Høringssvar fra Lederne

Ledernes høringssvar til NOU 2022: 19 Oljepionerene – en kompensasjonsordning

Innledning

Innledningsvis ønsker Lederne å berømme den viljen og det initiativ som både Storting og regjering har vist gjennom å tydeliggjøre den norske statens ansvar for oljearbeidere. Vi deler kommisjonens konklusjon med at det er grunnlag for å anbefale en tidsavgrenset kompensasjonsordning for ansatte i oljeindustrien.

Lederne ble stiftet i 1910 og er en politisk uavhengig fagforening med mer enn 16 500 medlemmer i en rekke bransjer. En stor andel av våre medlemmer jobber eller har jobbet i bransjer og yrker som har vært direkte involvert i utviklingen av norsk sokkel fra starten på slutten av 1960-tallet.

Da NOU 2022: 19 Oljepionerene – en kompensasjonsordning ble sendt ut på høring, satte vi ned et arbeidsutvalg som med stor interesse har lest og kommentert utredningens innhold. Vi har også hentet inn eksterne uttalelser, møtt ulike fagpersoner, samt gjennomført en spørreundersøkelse blant våre medlemmer i aktuelle bransjer. De har delt sine erfaringer fra arbeidet på norsk sokkel frem til dag med spesielt fokus på de temaene som NOU 2022: 19 omhandler. Ikke uventet så har dette resultert i andre problemstillinger, andre inntak og en litt mer omfattende forståelse av hva en slik kompensasjonsordning bør være. Under er våre vurderinger av kommisjonens arbeid og utredningens innhold, konklusjoner og anbefalinger.

Perspektiv og innretting

Til grunn for vårt arbeid ligger et forsøk på å fange opp alle yrkesrelaterte skader og sykdommer som spesifikt kan spores tilbake til et arbeid på norsk sokkel. Der kommisjonen ser ut til å ha jobbet med formelle avgrensninger, regulatoriske endringer, lovendringer og nåtidige, dokumenterbare sammenhenger, har vi heller forsøkt å åpne opp perspektivene og kartlegge hva som har forkommet av uheldig praksis, hvor mange som faktisk har blitt skadelidende, og hvilken oppfatning de har av utviklingen på norsk sokkel gjennom veldige mange år. Kulturelle og uformelle strukturer har utviklet seg og preget arbeidsdagen til svært mange av våre medlemmer. De har jobbet under arbeids- og bedriftskulturer som ikke har hatt kunnskap eller innsikt i helsefarer, som dels har oversett, bevisst snakket ned, eller som har prioritert produksjon, fremdrift og inntjening fremfor arbeidsmiljø, sikkerhet og den enkeltes helse. Dette er arbeidskulturer som mer eller mindre ubevisst ble etablert gjennom nordamerikanske og britiske oljeselskapers tidlige inntreden på norsk sokkel. Litt etter litt har forholdene bedret seg, men utviklingen beskrives ikke som homogen eller omforent, ikke i utredningen, og ikke av våre medlemmer. 1995 fremstår som det eneste sluttidspunktet som i noen grad kan speile den faktiske utviklingen.

Utredningen beskriver prosesser som inkluderer regulering, implementering, ettersyn og kontroll av en mangeartet og unik bransje, som på veldig mange måter skilles av fra det arbeidslivet vi har sett på land. Allikevel så velger kommisjonen av rettferdighetshensyn en sterkt reduksjonistisk tilnærming. Faren for å inkludere arbeidstakere i kompensasjonsordningen som kunne erfart tilsvarende i landbasert arbeid, ender opp i et snevert utsnitt av hvem som kan og bør inkluderes i en kompensasjonsordning. Det argumenteres ensidig for en kort og ekskluderende tidsperiode for pionertiden, og en rekke arbeidstakere med betydelige yrkesskader/-sykdom fra sitt arbeid offshore henvises til individuelle kamper for rettferdighet, mens andre yrkesgrupper skal inkluderes under ordningen.

