Høringssvar - Forslag til endringer i regelverket om offentlige anskaffelser og byggherreforskriften

Viser til Nærings- og fiskeridepartementets og Arbeids- og inkluderingsdepartementets høringsnotat 4. november 2022, med forslag til endringer i regelverket om offentlige anskaffelser og byggherreforskriften, for å bekjempe sosial dumping og arbeidslivskriminalitet.

YS støtter at det utarbeides en Norgesmodell for seriøsitet i offentlige innkjøp, og er positive til det arbeidet regjeringen gjør for å bedre offentlige anskaffelser. Det er viktig at det offentlige tar sitt ansvar for å sikre seriøsitet i egne anskaffelser, og å sikre at offentlige midler ikke går til useriøse selskaper og kriminelle.

Forslaget

Forslaget er første etappe i Norgesmodellen, og er begrenset til bygge- og anleggsbransjen og renholdsbransjen.

Det stilles forslag om å innføre krav til at offentlige oppdragsgivere stiller kontraktsvilkår om:

• Krav til betaling via bank, for betaling som leverandør og eventuelle underleverandører foretar i forbindelse med utførelsen av anbudet.
• Lovlige tilknytningsformer
• Obligatorisk tjenestepensjon
• HMS-kort

Det foreslås også nye bestemmelser i byggherreforskriften om krav til sikkerhetsinformasjon på relevante språk og krav til språkferdigheter på byggeplasser for å sørge for at manglende kommunikasjon ikke utgjør en risiko, samt krav til kontraktsvilkår om dette i offentlige innkjøp.

I tillegg til kontraktsvilkårene nevnt over, skal det stilles krav i kontrakten om at det offentlige skal kunne kontrollere at vilkårene etterleves, og tilhørende sanksjoner ved funn brudd på kontraktsvilkårene. Der kravene også skal gjelde underleverandører, må oppdragsgiveren pålegge leverandøren å videreføre tilsvarende kontraktsvilkår i kontrakter med sine underleverandører. Oppdragsgiver blir pålagt å gjennomføre nødvendig kontroll av at kontraktsvilkårene overholdes.

Vurdering

YS mener dette er gode og viktige tiltak, og støtter innføring av alle endringene som er foreslått i høringsnotatet.

Krav til betaling via bank sikrer sporbarhet, og vanskeliggjør arbeidslivskriminalitet og økonomisk kriminalitet. Å gjøre betaling via bank til et kontraktsvilkår i offentlige anskaffelser vil gjøre det enklere

å avsløre brudd, og vanskeligere for useriøse og kriminelle aktører å skjule de reelle pengestrømmene.

Departementet ber om høringsinstansenes syn på om virkeområdet for kravet om betaling via bank bør utvides til å omfatte vare- og tjenesteanskaffelser generelt, og ikke bare i anskaffelser innenfor bygg og renhold. YS mener at kravet om betaling via bank bør være et krav som gjelder for alle offentlige anskaffelser. Departementet ber også om innspill på hvordan man i så fall kan avgrense oppdragsgivers kontroll av leverandørkjeden, hvis krav til betaling via bank skal innføres i bransjer der det ikke er begrensninger i antallet underleverandører. YS mener det er naturlig at også den vertikale begrensningen på inntil to nivåer av underleverandører for utføring av arbeidet, skal gjelde i flere bransjer enn bare i bygg og anlegg og renhold. Bruk av mange underleverandører er i seg selv en faktor som øker risikoen for arbeidslivskriminalitet. Å innføre denne begrensningen i flere bransjer, eller for alle tjenestekontrakter, vil avhjelpe problemstillingen om avgrensning ved krav om betaling via bank.

Å stille krav til lovlige ansettelsesformer er også et meget viktig tiltak for å fremme et seriøst og godt arbeidsliv. Det er større sjanse for at ansatte utnyttes når de har en svakere tilknytning til arbeidsplassen, eller ikke har rettigheter som arbeidstaker. Offentlige innkjøp må bidra til å motvirke lavlønnskonkurranse og løs tilknytning av arbeidskraft, og hindre at useriøse arbeidsgivere får anledning til å organisere seg bort fra arbeidsgiveransvaret.

