILO-konvensjonen har et smalere virkeområde enn blant annet rasediskrimineringskonvensjonen og SP artikkel 26. Mens både RDK og SP artikkel 26 er generelle diskrimineringsforbud, gjelder ILO-konvensjonen kun i arbeidsforhold. En fremtidig lov mot etnisk diskriminering er foreslått å gjelde for arbeidslivet, og konvensjonens bestemmelser er derfor relevante. Konvensjonen nevner diskriminering på grunnlag av rase, hudfarge, kjønn, religion, politisk oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse. Forskjellsbehandling av etniske grupper er av ILOs ekspertkomité definert som rasediskriminering etter konvensjon nr. 111.

Norge har gjennom menneskerettsloven gjort EMK, ØSK og SP gjeldende som norsk lov ved inkorporering. Ved motstrid skal disse konvensjonsbestemmelsene gå foran norsk intern rett. I tråd med intensjonene i handlingsplanen mot rasisme og diskriminering (2002-2006) bør Norge forplikte seg til å ligge på minst det samme nivået som EU-statene har vedtatt gjennom likebehandlingsdirektivene. Folkerettslig kan Norge fritt, i den utstrekning ikke andre friheter eller rettigheter blir krenket, ta utgangspunkt i en videre definisjon enn de internasjonale konvensjonene krever. Eksempelvis er ikke FNs rasediskrimineringskonvensjon, som ikke regulerer religion, til hinder for at en fremtidig lov mot etnisk diskriminering tar med religion som diskrimineringsgrunnlag.

3. Religion som selvstendig diskrimineringsgrunnlag. Forslaget i NOU 2002: 12, høringen og departementets vurdering

I NOU 2002: 12 er det foreslått et forbud mot diskriminering på grunnlag av etnisitet. I likhet med definisjonen i FNs rasediskrimineringskonvensjon foreslår utvalget at religion ikke oppstilles som et selvstendig diskrimineringsgrunnlag. Det vises til at å inkludere religion som selvstendig grunnlag vil innebære en utvidelse av lovens kjerneområde. Utvalget mener lite taler for å gi religion en slik særstilling når andre grunnlag som knytter seg nært til etnisk diskriminering (språk, nasjonalitet osv.) ikke gis den samme statusen. Utvalget mener imidlertid at religiøs diskriminering som egentlig kan sies å være etnisk diskriminering, vil rammes av lovforslaget.

” Etnisk diskriminering vil blant annet kunne forekomme under dekke av diskrimnering på religiøst grunnlag. ”Ubevisst” etnisk diskriminering vil kunne forekomme, ikke minst blant grupper som ikke har noe reflektert forhold til religioner og etnisitet, og til forholdet mellom disse. I slike tilfeller vil diskriminerende handlinger utført mot religiøse symboler eller lignende ofte innebære diskriminering på etnisk grunnlag, som forslaget til diskrimineringslov vil ramme.” (NOU 2002:12 s. 232 - 233).

De fleste instansene har uttalt seg om dette i høringsrunden. Mellomkirkelig råd og Samarbeidsrådet for tros- og livssynsamfunn, Oslo biskop, Islamsk kvinnegruppe i Norge, Helsingforskomiteen, Human-Etisk forbund, Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og Utlendingsdirektoratet (UDI) m.fl. anfører at loven eksplisitt bør omfatte et vern mot diskriminering på grunnlag av religion. Hensyn som bl.a. anføres er behovet for et slikt eksplisitt vern, sett i lys av at diskriminering på grunnlag av religion er blitt et mer aktuelt problem.

Utvalgets løsning vil etter departementets syn medføre en vanskelig grenseoppgang i enkelttilfeller, og en ser derfor behovet for en eksplisitt regulering av forbudet mot diskriminering på grunnlag av religion. Videre vil en eksplisitt regulering av forbudet mot å diskriminere på grunnlag av religion være i tråd med de internasjonale forpliktelsene redegjort for over.

I straffeloven § 349 a og i diskrimineringsforbudet i borettslovene (burettsloven § 1-5, bustadbyggjelagslova § 1-4, husleieloven § 1-8 og eierseksjonsloven § 3a) benyttes henholdsvis begrepene ”trosbekjennelse” og ”truvedkjenning”. I den foreslåtte loven mot etnisk diskriminering er det ønskelig å benytte det mer nøytrale begrepet ”religion” for dermed å synliggjøre at trosretninger som ikke benytter trosbekjennelse også omfattes. Diskrimineringsgrunnlaget antas likevel materielt å være sammenfallende med begrepene i de nevnte lovene.

