1. Innledning

Målrettet og effektiv bruk av informasjonsteknologi er en sentral bærebjelke i fornyingen av offentlig sektor. Ved å utnytte de fordeler som teknologien gir, skal offentlige virksomheter både yte bedre tjenester og utnytte sine samlede ressurser mer effektivt. Regjeringen har som mål at elektronisk kommunikasjon skal være den primære kanalen for dialogen mellom innbyggere og offentlige virksomheter. IKT skal brukes for å effektivisere måten forvaltninga arbeider på og gevinsten fra effektiviseringa skal brukes til å styrke tjenestetilbudet på prioriterte områder.

Selv med et sterkt linjeansvar i de statlige sektorene og lokalt selvstyre i kommunesektoren inngår de likevel alle i én offentlig sektor. Skal offentlig sektor klare å skape en samlet effektiv forvaltning med god brukerorientering, må vi etablere gode fellesløsninger, felleskomponenter og organisatoriske fellesfunksjoner på IKT-området. Videre må vi stimulere til både en kostnadseffektiv og brukerorientert elektronisk tjenesteutvikling i den enkelte sektor, virksomhet og kommune og til god elektronisk samhandling på tvers av sektorer og forvaltningsnivå.

På oppdrag fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) har Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) utarbeidet rapporten ”Nasjonale felleskomponenter i offentlig sektor. Forslag til hvordan nasjonale felleskomponenter bør styres, forvaltes, finansieres og utvikles” (Difi-rapport 2010:17), som Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet ønsker synspunkter på fra berørte aktører.

2. Difi-rapport 2010-17: Nasjonale felleskomponenter i offentlig sektor

Difi peker i rapporten på at begrepsbruken rundt elektronisk forvaltning og felleskomponenter ikke er standardisert i dag. Dette kan skape utfordringer både i kommunikasjons- og beslutningsprosesser. Difi foreslår en mer standardisert bruk av sentrale begreper.

Når det gjelder felleskomponentbegrepet knytter Difi det til internasjonal IT-faglig definisjon av komponentbegrepet. Komponenter defineres i denne sammenheng til å være avgrensede deler av en IT-løsning. Det skilles mellom elektroniske tjenester, som er offentlige oppgaver som utføres ved hjelp av IT-løsninger, og komponentene som utgjør disse IT-løsningene.

Med basis i dette defineres felleskomponenter som komponenter i IT-løsninger som kan sambrukes eller gjenbrukes i flere IT-løsninger i offentlig sektor. Enkelt kan man si at felleskomponenter er felles ”byggeklosser” for å kunne utvikle elektroniske tjenester.

For å kunne nå de politiske målene om brukerretting og en effektiv forvaltning er det noen felleskomponenter som er viktigere enn andre i offentlige virksomheters elektroniske tjenester og tjenesteutvikling. Difi foreslår å kalle disse mest sentrale ”byggeklossene” for nasjonale felleskomponenter. Dette er felleskomponenter som er så sentrale for tjenesteutviklingen i hele offentlig sektor at det er spesielt viktig å få til en helhetlig styring, forvaltning, videreutvikling og finansiering som ivaretar de tverrsektorielle behovene. (For nærmere omtale se kapitel 3 i rapporten)

Difi foreslår i rapportens kapittel 4 at følgende defineres som nasjonale felleskomponenter:

• Enhetsregisteret (grunndata om virksomhet)
• Folkeregisteret (grunndata om person)
• Matrikkelen (grunndata om eiendom)
• Altinn (-komponentene)
• Felles infrastruktur for e-ID i offentlig sektor

Forslagene til nasjonale felleskomponenter er utdypet i rapportens kapittel 4.1-4.5. En kort presentasjon av den enkelte nasjonale felleskomponent med konkrete forslag til sentrale tiltak som bør følges opp av ansvarlig linje er gitt i rapportens sammendrag s. 3-6.