YS støtter at det skal stilles krav til at oppdragsgiver kontrollerer kontraktsoppfølgingen på disse punktene og sanksjonerer ved brudd. Det er helt avgjørende at disse kontraktsvilkårene kontrolleres og følges opp. Det er ikke nok å legge inn standardkrav i kontraktene, uten at det blir gjort kontroller på om leverandøren følger kontrakten. Brudd på disse bestemmelsene må også sanksjoneres. Slike sanksjoner må være avskrekkende og gjøre at det ikke lønner seg å bryte seriøsitetsbestemmelsene i offentlige kontrakter.

Mangler

Når det gjelder renholdsbransjen burde forslaget også inneholdt innstramminger i bestemmelsene som sier at oppdragsgiver skal benytter de standardiserte avtalene som skal sikre at arbeidsvilkårene til de ansatte i bransjen er i overensstemmelse med renholdsoverenskomsten. Norske Standardkontrakter (NS) er grundig utarbeidet av Standard Norge ved hjelp av bredt sammensatte komitéer. Komitéene består av representanter fra oppdragsgiversiden, leverandørsiden, partene i arbeidslivet, myndigheter og andre. Anskaffelsesforskriften sier at «Der det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder, skal oppdragsgiveren som hovedregel bruke disse». Innenfor renhold benyttes standardkontrakten i svært liten grad av offentlige innkjøpere, og når den brukes kan viktige bestemmelser være fjernet. Dette er svært beklagelig, og tyder på at anskaffelsesregelverkets krav om bruk av standarder uthules med det som i utgangspunktet skulle være en snever unntaksmulighet. Lønn for renholdere er allmenngjort, men det er flere tariffregulerte rettigheter som ikke er det, og som også er en viktig del av de ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Og det er derfor av stor betydning for de ansatte i bransjen at NS8431 benyttes. Reisetid mellom oppdrag, helg- og helligdagstilleggene er blant disse vilkårene.

YS mener også at forslaget burde hatt med bestemmelser om virksomhetsoverdragelse. Når man i det offentlige legger ut tjenester på anbud eller skifter tjenesteleverandør – bør det være en forutsetning at regelverket for virksomhetsoverdragelse legges til grunn. Dersom virksomhetsoverdragelse ikke legges til grunn, vil det selskapet som legger seg på aller laveste lovlige nivå av lønns- og arbeidsvilkår alltid vinne anbudet. Fordi man kan konkurrere på de ansattes lønns og arbeidsvilkår. For bransjer som har minstelønn i sine tariffavtaler, betyr det at det blir veldig vanskelig å få og beholde lokale lønnstillegg over minstelønnen. Hvis de ansatte har lønn over

minstelønnen som kreves i anbudet, vil et annet selskap kunne vinne anbudet ved å legge inn anbud basert på minstelønnen. Det samme gjelder andre avtalte lønns- og arbeidsvilkår utover lønnen i tariffavtalen. De ansatte i det tapende selskapet blir oppsagt, og må søke jobb hos det nye selskapet til dårligere vilkår. De dumper ned igjen til minstelønn eller mister andre økonomiske goder de hadde hos forrige virksomhet. Uten virksomhetsoverdragelse, kan også det nye selskapet selv velge hvem de vil ansette, uten å tenke på ansiennitet og andre hensyn man vanligvis skal ta i en nedbemanning. Dette svekker stillingsvernet, og det organiserte arbeidslivet. At ansatte mister stillingsvern og lønns- og arbeidsvilkår utover allmenngjort lønn fordi nytt anbud ikke regnes som virksomhetsoverdragelse, er et stort problem innenfor renhold, og burde derfor vært en del av dette forslaget. Det er også et problem i andre anbudsutsatte tjenester, som f eks renovasjon. Vi har regulert at virksomhetsoverdragelse alltid gjelder ved anbud i kollektivtransport. Det bidrar til å opprettholde stillingsvernet og begrense at det konkurreres på de ansattes lønnsvilkår. Dette bør fastslås for andre faste tjenester som er på anbud også. YS mener regjeringen bør ta med denne problemstillingen videre i arbeidet med Norgesmodellen.

I tillegg til de foreslåtte endringene, mener YS det er nødvendig med endringer i formålsbestemmelsen til anskaffelsesloven. Våre medlemsforbund forteller om en tendens i offentlige anbud hvor det stilles en rekke krav knyttet til sosiale forhold og de ansattes forhold, men når anbudet skal evalueres – står man igjen med at pris er det som til syvende og sist vektlegges høyest. Derfor bør det allerede i formålsparagrafen refereres til sosiale forhold, arbeidsforhold og miljø. Slik at ikke lav pris blir oppfattet som overordnet de andre hensynene i loven.

