Høring - utkast til endringer i utlendingsforskriften - styringsforhold på utlendingsfeltet

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Høringsfrist: 3. juni 2005

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

Høringsinstanser iflg. liste

Deres ref

Vår ref

Dato

05/956-19 NEM

21.04.2005

Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til endringer i forskrift 21. desember 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften). Endringene som foreslås knytter seg til adgangen til å bringe Utlendingsdirektoratets (UDIs) positive vedtak inn for Utlendingsnemnda (UNE), nærmere bestemt om saksforberedelse og kompetanse i UNE, samt kriterier for behandling i stornemnd. Endringsforslagene er utarbeidet under forutsetning av at Stortinget slutter seg til forslagene i Ot.prp. nr. 31 (2004–2005) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. Odelstinget ga sin tilslutning til disse lovendringsforslagene tidligere denne uka.

Nedenfor følger en kort redegjørelse for bakgrunnen for forslagene, og de enkelte endringsforslagene kommenteres nærmere. Deretter omtales administrative og økonomiske konsekvenser. En oversikt over de forskriftsendringer som foreslås følger vedlagt.

Vi ber om høringsinstansenes uttalelser innen fredag 3. juni 2005. Den korte høringsfristen er begrunnet i behovet for å få de utfyllende saksbehandlingsreglene på plass så snart som mulig etter at lovendringene er trådt i kraft. Uttalelsene sendes Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo. Det er ønskelig at uttalelsene også oversendes elektronisk til: nina.mork@krd.dep.no.

Adressatene bes vurdere om høringsnotatet bør forelegges for eventuelle underliggende instanser som ikke står på listen over høringsinstanser. Høringsnotatet er tilgjengelig på ODIN ( www.odin.dep.no/krd).

1 Bakgrunn

I St.meld. nr. 21 (2003–2004) Styringsforhold på utlendingsfeltet drøftes ulike tiltak for å få bedre overensstemmelse mellom politiske mål og prioriteringer og praksis i utlendingssaker. Stortinget sluttet seg i hovedsak til de tiltak som foreslås i meldingen, jf. Innst. S. nr. 219 (2003–2004). Som en oppfølging av styringsmeldingen, fremmet Kommunal- og regionaldepartementet 17. desember 2004 Ot.prp. nr. 31 (2004–2005) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. (styringsforhold på utlendingsfeltet).

I proposisjonen foreslår Kommunal- og regionaldepartementet blant annet å lovfeste en adgang for departementet til å bringe UDIs positive vedtak (vedtak til gunst for søkeren) inn for UNE til vurdering. Det vises til at forvaltningsloven §§ 33 og 34 inneholder regler om saksforberedelse i klagesak og klageinstansens kompetanse. Departementet legger til grunn at bestemmelsene ikke er direkte anvendelige i dette tilfellet, siden det her formelt sett ikke dreier seg om en klagesak, men at det er naturlig at bestemmelsene kommer til anvendelse for nemndas vedtak og saksforberedelse så langt de passer. Det antas at den nærmere regulering av disse spørsmålene kan skje i forskrift. Dette er bakgrunnen for forskriftshjemmelen som foreslås inntatt i utlendingsloven § 38 nytt sjette ledd.

I proposisjonen foreslås det også opprettelse av en stornemnd som en alternativ behandlingsform i UNE. I stornemndbehandlingen deltar tre nemndledere og fire medlemmer (lekmenn). Departementet uttaler at det må være strenge vilkår for hva slags saker som skal behandles i stornemnd, for at stornemnda skal fungere som forutsatt. Klargjøringen av hvilke sakstyper stornemnda skal behandle vil bli nærmere regulert i forskrift eller instruks, jf. den foreslåtte ordlyden i utlendingsloven § 38 b nytt annet ledd siste punktum. Også spørsmålet om myndighet til å avgjøre hvorvidt en sak som er brakt inn for behandling i stornemnda skal antas til behandling, foreslås regulert i forskrift eller instruks. Etter en vurdering har departementet kommet til at forskriftsform er best egnet her, jf. forslagene nedenfor.

2 Nærmere om endringsforslagene

2.1 Saksforberedelsen i saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd –
forskriften § 132h

Departementet kan bringe UDIs positive vedtak inn for UNE til vurdering, jf. utlendingsloven § 38 fjerde ledd (”[D]epartementet kan beslutte at vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet til gunst for utlendingen, skal overprøves av Utlendingsnemnda”). En ny § 132h i utlendingsforskriften slår i første ledd fast at forvaltningsloven kapittel IV gjelder tilsvarende ved forberedelse m.m. av saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd, med mindre det er gjort særskilte unntak. Forvaltningsloven kapittel V gjelder tilsvarende når det treffes vedtak i saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd. Departementet har med dette valgt en tilnærming etter mønster av forvaltningsloven § 33. Etter departementets mening fremstår denne løsningen som mest brukervennlig. Alternativt kunne man i en bestemmelse i forskriften ha henvist til forvaltningsloven § 33, og sagt at bestemmelsen gjelder tilsvarende så langt den passer. Det måtte da gis utfyllende kommentarer i for eksempel et rundskriv. Vi ber om høringsinstansenes synspunkter på dette.

