Høringssvar fra Arbeids- og velferdsdirektoratet

Som arbeidsinnvandrerutvalget påpeker, møter arbeidsinnvandrere på flere barrierer i integreringen i norsk arbeids- og samfunnsliv. Utvalget kommer med flere anbefalinger som adresserer dette. Det er blant annet positivt at utvalget anbefaler at den aktive arbeidsmarkedspolitikken og NAVs tiltaksapparat styrkes. Utvalget foreslår videre at språkopplæringstilbudet i NAV vurderes utvidet. Dette svarer vi på mer inngående under. Utvalget påpeker at det er behov for mer kunnskap om arbeidsinnvandrere og har i flere tilfeller måttet lene seg på forskning rettet mot landspesifikke grupper, f.eks. polske arbeidsinnvandrere. Direktoratet støtter behovet for et bredere kunnskapsgrunnlag og mer forskning på arbeidsinnvandrere. Vi vurderer også at det er noen mangler i utredningen og i noen tilfeller er den upresis. Dette adresseres også i vårt høringssvar.

NOU 2022:18 kapittel 4 Regelverk for arbeidsinnvandring, folkeregistrering og internasjonale forpliktelser

4.4.2 Europeisk samarbeid

I utredningen kan man lese at «Forordning nr. 2016/589 om et europeisk nettverk for arbeidsformidling (EURES) har som formål å fremme jobbmobilitet i EU/EØS og skal legge til rette for fri bevegelighet av arbeidskraft gjennom et felles rammeverk for samarbeid mellom medlemsstatene. Forordningen ble gjennomført i EØS-arbeidstakarlova i 2020.»

Direktoratet ville endret dette til «Forordning (EU) 2016/589 om et europeisk nettverk for arbeidsformidling (EURES) har som formål å fremme jobbmobilitet i EU/EØS og skal legge til rette for fri bevegelighet av arbeidskraft gjennom et felles rammeverk for samarbeid mellom medlemsstatene. Forordningen trådte i kraft 2021.»

NOU 2022:18 kapittel 6 Arbeids- og velferdspolitikken

6.3.2 Rekruttering av og informasjon til utenlandske arbeidstakere

I utredningen kan man lese at «I tillegg til innsats for å mobilisere innenlandske ressurser skal det være enkelt å rekruttere arbeidstakere fra EØS-land. NAV samarbeider med andre europeiske arbeidsmarkedsmyndigheter gjennom European Employment Services, det såkalte EURES-nettverket. EURES ble lansert i 1994 og er et europeisk samarbeidsnettverk for sysselsettingstjenester, med siktemål å fremme fri bevegelse av arbeidskraft innenfor samarbeidet. EURES skal hjelpe arbeidsgivere som har behov for å rekruttere arbeidskraft fra EØS, og hjelpe arbeidssøkere som vil søke jobb i andre EØS-land. Det europeiske arbeidsmarkedsbyrået, ELA, koordinerer EURES-samarbeidet.»

Direktoratet ville endret dette til «I tillegg til innsats for å mobilisere innenlandske ressurser skal det være enkelt å rekruttere arbeidstakere fra EØS-land. NAV samarbeider med andre europeiske arbeidsmarkedsaktører gjennom European Employment Services, det såkalte EURES-nettverket. EURES ble lansert i 1994 og er et europeisk samarbeidsnettverk for sysselsettingstjenester, med siktemål å fremme fri bevegelse av arbeidskraft innenfor EU/EØS-området og Sveits. EURES-samarbeidet hjelper arbeidsgivere som har behov for å rekruttere arbeidskraft fra EU/EØS og Sveits, og hjelper arbeidssøkere som vil søke jobb i andre EU/EØS-land og Sveits.»

NOU 2022:18 kapittel 10 Arbeidsforhold og arbeidsmiljø

10.4.1 Omfang av sosial dumping og arbeidslivskriminalitet

Utvalgets beskrivelser stemmer godt med NAVs observasjoner og erfaringer fra det tverretatlige samarbeidet mot arbeidslivskriminalitet. Det understreker behovet for god informasjon om rettigheter og plikter i Norge og i det norske arbeidslivet, på et språk de forstår.

