Høringssvar fra Institutt for samfunnsforskning

Institutt for samfunnsforskning (ISF) takker for muligheten til å kommentere Forskningsrådets rapport «Statlig tildeling av grunnbevilgning til forskningsinstitutter og forskningskonsern».

Generelle kommentarer

Forskningsrådet har gjort en grundig gjennomgang av grunnbevilgningssystemet. Det er viktig å dokumentere hvordan systemet fungerer, hvilke effekter det har, og om systemet har noen utilsiktede virkninger. Det er videre viktig å gå igjennom indikatorene som brukes og om de gir gode mål på det man ønsker å måle. Vi mener Forskningsrådet har gjort en solid dokumentasjonsjobb og at dette gir et godt grunnlag for å vurdere hva som fungerer godt og hva som bør endres.

Forskningsrådets hovedkonklusjoner, om å bygge videre på dagens modell, samt justere indikatorene, slutter vi oss til. Vi ser allikevel at noen av de foreslåtte endringene vil kunne ha noen sideeffekter som bør vurderes. Vi kommenterer de enkelte bestemmelsene nærmere nedenfor.

Det er viktig å være oppmerksom på at selv om det kun er en liten del av grunnbevilgninga som omfordeles virker både modellen og indikatorene som insentiver i sektoren. Det betyr at hvordan modellen og indikatorene utformes i realiteten fungerer som styringssignaler. Man skal derfor være seg bevisst både intenderte og ikke-intenderte utslag modellen kan ha.

Kommentarer til de enkelte kapitler i rapporten

Kapittel 4 Egnede og robuste indikatorer

Rapporten skiller tydelig mellom resultatindikatorer og kvalifiseringsindikatorer og slår fast at disse fyller ulike formål og kan være ulike. ISF støtter Forskningsrådet i dette.

I kapittel 4 drøfter Forskningsrådet resultatindikatorene.

ISF mener Forskningsrådet i hovedsak foreslår en fornuftig opprydding i disse indikatorene:

ISF støtter videreføring av indikatorene vitenskapelig publisering, nasjonale oppdrag og internasjonale inntekter som resultatindikatorer.

ISF støtter at en indikator som måler antall forskere med PhD-grad erstatter antallet oppnådde doktorgrader som resultatindikator. Denne indikatoren er mer robust og bedre egnet som mål på kvalitet i instituttsektoren.

ISF støtter at nasjonale brukerrettede bidragsinntekter fra departementer og underliggende etater innføres som ny resultatindikator. Oppdragsinntekter alene er et smalt mål på relevans. Bidragsfinansiering fra departementer og direktorater representerer en viktig form for direkte etterspørsel etter instituttenes kompetanse.

ISF støtter imidlertid ikke den foreslåtte indikatoren for kommersialisering. For instituttene er det en viktig rolle å bidra til innovasjon og kommersialisering. Den foreslåtte indikatoren måler kun patenter og lisenser. Dette utgjør en så liten og spesiell del av innovasjonsinnsatsen til instituttene at det framstår som svært skeiv. Denne foreslåtte kommersialiseringsindikatoren bør derfor utgå.

Kapittel 5 Kvalifiseringsindikatorene

I kapittel 5 drøftes kvalifiseringsindikatorene. Disse fastslår hvilke krav som skal stilles til institusjoner som får grunnbevilgning. Dette bør derfor være indikatorer som er godt egna til å skille institutter innenfor ordninga med andre institusjoner som ikke inngår i ordninga, inkl konsulentselskaper, universiteter og høyskoler. Det er derfor viktig at disse indikatorene måler instituttenes relevans og kvalitet på en god måte.

ISF mener det også her i hovedsak legges opp til en god opprydding av disse indikatorene. Vi mener imidlertid at indikatorsettet har et for snevert syn på relevans i den rapporten som er sendt på høring.

I et nytt notat sendt 25.10.2020 fra Forskningsrådet til forskningsinstituttene med kopi til departementet, foreslår Forskningsrådet en utvidelse av denne indikatoren slik at den i tillegg til oppdrag og bidragsinntekter fra departementer og underliggende etater også inkluderer internasjonale inntekter fra næringsliv samt deltakelse i samarbeidsprosjekter finansiert av Forskningsrådet.

ISF støtter relevansindikatorene slik den er foreslått i notatet av 25.10.2020. Dette gir en mer utfyllende bilde på relevans målt som reell etterspørsel etter forskning.

De øvrige indikatorene kan ISF slutte seg til.

Kapittel 6 Ulike modeller for tildeling av grunnbevilgning

Forskningsrådet foreslår å bygge videre på dagens modell der en gitt prosent av grunnbevilgninga omfordeles hvert år. ISF mener at dagens modell i hovedsak fungerer godt og at det er fornuftig å ikke gå over til en helt annen type modell.

Kapittel 7 Arenainndeling

Forskningsrådet foreslår å skille mellom resultatarena og finansieringsarena.

ISF er noe spørrende til om problemet Forskningsrådet forsøker å løse er så stort at det er hensiktsmessig med en slik endring som øker kompleksiteten i modellen vesentlig.