Forvaltningslovens kapittel IV og V har bestemmelser om opplysning av saken, underretning til partene, partsoffentlighet og begrunnelse av vedtak. Disse reglene vil gjelde tilsvarende ved UDIs forberedelse av saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd og når UNE treffer vedtak om omgjøring. I de tilfellene hvor UNE avgir prinsipputtalelse i saken, jf. forskriftens § 132i tredje ledd annet punktum, vil imidlertid ikke forvaltningslovens regler i kapittel V Om vedtaket komme til anvendelse, da uttalelsen ikke kan anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Prinsipputtalelsen har ingen virkning for den aktuelle saken, men den skal virke retningsgivende for fremtidig praksis. Det er således ikke behov for å involvere den private parten (utlendingen) på samme måte som når det fattes nytt vedtak i saken, for eksempel ved underretning til utlendingen om prinsipputtalelsen. Som presisert i Ot.prp. nr. 31 (2004–2005) blir ikke departementet part i saken, så forvaltningslovens regler i kapitlene IV og V som retter seg mot ”partene” vil kun få virkning overfor utlending som vedtaket er til gunst for.

Departementets beslutning om overprøving skal fremsettes for UDI, jf. § 132h annet ledd. Det er hensiktsmessig at det organ som tidligere har behandlet saken setter behandlingen i gang. Dessuten får UDI en mulighet til å vurdere om vedtaket er ugyldig og kan eventuelt selv omgjøre det.

UDI skal foreta de undersøkelser som beslutningen om overprøving gir grunn til, jf. § 132h tredje ledd. Hvis det for eksempel er grunn til å innhente nye opplysninger på grunnlag av det som fremkommer i departementets begrunnelse for overprøvingsbeslutningen, skal UDI gjøre det. Videre har UDI bare kompetanse til å oppheve vedtaket og behandle saken på nytt dersom vedtaket er ugyldig. UDI har med andre ord ikke anledning til å realitetsbehandle saken på nytt og foreta endringer i utlendingens disfavør, med mindre det konstateres ugyldighet. Også i dag kan et vedtak som i etterkant viser seg å være ugyldig, settes til side av UDI, jf. forvaltningsloven § 35 og ulovfestede regler om omgjøring. Hvis UDI etter dette treffer nytt realitetsvedtak, skal dette begrunnes og parten underrettes på vanlig måte.

Foreligger ikke vilkårene for å behandle saken, skal UDI avvise den, jf. tredje ledd i.f. Vilkårene fremgår av utlendingsloven § 38 fjerde ledd (vedtak truffet av UDI til gunst for utlendingen, fire måneders frist, krav til skriftlighet og begrunnelse). De hensyn som begrunner adgangen til å gi oppreisning for oversittelse av klagefristen i forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 31, gjør seg ikke gjeldende her, da det aldri vil være den private part som ber om behandlingen i UNE. Er fristen oversittet, skal UDI avvise saken. Departementet vil imidlertid kunne påklage avvisningsvedtaket til UNE på vanlig måte, da departementet må sies å ha ”rettslig klageinteresse” i saken, jf. forvaltningsloven § 28.

Utlending som vedtaket er til gunst for skal varsles snarest mulig og gis anledning til å uttale seg, jf. fjerde ledd. Varsel kan unnlates i de tilfeller som er nevnt i forvaltningsloven § 16 tredje ledd. Det er for eksempel ikke nødvendig å varsle utlendingen hvis UDI finner at beslutningen om overprøving må avvises, da varsel her vil være ”åpenbart unødvendig”, jf. forvaltningsloven § 16 tredje ledd bokstav c. Det skal settes en frist for å gi uttalelse. Utlendingen skal også ha kopi av departementets beslutning om overprøving med begrunnelse, hvis den ikke har et innhold som etter forvaltningsloven § 19 kan unntas fra innsynsrett.

Hvis UDI ikke treffer avgjørelse som nevnt i tredje ledd, dvs. verken avviser beslutningen om overprøving eller opphever vedtaket på grunn av ugyldighet og treffer nytt realitetsvedtak, skal UDI oversende sakens dokumenter til UNE så snart saken er tilrettelagt, jf. femte ledd. Det gjøres ingen reservasjon for noen dokumenter. Også UDIs eventuelle uttalelse i saken skal oversendes UNE. UDI gir en slik uttalelse dersom organet selv ønsker det, eller hvis UNE ber om det. Utlendingen skal ha kopi av uttalelsen i den grad den ikke inneholder opplysninger han eller hun ikke har krav på innsyn i etter forvaltningsloven § 19. Også departementet skal ha kopi av UDIs uttalelse.

Sjette ledd bestemmer at UNE skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes eller prinsipputtalelse gis. UNE kan også pålegge UDI å foreta nærmere undersøkelser m.m. Dette er for så vidt bare en gjentakelse av forvaltningsloven § 17, men departementet ønsker å presisere at dette også gjelder i saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd, og at UNE har hovedansvaret for at saken blir tilstrekkelig opplyst.

2.2 UNEs kompetanse i saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd – forskriften § 132i

Paragraf 132i regulerer UNEs kompetanse i saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd, dvs. i saker hvor departementet har besluttet at UDIs vedtak til gunst for utlendingen skal overprøves av UNE. Den er utformet etter mønster av forvaltningsloven § 34.