I Sverige og Danmark har man valgt ulike løsninger på spørsmålet om en eksplisitt regulering av forbudet mot diskriminering på grunnlag av religion. I Sverige regulerer ”Lag om förbud mot diskriminering” (lag 2003 : 307) blant annet ”etnisk tilhörighet” og ”religion eller annan trosuppfatning”. I den danske ”Lov om etnisk ligebehandling” (lov nr. 374 af 28/05/2003) er derimot begrepene ”race” og ”etnisk oprindelse” valgt, og det er ikke lovfestet et eksplisitt forbud mot diskriminering på grunnlag av religion. I Danmark regulerer ”Lov om forbud mot forskelsbehandling på arbejdsmarkedet”(lov nr. 459 af 12. juni 1996) forbud mot forskjellsbehandling på grunn av religion eller tro.

Departementet ser det formålstjenlig å regulere diskriminering på grunnlag av religion særskilt, da det synes som om etniske minoriteter nå opplever at diskrimineringen har forskjøvet seg fra diskriminering på grunnlag av hudfarge og over mot diskriminering på grunnlag av religion. Det er derfor viktig at det gis et slikt eksplisitt vern. Menneskerettsloven omfatter forbud mot diskriminering på grunn av religion, men mangler effektive instrumenter for å forfølge slike enkeltsaker, i motsetning til det forslaget som foreligger når det gjelder etnisk diskriminering. Det vises til rapporten ”Felles håndhevingsapparat for diskriminering på grunnlag av kjønn og etnisitet” (Kommunal- og regionaldepartementet, mai 2003), som ble sendt på høring i juni 2003. Der foreslås det opprettet et eget håndhevingsorgan som skal behandle saker om brudd på bestemmelsene i lov mot etnisk diskriminering og likestillingsloven.

Departementet mener religion og livssyn bør sidestilles i lovgivningen, slik at også sekulærelivssyn uten sammenheng med religion omfattes av diskrimineringsforbudet. Dette er i tråd med tolkningen av EMK artikkel 9 om religionsfrihet hvor rettighetene tolkes vidt og omfatter enhver form for livssyn, for eksempel både en religiøs, ateistisk og agnostisk overbevisning. Videre taler EUs rammedirektiv om likebehandling i arbeidslivet for en slik løsning. I fortalen til direktivet i punkt 24 vises det til Unionens Erklæring nr. 11, som er knyttet til sluttakten til Amsterdamtraktaten, hvor det uttrykkes respekt for rettsstillingen til kirken og andre religiøse sammenslutninger og for filosofiske og konfesjonsløse samfunn. Det er derfor grunn til å tro at direktivet er ment å favne videre enn til religiøse sammenslutninger jf. Ot.prp. nr. 104 om likebehandling i arbeidslivet s. 31. Departementet mener at en sidestilling av religion og livssyn vil gi det rimeligste resultatet. En sidestilling som nevnt innebærer videre en harmonisering med annen lovgivning, jf. forslaget i Ot.prp. nr. 104 § 54 B.

En følge av å ta inn et selvstendig forbud mot diskriminering på grunnlag av religion og livssyn vil være at all diskriminering på dette grunnlag vil være omfattet, også uten at etniske minoriteter er involvert. En etnisk norsk person som er kristen vil således kunne påberope seg diskrimineringsloven dersom han eller hun mener seg diskriminert på grunnlag av religion. Religion som selvstendig diskrimineringsgrunnlag vil innebære en utvidelse av lovens virkeområde i forhold til Holgersenutvalgets forslag. Det kan imidlertid formuleres ”unntak” fra diskrimineringsforbudet ved at diskrimineringsgrunnlagene avgrenses nærmere i loven (se pkt. 4).

