Høring - Forslag til endringer i utlendingsloven

Høringsfrist 20. november 2003

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her. (05.11.2003)

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Til høringsinstansene

Deres ref

Vår ref

Dato

03/933

05.11.2003

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Nedenfor redegjøres det for bakgrunnen for forslagene. Deretter er det foretatt en vurdering av administrative og økonomiske konsekvenser av forslagene. Til slutt gis det en samlet oversikt over forslagene.

Instansene bes vurdere om forslagene bør forelegges for eventuelle underordnede organer. Eventuell uttalelse til forslagene bes sendt til Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo, innen 20.11.2003.

Utlendingsloven § 37c tredje ledd og § 42 første ledd

1.1 Bakgrunn

Etter utlendingsloven § 37 har utlending plikt til å medvirke til å avklare sin identitet. Dersom utlendingen nekter å oppgi sin identitet, eller det er skjellig grunn til mistanke om at utlendingen oppgir falsk identitet, kan utlendingen pålegges meldeplikt eller bestemt oppholdssted. Dersom slikt pålegg ikke overholdes eller anses åpenbart utilstrekkelig, kan utlendingen pågripes og fengsles, jf utlendingsloven § 37 sjette ledd.

I utlendingsloven § 37c tredje ledd heter det at vil påtalemyndigheten beholde den pågrepne, må den snarest mulig og så vidt mulig dagen etter pågripelsen fremstille den pågrepne for tingretten med begjæring om fengsling.

I utlendingsloven § 41 femte ledd, som gjelder fremgangsmåten ved iverksetting av vedtak, heter det : ” Når det er nødvendig for å sikre iverksetting, kan utlendingen pågripes og fengsles etter reglene i § 37c tredje ledd… Tilsvarende gjelder når utlending ikke gjør det som er nødvendig for å oppfylle plikten etter annet ledd og formålet er å fremstille utlendingen for aktuelle lands utenriksstasjon for å få utstedt reisedokument.” Utlendingsloven § 41 annet ledd gjelder utlendingens plikt til å skaffe seg reisedokument.

Samlet innebærer dette at hvor utlendingen nekter å oppgi sin identitet, ved mistanke om at utlendingen oppgir falsk identitet, eller i de tilfellene hvor det er nødvendig for å sikre iverksetting av vedtak, må påtalemyndigheten snarest mulig og så vidt mulig dagen etter pågripelsen fremstille den pågrepne for tingretten med begjæring om fengsling.

Begrunnelsen for å sette fremstillingsfristen i utlendingsloven § 37c tredje ledd til ”snarest mulig og så vidt mulig dagen etter pågripelsen” var at tilsvarende bestemmelse stod i straffeprosessloven § 183 første ledd, jf Ot. prp. nr 17 (1998-1999).

Straffeprosessloven § 183 første ledd er senere endret. Fremstillingsfristen er endret til ” snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen.” Lovendringen har foreløpig ikke trådt i kraft.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår herved at fremstillingsfristen i utlendingsloven § 37c tredje ledd endres i tråd med endringen i straffeprosessloven § 183 første ledd, se pkt 1.2.

Etter utlendingsloven § 42 første ledd skal retten oppnevne prosessfullmektig når den prøver spørsmålet om fengsling etter § 37 sjette ledd annet punktum eller § 41 femte ledd. Dette innebærer at etter gjeldende bestemmelser har den pågrepne rett til prosessfullmektig på det offentliges bekostning først når vedkommende fremstilles for retten. Utlendingsloven § 42 første ledd er lik den gjeldende hovedregelen i straffeprosessloven § 98 første ledd, som innebærer at en pågrepet person ikke har krav på forsvarer på det offentliges bekostning før han eventuelt blir fremstilt for varetektsfengsling.