Første ledd oppstiller plikt og kompetanse for UNE til å avvise saken, dersom vilkårene for å behandle den ikke foreligger. Det er vilkårene i utlendingsloven § 38 fjerde ledd man har i tankene her (vedtak truffet av UDI til gunst for utlendingen, fire måneders frist, krav til skriftlighet og begrunnelse), jf. henvisningen. Heller ikke UNE har anledning til å gi oppreisning for oversittet klagefrist, jf. ovenfor om § 132h. Det sies uttrykkelig at UNE ikke er bundet av at UDI har ansett vilkårene for å foreligge, UNE skal med andre ord foreta en selvstendig vurdering. Kommer UNE til at saken skal avvises, kan ikke avvisningsvedtaket påklages. Departementet ser ingen vesentlige innvendinger mot å begrense klageretten her, da det ikke vil bety inngrep i private parters rettigheter. Det er kun departementet selv som eventuelt vil ha interesse av å kunne påklage UNEs avvisningsvedtak.

Annet ledd slår fast at UNE kan prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Det siste sikter ikke bare til nye opplysninger om forholdene tidligere, men også til forhold som har endret seg etter UDIs vedtak. UNE er ikke bundet av de påberopte anførsler, dvs. departementets begrunnelse for beslutningen om overprøving og eventuelle uttalelser fra utlendingen og/eller UDI, jf. § 132h fjerde og femte ledd.

Tredje ledd bestemmer i likhet med utlendingsloven § 38 femte ledd at UNE skal oppheve UDIs vedtak og sende det tilbake til UDI for hel eller delvis ny behandling, dersom UNE kommer til at vedtaket er ugyldig. Hovedregelen i forvaltningsretten er at et overordnet organ kan omgjøre underinstansens vedtak, jf. forvaltningsloven § 35 annet og tredje ledd, også til skade for den vedtaket retter seg mot, uten noen påfølgende klageadgang. Bestemmelsen her er mindre vidtgående, ved at UNE ikke selv kan omgjøre vedtaket, men kun sende det tilbake til UDI for ny behandling. UDI vil da være forpliktet til å fatte et nytt vedtak i saken, som igjen kan påklages til UNE av den private part dersom vedtaket er negativt. I hvilken grad et vedtak kan settes til side som ugyldig av UNE, beror på alminnelige forvaltningsrettslige regler. Departementet antar at ugyldighet bare vil bli konstatert i rene unntakstilfeller. UNEs avgjørelse om å oppheve UDIs vedtak etter å ha konstatert ugyldighet er enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

Videre sies det uttrykkelig i bestemmelsen at gyldige vedtak fra UDI verken kan oppheves eller endres, men UNE kan avgi en uttalelse om sakens prinsipielle sider. Også dette er en gjentakelse av utlendingsloven § 38 femte ledd. Prinsipputtalelsen vil være uten virkning for den aktuelle saken, men den vil medvirke til en mer konsistent praksis i UDI og UNE. Det foreligger ingen plikt til å avgi en prinsipputtalelse, men hovedregelen og utgangspunktet er at slik uttalelse skal gis. Selv i saker hvor UNE slutter seg til departementets merknader i overprøvingsbeslutningen, vil det normalt være behov for utfyllende kommentarer fra UNE. I saker hvor UNE ikke har noe å bemerke til UDIs vedtak, kan det imidlertid tenkes at adgangen vil bli noe mindre brukt, idet UDIs vedtak da anses for å gi uttømmende uttrykk også for UNEs oppfatning.

Fjerde ledd slår fast at UNEs vedtak etter tredje ledd første punktum, dvs. vedtak om omgjøring grunnet ugyldighet, ikke kan påklages. Etter departementets mening er dette ikke betenkelig ut fra et rettssikkerhetssynspunkt, da saken i slike tilfeller alltid vil bli sendt UDI for ny behandling, jf. ovenfor. Dersom UDI etter dette fatter et negativt vedtak for utlendingen, kan vedtaket påklages til UNE på vanlig måte. Behandling i to instanser er altså sikret. Når UNE i saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd ikke har kompetanse til å fatte nytt (negativt) vedtak i saken, gjør ikke de hensyn som vanligvis begrunner prinsippet om klagerett seg gjeldende. Vilkåret om ”tungtveiende grunner” for å begrense klageretten, jf. forvaltningsloven § 28 femte ledd, er etter departementets vurdering oppfylt.

2.3 Saker som skal behandles i stornemnd – forskriften § 141a

Paragraf 141a er i sin helhet ny og foreslås som en følge av lovens § 38b annet ledd om behandling av saker i stornemnd. Stornemndbehandling er en ny behandlingsform i UNE. Samtidig bortfaller koordineringsutvalget, jf. nedenfor. I lovens § 38b annet ledd i.f. gis det hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler om hvilke saker som skal behandles i stornemnd, og om myndighet til å avgjøre hvorvidt en sak som er brakt inn for behandling i stornemnda, skal antas til behandling.

Første ledd slår fast at vedtak truffet av UDI til gunst for utlendingen, som departementet har besluttet skal overprøves av UNE, jf. lovens § 38 fjerde ledd, alltid skal behandles i stornemnd. Dette er i tråd med de føringer som ble lagt i Ot.prp. nr. 31 (2004–2005).

