Høringsbrev

Departementet sender med dette ut på høring et forslag til hvordan rekommandasjonene til Europarådet v/GRECO (Group of States against Corruption) kan følges opp gjennom endringer i partiloven.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) viser til omtale i de siste års budsjettproposisjoner (senest Prp. nr. 1 (2010-2011) FAD), kap. 1530 Tilskudd til de politiske partiene.

Europarådet v/GRECO (Group of States against Corruption) har siden 1.1.2007 evaluert partifinansieringen i medlemslandene. Norge ble evaluert høsten 2008. I GRECOs plenumsmøte i februar 2009 ble det vedtatt i alt seks rekommandasjoner til Norge for å styrke innsynet i og kontrollen med partifinansieringen. Departementet sender med dette ut på høring et forslag til hvordan rekommandasjonene kan følges opp gjennom endringer i partiloven (lov 17.6.2005 nr. 102). Nedenfor følger et sammendrag av endringsforslaget i tillegg til en kort redegjørelse for sakens bakgrunn. Et fullstendig høringsnotat med lovforslag (PDF)  og oversettelse av GRECOs rapport (PDF) finnes på FADs hjemmesider.

Vi ber om at merknader i saken er departementet i hende innen torsdag 17. februar 2011.
 

1.1 Europarådet/GRECOs arbeid

Norge har uten forbehold signert og ratifisert begge konvensjonene som Europarådet i perioden 1997-2004 har utarbeidet mot korrupsjon, og har vært medlem av Europarådets antikorrupsjonsorgan GRECO siden 2001. De aller fleste landene i Europa er medlemmer av GRECO (47 land i alt). I tillegg deltar USA i dette samarbeidet. En forutsetning for GRECOs arbeid er at medlemslandene deltar i gjensidige evalueringsprosedyrer og lojalt følger opp de anbefalinger som blir gitt av GRECO. I januar 2007 igangsatte GRECO sin tredje evalueringsrunde som innebærer evaluering av parti- og kandidatfinansieringen i medlemslandene på grunnlag av Ministerkomiteens rekommandasjon Rec 2003/4 ”Om felles regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkamper”.

Europarådets konvensjoner er folkerettslig forpliktende for de land som har ratifisert disse. Rekommandasjoner fra Ministerkomiteen er rådgivende og er ikke juridisk bindende på samme måte som artiklene i konvensjonen. Selv om rekommandasjonene ikke er folkerettslig forpliktende, vil medlemslandene normalt oppfylle dem. FN, EU, OSCE/ODIHR, OECD og Transparency International følger resultatene av arbeidet og merker seg land som ikke lever opp til GRECOs standard. GRECO er opptatt av at det skal være offentlighet rundt partienes finansielle forhold, kontroll med at opplysningene fra partiene er riktige og at det benyttes avskrekkende, effektive og fleksible sanksjoner for brudd på reglene.

FAD har deltatt i den norske delegasjonen til GRECO siden partifinansiering ble et evalueringstema. Som ansvarlig for partiloven har departementet utarbeidet forslag til hvordan GRECOs rekommandasjoner kan implementeres i partiloven Dette er basert på innspill fra Finansdepartementet, Justisdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Nærings- og handelsdepartementet (Brønnøysundregistrene), Partilovnemnda v/leder og Statistisk sentralbyrå.
 

1.2. OSCE/ODIHRs evaluering av stortingsvalget 2009

Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) ble i juni 2009 invitert til å observere stortingsvalget og sametingsvalget som ble holdt 14. september samme år. OSCE/ODIHR sendte juni 2009 en kartleggingsdelegasjon til Oslo som senere anbefalte at valgobservatører observerte stortingsvalget. Delegasjonen, som besto av ni valgeksperter fra like mange OSCE-medlemsland, var i Norge fra 3. til 16. september 2009. I tillegg til eksperter basert i Oslo sendte OSCE/ODIHR ut observatørgrupper til flere kommuner i hele landet.

OSCE/ODIHR vurderte bl.a finansieringen av valgkamper i Norge, jf kapittel VII i rapporten og har september 2009 gitt Norge følgende rekommandasjon:

”Partiloven bør evalueres med tanke på å gi økt åpenhet rundt inntekter og utgifter i forbindelse med valgkamper gjennom regelmessige og uavhengige revisjonsrapporter.”
 