Dersom man velger å innføre et slikt skille mellom resultatarena og finansieringsarena er det viktig at prinsippene i modellen kommuniseres godt både til instituttene og til bevilgende departementer.

Problemet Forskningsrådet søker å løse er at dagens modell innebære at institutter som er gode på noe de andre instituttene på egen arena ikke er så gode på, får uforholdsmessig stor uttelling for dette. Det kan imidlertid også ses den andre veien, som at det sikrer mangfold og komplementaritet blant instituttene. Instituttene er i dag tilpassa at de har gått inn i noe ulike deler av markedet. Forskningsrådets forslag vil samla sett gi insentiver til at instituttene på samme arena blir mer like hverandre.

Det er også sånn at det at en indikator gir stor uttelling til noen kan virke som insentiv for andre. For eksempel er det på den samfunnsvitenskapelige arenaen kun noen institutter som er gode på internasjonal finansiering. Dette gir i dag instituttene som har mye internasjonal finansiering stor uttelling. Forskningsrådet mener dette er urimelig. Men, dette kan samtidig gi andre institutter (som f.eks ISF) et tydelig insentiv til å øke sin internasjonale finansering. Dette kan vurderes å være i tråd med politiske ambisjoner om økt internasjonal finansiering blant disse instituttene.

Et skille mellom resultat- og finansieringsarena reduserer forskjellen mellom instituttenes uttelling på indikatorene noe, men den er fortsatt stor. Det vil fortsatt lønne seg ekstra å være gode på noe andre institutter på egen arena ikke er gode på. Forskningsrådet foreslår derfor i tillegg å trunkere hvor mye uttelling man kan få pr resultatindikator. Dette er en maksimumsgrense for uttelling pr indikator for et enkelt institutt. Forskningsrådet foreslår at denne settes 50% høyere enn indikatorens andel av resultatbevilgningen.

En slik trunkering har noen sideeffekter som bør vurderes.

For det første bidrar trunkering til at insentivene til å forbedre seg der man allerede er god svekkes. Mange av de samfunnsvitenskapelige instituttene vil for eksempel bli trunkert på publisering fordi de publiserer mer enn institutter på andre arenaer. Det innebærer at insentivene til å publisere mye kan svekkes. Riktignok er det mye annet som trekker forskere i retning av høy publiseringsrate så isolert sett er dette kanskje ikke veldig alvorlig.

For det andre innebærer trunkering at den reelle vekten av hver indikator vil være forskjellig mellom arenaene. Med utgangspunkt i Forskningsrådets tall har Frischsenteret beregna de implisitte vektene for den samfunnsvitenskapelige arenaen til å være slik for de tre tyngste indikatorene:

• Oppdrag 30% (vs 43% i den foreslåtte modellen)
• Internasjonale inntekter 8% (vs 15%)
• Publisering 52% (vs 30%)

At de implisitte vektene er ulik de eksplisitte vektene skyldes at denne arenaen kommer dårligere ut på indikatorene oppdrag og internasjonale inntekter sammenlikna med de andre arenaene. Disse indikatorene får dermed noe mindre vekt fordi instituttene som er gode på disse arenaene trunkeres. Arenaen er imidlertid sterk på publisering, noe som gir denne indikatoren økt vekt. Dette innebærer at for den samfunnsvitenskapelige arenaen vil både oppdrag og internasjonale inntekter spille en mindre rolle enn det som framkommer i hovedmodellen. Det er viktig å være oppmerksom på at modellen med trunkering gir slike effekter og at det kan gi ikke-intenderte utslag.

En måte å redusere denne typen effekt av trunkering kan være å sette maksimumsgrensen høyere enn 50% over indikatorens andel av resultatbevilgningen.

Kapittel 11 Forskningsrådets anbefalinger

Oppsummert mener ISF at:

Forslaget til reviderte resultatindikatorer representerer en fin opprydding. Unntaket er kommersialiseringsindikatoren som ikke bør innføres.

Forslaget til reviderte kvalifiseringsindikatorer har i utgangspunktet en for snever til nærming til relevans. Det nye forslaget fra Forskningsrådet i notat av 25.10.2020 utvider dette på en god måte.

Den foreslåtte modellen, slik som helheten nå framstår, med flere indikatorer enn før, et skille mellom ulike typer arenaer, og trunkering av uttelling pr resultatindikator, vil bli svært kompleks og risikerer å bli lite transparent. Dette kan være en utfordring for modellen og dens oppslutning. For at modellen skal være legitim er det en fordel at den kan kommuniseres og forklares også utenfor sektoren. Vi håper kompleksiteten ikke vil gå ut over finansieringsdepartementenes argumentasjon for å fremme (og øke) grunnbevilgning i framtidige statsbudsjett.

Til slutt er det ryddig å påpeke at ifølge Forskningsrådets beregninger vil ISF komme noe bedre ut med de foreslåtte endringene sammenlikna med dagens ordning. Vår uro for kompleksiteten i modellen handler derfor ikke om resultatene for eget institutt, men om effektene på systemet som helhet og over tid.