Av annet ledd går det fram at også andre saker kan behandles i stornemnd, men da må visse kriterier være oppfylt. Det må være saker av prinsipiell karakter eller saker som er særlig betydningsfulle av andre grunner. I oppramsingen i første punktum nevnes derfor saker av prinsipiell betydning, saker med store samfunnsmessige eller økonomiske konsekvenser og saker på områder hvor det er tendenser til ulik praksis. Med ”ulik praksis” må forstås både ulik praksis i UDI og UNE, og ulik praksis internt i UNE. Også anmodning om omgjøring av UNEs vedtak i saker som nevnt i første punktum kan behandles i stornemnd, jf. annet punktum. Av hensyn til stornemndas effektivitet er kriteriene strenge. Når det skal avgjøres om en sak fyller vilkårene for stornemndbehandling etter annet ledd, må det for eksempel spørres om saken kan føre til en endring av praksis, eller om saken kan få (økonomiske eller administrative) konsekvenser for mange likeartede saker. Saker som gjelder fortolkning av internasjonale forpliktelser kan for eksempel være av prinsipiell art, og vilkåret for stornemndbehandling vil således være oppfylt. Det må videre ses hen til selve formålet med opprettelsen av stornemnd, å sikre større grad av lik praksis og likebehandling i utlendingsforvaltningen, og behovet for at det fattes et vedtak med presedensskapende virkning.

Det fremgår av tredje ledd at både departementet og UDI kan kreve at saker som nevnt i annet ledd skal behandles i stornemnd. Også nemndledere i UNE kan be om slik behandling. Forslaget er begrunnet i ønsket om å styrke styringsmulighetene for departementet, og i at stornemndvedtak skal danne presedens for UDI og UNE. Verken klager eller direktøren i UNE er gitt samme kompetanse, da slike hensyn ikke gjør seg gjeldende her. Klagerens ønske om grundig behandling av sin sak ivaretas gjennom dagens ordinære regler om behandling i nemnda. Forslagsrett for direktøren er lite praktisk og delvis overflødig, siden sakene som blir kjent for direktøren allerede har fått tildelt en nemndleder, som selv vil ha forslagsrett.

Saker som etter tredje ledd foreslås for stornemnd av departementet eller UDI, går rett i stornemnd uten en forutgående prøving. Ved anmodning om behandling i stornemnd fra en nemndleder, skal imidlertid direktøren i UNE kontrollere at vilkårene for slik behandling, jf. annet ledd, er oppfylt. Dette er i tråd med Ot.prp. nr. 31 (2004–2005), hvor det på side 47 heter: ”I lys av at så mange er tenkt gitt rett til å foreslå saker brakt inn for stornemnda, herunder alle UNEs nemndledere (p.t. 15), mener imidlertid departementet at det er behov for en viss kontroll for å forhindre at stornemnda blir belastet med saker som ikke skal behandles der”. Det presiseres at avgjørelsen av hvorvidt en sak som er brakt inn for behandling i stornemnd skal antas til behandling, bare vil gå ut på å ta stilling til om saken fyller vilkårene for å bli behandlet i stornemnd eller ikke. Alle saker som fyller vilkårene, skal tas opp til behandling når en med kompetanse til det har bedt om slik behandling. Det er nemndleder alene som avgjør om han eller hun vil be om stornemndbehandling i den enkelte sak, og denne beslutningen kan ikke overprøves. Dette tilsvarer situasjonen når det gjelder hvorvidt en sak skal behandles i nemndmøte fordi den byr på vesentlige tvilsspørsmål, jf. forskriftens § 140. Samtidig med at krav eller anmodning om behandling i stornemnd fremsettes, bør det gis en begrunnelse for hvorfor stornemndbehandling ønskes.

For ordens skyld vil departementet vise til Ot.prp. nr. 31 (2004–2005) pkt. 7.5.6 mht. tidspunktet for begjæring av stornemndbehandling: ”[V]idere anser departementet det som viktig at muligheten for å be om stornemndbehandling ikke avskjæres for tidlig i saksgangen, bl.a. fordi det for noen saker relativt sent i saksbehandlingen kan vise seg å være forhold av en slik karakter at stornemndsbehandling vil være på sin plass. På denne bakgrunn mener departementet at det må være adgang til å anmode om stornemndsbehandling helt frem til vedtak fattes i en av de andre saksbehandlingsformene i UNE. Et slikt sent skjæringspunkt kan være negativt for effektiviteten i UNE. På den annen side vil dette sannsynligvis dreie seg om få saker. For ordens skyld finner departementet likevel grunn til å påpeke at en eventuell anmodning om stornemndsbehandling bør fremmes så tidlig som mulig.”

I fjerde ledd åpnes det for at enda en sakstype kan bringes inn for stornemnda til behandling. Dersom det i ordinært nemndmøte treffes vedtak til ugunst for utlendingen mot nemndleders stemme, og nemndleder mener at vedtaket er lovstridig, kan nemndleder be om at saken behandles på nytt i stornemnd. Dette er et utradisjonelt forslag, da en slik ordning vil innebære en tredje prøving av saken (først i UDI, så i nemndmøte i UNE og til sist i stornemnd i UNE). UNE opplyser imidlertid at nemnda har erfaring med at slike situasjoner kan oppstå i praksis, og nemnda ser behov for at også slike saker kan bringes inn for stornemnda til behandling. Tredje ledd tredje punktum gjelder tilsvarende. Det vil si at direktøren også her skal kontrollere at vilkårene for stornemndbehandling er oppfylt. Departementet ber spesielt om høringsinstansenes syn på bestemmelsen i fjerde ledd.