2. Sammendrag av lovforslaget

GRECO har gitt Norge endelig frist til februar 2012 med å innarbeide følgende rekommandasjoner i lovgivningen.

  1. i)at partiorganisasjonene pålegges å avgi årlige rapporter om utgifter, i tillegg til dagens ordning med inntektsregnskaper, ii) at partiorganisasjonene plikter å sende inn informasjon om eiendeler og gjeld i høvelig grad iii) at det etableres et standardisert skjema (med tilhørende retningslinjer, hvis nødvendig) for utarbeidelsen av denne informasjonen
  2. at det utarbeides nærmere retningslinjer vedrørende rapporteringene av ikke-monetære gaver i tillegg til begrepet ”politiske avtaler” som kreves innrapportert i hht partiloven
  3. at det vurderes innført plikt til å rapportere mottatte inntekter og påløpte utgifter i forbindelse med valgkamper
  4. at det etableres klare regler for å sikre nødvendig uavhengighet for revisorer som reviderer regnskaper til politiske partier
  5. at det sørges for passende, uavhengig monitorering av partifinansieringen, inkludert valgkampanjer, i samsvar med Artikkel 14 i Rec 2003/4
  6. at det innføres hensiktsmessige, fleksible sanksjoner for alle typer brudd på partiloven, i tillegg til dagens sanksjoner

FADs målsetningen har vært å utforme et lovforslag som oppfyller GRECOs minimumsstandard på de områdene som Norge har blitt utfordret, samtidig som Partifinansieringsutvalgets forslag (hvor bl.a samtlige stortingspartier deltok) i NOU 2004: 25 ”Penger teller, men stemmer avgjør” videreføres i størst mulig grad. Oppfølging av OSCE/ODHIRs rekommandasjon drøftes i tilknytning til rekommandasjon nr. 3 nedenfor.

Oppfølging av rekommandasjon nr.1- fullstendige regnskaper
Rekommandasjonen innebærer at innberetningssystemet i partiloven må endres fra kun å omfatte inntektsregnskaper til innrapportering av fullstendige regnskaper som inkluderer kostnader, gjeld og eiendeler. Det er partilag som i dag leverer inntektsregnskaper i hht gjeldende partilov §§ 18 første ledd og 19, som berøres av rekommandasjonen. I hht SSBs oversikt gjelder dette ca 630 partilag, dvs ca 19 pst av en populasjon på om lag 3 200 partilag/-enheter. De største politiske partiorganisasjonene er i tillegg til innberetningskravene i partiloven underlagt regnskapslovens regler. For disse vil GRECOs rekommandasjon ikke innebære forandringer utover at regnskapsførselen endres mht oppstilling for å imøtekomme partilovens nye krav. Hele 81 prosent av populasjonen kommer inn under forenklingsregimet i gjeldende partilov § 18 (3). Dette er i hovedsak mindre kommunelag, fylkesungdomsorganisasjoner samt enkelte fylkeslag som etter forslaget ikke vil bli omfattet av plikten til å sende inn fullstendige regnskaper, men fortsatt kan nøye seg med erklæringer (forutsatt at samlede inntekter i regnskapsåret, eksklusiv alle offentlig støtte, ikke overskrider 10 000 kroner). Departementet legger til grunn at et fullstendig regnskapskrav i partiloven må bygge på de regnskapsprinsipper, -standarder, vurderingsregler og ikke minst forenklingsmuligheter som allerede følger av regnskapsloven, så langt disse passer. Dette for å skape mest mulig konsistens, effektivitet og brukervennlighet mht regnskapsføringen. Krav om fullstendige regnskaper vil gjøre kontrollen med riktigheten av det som innberettes bedre, både fra offentlige myndigheter og andre regnskapsbrukeres side. Statistisk sentralbyrå (SSB) offentliggjør informasjonen på www.partifinansiering.no. Det foreslås utviklet en nettbasert regnskapsmodul med tilhørende veiledning som skal gjøre det enklere for partilagene å oppfylle regnskaps- og innberetningsplikten. Det vises til lovforslagets §§ 18-21, jf kapittel 4 og 8 i høringsnotatet. Når det gjelder standardiserte rapporteringsskjema, legger departementet til grunn at det her vil være snakk om å omarbeide de elektroniske skjemaene for inntektsrapportering m/ veileder som SSB har laget. Denne delen av rekommandasjon nr. 1 krever ingen endringer i regelverket.