Straffeprosessloven § 98 er nå endret. Lovendringen har foreløpig ikke trådt i kraft. Retten til offentlig oppnevnt forsvarer er endret til: ” Er siktede pågrepet, skal han så vidt mulig ha forsvarer straks det er klart at han ikke vil bli løslatt innen 24 timer etter pågripelsen.”, jf første ledd. I straffeprosessloven § 98 nytt fjerde ledd er det presisert at oppnevnelsen av forsvarer for en pågrepet person bare gjelder så lenge pågripelsen varer. Løslates den pågrepne, faller retten til forsvarer bort. I straffeprosessloven § 102 første ledd annet punktum heter det at i de tilfellene hvor det skal oppnevnes forsvarer for en person som er pågrepet, kan også påtalemyndigheten oppnevne forsvareren. Formålet er å sikre at forsvarer kan oppnevnes også utenfor rettens åpningstid. Er det praktisk mulig, bør imidlertid politiet normalt overlate til retten å oppnevne forsvareren.

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår herved at bestemmelsen i utlendingsloven § 42 første ledd endres i tråd med endringene som er gjort i straffeprosessloven § 98 første og fjerde ledd, og § 102 første ledd annet punktum, og som foreløpig ikke har trådt i kraft, se pkt 1.3.

For ordens skyld presiseres at forslagene til endringene i utlendingsloven ikke gjelder utlendinger som er under mistanke for å ha overtrådt bestemmelsene i straffelovgivningen. I disse tilfellene er det bestemmelsene i straffeprosessloven som vil regulere når utlendingen må fremstilles for retten.

1.2 Nærmere om begrunnelsen for endringen av fremstillingsfristen

Det er en viktig rettssikkerhetsgaranti at personer som er blitt pågrepet, etter kort tid må fremstilles for retten. Domstolskontrollen skal sikre både mot gal anvendelse av loven og mot misbruk av den. Pågripelse og fengsling er inngripende tvangsmidler. Fremstillingsfristen bør derfor kun forlenges hvis gode grunner taler for det og en slik forlengelse er forsvarlig. En endring av fremstillingsfristen må også ses i sammenheng med andre tiltak, se pkt 1.3 om utvidet rett til offentlig oppnevnt prosessfullmektig.

Forslaget om å forlenge fremstillingsfristen i straffeprosessloven § 183 første ledd ble i Ot.prp. nr. 66 (2001-2002) bl.a. begrunnet med at den totale bruken av frihetsberøvelse under etterforskningen ville bli redusert. Dette tjener de pågrepnes interesser. Ved at politiet får bedre tid til å etterforske saken før fengsling må begjæres vil fengsling i en del tilfeller være unødvendig. Etterforskningen viser for eksempel at det ikke er tilstrekkelig grunn til mistanke, eller etterforskningen kommer så langt (gjennom avhør, ransaking og beslag) at det ikke lenger er fare for bevisforspillelse. Politiet vil også ha mulighet til å undersøke alternativer til fengsling. Tanken bak forslaget var at totalt sett ville en lengre frist for fremstilling medføre færre fengslinger og færre døgn i arrest/fengsel.

Departementet er av den oppfatning at de samme argumentene taler for at utlendingsloven § 37c tredje ledd endres. En endring vil kunne føre til færre tilfeller hvor det vil være nødvendig med begjæring om fengsling, siden politiet vil få bedre tid til å gjennomføre nødvendige etterforskningsskritt før fengsling eventuelt må begjæres. Bedre tid til etterforskning vil for eksempel kunne vise at det ikke lenger er tilstrekkelig grunn til å mistenke utlendingen for å ha oppgitt falsk identitet, eller at det ikke foreligger unndragelsesfare. Bedre tid til etterforskning vil også kunne føre til at politiet konkluderer med at det er tilstrekkelig med alternativer til fengsling, så som meldeplikt, pålegg om bestemt oppholdssted eller innlevering av pass eller annet legitimasjonspapir, jf utlendingsloven § 41 tredje ledd. En lengre fremstillingsfrist vil videre kunne medføre at retur vil skje hurtigere til hjemlandet og at opphold i mottak vil bli tilsvarende redusert, siden politiet vil kunne sette inn mer ressurser på nødvendige forberedelser for retur av vedkommende og mindre ressurser på å forberede fengslingsbegjæringer.