Femte ledd første til tredje punktum gjentar lovens ordlyd i § 38b annet ledd om hvem som skal delta ved behandling av saker i stornemnd. Dette er gjort både av hensyn til brukervennlighet og forskriftens oppbygning for øvrig. Forskriftens § 139 annet til femte ledd om stemmegivning og saksbehandling gjelder tilsvarende for stornemndbehandling. Vedtaket eller prinsipputtalelsen skal underskrives av vedkommende stornemndleder.

2.4 Andre forskriftsendringer

Endringen i § 121 er kun en oppdatering av hjemmelshenvisningen, som følge av endringene i utlendingsloven § 38. Nåværende henvisning til utlendingsloven § 38 tredje ledd endres til en henvisning til utlendingsloven § 38 annet ledd.

Endringene i § 133 er kun en følge av endringene i lovens § 38a. I annet punktum er kravet om at nemndlederne skal ansettes i heltids- eller deltidsstilling fjernet, da samme formulering i lovteksten ble ansett som overflødig. I femte og sjette punktum er ordlyden noe justert, ved at det nå kun gis regler om nemndas direktør, men dette innebærer ingen materiell endring sammenlignet med gjeldende rett. I nytt sjuende ogåttende punktum gis det regler om nemndlederne. Reglene er endret ved at åremålsperioden er utvidet fra fire år til åtte år. Samtidig har adgangen til gjenoppnevning for én periode bortfalt.

Endringen i § 134 er kun en oppdatering av hjemmelshenvisningen, som følge av endringene i lovens § 38a. Dagens henvisning til utlendingsloven § 38a tredje ledd endres til en henvisning til utlendingsloven § 38a fjerde ledd.

Paragraf 135 oppheves, da koordineringsutvalget bortfaller som følge av opprettelsen av stornemnda, jf. lovens § 38b annet ledd og Ot.prp. nr. 31 (2004–2005). Bestemmelsen om direktørens kompetanse, som i dag står i annet ledd i.f., videreføres imidlertid i § 136.

Paragraf 136 har i et nytt tredje ledd bestemmelser om direktørens kompetanse. Ordlyden er identisk med dagens § 135 annet ledd i.f., da departementet ser at det fortsatt kan være behov for å gi interne generelle retningslinjer om behandlingen av enkeltsaker, skjønnsutøvelse mv.

Endringen i § 137 er kun en oppdatering av hjemmelshenvisningen, som følge av endringene i lovens § 38a. Dagens henvisning til utlendingsloven § 38a sjette ledd endres til en henvisning til utlendingsloven § 38a sjuende ledd.

Endringene i § 138 følger av endringene i lovens § 38b. Endringen i første ledd innebærer at nemndas kompetanse til selv å bestemme behandlingsform ikke gjelder der en sak skal behandles i stornemnd, jf. lovens § 38b fjerde ledd. Endringen i annet ledd er kun en oppdatering av hjemmelshenvisningen. Nåværende henvisning til utlendingsloven § 38b femte ledd endres til en henvisning til lovens § 38b sjette ledd.

Som følge av endringene i lovens § 38b, oppdateres hjemmelshenvisningen i § 139 annet ledd. Henvisningen til utlendingsloven § 38b tredje ledd endres til en henvisning til utlendingsloven § 38b fjerde ledd annet punktum. I § 139 tredje ledd er det ikke gjort materielle endringer, men rekkefølgen for avstemningen i asylsaker er endret. Da det i asylsaker primært er søkt om asyl, gir det en mer naturlig rekkefølge at det først stemmes over om klageren skal gis asyl. Dersom det ikke er flertall for dette, skal det stemmes over om klagerens skal innvilges tillatelse, og i så fall om oppholdsgrunnlaget.

Endringene i § 140 er kun en oppdatering av hjemmelshenvisningen, som følge av endringene i lovens § 38b. Henvisningen til utlendingsloven § 38b annet ledd første punktum endres til en henvisning til utlendingsloven § 38b tredje ledd første punktum. Henvisningen til utlendingsloven § 38b annet ledd annet punktum endres til en henvisning til utlendingsloven § 38b tredje ledd annet punktum.

Endringene i § 141 er kun en oppdatering av hjemmelshenvisningene, som følge av endringene i lovens § 38b. I første og annet ledd endres henvisningen til utlendingsloven § 38b annet ledd til en henvisning til utlendingsloven § 38b tredje ledd.

Endringene i § 142 er kun en følge av endringene i lovens § 38b. Begrepet ”klager” er gjennomgående endret til ”utlending”. Bakgrunnen er at bestemmelsen skal gjelde både for ordinære klagesaker og saker der departementet bringer UDIs positive vedtak inn for overprøving i UNE. Videre er hjemmelshenvisningen i første ledd oppdatert i tråd med endringen i lovens § 38b femte ledd, slik at adgang for utlendingen til å møte personlig og uttale seg i sak som behandles i ordinært nemndmøte også gjelder når saken behandles i stornemnd. Hjemmelshenvisningene i femte og niende ledd er også oppdatert.

3 Ytterligere kommentarer

Med hensyn til stornemndas sammensetning og organisering uttaler departementet i Ot.prp. nr. 31 (2004–2005) at det bør være en rullerende ordning for nemndledere og at vervet som stornemndleder bør gå på omgang blant disse. Lovens § 38b annet ledd fjerde punktum bestemmer at nemndledere deltar i, og en av dem leder, stornemnda i henhold til ”fastsatt ordning”. Når det gjelder den nærmere utformingen av en slik ordning, antar departementet at dette mest hensiktsmessig kan fastsettes av UNE selv gjennom interne retningslinjer, og ikke i forskrift. Det foreslås derfor ikke forskriftstekst om dette her.