NOU 2022:18 kapittel 11 Trygdeytelser og velferdstjenester

11.3.1 Deltakelse i arbeidsmarkedstiltak

Fra et a-krimperspektiv, ser man at arbeidsmarkedstiltak i noen få tilfelles kan benyttes som et middel til å kamuflere svart arbeid, redusere lønnskostnader eller utnytte sårbare arbeidstakere. Stedlige kontroller har vist at enkelte arbeidstakere som er på arbeidsplassen under dekke av å være på tiltak i regi av NAV, i realiteten er ordinære arbeidstakere som mottar svart avlønning. Dette kan virke konkurransevridende ved at NAV betaler lønnen til disse arbeidstakerne og sparer arbeidsgiver for lønnsutgifter. Videre har vi sett at enkelte brukere på tiltak blir utnyttet av arbeidsgivere som ønsker billig arbeidskraft, og som i realiteten ikke har til hensikt å ansette disse brukerne. Enkelte arbeidsgivere utnytter denne ordningen og benytter brukere på tiltak fra NAV til å utføre ordinære arbeidsoppgaver på bekostning av faste ansatte.

11.6.1 Økonomisk stønad til livsopphold

I utredningen kan man lese at «Stønaden utbetales ut fra den enkeltes behov og på bakgrunn av en individuell vurdering av hvilke utgifter som er nødvendige for å sikre et forsvarlig livsopphold». Denne setningen fremstår som noe upresis. Direktoratet foreslår at dette endres til «Søknad om økonomisk stønad skal vurderes konkret og individuelt, hvor det tas utgangspunkt i den enkeltes behov på søknadstidspunktet. I vurderingen skal det blant annet tas hensyn til hvilke utgifter som er nødvendige for å sikre et forsvarlig livsopphold».

NOU 2022:18 kapittel 17 Utvalgets vurderinger

17.4.4 Anbefaling av modell

Direktoratet støtter utvalget i anbefaling av modell og ser behovet for å innføre målrettede integreringstiltak overfor arbeidsinnvandrere. Dette er en gruppe som ofte har de svakeste lønns- og arbeidsvilkår og der det er behov for å styrke muligheten til integrering og dermed også rettighetene deres. Samtidig bidrar arbeidsinnvandrere med å dekke behovet vi har for arbeidskraft. En bedre integrering i arbeidslivet vil som utvalget peker på også kunne ha positiv effekt på andre arenaer i samfunnslivet.

Direktoratet erfarer også at arbeidsinnvandrere møter på mange av de samme barrierene som andre innvandrergrupper opplever når de faller ut av jobb, og mangelfulle norskferdigheter er en av hovedutfordringene. Gjennom oppfølgingen av arbeidsinnvandrere som er sykmeldte eller mottar arbeidsavklaringspenger (AAP), erfarer vi at det kan oppstå tilleggsutfordringer hvis personen har svake språkkunnskaper i tillegg til helseutfordringene. Dette gjelder for eksempel i tiltaksgjennomføring, arbeidsutprøving, behandling, kommunikasjon med lege/behandlere, mv. Manglende norskferdigheter gjør at denne gruppa blir mindre omstillingsdyktige og har dårligere muligheter for å ta andre jobber.

Målrettede integreringstiltak, blant annet ved å utvide språkopplæringstilbudet for arbeidsinnvandrere, anser vi for å være hensiktsmessig for å øke arbeidsinnvandreres muligheter til en stabil og varig tilknytning til arbeidslivet. Dette er særlig aktuelt for ansatte i HMS-utsatte yrker. Direktoratet mener bedre norskferdigheter vil gjøre arbeidsinnvandrere mer omstillingsdyktige og i stand til å ta andre jobber ved behov, noe som er viktig når stadig flere av arbeidsinnvandrere blir værende i Norge.

NOU 2022:18 kapittel 18 Utvalgets anbefalinger

18.2.1 Opplæring i norsk

Rett betyr at den enkelte har rett på gratis opplæring etter læreplanen fastsatt av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse. Ved å anbefale at det innføres en lovfestet rett til modulbasert norskopplæring, regulert i integreringsloven, med et depositum for deltakelse i første modul og en betydelig grad av egenbetaling for senere moduler, er dette et brudd på dagens praksis om at rett til norskopplæring er gratis. Konsekvensene av å bruke begrepet «rett til», men samtidig innføre depositum/egenbetaling for disse kategoriene, bør utredes nærmere.