Utvidelse til andre bransjer

Bygg- og anleggsbransjen og renhold er her prioritert som første etappe. Det er flere av de foreslåtte kravene som kan være aktuelle for andre enn de to omhandlede bransjene. Både krav til betaling via bank, krav til kontraktsvilkår om lovlige ansettelsesformer, og kontraktsvilkår om OTP, er relevant i flere andre bransjer som har utfordringer med sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. I tillegg er, som nevnt, den tidligere innførte begrensningen på inntil to nivåer av underleverandører passende for flere bransjer. YS vil trekke frem godstransport på vei som en bransje som er veldig aktuell for en Norgesmodell, der man bør vurdere både disse og andre tiltak. Dette er en bransje med stort innslag av sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, og som ofte trekkes frem sammen med bygg- og anleggsbransjen og renhold. YS ser også med bekymring på utviklingen i anbudene for vektertjenester.

Kontraktsoppfølging

Departementet varsler et videre arbeid med å styrke kontraktsoppfølging, og ber om innspill på tiltak for å sørge for å styrke oppdragsgivers oppfølging av kontraktsbestemmelser som skal styrke det seriøse arbeidslivet. Det blir pekt på eksempler som veiledning og digitale virkemidler. Veiledninger og opplæring av de som skal gjøre arbeidet, er viktig. Det samme er virkemidler som kan gjøre oppfølgingen enklere og mer effektiv. I tillegg må det være tydelig for oppdragsgiver hva som kreves for å etterleve kontrollplikten, og det er viktig å videreutvikle informasjonsdeling fra andre etater som kan forenkle risikovurderingen.

Det offentlige må få kjennskapen, kompetansen og veiledningen, men det vil ikke være nok å lage veiledninger og hjelpeverktøy. Deloittes evaluering i 2022 fant at de virksomhetene som jobbet målrettet og systematisk med seriøsitet i offentlige innkjøp var kjennetegnet ved at temaet har høy oppmerksomhet og prioritet i toppledelsen, og at målene og forventningene følges opp med de økonomiske og organisatoriske forutsetningene som er nødvendige. Det betyr at kontroll og

oppfølging må prioriteres, og det må settes av tid og ressurser til at noen skal utføre den rollen. Tilsvarende må det være ressurser hos de offentlige etatene som skal gjennomføre tilsyn med dette.

Kontraktsoppfølging er ikke kun i etterkant av inngåelsen, men inneholder også å kontrollere om leverandøren oppfyller kriteriene for å inngå kontrakten, og ikke skal avvises. Da må oppdragsgiver ha gode rutiner for å identifiserer leverandører som skal vurderes for avvisning før kontraktene inngås. Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) rapport om leverandører til det offentlige, viser at det er en utfordring. Rapporten viser at de færreste offentlige oppdragsgivere innhenter opplysninger utover de leverandøren selv har oppgitt i tilbudets egenerklæringsskjema, og disse opplysningene blir dermed ikke kontrollert. Dette stadiet må også være en del av arbeidet med å styrke kontraktsoppfølging. Og også her er det viktig å videreutvikle deling av informasjon fra etater og tilsynsmyndighetene, og øke bruken av de ordningene vi har i dag.

YS mener også at arbeidet med å sikre seriøsitet i offentlige innkjøp starter allerede når kontrakten utformes. Våre medlemsforbund melder om at offentlige innkjøpere utlyser kontrakter med krav og vilkår som ikke er mulig å oppfylle for bedrifter som har tariffavtale og lovlige tilknytningsformer. Da vil det bare være useriøse virksomheter som legger inn anbud. I arbeidet med veiledning og verktøy er det viktig at offentlige innkjøpere også får kunnskap om at utforming av krav og vilkår i kontrakten må bygge opp om trygge og gode ansettelsesforhold, og ikke gjøre det vanskelig å drive seriøst.

Med vennlig hilsen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund - YS

Hege Herø

Avdelingsleder samfunnspolitikk

Lin Andrea Gulbrandsen

Samfunnspolitisk rådgiver