4. Avgrensing av diskrimineringsforbudet i forhold til diskrimineringsgrunnlagene religion og livssyn

4.1 Internasjonale forpliktelser og EU

Et unntak fra forbudet mot å diskriminere på grunnlag av religion eller livssyn har, i likhet med selve diskrimineringsforbudet, nær sammenheng med religionsfrihet slik den fremgår av Grunnlovens § 2 og bestemmelsene om tanke-, samvittighets- og religionsfrihet i internasjonale konvensjoner, blant annet EMK artikkel 9. En avgrensing av diskrimineringsforbudet i denne sammenheng vil normalt forstås som et ”unntak” fra forbudet mot å diskriminere på grunnlag av religion og livssyn. En slik avgrensing vil måtte utformes i tråd med våre internasjonale forpliktelser.

I internasjonal menneskerettspraksis og teori tolkes diskrimineringsforbudene som hovedregel slik at forskjellsbehandling som (1) har en rimelig grunn og et legitimt formål (saklighetskrav) og (2) har en proporsjonal fremgangsmåte (proporsjonalitetskrav), ikke rammes av forbudet. Saklighetskravet innebærer at motivene bak forskjellsbehandlingen må være fornuftige, formålene må være legitime og effektene må være forsvarlige. Proporsjonalitetskravet innebærer at diskrimineringsforbudet likevel er krenket dersom det ikke er noe rimelig forhold mellom de anvendte midlene og målet som søkes oppnådd. En slik fortolkning er i tråd med hvordan Den europeiske menneskerettsdomstol tolker EMK artikkel 14. Det presiseres her at domstolen ikke anser saklig og proporsjonal forskjellsbehandling som et unntak fra diskrimineringsforbudet. Den avgrenser derimot selve diskrimineringsbegrepet slik at disse tilfellene faller helt utenfor bestemmelsen og overhodet ikke omfattes av forbudet. Man kan derfor si at det ligger en saklighets- og proporsjonalitetsvurdering innbakt i diskrimineringsbegrepet, og at det dermed ikke er noe behov for unntak fra forbudet ut over dette.

I rådsdirektiv 2000/78/EF som gjelder på arbeidslivets område er det i tillegg til de generelle unntakene, som er sammenfallende med direktiv 2000/43/EF, et eget unntak i artikkel 4 nr. 2. Her gis det adgang til å opprettholde nasjonale regler eller nasjonal praksis som tillater ulik behandling på grunn av en persons religion eller livssyn for stillinger knyttet til kirker og andre offentlige eller private organisasjoner som bygger sin etikk på religion eller livssyn.

4.2 Forslaget fra Holgersenutvalget

Holgersenutvalgets forslag til en generell avgrensingsbestemmelse i lov mot etnisk diskriminering i § 3 bokstav a) fjerde ledd lyder:

”Diskriminering foreligger likevel ikke når forskjellsbehandlingen eller unnlatelsen har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende og formålet med handlingen eller unnlatelsen tilsier at den er nødvendig”.

Bestemmelsen er en presisering av at saklig begrunnet forskjellsbehandling ikke er diskriminering. Forslaget bygger på at det må foreligge proporsjonalitet mellom mål og middel. Utvalget knytter avgrensingen til direkte og indirekte diskriminering.

4.3 Gjeldende rett

Etter arbeidsmiljøloven (lov 4. februar 1977 nr. 4) § 55 A er det et unntak i første og tredje ledd. Første ledd omfatter adgangen for arbeidsgiver i forbindelse med tilsetting til å kreve eller innhente opplysninger om hvordan søkere stiller seg til blant annet politiske, religiøse eller kulturelle spørsmål eller homofil legning/samlivsform. Unntaket gjelder dersom slike opplysninger er begrunnet i stillingens karakter eller dersom det inngår i formålet for vedkommende arbeidsgivers virksomhet å fremme bestemte politiske, religiøse eller kulturelle syn, og stillingen har betydning for gjennomføringen av formålet.

I likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45) § 2 første ledd er det et unntak fra lovens saklige virkeområde for indre forhold i trossamfunn. Statskirken omfattes av indre forhold i trossamfunn. Rekkevidden av unntaket er uklart, men det følger av forarbeidene at all virksomhet som har nær sammenheng med religionsutøvelsen omfattes. Det er lagt til grunn at ansettelser omfattes av unntaket. Bestemmelsen må sees i sammenheng med Grunnloven § 2 om retten til fri religionsutøvelse.