For NAV er det også relevant å stille spørsmål ved om det er vurdert hvordan personer som faller inn under kategoriene «rett til modulbasert norskopplæring med egenbetaling», og som vil ha utfordringer med å betale depositum/egenbetaling, eventuelt vil kunne få støtte til dette. NAV betaler i dag ikke for personer med rett til gratis norskopplæring.

18.2.2 Verktøy for kartlegging av norskferdigheter

Direktoratet stiller seg bak utvalgets anbefaling om å utvikle og innføre et standardisert kartleggingsverktøy og har allerede gitt innspill til Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) som har fått oppdrag om å utrede dette nærmere. Dette vil være et viktig verktøy også for NAV-veiledere som møter personer med svake norskferdigheter, og som skal vurdere tiltak som kan bidra til å styrke den enkeltes norsknivå og på sikt komme i varig, lønnet arbeid.

18.2.4 Informasjon og kommunikasjon

Direktoratet støtter utvalget i at det er behov for mer samordnet og tilrettelagt informasjon til arbeidsinnvandrere. Særlig for å hindre utnyttelse av arbeidstakere, og for å gjøre disse i stand til å ivareta sine rettigheter og forstå sine plikter. Informasjonen bør også inneholde informasjon om at svart arbeid kan medføre at personene ikke vil få rett på trygdeytelser de ellers ville hatt krav på (eksempelvis sykepenger), samt at man vil få en lavere pensjonsopptjening enn man ellers ville hatt. Erfaring fra a-krimsamarbeidet viser at ikke alle som utfører arbeid i Norge forstår denne koblingen mellom svart arbeid og rettigheter etter folketrygdloven.

Utredningen mangler en vurdering av tjenesten norge.no som driftes av Digitaliseringsdirektoratet. Det gjelder spesielt for denne delen av utredningen.

Videre mangler utredningen vurdering av EUs informasjonskrav og digitale tjenester og EUs mobilitetsnettverk rettet mot målgruppen. Det gjelder allerede eksisterende krav/tjenester slik som Your Europe og Direktiv 2014/54. Videre de store nye satsningene som kommer slik som Single Digital Gateway og EU Talent Pool. Det Europeiske Arbeidsmarkedsbyrået er kun nevnt ett sted i rapporten. Videre har man en rekke EU mobilitetsnettverk (for eksempel EURES) som har brukerkontakt som burde vært naturlig å se nærmere på. Det er ventet at kravene fra EU både vil kunne legge føringer på innsamling av informasjon, fremstillingen av informasjonen, samt at det kan tenkes at den informasjonen som samles på EUs digitale flater vil kunne bidra til økt effektivitet i kommunikasjonen til målgruppen – mye av det gjør seg allerede gjeldende i dag.

Utredningen kunne vært styrket om den hadde tydeligere referanser til de erfaringene som er gjort fra tidligere arbeid rundt tverrsektorielle digitale satsninger, ref. arbeidet med A-krim-rapporten.

Det er også en noe mangelfull diskusjon rundt bruk av sosiale mediakanaler og hensynet til personvern.

Med tanke på forslaget om digitale tjenester er det noe uklart hvem man retter seg mot – de som allerede har kommet eller de som kan tenke seg å komme til Norge? Det er to ulike målgrupper.

Det er mulig å identifisere tre utfordringer ved digitale tjenester, i) om informasjon er tilgjengelig, ii) om bruker har forstått informasjonen, og iii) om informasjonen er korrekt/oppdatert.

Det er viktig at informasjonen som gis, gis i en enkel og forståelig form og med henblikk på at mottakerne av informasjonen ikke nødvendigvis har den samme oppfatningen av hvordan velferdsstaten fungerer som det personer som er oppvokst i Norge har. Informasjonen bør være tilgjengelig i ulike kanaler for å dekke en bred mottakergruppe. Erfaring som er gjort på dette området viser at en hovedutfordring er å nå ut til målgruppen. Vil målgruppen oppsøke offentlige tjenester? Den siste Eurobarometerundersøkelsen viser at de fleste ikke bruker offentlige kanaler ved rekruttering, men man bruker personlige kontakter. Det er å forvente at dette gjør seg gjeldende på andre områder enn kun rekrutteringsområdet.