Et talende eksempel er kommisjonens tilnærming til hvilke yrkesgrupper eller bransjer som listes opp som potensielle kandidater til å bli omfattet av nevnte kompensasjonsordning. Der kommisjonen nevner noen yrkesgrupper de oppfatter som eksponert for skadelige prosesser, har vår interne undersøkelse avdekket tallrike «yrkesgrupper» som burde inkluderes, men den har også avdekket en rekke vanlige og betydelige arbeidsprosesser om bord på norsk installasjoner som er ikke nevnt i utredingen. Likeledes er en relativt vanlig eksponering for radioaktiv stråling under flere arbeidsprosesser offshore utelatt, dette i likhet med for eksempel kvikksølveksponering.

Heller ikke den vedvarende eksponeringen under lange arbeidsopphold offshore med krevende skiftordninger, omfattende forventinger til overtidsarbeid på svært kompakte arbeidsteder, tillegges stor vekt. Alle pauser og all fritid ble de facto gjennomføres på arbeidsplass, og det er tallrike eksempler på ulike eksponering under opphold på boligplattform og under fritid. Manglende mulighet til å trekke seg unna, og verne seg mot helseskadelig eksponering og prosesser, har vært hverdagen til veldig mange ansatte på norsk sokkel, uavhengig av yrke, utdanning eller stillingstittel. Hvorfor er den langvarige og «kondenserte» tilværelsen som oljearbeider under opphold på sokkel ikke tillagt noen vekt i analysen?

Vår interne undersøkelse har avdekket at man i tillegg til kjemisk eksponering også bør utvide og undersøke om ikke også andre risikoer knyttet til å jobbe offshore burde involveres under kompensasjonsordningen? I vår undersøkelse oppgir over en tredjedel av respondentene langvarig eksponering for helskadelig støy, med gradvis innføring av hørselsvern og liten mulighet til å verne seg pga. installasjonenes kompakte utforming. Vår hypotese er at det på norsk sokkel har vært en vedvarende og særegen arbeidskultur der hms og arbeidstakernes sikkerhet har kommet langt ned på prioriteringslisten, og at dette kun gradvis har bedret seg, og fremdeles forekommer i større grad enn i landbasert industri.

Våre medlemmer har tidvis under arbeidet stilt spørsmål ved kommisjonens uavhengighet, kompetanse og innsikt i grunnleggende arbeidsprosesser på norsk sokkel. Utvalget kommisjonen finner det verdt å inkludere i analysen og den endelige anbefalingen, utelukker så mange vesentlige arbeidsprosesser og ansatte at det gir grunn til undring. Det Lederens representanter gjentatte ganger har spurt oss under arbeidet med dette høringssvaret, er om det har vært viktigere å få til noe raskt enn å gjøre det rette? Mandatets spesielle understrekning av «det haster» med en avklaring av kompensasjonsordningen underbygger dette.

Utredningens fokus på avgrensing og formelle, snarere enn faktiske, kulturelle forhold, svekker utredingens gode utgangspunkt. Ledernes hypotese er at uten en god, bred og inkluderende ordning så vil det i årene som kommer dukke opp stadig nye krav om særskilte ordninger for de som blir utelatt fra denne kompensasjonsordningen.

Vil etablering av en kompensasjonsordning være en riktig og hensiktsmessig oppfølging av denne gruppen?

Lederne mener behovet for en slik ordning er til stede og mener også at det ikke er vanskelig å dokumentere betydelig og utslagsgivende forskjeller mellom ansatte offshore og ansatte i tilsvarende virksomhet på land. Utviklingen av norsk sokkel har siden starten vært preget av arbeidskulturer importert fra særlig nordamerikanske oljeselskaper, der en villet og bevisst prosess der utvikling av industri og produksjon har stått i fokus, og ikke før veldig sent ble arbeidsmiljø, sikkerhet og HMS løftet opp fått den prioriteringen det burde hatt fra starten.