Dagens utlendingslov stiller ikke opp noen absolutt lengstefrist for å fremstille personer for retten. Men loven må tolkes i lys av internasjonale forpliktelser, jf utlendingsloven § 4.

Når det gjelder retten til domstolsprøving av frihetsberøvelser, skiller Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) mellom pågripelser i straffesaker, jf artikkel 5 nr. 1 bokstav c, og frihetsberøvelse med andre formål. Artikkel 5 nr. 3, som krever at den pågrepne straks (”promptly”) blir stilt for en domstol, gjelder for pågripelser i straffesaker som nevnt i artikkel 5 nr. 1 bokstav c. For andre tilfeller gjelder kravet i artikkel 5 nr. 4 om at et enhver som er pågrepet skal ha anledning til å anlegge sak slik at lovligheten av frihetsberøvelsen raskt skal bli avgjort av en domstol, jf. artikkel 5 nr. 4. Et tilsvarende skille gjøres i konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 9 nr. 3 og 4.

Frihetsberøvelser av utlendinger i henhold til utlendingsloven § 37c tredje ledd og § 41 femte ledd skjer ikke med sikte på straffesaker. Det er derfor kravet i EMK artikkel 5 nr. 4 og SP artikkel 9 nr. 4 som er relevant.

Som nevnt ovenfor, krever ikke EMK artikkel 5 nr. 4 og SP artikkel 9 nr. 4 at det skal skje en automatiske prøving av lovligheten. På denne bakgrunn legger Kommunal- og regionaldepartementet til grunn at forslaget til endring av fristen for automatisk fremstilling, ikke vil være i strid med våre internasjonale forpliktelser.

En annen ting, som ikke vil bli drøftet nærmere her, er at EMK art 5 nr. 4 og SP art 9 nr. 4 gir den frihetsberøvede rett til selv å anlegge sak for å få prøvet lovligheten av frihetsberøvelsen ved en domstol, og avgjørelsen skal foreligge ”speedily” (EMK art 5 nr 4)/”without delay” (SP art 9 nr 4).

Etter departementets syn bør det ikke være kurant å vente tre dager med å løslate utlendingen eller begjære fengsling. Bare når særlige grunner tilsier det, bør utlendingen holdes frihetsberøvet i tre dager før han/hun fremstilles for retten. Hensynet til rettssikkerheten tilsier at man i tillegg til slik lengstefrist viderefører det variable fristkravet om at fremstilling må skje snarest mulig.

Departementet er av den vurdering at en slik fremstillingsfrist vil kunne bidra til å nå de mål som er bakgrunnen for forslaget, samtidig som man i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til rettsikkerheten. Hensynet til rettssikkerheten må videre ses i sammenheng med departementets forslag om å utvide retten til offentlig oppnevnt prosessfullmektig, se pkt. 1.3.

1.3 Rett til prosessfullmektig før fremstilling

Selv om den totale bruken av frihetsberøvelse går ned, er det en risiko for at enkeltpersoner vil bli holdt frihetsberøvet i en lengre periode enn de ville blitt etter gjeldende rett. For dem hjelper det lite at den samlede bruken av frihetsberøvelse under etterforskningen reduseres. Problemene kan blant annet bestå av at etterforskningen foregår i et roligere tempo eller at utlendingen blir holdt pågrepet uten at lovens vilkår er oppfylt. Retten til prosessfullmektig er en viktig premiss for forslaget om å utvide fremstillingsfristen.

Samtidig med endringene om fremstillingsfristen i straffeprossloven § 183 første ledd, er straffeprosessloven § 98 om retten til offentlig oppnevnt forsvarer endret. Endringen er foreløpig ikke trådt i kraft. Endringen innebærer at en siktet som er pågrepet skal så vidt mulig ha forsvarer straks det er klart at han ikke vil bli løslatt innen 24 timer etter pågripelsen.