I borettslovene, husleieloven og eierseksjonsloven er det ikke oppstilt noen unntak fra forbudet mot å diskriminere i loven. Av forarbeidene (Ot.prp. nr. 30 (2002-2003)) fremgår det at enkelte høringsinstanser påpekte behovet for unntak fra diskrimineringsforbudet i husleieloven ved utleie av rom i egen bolig. Departementet fastsatte ikke noe slikt generelt unntak under henvisning til at utleier da lovlig kan diskriminere ved annonsering og ellers i leieforholdet. Når det gjelder utleie av hybler eller lignende der leietager har adgang til utleiers bolig, står utleier likevel fritt til å velge mellom flere interessenter og også til ikke å leie ut. Det forutsettes i forarbeidene til borettslovene (Ot.prp. nr. 30 (2002-2003)) at et forbud mot å diskriminere på grunnlag av ”truvedkjenning” ikke er til hinder for at organisasjoner leier ut til sine medlemmer. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig dersom organisasjonen er opprettet med sikte på å omgå forbudet mot diskriminering.

4.4 Forslaget til endringer i arbeidsmiljøloven

I Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) om endringer i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (likebehandling i arbeidslivet) foreslås en generell unntaksbestemmelse i arbeidsmiljøloven § 54 D nr. 1, som lyder slik:

”Forskjellsbehandling som har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende og som er nødvendig for utøvelsen av arbeid eller yrke, rammes ikke av forbudet i § 54 A nr. 1.”

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har i Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) lagt til grunn at den generelle unntaksbestemmelsen i § 54 D er sammenfallende med rådsdirektiv 2000/78/EF artikkel 4 nr. 1.

Av rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet følger det av artikkel 4 nr. 2 at det er adgang til å opprettholde nasjonale regler eller nasjonal praksis som tillater ulik behandling på grunn av en persons religion eller livssyn for stillinger knyttet til kirker og andre offentlige eller private organisasjoner som bygger sin etikk på religion eller livssyn. Arbeids- og administrasjonsdepartementet tolker direktivet slik at det ikke er til hinder for at unntaket i arbeidsmiljøloven § 55 A første ledd for innhenting av opplysninger om søkers standpunkt til politiske, religiøse og kulturelle spørsmål videreføres (Ot. prp. nr. 104 (2002-2003) s. 39). Dette unntaket er eksplisitt regulert i forslagets § 54 D nr. 4.

4.5 Hvordan bør diskrimineringsforbudet for diskrimineringsgrunnlagene religion og livssyn avgrenses? Departementets vurdering

Formålet med et forbud mot diskriminering på grunnlag av religion og livssyn er ikke å regulere indre forhold i trossamfunn. Departementet ønsker ikke å berøre eksisterende ordninger som statskirken, KRL-faget og friskoleordningen. Det er videre ikke meningen å berøre gjeldende formålsparagrafer, for eksempel slik det fremgår i lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (lov 17. juli 1998 nr. 61) § 1-2 hvor det heter at ”grunnskolen skal i samarbeid og forståing med heimen hjelpe til med å gi elevane ei kristen og moralsk oppseding…”.

Hensikten med diskrimineringsforbudet er å hindre diskriminering, og dermed også sikre religionsfriheten, tanke- og samvittighetsfriheten. Dette kan gjøres ved et unntak fra lovens saklige virkeområde og gjennom en generell avgrensing av diskrimineringsforbudet.

4.5.1 Unntak fra lovens saklige virkeområde - ”indre forhold i trossamfunn”

I Holgersenutvalgets forslag til lov mot etnisk diskriminering gjøres det unntak fra lovens saklige virkeområde for familieliv og personlige forhold når det gjelder alle diskrimineringsgrunnlagene. Ved å innta diskrimineringsgrunnlagene religion og livssyn gir loven i utgangspunktet et bredere vern enn det som følger av FNs rasediskrimineringskonvensjon. En saklig avgrensing av lovens virkeområde for religion og livssyn antas etter dette ikke å komme i konflikt med våre internasjonale forpliktelser. Unntaket vil heller ikke komme i konflikt med EUs likebehandlingsdirektiv 2000/43/EF.