Kommisjonens drøftinger knyttet til spørsmål om likebehandling og diskriminering dreier seg i stor grad om å sammenligninger med ansatte i tilsvarende virksomheter på land. Kommisjonens operasjonalisering av denne sammenligningen (forsøket med å etablere sammenlignbare størrelser med landbasert virksomhet) medfører at det videre arbeidet taper av syne den mangefasetterte virkeligheten utredningen må ta opp i seg. Veldig mange av de kompensasjonsordningen burde hjelpe, faller utenfor ordningen av operasjonelle og formalistiske hensyn. Lederne mener at påviste og dokumenterte sammenhenger mellom arbeidet sitt offshore, og alvorlige lidelser, skal inkluderes i kompensasjonsordningen, uavhengig av yrkesgruppe.

Kommisjonens mandat etterspør avgrensninger, men det trenger ikke bety avgrensing gjennom en formalistisk forståelse av tilhørighet i en yrkesgruppe. Man kan like gjerne avgrenset gjennom påviste lidelser og dokumentert arbeid offshore i avgrenset tidsperiode. Gitt den store variasjonen i praksis, kultur og deltakelse i ulike arbeidsprosesser, burde kommisjonen heller fokusere på kvalitative og kausale sammenhenger mellom all form eksponering og dokumenterbar etterfølgende lidelse.

Målgruppe, kriterier og modeller for en kompensasjonsordning

Alle arbeidstakere som jobber/har jobbet offshore må omfattes av kompensasjonsordningen. Ved å utelate arbeidstakergrupper vil man kunne komme i en situasjon med uakseptabel diskriminering. Kompensasjonsordningen må utelukkende virke på dokumentert medisinsk grunnlag hvor plagene kan tilbakeføres til påvirkning fra arbeidsmiljøet.

Kommisjonens flertall ser ut til å vektlegge innføringen av «Forskrift om rettighetshavers internkontroll i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel» og utpekningen av oljedirektoratet, som den sentrale kontrollmyndigheten som utslagsgivende for valg av årstall og avgrensning for kompensasjonsordningen.

Utredningen beskriver og vektlegger selv en rekke faktorer av formell karakter som, etter Ledernes vurdering, heller burde tillegges avgjørende vekt. To eksempler Ledernes medlemmer referer til er innføringen av «Forskrift om systematisk oppfølging av arbeidsmiljøet i petroleumsvirksomheten» (SAM-forskriften) 1. august 1995, og harmoniseringen av arbeidsmiljøloven mellom faste og flyttbare installasjoner (1992). Dette blir vektlagt som viktige og vesentlige regulatoriske grep, men de blir formelt innført lenge etter det sluttidspunktet kommisjonen anbefaler for «pionertiden». Særlig vesentlig er dette fordi veldig mange av de berørte arbeidstakerne for nevnte kompensasjonsordning over tid har jobbet i ulike firmaer, med forskjellige arbeidsoppgaver, blitt involvert i ulike arbeidsprosesser, og formaliseringen av fag og yrkesgrupper, har i mange tilfeller har blitt innført langt senere. Igjen er det god grunn til å betvile at alle regulatorisk grep umiddelbart har blitt implementert lokalt, og de deretter raskt har erstattet eksisterende arbeids- og sikkerhetskultur på de mange ulike arbeidsstedene.

Våre respondenter refererer til prosesser og hms-kulturer som varierer veldig avhengig av en rekke ulike faktorer som hvem din arbeidsgiver er, hvilket arbeidssted man har, hvilke prosesser man er involvert i, samt ulike tidspunkt for implementering av en rekke reguleringer. Summen av dette svekker anbefalingene om at formelle, reguleringer og tiltak som ble gjort tidlig, blir tatt til inntekt for en tidlig avslutning av pionertiden, mens de formelle grepene som ble gjort langt senere ikke blir tillagt tilsvarende vekt.