Av sentrale videreutviklingsbehov rundt nasjonale felleskomponenter peker Difi spesielt på:

• Personers elektroniske adresser
• Virksomheters elektroniske adresser
• Felles elektronisk tjeneste for meldingsutveksling
• Nasjonal eID på nivå 4
• Elektronisk signatur
• Kryptering av elektroniske meldinger
• Validering av eIDer
• Virksomhetssertifikater
• Felles forvaltning av samtykke, profiler og identitetsinformasjon

Disse behovene er utdypet i rapportens kapittel 4.6, og det er gitt anbefalinger om tiltak for de enkelte behovene.

Når det gjelder styring, forvaltning og finansiering, legger Difi linjeansvaret og mål- og resultatstyring til grunn som grunnleggende styringsprinsipp også i den fremtidige styringen av nasjonale felleskomponenter. Samtidig foreslår Difi en styrking av samordningen på fem tiltaksområder, og med 10 prinsipper. Tiltaksområdene er beskrevet i rapportens kapittel 5 og et konkret forslag til prinsipper ligger i rapportens vedlegg 1.

3. Spørsmål i denne høringen

Rapporten fra Difi inneholder både vurderinger og analyser av dagens situasjon, begrunnelser for forslag til endringer og konkrete endringsforslag. Rapporten kan lastes ned fra www.difi.no/publikasjoner som Rapport 2010:17 Nasjonale felleskomponenter i offentlig sektor (PDF).

FAD ønsker høringsinstansenes syn på sentrale forslag i rapporten. Spesielt er departementet opptatt av å få høringsinstansenes syn på finansiering av nasjonale felleskomponenter, opprettelse av faste samordningsfora på departements- og virksomhetsnivå for bedre koordinering og samordning av fellestiltak på IKT-området, og sentrale videreutviklingsbehov når det gjelder nasjonale felleskomponenter:

a) Prinsipp for finansiering av nasjonale felleskomponenter

I rapportens kapittel 5.3 peker Difi på de spesielle utfordringene som gjelder finansieringen av IT-løsninger i offentlig sektor der kostnaden kommer i en virksomhet/sektor og nytten og gevinstpotensialet i mange andre. Difi mener det er et tydelig behov for en ny samarbeidsmodell med et sterkt fokus på tverrsektorielle synergier i styringen og finansieringen av nasjonale felleskomponenter. Selv om kostnadene kommer i en virksomhet, må prioriteringer, valg av finansieringsmekanismer og den samlede styringen være begrunnet i gevinsten for offentlig sektor som helhet. Nasjonale felleskomponenter må sikres en finansiering av både videreutvikling, forvaltning og drift som gjør at de fungerer hensiktsmessig som fellesressurs og kan levere i henhold til forventninger, krav og avtaler. Finansieringsmodellen må håndtere variable og uforutsette kostnader, gi incentiver til bruk av felleskomponentene i hele offentlig sektor og bidra til gevinstrealisering. Det må også være en finansieringsmodell som ikke er kostnadskrevende å forvalte.

Med utgangspunkt i disse forutsetningene foreslår Difi at det

• Besluttes som prinsipp at finansieringen av nasjonale felleskomponenter skal innrettes og øremerkes slik at finansieringsformen fremmer ønsket tjenesteutvikling.
• Utvikles en kostnadsfordelingsnøkkel på departementsnivå for nasjonale felleskomponenter basert på gevinstpotensialet og ikke på kostnadsfordeling ved bruk.

Difis konkrete forslag til et målrettet finansieringsprinsipp ligger som prinsipp 4 Finansiering i rapportens vedlegg 1. Difi mener at alle kostnadene ved nasjonale felleskomponenter som hovedregel bør finansieres som øremerket bevilgning til felleskomponentforvalterne og ikke gjennom internfakturering mellom offentlige virksomheter. Finansieringen bør samtidig som hovedregel på kort eller lang sikt skje som en reduksjon på sektrorrammen til departementene etter en overordnet fordelingsnøkkel basert på gevinstpotensialet og ikke på kostnadsfordeling av bruk. Dette for å stimulere til ønsket tjenesteutvikling og gevinstrealisering i alle offentlige virksomheter innenfor samme økonomiske totalramme. Det vil også etter Difis vurdering kunne legge grunnlaget for en mer aktiv etatsstyring i fornyingsarbeidet og en reell omfordeling av effektiviseringsgevinster slik regjeringen har som mål.

b) Samordningsfora for koordinering av de nasjonale felleskomponentene

Difi peker i kapittel 5.4 på at det mangler samordningsfora med et klart mandat til helhetlig koordinering og videreutvikling av nasjonale felleskomponenter og norsk eForvaltning.