Videre må det settes opp mekanismer som fanger opp om informasjonen er forstått. Hvordan har man tenkt at informasjonen til enhver tid treffer behovene til målgruppen? Utredningen er generell litt mangelfull når det gjelder drøftinger rundt digitale ferdigheter. Det kan være personer med begrensede digitale ferdigheter blant arbeidsinnvandrere. I utarbeidelsen av en helhetlig digital satsning må det også drøftes hvordan man skal ivareta personer ikke kan eller vil benytte seg av digitale tjenester.

Utredningen kunne vært enda tydeligere på at å igangsette et digitalprosjekt vil være kostnadskrevende (utvikling, drift og vedlikehold), ressurskrevende (utviklere og fagpersoner), forpliktelse for ulike etater/tilsyn over tid. For eksempel, bør man ta høyde for at digitale løsninger vil bli erstattet. Slike overganger kan være svært ressurskrevende, og om man ikke gjør det vil brukeropplevelsen bli negativ som igjen kan føre til at tilbudet ikke benyttes. Erfaring fra lignende arbeid viser at det er utfordringer med koordinering av informasjon, oppdatere informasjon når man skal benytte flere kilder.

Direktoratet er for øvrig kjent med livshendelsen Ny i Norge og IMDis oppdrag knyttet til helhetlig informasjon fra det offentlige Norge for nyankomne flyktninger og innvandrere. Arbeidsinnvandrere en av flere målgrupper i dette arbeidet.

18.3.1 Arbeidsforhold og arbeidsmiljø

Her fremkommer det at utvalget anbefaler at arbeidet mot sosial dumping og a-krim følges opp med konkrete tiltak for å styrke bistand til arbeidsinnvandrere som opplever utnyttelse, og at samarbeidet med arbeidslivsorganisjoner og organisasjoner i sivilsamfunnet om tiltak overfor målgruppen styrkes og koordineres. Direktoratet støtter dette, men vi vil samtidig fremheve viktigheten av også å styrke det offentliges innsats mot denne gruppen, og styrke samarbeid mellom slike organisasjoner og offentlige myndigheter.

18.3.3 NAVs rolle og innsats

NAVs arbeidsmarkedstiltak

Det er positivt at utvalget anbefaler at den aktive arbeidsmarkedspolitikken og NAVs tiltaksapparat styrkes. Det vil bidra til at flere som står utenfor arbeidsmarkedet får tilgang på NAVs virkemidler. Som utvalget påpeker er ikke arbeidsinnvandrere en egen prioritert målgruppe i seg selv, men kan inngå blant unge, langtidsledige, innvandrere fra land utenfor EØS samt de med nedsatt arbeidsevne, NAVs prioriterte målgrupper.

Personkretsen og målgruppene for NAVs arbeidsmarkedstiltak omtales i Forskrift om arbeidsmarkedstiltak. Tiltakene tildeles etter innsatsbehov, med andre ord hvilken arbeidsrettet oppfølging den enkelte har behov for etter en behovs- eller arbeidsevnevurdering. Det vil være tilfeller hvor arbeidsinnvandrere vil ha standard innsats (personer som har fått et oppfølgingsvedtak med standard innsats har blitt vurdert til å ha gode muligheter til å nå sitt mål om arbeid på egen hånd og med generelle tjenester fra NAV), med mindre behovs- eller arbeidsevnevurdering viser at de har behov for mer omfattende arbeidsrettet oppfølging fra NAV.

Utvalget viser til at det i utgangspunktet ikke er hensiktsmessig å tilby arbeidsmarkedstiltak tidlig etter at en arbeidsinnvandrer har registrert seg som arbeidssøker. Premisset for vurderingen er: «[…] da de fleste vil komme seg i jobb gjennom aktiv jobbsøking og egenaktiviteter.» Som utvalget påpeker i ulike deler av rapporten er tilknytningen til arbeidslivet annerledes for arbeidsinnvandrere enn andre arbeidstakere. Det er derfor viktig å være bevisst at arbeidssøkingsaktivitet, eller annen egenaktivitet ikke nødvendigvis er tilstrekkelig for å komme raskt tilbake i arbeid for denne gruppen arbeidssøkere. Rekruttering av arbeidsinnvandrere kan også forekomme i hjemlandet deres, og erfaringen som arbeidssøker i Norge kan dermed være svært mangelfull.