Kommisjonen vurderer ulike modeller for utforming av kompensasjonsordning etter at de anbefaler opprettelse av en kompensasjonsordning. Videre skriver de at «begrunnelsen for en kompensasjonsordning er at et arbeidsmiljø med hensyn til kjemisk helsefare som er annerledes enn i arbeidslivet for øvrig, for noen har ført til alvorlige helseskader. For at en kompensasjonsordning skal kunne oppfattes som rettferdig og riktig, er det nødvendig at ordningen rammes inn slik at målgruppen avgrenses tydelig på bakgrunn av dokumentasjon om utviklingen i næringen i pionertiden og relevante eksponeringsforhold, sett i forhold til sammenlignbare arbeidstakergrupper på land. Kommisjonen mener derfor at det i en kompensasjonsordning bør forutsettes at den enkelte søker kan dokumentere mulig sammenheng mellom særskilt eksponering».

Selv om Lederne deler den overordnede vurderingen skiller vår vurdering ad fra kommisjonens på minst to måter: Kjemisk helsefare bør ikke eksklusivt vektlegges som sykdomsårsaker for oljepionerene, det finnes en rekke andre, unike trekk ved helsefaren ved å ha jobbet offshore i pionertiden. Dernest kommisjonens vektlegging av avgrensing gjennom utvalgte yrkesgrupper. Langt flere enn de utvalgte yrkesgruppene har blitt eksponert for en særlig uheldig kultur gjennom arbeid i helsefarlige omgivelser gjennom tiår på norsk sokkel. Av denne grunn bør f.eks. hørselskader inkluderes. Også utelatelsen av kvikksølv og radioaktiv eksponering understreker konsekvensene av det snevre utvalget som har blitt gjort i arbeidet med å definere en tydelig målgruppe for kompensasjonsordningen.

Ved å fokusere på urettferdighet sammenlignet med tilsvarende landbasert virksomhet, innfører kommisjonen en annen type urettferdighet: En urettferdighet som oppstår mellom ulike grupper oljepionerer med samme erfaringer og lidelser, men med ulike stillingstitler. Dette selv om kommisjonen selv skriver at ««det finnes svært lite måledata om kjemisk eksponering offshore i «pionertiden ». De data som finnes, viser likevel at det forekom eksponering og at denne eksponeringen til dels kunne være høy. Kommisjonen legger til grunn at oljearbeidere i pionertiden har blitt eksponert for helseskadelige hydrokarboner, boreslam og benzen, og kunnskapsgrunnlaget viser at det er denne eksponeringen som kan skille oljearbeiderne fra andre arbeidstakergrupper. Dette gjelder særlig personellgrupper innenfor aktivitetsområdene boring og brønn og produksjon og vedlikehold. I mangel på måledata, kan det i mindre grad stilles krav om dokumentasjon om hva den enkelte oljearbeider har vært eksponert for.» (NOU 2022:19 side: 101)

Lederens medlemmer forteller om eksponering av en rekke helseskadelige arbeidsprosesser knyttet til omfattende bruk av kjemikalier, radioaktivitet, kvikksølv og støy, fravær av verneutstyr, svakt fokus på HMS og arbeidstakernes sikkerhet, mm. De rapporterer også om stor grad av deltakelse i flere ulike arbeidsprosesser, uavhengig av formell tilknytning.

Ledernes tillitsvalgte og medlemmer deler ikke kommisjonens anbefaling om å gå videre med modell 2, som sterkt avgrenser mot store grupper med oljepionerer basert på formell tilknytning til stillingsgrupper eller aktivitetsområder. Urettferdigheten dette innfører vil trolig føre til raskere innføring av kompensasjon for enkelte grupper av oljepionerer, men en rekke andre vil stå igjen med følelsen av urettferdig behandling.

Utredningen drøfter sluttidspunkt for kompensasjonsordningen basert på en lite kvalitativ vurdering av innføringstidspunkene for ulike formelle, regulatoriske ordninger, og kommisjonens påfølgende valg av tidspunkt fremstår som vilkårlig sammenlignet med hva som faktisk drøftes i utredningen. Våre medlemmers tilbakemeldinger og erfaringer forteller om rapporterer om en gradvis innføring av tiltak, og fremveksten av mange ulike hms-kulturer, prosesser som i stor grad fortsatt er pågående på norsk sokkel.