Oppfølging av rekommandasjon nr.2 - retningslinjer
Departementet legger til grunn at denne rekommandasjonen ikke krever endring i regelverket, men vil bli fulgt og opp i samarbeid med SSB. Retningslinjene bør ta utgangspunkt i drøftelsene i Ot. prp. nr. 84 (2004-2005). Departementet vil i samarbeid med SSB fastsette retningslinjer i tilknytning til gjeldende partilov. Det vil være behov for å revidere retningslinjene senere for å ta høyde for lovendringer. 

Oppfølging av rekommandasjon nr.3 – innsyn i valgkampfinansiering
GRECO har formulert denne rekommandasjonen som en ”consider”, dvs at Norge ikke er forpliktet til å følge den opp, men kan nøye seg med å kvittere tilbake at rekommandasjonen er vurdert. OSCE/ODIHRs rekommandasjon må derimot sies å gå vesentlig lengre ved å anbefale at partiloven bør evalueres ”med tanke på å gi økt åpenhet rundt inntekter og utgifter i forbindelse med valgkamper gjennom regelmessige og uavhengige revisjonsrapporter”. For eventuelt å kunne imøtekomme begge rekommandasjonene, har departementet tatt utgangspunkt i følgende fem alternativer. Det innføres:

  1. ingen særskilte rapporteringsregler i forbindelse med valgkamper, eller
  2. en særskilt plikt i forbindelse med valgkamper til løpende å rapportere om mottatte bidrag innen et nærmere angitt tidsintervall, eller
  3. en generell plikt til løpende å opplyse om mottatte bidrag, uavhengig om det er valgår eller ikke, innen et nærmere angitt tidsintervall, eller
  4. en generell plikt til løpende å opplyse om mottatte bidrag innen et nærmere angitt tidsintervall, samt en særskilt plikt i forbindelse med valgkamper til å opplyse om alle inntekter før valgdagen, eller
  5. en særskilt plikt i forbindelse med valgkamper til å opplyse om alle inntekter og utgifter innen et nærmere angitt tidsintervall. Rapportene skal være revisorgodkjente.

”Bidrag” er definert i gjeldende § 19 tredje ledd, jf. også terskelverdiene i § 20 første ledd. Det legges til grunn at rapporteringsplikten etter alternativ 2-5 kommer i tillegg til den generelle årlige innberetningsplikten i gjeldende § 18 annet ledd. For å hindre mulige omgåelser av reglene vil plikten gjelde samtlige partilag uansett organisasjonsnivå. Departementet legger til grunn at alle innrapporteringspliktige forhold før valg skal være offentlige før valgdagen. Som en hovedregel foreslår departementet en frist på fire uker for partilagene til å rapportere mottatte bidrag til SSB. For å sikre at alle innberetningspliktige forhold kan publiseres på www.partifinansiering.no før valg, foreslås det for de siste fire ukene av valgkampperioden fastsatt en endelig innrapporteringsfrist innen utløpet av fredag før valgdagen.

Alternativ 1 innebærer at dagens system videreføres uendret, men at det kvitteres tilbake til GRECO at saken er vurdert. Alternativ 2 innebærer at kun bidrag innrapporteres og offentliggjøres i løpet av valgkampen, mens valgkamputgifter og andre valgkampinntekter rapporteres som en del av den ordinære årsrapporten. Etter alternativ 3 skal bidrag flagges løpende etter hvert som de mottas, uavhengig av om det er valgår eller ikke. Forskjellen mellom alternativ 2 og 3 er at førstnevnte begrenser plikten om løpende rapportering til en nærmere definert valgkampperiode – f.eks fra 1. januar til og med fredag før valgdagen, mens alternativ 3 innebærer at plikten gjøres permanent. Alternativ 4 innebærer at også andre valgkampinntekter enn bidrag skal innberettes før valgdagen. Departementet legger til grunn at hvert av de fem alternativene vil oppfylle GRECOs rekommandasjon. Kun alternativ 5 anses å oppfylle OSCE/ODIHRs rekommandasjon.