Lekmedlemmene i stornemnda skal i motsetning til nemndlederne være faste, jf. Ot.prp. nr. 31 (2004–2005). Etter departementets syn er det imidlertid ikke formålstjenlig å regulere den nærmere prosessen med forslag til og utvelgelse av stornemndmedlemmer i forskrift. Det antas å være mest hensiktsmessig at stornemndmedlemmene formelt oppnevnes av departementet, men at oppnevningssakene forberedes administrativt i UNE. Departementet vil imidlertid bemerke at det ved utvelgelse av nemndmedlemmer til stornemnda blant annet vil måtte tas hensyn til kjønnsfordeling, nemndmedlemmenes kompetanse og deres anledning til å delta i stornemndmøter. Videre bør nemndmedlemmene som skal delta i stornemndmøter ha plikt til å møte, og det bør oppnevnes en ”pool” av varamedlemmer, bestående av nemndmedlemmer fra de fire medlemsgruppene.

4 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslagene antas ikke å ha vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser utover det som følger av lovendringsforslagene i Ot.prp. nr. 31 (2004–2005), og det vises til kapittel 9 i proposisjonen.

Som følge av forslagene vil UDI få nye oppgaver knyttet til saksforberedelse i saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd. UDI skal blant annet sørge for sakens opplysning og varsle utlending som vedtaket er til gunst for om at saken vil bli brakt inn for stornemndbehandling i UNE. Det kan også være aktuelt for UDI å gi uttalelse i saken før den oversendes UNE. Det antas imidlertid ikke at dette vil medføre merarbeid av betydning for UDI, da omleggingen antakelig kun vil omfatte et fåtall saker årlig, jf. Ot.prp. nr. 31 (2004–2005) side 54.

UNEs overprøving av UDIs positive vedtak skal skje i stornemnd, jf. forskriftens § 141a. Forslaget antas ikke i seg selv å medføre nevneverdige ekstra utgifter i UNE utover utgifter ved opprettelse og drift av stornemnd, og det vises til Ot.prp. nr. 31 (2004–2005). I tillegg vil det påløpe noe merarbeid, blant annet med å spre informasjon om stornemndas prinsipputtalelser. Det antas imidlertid at dette vil kunne dekkes innenfor rammen av gitt bevilgning.

Med hilsen

Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef

Birgitte Ege
avdelingsdirektør

Vedlegg:

Utkast til endringer i utlendingsforskriften

Liste over høringsinstanser

Høringsinstanser

Departementene

Barneombudet
Datatilsynet
Likestillingsombudet
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Bispedømmerådene
Den norske kirke (Kirkerådet, Mellomkirkelig råd, Samisk kirkeråd)
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Den norske advokatforening
Den norske dommerforening
Fagforbundet
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Kommunenes Sentralforbund (KS)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Juristforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Flyktninghjelpen
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)
Norsk Folkehjelp
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS)
Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD)
Redd Barna
Ressurssenter for pakistanske barn
Senter mot etnisk diskriminering (SMED)
UNHCR, Stockholm

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kontoret for fri rettshjelp
MiRA Ressurssenter
Rettspolitisk forening
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
Senter for menneskerettigheter


UTKAST TIL FORSKRIFT OM ENDRINGER I FORSKRIFT 21. DESEMBER 1990 NR. 1028 OM UTLENDINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSFORSKRIFTEN)

§ 121 tredje ledd skal lyde:

Utlendingsdirektoratets vedtak kan påklages til Utlendingsnemnda, jf. lovens § 38 annet ledd.

Mellom § 132g og ny § 132h skal ny underoverskrift lyde:

Overprøving av vedtak, jf. lovens § 38

Ny § 132h skal lyde:

§ 132h. Saksforberedelsen i saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd

Om forberedelse m.m. av saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd gjelder forvaltningsloven kapittel IV tilsvarende når ikke annet følger av bestemmelsen her. Forvaltningsloven kapittel V gjelder tilsvarende når det treffes vedtak i saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd.

Beslutning om overprøving fremsettes for Utlendingsdirektoratet.

Utlendingsdirektoratet skal foreta de undersøkelser som beslutningen om overprøving gir grunn til. Kommer Utlendingsdirektoratet til at vedtaket er ugyldig, kan direktoratet oppheve vedtaket og behandle saken på nytt. Dersom vilkårene for å behandle beslutning om overprøving ikke foreligger, jf. utlendingsloven § 38 fjerde ledd, skal Utlendingsdirektoratet avvise saken.

Utlendingsdirektoratet skal varsle utlending som vedtaket er til gunst for snarest mulig, jf. likevel forvaltningsloven § 16 tredje ledd. Samtidig skal det settes frist for å gi uttalelse. Varsles utlendingen ved brev, skal kopi av grunngitt beslutning om overprøving vedlegges med mindre utlendingen etter forvaltningsloven § 19 kan nektes adgang til den.