De formelle reguleringene som våre medlemmer oppfatter som de mest vesentlige, blir bare delvis innført innenfor den lengste perioden (innføringen av «Forskrift om systematisk oppfølging av arbeidsmiljøet i petroleumsvirksomheten» (SAM-forskriften) 1. august 1995, og harmoniseringen av arbeidsmiljøloven mellom faste og flyttbare installasjoner (1992)).

Lederne ønsker en kompensasjonsordning/modell i tråd med den foreslått av kommisjonens medlem Erikstein:

12.1.4 Modell 4

1. Tid: Arbeid i petroleumsvirksomheten offshore i perioden 1966–1995

2. Gruppe: Ingen yrkesgrupper som har arbeidet offshore utelukkes

3. Medisinske: Relevante helseskader er utvidet betydelig.

Ellers ønsker Lederne å rette oppmerksomhet til Halvor Eriksteins særuttalelse (10.5.5, side 102-104) som i stor grad samsvarer med det materialet Lederne sitter med etter datainnhenting fra våre medlemmer.

Ansvar for og finansiering av kompensasjonsordningen

Lederne støtter kommisjonens vurderinger om at staten bør ta ansvaret for å finansiere en kompensasjonsordning for oljepionerene uavhengig av rettslig ansvar, og at rettighetshaverne/operatørselskapene bør inviteres til å bidra i finansieringen av kompensasjonsordningen.

Med utgangspunkt i pionerdykkersaken bør kompensasjonens størrelse være inntil 65g. Lederne støtter videre kommisjonens forutsetning om at det vil være hensiktsmessig å etablere et system for utmåling av kompensasjon, avhengig av uføregrad eller medisinsk invaliditet. Et slikt system kan være en enhet bestående av uavhengige spesialister som gir råd til NAV.

Videre fremstår det som rettferdig at tidligere utbetalte arbeidsgiverfinansierte erstatningsutbetalinger, herunder eventuelle forlik, bør komme til fratrekk ved beregning av kompensasjon gjennom en kompensasjonsordning.

Mange av Lederens medlemmer melder om tidligere kolleger som har gått bort etter årevis med betydelige helseproblemer og tunge, langvarige prosesser for å få dokumentert og anerkjent sine diagnoser, få innvilget yrkesskadeerstatning eller komme inn under statlige ordninger. Lederne støtter kommisjonen anbefaling om at etterlatte skal være en del av kompensasjonsordningen for oljepionerer.

Organisering og administrasjon

Mange av de som kommer til å søke kompensasjon har tunge diagnoser og dårlige erfaringer med både offentlige etater, helsemyndigheter og ikke minst med prosesser mot forsikringsselskaper. Ledernes medlemmer er klare på at trenger en ordning som skaper tillit og legitimitet og vår anbefaling er derfor den samme som kommisjonen: En uavhengig nemd som er faglig kompetent og som kan fatte egne, uavhengige beslutninger. Nemdens sammensetning av ulike fagkompetanse bør i tillegg til de faggruppene som kommisjonen beskriver, balanseres med kompetanse som kan ivareta de erfaringen mange oljepionerer sitter på knyttet til urimelig høye krav knyttet til medisinsk bevisførsel.

Kompensasjonsordningen for oljepionerene kan legges opp slik kompensasjonsordningen for norsjødykkerne ble mht. erstatningsutbetaling hvor en nemd etter medisinsk dokumentert søknad tildeler erstatning. Her kan en f.eks. også skjele til hvordan erstatningsordningen for tapt helsesertifikat (Loss og License) for offshore fungerer.

Det er etter Lederens vurdering maktpåliggende å etablere et svært robust informasjonsopplegg slik at norske og utenlandske oljepionerer og etterlatte får riktig informasjon slik at de blir satt i stand til å søke.

Varigheten og søknadsfrist avhenger av en rekke forhold, men må sikre reel søknadsmulighet for alle potensielle søkere.