Ut i fra en helhetsvurdering (der særskilt nytte- og kostnadsforhold er gitt avgjørende vekt, og) der hovedvekten er lagt på GRECOs vurderinger som et internasjonalt ekspertorgan innen partifinansiering, anbefaler departementet at alternativ 2 legges til grunn. I tillegg til synspunkter på valg av modell (alternativ 1-5), ber departementet særlig om innspill fra høringsinstansene på hvilken tidsramme for den løpende rapporteringen som bør velges.

Oppfølging av rekommandasjon nr.4 – uavhengige revisorer
Rekommandasjonen vil kun ha virkning for partienes hovedorganisasjoner, dvs ca 22 enheter som i hht gjeldende partilov er underlagt krav om revisorgodkjennelse av innberetningen. Departementet foreslår at det i partiloven tas inn et krav om at samme revisor kun kan engasjeres av partiet for en periode på inntil syv år, dvs et rotasjonskrav i betydningen reell utskiftning av revisor. Reengasjementer vil derfor ikke være mulig. Det settes som vilkår at revisor som utfører revisjonsoppdrag for partiet, ikke samtidig kan være medlem av partiet. For revisjonsselskap gjelder dette den som er utpekt som ansvarlig revisor.

Oppfølging av rekommandasjon nr.5 – monitorering av partifinansieringen
Departementet mener rekommandasjonen kan innarbeides ved at Partilovnemnda gis utvidede fullmakter. Det foreslås at nemnda ved mistanke om mangelfull eller uriktig rapportering skal kunne kreve at partilaget legger fram all dokumentasjon av betydning for forhold som nemnda finner er av særskilt interesse i innberetningen. Det understrekes at dette foreslås å gjelde enkeltforhold i innberetningen som nemnda ser behov for å vurdere lovmessigheten av. Regelen gir likevel ikke nemnda generell adgang til regnskapsinformasjon eller annen dokumentasjon i partilaget. Både innsynrett og informasjonsomfang foreslås begrenset til enkeltsaker.

Videre foreslås det opprettet en støttefunksjon under nemnda, et Partirevisjonsutvalg, som på nemndas anmodning skal kunne kontrollere revisjonsoppdraget og innberetningen. Partirevisjonsutvalget skal, som en del av kontrolloppdraget, kunne kreve å bli forelagt all relevant regnskapsinformasjon, herunder fakturaer, bilag, kopi av avtaler med bidragsytere etc. Myndigheten dekker innsyn i alle forhold som er nødvendig for å kontrollere revisjonsoppdraget eller godkjenningen av innberetningen. Partirevisjonsutvalget skal kunne rapportere forhold av relevans for partifinansieringen til Partilovnemnda, men skal ha taushetsplikt i alle andre forhold. Departementet legger til grunn at partilaget skal ha reell mulighet til selv å ordne opp i enkeltsaker overfor Partilovnemnda før Partirevisjonsutvalget eventuelt kobles inn.

Videre skal Partirevisjonsutvalget ha i oppgave å foreta rutinemessig kontroll/ veieledning av partiet eller partileddet i regnskapsføringen på en måte som er nøytral partipolitisk sett. Også her skal Partirevisjonsutvalget kunne rapportere forhold av relevans for partifinansieringen til Partilovnemnda, men skal ha taushetsplikt i alle andre forhold. Departementet har i denne sammenheng særlig lagt vekt på følgende:

  • Kontrollen med politiske partier skal begrenses til lovmessigheten av disposisjonene i forhold til partilovens bestemmelser og krav - ikke formålstjenligheten.
  • Hensynet til partienes autonomi og politiske handlefrihet skal ivaretas.
  • Taushetsbelagte opplysninger eller virksomhetsinterne forhold som faller utenfor tilsynsformålet, skal ikke eksponeres for nemnda eller offentligheten.
  • Kontrollfullmakten skal være klart definert, nøytral, og ikke kunne misbrukes politisk sett.
  • Tilsynet/kontrollen skal være effektiv og uten unødig ressursbruk eller byråkrati for myndigheter og partier.
  • Tilsynet/kontrollen bør ikke skape rollekonflikter i offentlig sektor.