Blir det ikke truffet avgjørelse som nevnt i tredje ledd, skal sakens dokumenter sendes Utlendingsnemnda så snart saken er tilrettelagt. Dersom Utlendingsdirektoratet gir uttalelse til Utlendingsnemnda som utlendingen kan kreve å få se uten hinder av forvaltningsloven § 19, skal Utlendingsdirektoratet sende kopi til utlendingen. Utlendingsdirektoratet skal også sende kopi av slik uttalelse til departementet.

Utlendingsnemnda skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes eller uttalelse om sakens prinsipielle sider gis, jf. § 132i. Utlendingsnemnda kan pålegge Utlendingsdirektoratet å foreta nærmere undersøkelser m.m.

Ny § 132i skal lyde:

§ 132i. Utlendingsnemndas kompetanse i saker etter utlendingsloven § 38 fjerde ledd

Dersom vilkårene for å behandle saken ikke foreligger, jf. utlendingsloven § 38 fjerde ledd, skal Utlendingsnemnda avvise saken. Utlendingsnemnda er ikke bundet av at Utlendingsdirektoratet har ansett vilkårene for å foreligge. Utlendingsnemndas vedtak om å avvise saken kan ikke påklages.

Tas saken under behandling, kan Utlendingsnemnda prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter.

Kommer Utlendingsnemnda til at Utlendingsdirektoratets vedtak er ugyldig, skal den oppheve vedtaket og sende saken tilbake til direktoratet for hel eller delvis ny behandling. Gyldige vedtak kan ikke oppheves eller endres, men Utlendingsnemnda kan avgi uttalelse om sakens prinsipielle sider.

Utlendingsnemndas vedtak etter tredje ledd første punktum kan ikke påklages.

§ 133 skal lyde:

§ 133. Krav til Utlendingsnemndas direktør og nemndledere

Utlendingsnemnda ledes av en direktør, jf. lovens § 38a annet ledd. Nemnda skal videre ha nemndledere. Direktørens arbeidsområde omfatter også funksjonen som nemndleder. Direktøren og nemndlederne må fylle kravene til dommere i domstolloven § 53 første ledd og § 54 annet ledd. Direktøren beskikkes på åremål av Kongen i statsråd for seks år. Gjenoppnevning kan foretas for én periode. Nemndledere beskikkes på åremål av Kongen i statsråd for åtte år. Gjenoppnevning kan ikke foretas.

§ 134 første ledd første punktum skal lyde:

Nemnda skal ha nemndmedlemmer oppnevnt av Kongen i statsråd etter forslag fra Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet, Norges Juristforbund og humanitære organisasjoner, jf. lovens § 38a fjerde ledd.

§ 135 oppheves.

§ 136 skal lyde:

§ 136. Nemndas møter. Taushetsplikt. Direktørens kompetanse

Nemndas møter foregår for lukkede dører, jf. lovens § 38a femte ledd. Nemndlederen kan gi adgang for andre enn klageren til å møte og avgi uttalelse, jf. § 142 femte ledd og lovens § 38b fjerde ledd. Dersom det fremkommer opplysninger for nemnda som det anses påkrevd at klageren får uttale seg om for å kunne ivareta sitt tarv på en forsvarlig måte, skal det gis anledning til det.

Enhver som deltar ved behandlingen av sak for nemnda, har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13e. Overtredelse straffes etter straffeloven § 121.

Direktøren kan gi interne generelle retningslinjer om behandlingen av enkeltsaker, skjønnsutøvelse mv., men kan ikke instruere i den enkelte sak.

§ 137 første punktum skal lyde:

Ved søksmål mot staten om lovmessigheten av Utlendingsnemndas vedtak etter utlendingsloven eller om erstatning som følge av slike vedtak, opptrer staten ved Utlendingsnemnda, jf. lovens § 38a sjuende ledd.

§ 138 skal lyde:

§ 138. Behandlingsform i Utlendingsnemnda

Nemnda bestemmer selv behandlingsformen for den enkelte sak, med unntak av saker som behandles etter lovens § 38b annet ledd, jf. lovens § 38b fjerde ledd. Når dette ikke fremgår av generelle retningslinjer, treffes beslutningen av en nemndleder.

Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for beslutninger om behandlingsform, jf. lovens § 38b sjette ledd.

§ 139 annet og tredje ledd skal lyde:

Sakene avgjøres ved flertallsvedtak, jf. lovens § 38b fjerde ledd annet punktum.

I asylsaker stemmes det først over om klageren skal gis asyl. Er det ikke flertall for dette, stemmes det over om klageren skal innvilges tillatelse. Dersom det er flertall for dette, stemmes det over oppholdsgrunnlaget, herunder om tillatelsen skal gis med begrensninger.

§ 140 første ledd første og annet punktum skal lyde:

En nemndleder alene kan avgjøre saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, jf. lovens § 38b tredje ledd første punktum. I slike saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet, jf. lovens § 38b tredje ledd annet punktum.

§ 141 første og annet ledd skal lyde:

En nemndleder alene kan avgjøre anmodning om omgjøring av vedtak truffet av Utlendingsnemnda når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket, jf. lovens § 38b tredje ledd.

Under behandlingen av anmodning om omgjøring av vedtak truffet av Utlendingsnemnda kan en nemndleder alene beslutte at det ikke skal tas hensyn til opplysninger, dokumenter eller andre bevismidler som kunne ha vært gitt eller fremlagt under den tidligere behandlingen av saken, jf. lovens § 38b tredje ledd. Slik beslutning kan bare treffes når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket som følge av innholdet av bevismidlene.