En hensiktsmessig måte å begrense diskrimineringsforbudet når det gjelder religion og livssyn, kan være å gjøre unntak fra lovens saklige virkeområde for ”indre forhold i trossamfunn”. Ved innføring av likestillingsloven (lov av 9. juni 1975 nr. 48) fant man at det var i tråd med religionsfriheten om indre forhold i trossamfunn ble holdt utenfor. I forarbeidene til likestillingsloven heter det blant annet:

” Grunnlovens § 2 slår fast at enhver har rett til fri religionsutøvelse i Norge. Departementet finner at det stemmer best med grunnlovens § 2 om forhold omkring selve religionsutøvelsen i trossamfunn holdes utenfor lovens virkeområde. På denne bakgrunn er det i § 1 foreslått at loven ikke skal gjelde for indre forhold i trossamfunn, dvs. for spørsmål som har nær sammenheng med religionsutøvelsen” (Ot.prp. nr. 30 (1974-75) s. 24).

Med forslaget om en tilsvarende avgrensing i loven her viser vi i utgangspunktet til forståelsen av begrepet ”indre forhold i trossamfunn”, slik det er lagt til grunn i likestillingsloven.

Det vil i første omgang være håndhevingsapparatets oppgave å avgjøre hva som faller innenfor lovens virkeområde og derved være omfattet av håndhevingsorganets kompetanse. Avgjørelsen kan imidlertid overprøves fult ut av domstolene. Ved vurderingen av hva som regnes som trossamfunn, legges det i utgangspunktet til grunn at et trossamfunn kan bygge på enhver form for religion eller livssyn. Videre at begrepet bør, i likhet med forståelsen av religionsfriheten se punkt 3, tolkes vidt. Departementet ønsker tilbakemeldinger på hvorvidt livssynsamfunn ser behov for å være omfattet av unntaket, jf. spørsmål 1 nedenfor.

Trossamfunn som sådan er ikke unntatt fra lovens diskrimineringsforbud. Unntaket knytter seg til arten av virksomheten. Vurderingstemaet vil være hvilken virksomhet som regnes som ”indre forhold” i trossamfunn. Aktiviteter som har nær sammenheng med selve religionsutøvelsen i trossamfunnet, vil falle utenfor lovens virkeområde. Dette harmonerer med hensynet til religionsfriheten. En rekke trossamfunn har andre aktiviteter enn man tradisjonelt forstår som et ledd i selve religionsutøvelsen. De disposisjoner som foretas på dette området, vil måtte vurderes ut fra om de styres av hensynet til religion eller om de ivaretar andre hensyn. Det vil eksempelvis knytte seg andre type hensyn til spørsmålet om utleie av kirkebygg, enn til spørsmål om utleie av et forsamlingslokale som et trossamfunn leier ut i næringsøyemed. I sistnevnte tilfelle vil det neppe være grunnlag for å nekte utleie med den begrunnelse at leietakerene ikke deler samme religiøse overbevisning. Det kan tenkes flere områder der grensen mellom indre og ytre forhold kan dukke opp, men et presist skille er ikke egnet for lovregulering og vil til en viss grad avhenge av praksis. Et viktig moment i vurderingen vil være det religiøse behovet for unntak. Hensynet til at trossamfunn kan ha aktiviteter utover selve religionsutøvelsen som er av sterk symbolverdi uten å være en del av liturgien eller tilsvarende, bør i tillegg vektlegges i vurderingen av hva som regnes som indre forhold.

Det presiseres at en slik begrensning av lovens saklige virkeområde kun vil gjelde utenfor arbeidslivet og at ansettelser, oppsigelser med mer således vil være omfattet av forbudet. Det betyr at unntaket vil være snevrere enn likelydende unntak i likestillingsloven, som omfatter ansettelser. Det er ikke ønskelig å unnta deler av arbeidslivet fra lovens virkeområde. Forholdet til arbeidslivet må sees i sammenheng med den generelle avgrensingsbestemmelsen i lov mot etnisk diskriminering som omfatter arbeidslivet og som ligger nært opp til den avgrensingen som foreslås å gjelde for arbeidslivet i Ot.prp. nr. 104 (2002-2003), se pkt. 4.4.