Oppfølging av rekommandasjon nr.6 – mer fleksible sanksjoner
Departementet foreslår at Partilovnemndas fullmakt i gjeldende lov § 24 til å holde tilbake hele partistøtten, utvides til også å gjelde deler av støtten. Etter forslaget vil alle brudd på lovens bestemmelser av relevans for partifinansieringen kunne sanksjoneres av nemnda. Det foreslås at administrative sanksjoner som formell advarsel, hel eller delvis tap av offentlig ytelse og administrativ inndragning (sistnevnte i forbindelse med ulovlig mottatte bidrag, jf § 17) hjemles i partiloven. Det foreslås lagt føringer i loven på hvordan skjønnet skal utøves. Departementet har med utgangspunkt i Ot. prp. nr. 90 (2003-2004) og NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, drøftet om det bør inntas en straffebestemmelse i loven. Etter mønster av dansk lovgivning foreslås det tatt inn en bestemmelse om straff, i form av bøter eller inntil fire måneders fengsel, for vesentlige eller gjentatte brudd på partilovens bestemmelser. Departementet går inn for at straff bør forbeholdes de mest alvorlige lovbruddene.

Departementet foreslår i forlengelsen i GRECOs rekommandasjoner to tiltak for å hindre omgåelser av regelverket:

  • Hjemmel til i forskrift å kunne pålegge kandidater som har vunnet representasjon, etter de samme regler som for politiske partier, plikt til å innrapportere bidrag etter gjeldende § 19 tredje og fjerde ledd mottatt under valgkampen. Rapporteringen skal eventuelt gjøres som en del av partiets eller partileddets ordinære årsrapport.
  • At bidrag etter § 19 tredje og fjerde ledd gitt til virksomheter eller foretak som helt eller delvis kontrolleres av politiske partier eller partiledd, herunder partilag i utlandet, skal innrapporteres etter samme regler og som en del av partileddets rapport.

Departementet ser behov for at det gjøres følgende forenklinger i partiloven:

  • At antallet underskrifter fra partilagene i forbindelse med innberetning (jf gjeldende lov § 21 fjerde ledd) reduseres fra to til én. Bakgrunnen for forslaget er at SSB mener dagens krav om to underskrifter forsinker innsendelsesprosessen for partilagene slik at fristen (1.juli) oftere overskrides og at det dermed blir behov for flere purringer. Departementets forslag til forenkling av loven på dette punktet er mao begrunnet både i hensynet til partilagene og offentlige myndigheter.
  • At §§ 21 og 23 om partienes plikt til på forespørsel å gi publikum innsyn i politiske eller forretningsmessige avtaler med bidragsytere samt regnskaper ”slik de foreligger”, tas ut av loven. Departementets begrunnelse for denne forenklingen av er at forslaget om fulle inntektsregnskaper samt fyldigere notekrav gjør bestemmelsene overflødige.

Forslagene til forenklinger over antas ikke å ha betydning for virkningen av GRECOs rekommandasjoner. Videre foreslås enkelte presiseringer i regelverket som i hovedsak svarer til dagens praktisering av loven.

3. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet har i forbindelse med samtlige seks rekommandasjoner forsøkt å finne løsningsforslag som også administrativt sett kan foretrekkes. Hensynet til å begrense behovet for økt ressursbruk både i partier, partiledd og offentlig sektor har vært tillagt stor vekt. Hensynet til små partilag har særlig vært vektlagt. Det er departementets oppfatning at forslagene i kapittel 4 i høringsnotatet i begrenset grad vil innebære økte ressurser for de som blir berørt. Departementet antar at lovforslaget vil medføre behov for en økning på om lag 5 mill. kroner på kap 1530 Tilskudd til de politiske partiene post 01 Drift som foreslås dekket ved en omdisponering mellom postene på kap. 1530 Tilskudd til de politiske partiene. Beløpet skal dekke utgifter til saksbehandlingsbistand til Partilovnemnda, godtgjørelse for Partirevisjonsutvalget og til utvikling og drift av en webbasert veilednings- og rapporteringsmodul for regnskapsførselen.

Vi ber om at eventuelle merknader i saken også sendes til følgende mailadresse (innen 17. februar 2011): postmottak@fad.dep.no


Med hilsen

 

Unni Korsnes (e.f.)
Fung. ekspedisjonssjef
Christian Fredrik Horst
avdelingsdirektør

                                                                     
                                                               
 
Til toppen