Departementet foreslår at det foretas en tilsvarende endring i utlendingsloven § 42 første ledd.

En offentlig oppnevnt prosessfullmektig vil på flere måter kunne utgjøre en kontrollfunksjon. I saker hvor det ikke er godt nok grunnlag for pågripelsen, vil prosessfullmektigen kunne bevirke at den pågrepne blir løslatt. Slik vil prosessfullmektigen kunne kompensere for manglende behandling av retten i tiden frem til fremstilling og dermed bidra til at rettssikkerheten ivaretas.

Skal det oppnevnes prosessfullmektig allerede mens utlendingen er pågrepet, vil det også på annen måte kunne avverge fengsling. En pågrepet person vil lettere forklare seg for politiet hvis en prosessfullmektig er tilstede. Blir prosessfullmektigen oppnevnt mens utlendingen er pågrepet, vil han dessuten få bedre tid til å sette seg inn i saken. Dermed får han bedre mulighet til å fremføre argumenter mot fengsling. Det vil igjen gi retten bedre grunnlag for sin avgjørelse.

Argumentene for å utvide adgangen til å få offentlig oppnevnt prosessfullmektig, gjelder i liten grad når den pågrepne løslates av politiet etter kort tid. Videre taler økonomiske hensyn for at pågrepne personer i den tidligste fasen ikke skal ha utvidet rett til offentlig oppnevnt prosessfullmektig. Fører oppnevnelsen av prosessfullmektig til at saken forsinkes, kan også dette tale imot å utvide retten til prosessfullmektig. Det gjelder særlig hvis forsinkelsen fører til at den pågrepne blir løslatt senere enn han ellers ville ha blitt. På den annen side kan behovet være stort for å få oppnevnt prosessfullmektig tidlig i de sakene hvor det etter kort tid er klart at det vil gå noe tid før den pågrepne blir fremstilt for retten.

På denne bakgrunn foreslår departementet at hvis utlendingen er pågrepet, skal han så vidt mulig ha prosessfullmektig straks det er klart at han ikke vil bli løslatt innen 24 timer etter pågripelsen. Dette innebærer en utvidelse av retten til prosessfullmektig, samtidig som bestemmelsen tar høyde for at det kan forekomme tilfeller hvor det er praktisk vanskelig å skaffe prosessfullmektig straks det er klart at pågripelsen vil vare utover 24 timer.

I praksis vil forslaget innebære at retten til offentlig oppnevnt prosessfullmektig som oftest inntrer til samme tid som etter gjeldende rett. Etter gjeldende bestemmelse skal utlendingen fremstilles for retten som hovedregel senest dagen etter pågripelsen, hvilket også innebærer at utlendingen dagen etter pågripelsen vil ha rett til offentlig oppnevnt prosessfullmektig, jf utlendingsloven § 42 første ledd.

En ordning med offentlig prosessfullmektig for pågrepne personer, kan imidlertid by på enkelte praktiske problemer . Det er i dag retten som oppnevner prosessfullmektig, jf utlendingsloven § 42 første ledd. Siden retten bare er tilgjengelig i kontortiden, vil det kunne gå en viss tid før prosessfullmektig blir oppnevnt.

Departementet foreslår at påtalemyndigheten gis adgang til å oppnevne prosessfullmektig, jf endringene i straffeprosessloven § 102. For at påtalemyndighetene ikke skal kunne beskyldes for å oppnevne eller unnlate å oppnevne en bestemt prosessfullmektig av taktiske grunner, må det være en forutsetning at politiet ikke foretar noen egen vurdering av hvem som skal oppnevnes. Politiet bør oppnevne den prosessfullmektigen utlendingen ber om, hvis vedkommende kan møte innen rimelig tid. Det må presiseres at bestemmelsen i utlendingsloven § 42 første ledd, tredje punktum om at ”dersom utlendingen allerede har advokat på det offentliges bekostning, skal vedkommende advokat som regel oppnevnes ” ,fortsatt vil være gjeldende. I dag har utlendingen allerede ofte advokat når han pågripes i medhold av utlendingslovgivningen. Det antas derfor at endringen i utlendingsloven § 42 første ledd vil føre til relative små økonomiske og administrative konsekvenser for påtalemyndighetene.