Dersom utvalgets anbefaling om at språkopplæringstilbudet i NAV vurderes utvidet slik at tilbudet også kan dekke arbeidsinnvandrere, skal forstås som at arbeidsinnvandrere med standard innsats skal få tilgang på NAVs opplæringstiltak, betyr dette en forskriftsendring fra dagens personkrets for opplæringstiltak. Dette vil eventuelt være en grunnleggende endring i hvilke brukere NAV skal prioritere til tiltak og virkemidler, og må eventuelt utredes nærmere. Skulle det derimot forstås som at arbeidsinnvandrere som etter en behovs- eller arbeidsevnevurdering faller inn under dagens personkrets for opplæringstiltak, da kan få innvilget dette, stiller vi oss bak utvalgets anbefaling.

Når det kommer til å styrke NAVs tiltaksapparat tar vi også forbehold om at dette henger sammen med at en styrking vil bety at flere i dagens personkrets for tiltakene vil få innvilget disse. Tiltak som opplæring og lønnstilskudd kan i dag ikke tilbys personer med standard innsats.

Tidligere avklaring og bruk av profileringsverktøy

Utvalget peker på at ved tidligere avklaring og en mer systematisk kartlegging av blant annet kompetanse og norskferdigheter, vil NAV bedre kunne vurdere hvem som har økt risiko for langvarig ledighet og trenger tiltak. Videre at bruk av profileringsverktøy kan være til støtte i denne sammenhengen.

Når personer registrerer seg som arbeidssøkere i NAV så svarer de på spørsmål om siste arbeidsforhold, utdanning, om de har helseproblemer eller andre problemer som hindrer dem i søke eller være i jobb. Når personen har fullført registrering får NAV-veileder et forslag til hvilken innsatsgruppe, dvs hvor mye bistand bruker trenger fra NAV, som skal vurderes. Forslaget er basert på informasjonen personen gir i registreringen og statistisk informasjon NAV har om personer i omtrent samme situasjon.

Videre gjennomfører Fafo et NAV-støttet FOU-prosjekt kalt «Menneske og maskin: hvordan legge til rette for bedre behovskartlegginger i NAV gjennom å kombinere maskinelle og relasjonelle prosesser.» Prosjektet utforsker hvordan innledende behovsvurderinger gjøres i NAV i dag, samt hvordan maskinlæringsmodeller kan inngå som beslutningsstøtte i vurderingsprosessene.

A-krim

I underkapittel 18.3.3 kunne det med fordel vært en kobling til a-krim og at utnyttelse av sårbare personer også kan finne sted i forbindelse med ulike tiltak fra NAV. Direktoratet viser til tiltak i tidligere strategier mot a-krim.

Arbeidsmarked

Utvalget peker på at NAV kan bistå arbeidsgivere som ønsker å rekruttere fra NAV, og at NAV har inngått flere intensjonsavtaler med bransjeorganisasjoner og samarbeidsavtaler med lokale virksomheter om kvalifisering og inkludering. Videre kan NAV bistå arbeidsgivere som ønsker å rekruttere fra EU/EØS-området og Sveits. EURES-samarbeidet gir en unik mulighet til å informere arbeidssøkere om rettighetene og mulighetene de har som EØS-borgere, samt henvise til den kompetente myndighet.

18.4.1 Fag- og yrkesopplæring

Direktoratet tar med seg utvalgets anbefaling om å se de to ordningene for tilrettelagt og tilpasset fag- og yrkesopplæring i sammenheng.

Personer med standard innsats kan ikke få innvilget fag- og yrkesopplæring av NAV i dag. Vi tar forbehold om utvalgets uttalelse om at også flere arbeidsinnvandrere kan få gjennomført fag- og yrkesopplæring gjelder etter en behovs- eller arbeidsevnevurdering som gjør at de faller inn under dagens personkrets for opplæringstiltak.

Dersom det skal forstås som at arbeidsinnvandrere med standard innsats skal få tilgang på NAVs opplæringstiltak, betyr dette en forskriftsendring fra dagens personkrets for opplæringstiltak. Dette vil eventuelt være en grunnleggende endring i hvilke brukere NAV skal prioritere til tiltak og virkemidler, og må utredes nærmere.

Med hilsen

Sonja Skinnarland, direktør Arbeids- og tjenesteavdelingen

og Kristin Kvanvig

Fungerende avdelingsdirektør Oppfølgingsseksjonen