Et unntak som nevnt vil fristille og synliggjøre områder lovens forbud ikke i utgangspunktet har ment å omfatte. Et slikt unntak vil ikke gå lengre enn forslaget til en generell avgrensingsbestemmelse i lov mot etnisk diskriminering, men det vil tydeliggjøre det fristilte området. Unntak fra lovens saklige virkeområde vil bety at de berørte områdene faller utenfor håndhevingsapparatets kompetanse. Det gjør at håndhevingsapparatet heller ikke vil kunne gå inn å foreta en saklighetsvurdering, noe de vil måtte gjøre i alle tilfeller om en kun har en generell avgrensingsbestemmelse som foreslått under (se pkt. 4.5.2).

Det foreslås etter dette ny ordlyd i lov mot etnisk diskriminering § 2 første ledd:

Loven gjelder på alle samfunnsområder med unntak av familieliv og personlige forhold. For indre forhold i trossamfunn gjelder ikke forbudet mot diskriminering på grunnlag av religion eller livssyn, jf. § 3. På arbeidslivets område gjelder loven likevel fullt ut”.

Dersom indre forhold i trossamfunn ikke holdes utenfor lovens saklige virkeområde, er dette et område som likevel ikke vil omfattes, jf. lovens generelle avgrensingsbestemmelse. Når det på nevnte område legges vekt på en persons religion eller livssyn vil det i de fleste tilfeller anses saklig, ikke uforholdsmessig inngripende og nødvendig av hensyn til formålet. Det vil etter dette ikke regnes som diskriminering på religiøst grunnlag.

Husleieforhold omfattes av lovforslaget, men leiesituasjoner som nevnt i pkt. 4.3 vil falle utenfor loven som følge av unntaket for personlige forhold. Det forutsettes i forarbeidene til borettslovene (Ot.prp. nr. 30 (2002-2003)) at et forbud mot å diskriminere på grunnlag av ”truvedkjenning” ikke er til hinder for at organisasjoner leier ut til sine medlemmer, jf. pkt. 4.3. Departementet anser det rimelig at de samme unntakene også vil følge av lov mot etnisk diskriminering når diskrimineringsforbudet i borettslovene, husleieloven og eierseksjonsloven blir omfattet av den nye loven mot etnisk diskriminering.

4.5.2. Generell avgrensingsbestemmelse

Behovet for unntak fra diskrimineringsforbudet vil ikke bare gjøre seg gjeldene i trossamfunn, men kan også gjøre seg gjeldende på andre områder som for private skoler og organisasjoner. I disse og lignende tilfeller vil en ikke naturlig kunne skille ut en del av virksomheten og holde denne utenfor lovens saklige virkeområde. På områder utenfor ”indre forhold i trossamfunn” vil derfor hvert tilfelle måtte vurderes opp mot lovens generelle avgrensingsbestemmelse. Departementet vurderer følgende generelle avgrensingsbestemmelse i lov mot etnisk diskriminering:

”Diskriminering foreligger ikke når forskjellsbehandlingen eller unnlatelsen har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende og formålet med handlingen eller unnlatelsen tilsier at den er nødvendig.”

Dette er i det vesentlige en videreføring av bestemmelsen slik den er formulert i Holgersenutvalgets forslag § 3 bokstav a fjerde ledd. Bestemmelsen vil omfatte alle diskrimineringsgrunnlagene, også religion og livssyn.

Virkeområdet til lov mot etnisk diskriminering er foreslått å gjelde for alle samfunnsområder herunder arbeidslivet. Likebehandling knyttet til hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, samt religion og livssyn i arbeidslivet, vil imidlertid inngå i arbeidsmiljøloven dersom Stortinget vedtar lovendringen som er fremmet i Ot.prp. nr. 104 (2002-2003). I den nye loven mot etnisk diskriminering er det aktuelt å regulere det rettslige vernet mot etnisk diskriminering på samme måte som for kjønnslikestilling, nemlig ved oppregning i arbeidsmiljøloven og henvisning til den nye loven mot etnisk diskriminering. Den foreslåtte bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 54 D nr. 1 er langt på vei sammenfallende med Holgersenutvalgets forslag til unntaksbestemmelse. I arbeidsmiljøloven benyttes imidlertid begrepet ”forskjellsbehandling” og unntaket er knyttet til utøvelse av arbeid eller yrke. Det spesielle unntaket i arbeidsmiljøloven om innhenting av søkers standpunkt til politiske, religiøse og kulturelle spørsmål, som nevnt i pkt. 4.4 jf. arbeidsmiljøloven § 55 A første ledd, vurderes videreført i den nye loven mot etnisk diskriminering.