Ny § 141a skal lyde:

§ 141a. Saker som behandles i stornemnd

Vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet til gunst for utlendingen, som departementet har besluttet skal overprøves av Utlendingsnemnda, jf. utlendingsloven § 38 fjerde ledd, skal behandles i stornemnd.

Saker av prinsipiell betydning, saker med store samfunnsmessige eller økonomiske konsekvenser og saker på områder hvor det er tendenser til ulik praksis, kan behandles i stornemnd. Også anmodning om omgjøring av Utlendingsnemndas vedtak i saker som nevnt i første punktum kan behandles i stornemnd.

Departementet og Utlendingsdirektoratet kan kreve at saker som nevnt i annet ledd behandles i stornemnd. Nemndledere kan be om at saker som nevnt i annet ledd behandles i stornemnd. Ved anmodning om behandling i stornemnd fra en nemndleder skal direktøren i Utlendingsnemnda kontrollere at vilkårene for slik behandling er oppfylt.

I saker hvor det er truffet vedtak i nemndmøte mot nemndleders stemme, kan nemndleder be om at saken behandles på nytt i stornemnd, dersom vedtaket er til ugunst for utlendingen og nemndleder mener at vedtaket er lovstridig. Tredje ledd tredje punktum gjelder tilsvarende.

Ved behandling av saker i stornemnd deltar tre nemndledere og fire medlemmer. To av medlemmene trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet og Norges Juristforbund. De andre to trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra humanitære organisasjoner. § 139 annet til femte ledd gjelder tilsvarende. Vedtaket eller uttalelsen underskrives av vedkommende stornemndleder.

§ 142 skal lyde:

§ 142. Personlig fremmøte i nemndmøte

Nemnda kan gi utlendingen adgang til å møte personlig og uttale seg i sak som behandles etter lovens § 38b første eller annet ledd, jf. lovens § 38b femte ledd. Når det er besluttet at en sak skal behandles på denne måten, skal nemnda underrette utlendingen om dette og sette en frist for tilbakemelding på om utlendingen vil benytte seg av denne adgangen. Beslutning om personlig fremmøte treffes av en nemndleder.

Adgang til personlig fremmøte skal som hovedregel gis i saker der Utlendingsdirektoratet har truffet vedtak om

a)

avslag på søknad om asyl når det heller ikke er gitt tillatelse etter lovens § 8 annet ledd,

b)

avslag på søknad om familiegjenforening fremmet fra riket av asylsøkers familiemedlem som ikke selv har søkt asyl,

c)

avslag på søknad om avledet flyktningstatus, jf. lovens § 17 tredje ledd,

d)

at overføringsflyktning ikke gis status som flyktning, jf. lovens § 21 annet ledd,

e)

tilbakekall av innvilget asyl og i denne forbindelse tilbakekall og avslag på søknad om fornyelse av utlendingens arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse, og tilbakekall og bortfall av bosettingstillatelse,

f)

tilbakekall og avslag på søknad om fornyelse av arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse når første gangs tillatelse er gitt etter lovens § 8 annet ledd på grunnlag av søknad om asyl,

g)

tilbakekall og bortfall av bosettingstillatelse når første gangs tillatelse er gitt etter lovens § 8 annet ledd på grunnlag av søknad om asyl,

h)

utvisning av utlending som har påberopt seg vern mot forfølgelse etter lovens § 15.

Det kan gjøres unntak fra hovedregelen i annet ledd når utlendingens fremstilling av faktum er lagt til grunn, når det ikke er tvil om faktum og når nemnda anser det åpenbart at personlig fremmøte ikke vil ha betydning for avgjørelsen av saken.

Adgang til personlig fremmøte kan også gis i andre saker etter en konkret vurdering. Dette kan blant annet være aktuelt i saker om utvisning av utlending som har barn med fast bopel i Norge og selv har fast bopel her, og i saker om hvorvidt en kvinne omfattes av retten til ny tillatelse etter § 21 femte ledd, jf. § 37 sjette ledd.

Utlending som er gitt adgang til å møte, har rett til å møte sammen med advokat eller en annen representant, jf. lovens § 38b femte ledd.

Utlendingen skal avgi uttalelse og besvare eventuelle spørsmål fra nemnda. Han eller hun kan pålegges å gi opplysninger som kan ha betydning for vedtaket, jf. lovens § 44 annet ledd. Nemnda kan avskjære spørsmål og muntlige innlegg fra utlendingen, hans eller hennes advokat eller andre som er gitt adgang til personlig fremmøte, når disse ikke anses å ha betydning for saken. Utlendingen har ikke adgang til å være til stede under nemndas videre behandling av saken.

For å få saken så godt opplyst som mulig, kan nemnda innkalle andre til å møte personlig.

Saken skal som hovedregel utsettes dersom utlendingen har gyldig forfall. Som gyldig forfall regnes blant annet at underretning om tidspunktet for fremmøtet ikke er kommet frem til utlendingen, og omstendigheter som medfører at utlendingen ikke kunne ha møtt uten fare for helbred eller velferd eller uten å forsømme viktige og uoppsettelige forretninger eller plikter.

Forvaltningsloven kapittel IV til VI gjelder ikke for beslutninger om personlig fremmøte, jf. lovens § 38b sjette ledd.