Formålet med forslaget er i hovedsak å sikre at prosessfullmektig kan oppnevnes også utenfor rettens åpningstid. Er det praktisk mulig, bør imidlertid påtalemyndigheten vurdere å overlate til retten å oppnevne prosessfullmektig.

2. Økonomiske og administrative konsekvenser

En adgang til å holde en utlending som er pågrepet i medhold av utlendingsloven §§ 37 og 41 i inntil 3 dager før fremstilling for retten anser Kommunal- og regionaldepartementet vil være ressursbesparende.

En forlengelse av fremstillingsfristen vil redusere behovet for fengslinger i forbindelse med tilbakesendelse i medhold av blant annet Dublinkonvensjonen, hvor det gjelder en varslingsfrist på 3 dager overfor mottakerlandet.

Den foreslåtte endringen vil også redusere behovet for fengslinger for å sikre iverksetting, jf utlendingsloven § 41. Det tar vanligvis fra 1 til 3 dager fra pågripelse til uttransportering i disse sakene.

Det er vanskelig å tallfeste nøyaktig de økonomiske konsekvensene av en lovendring. En harmonisering av fremstillingsfristen i utlendingsloven med fristen i straffeprosessloven § 183 som er vedtatt, men ikke trådt i kraft, vil imidlertid etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering utgjøre en betydelig ressursmessig besparelse. Hvis fristen for fremstilling blir lengre, vil arbeidskrevende saksforberedelse til fengslingsmøter unngås og politiet vil få større kapasitet til etterforskning og oppfølging. Personer som forsvinner etter vedtak, men før uttransportering forsinker og fordyrer returen. En lengre fremstillingsfrist vil medføre at retur vil kunne skje hurtigere til hjemlandet og at opphold i mottak vil bli tilsvarende redusert.

Hvis en lengre fremstillingsfrist medfører at 2000 personer får redusert sin oppholdstid i mottak med 1 uke, vil dette utgjøre en besparelse på ca. 4,1 millioner kroner, forutsatt en pris på kr 300, - pr. døgn i mottak.

FORSLAG TIL ENDRINGER I LOV 24. JUNI NR. 64 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSLOVEN)

§ 37c tredje ledd annet punktum skal lyde:
Vil påtalemyndigheten beholde den pågrepne, må den snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen fremstille den pågrepne for tingretten med begjæring om fengsling.

§ 42 første ledd skal lyde:
Utlending som pågripes etter § 37 sjette ledd annet punktum eller § 41 femte ledd, skal så vidt mulig ha prosessfullmektig straks det er klart at han ikke vil bli løslatt innen 24 timer etter pågripelsen. Prosessfullmektig oppnevnes av påtalemyndigheten eller av retten. Retten skal oppnevne prosessfullmektig når den prøver spørsmålet om fengsling etter § 37 sjette ledd annet punktum eller § 41 femte ledd . Det samme gjelder når retten prøver spørsmålet om pålegg etter § 41 tredje og fjerde ledd, med mindre det ville medføre særlig ulempe eller tidsspille, eller retten finner det ubetenkelig å unnlate å oppnevne prosessfullmektig. Dersom utlendingen allerede har advokat på det offentliges bekostning skal vedkommende som regel oppnevnes. Oppnevningen faller bort når retten bestemmer det , eller når pågripelsen opphører.

Med hilsen


Thor Arne Aass e.f
ekspedisjonssjef

Stephan Mo
avdelingsdirektør