Den generelle avgrensingsbestemmelsen vil gjelde både i og utenfor arbeidslivet. Departementet mener at behovet for en avgrensing av diskrimineringsforbudet knyttet til grunnlagene religion og livssyn i utgangspunktet er tilstrekkelig ivaretatt med forslaget til den generelle avgrensingen.

I NOU 2002: 12 presiserer utvalget hvordan avgrensingen skal forstås (s. 243).

”Handlingen er objektivt og saklig begrunnet når den bygger på et korrekt faktum som fremstår som et rimelig og legitimt grunnlag for å gjøre unntak. Formålet med handlingen vil være en vesentlig faktor i vurderingen av hvilke handlinger og unnlatelser som er hensiktsmessige og nødvendige for å nå målet”

Videre heter det

”Forskjellsbehandling som er begrunnet i objektive og saklige kriterier, og som er nødvendig for å fremme et legitimt formål er tillatt” NOU 2002: 12 s. 243.

Et legitimt formål vil være å sikre religionsfriheten, og for å nå dette målet kan det være nødvendig å forskjellsbehandle i enkelte tilfeller. For forståelsen av lignende avgrensingsbestemmelser i internasjonal menneskerettspraksis vises det til punkt 4.1.

4.5.3 Høringen

Ved å utvide diskrimineringsgrunnlagene i den fremtidige loven mot etnisk diskriminering til også å omfatte religion og livssyn, utvides samtidig området og behovet for en avgrensing av diskrimineringsforbudet i og utenfor arbeidslivet. Departementet foreslår at dette gjøres gjennom et unntak fra lovens saklige virkeområde for indre forhold i trossamfunn og gjennom en videreføring av den generelle avgrensingsbestemmelsen foreslått av Holgersenutvalget.

Forslaget til unntak fra lovens saklige virkeområde gjelder ikke arbeidslivet. Det legges til grunn at et unntak fra lovens saklige virkeområde ikke vil rekke lenger enn det som uansett følger av forslaget til en generell avgrensingsbestemmelse. Departementet har lagt vekt på behovet for synliggjøring av unntaket gjennom den saklige avgrensingen av loven. Et slikt unntak fra lovens saklige virkeområde vil derfor være klargjørende og føre til at håndhevingsapparatet ikke vil blande seg inn i indre forhold i trossamfunn utenfor arbeidslivet.

Den generelle avgrensingsbestemmelsen gjelder både i og utenfor arbeidslivet. Avgrensingen synliggjør de innbakte kravene til saklighet og proporsjonalitet som ligger i diskrimineringsbegrepet. Forslaget ligger nært opp til lovforslaget om likebehandling i arbeidslivet, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) § 54 D nr. 1. Den spesielle regelen om innhenting av opplysninger ved ansettelse i arbeidslivet, jf. arbeidsmiljøloven § 55 A første ledd, vurderes videreført i lov mot etnisk diskriminering.

Kommunal- og regionaldepartementet inviterer herved høringsinstansene til å komme med synspunkter på følgende:

  1. Hvorvidt et unntak fra lovens saklige virkeområde for indre forhold i trossamfunn for diskrimineringsgrunnlagene religion og livssyn vil være formålstjenlig, og om unntaksbestemmelsen er hensiktsmessig utformet. Er det behov for at unntaket skal omfatte livssynssamfunn?
  2. Hvorvidt den generelle avgrensingsbestemmelsen er hensiktsmessig utformet. Treffer bestemmelsen riktig i forhold til hva som ikke bør rammes av lovens forbud mot diskriminering på grunnlag av religion eller livssyn?

Departementet imøteser innspill, gjerne illustrert med konkrete eksempler.

Frist for høringsuttalelsen settes til 28. januar 2004.

Høringsuttalelsen sendes til Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo.

Spørsmål vedrørende høringen kan rettes til prosjektleder Elin Rønningen (tlf. 22 24 71 29) og rådgiver Marianne Hagen (tlf. 22 24 71 09)

Med hilsen

Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef

Sissil Pettersen
avdelingsdirektør