Difi foreslår derfor at det

• Etableres et fast samordningsutvalg på departementsnivå som skal ha en forpliktende samordningsrolle for nasjonale felleskomponenter i en helhetlig eForvaltning.
• Etableres et strategisk topplederutvalg på virksomhetsnivå som skal ha en tilsvarende forpliktende rolle i gjennomføringen av samordningen.
• Etableres et støtteutvalg til strategisk topplederutvalg på taktisk ledernivå, samt underliggende fagutvalg ved behov.

Difis forslag bygger videre på FAOS-rapportens vurderinger og grunnleggende anbefalinger samtidig som innretningen justeres noe. Nåværende Skate foreslås å utgjøre grunnstammen i det strategiske topplederutvalget, og navnet kan gjerne være Skate videre. Ut fra nåværende ansvar foreslås FAD som samordningsansvarlig på departementsnivå og Difi på virksomhetsnivå og utvalgene knyttes sammen gjennom den IT-samordningslinje som allerede eksisterer mellom FAD og Difi. Difi mener også at det er viktig at kommunesektoren er representert med KRD på departementsnivå og en hensiktsmessig kommunal representasjon i strategisk topplederutvalg og tilhørende underutvalg.

Det grunnleggende linjeansvaret opprettholdes i den foreslåtte modellen samtidig som offentlig sektor etter Difis vurdering får to tverrsektorielle samordningsfora med både beslutningsmyndighet og samordningskraft. I praksis innebærer forslaget at en samler fire aktørgrupper i to konsensusfremmende og forpliktende utvalg, henholdsvis på departementsnivå og strategisk toppledernivå i virksomhetene. På begge nivå samles de aktørene som sitter på linjeansvaret og beslutningsmyndigheten for de nasjonale felleskomponentene sammen med et representativt utvalg av de aktørene som får rammevilkår og handlingsrom påvirket av beslutningene som tas. Sammen med et tydeligere helhetlig mandat for de nasjonale felleskomponentene, slik Difi foreslår i rapportens kapittel 5.2, mener Difi dette vil gi det nødvendige grunnlaget for å utarbeide gode, omforente og forpliktende strategier, løsninger, anbefalinger og beslutninger på både strategisk virksomhetsnivå og etatsstyrernivå i departementene. Samtidig peker Difi på viktigheten av tydelige mål- og forventningsavklaringer, klare ansvars- og rolledefinisjoner, tydelige prosessbeskrivelser og gode saksgrunnlag. Disse må utarbeides om utvalgsstrukturen skal etableres.

Det vises for øvrig til rapportens kapittel 5.4 for en utdypning av det konkrete forslaget. Det vises også til prinsipp 2 og 3 i vedlegg 1 som er Dfifs konkrete forslag til en normering av hvordan denne samordningen bør fungere.

Departementet ber spesielt om eventuelle synspunkt på Difis konkrete forslag slik det er beskrevet i rapportens kapittel. 5.4 side 93-100. Departementet ber også om at synspunkter på behovet for et taktisk lederutvalg som understøtter strategisk lederutvalg kommenteres spesielt.

c) Sentrale videreutviklingsbehov for nasjonale felleskomponenter

Departementet ber om synspunkter på om de fem nasjonale felleskomponentene som foreslås i rapportens kapittel 4.1-4.5 og de videreutviklingsbehov Difi har trukket frem i rapportens kapittel 4.6 er dekkende og gir en riktig prioritering . Dersom flere behov trekkes frem ber departementet om at disse blir gradert på skalaen 1 (minst viktig) – 5 (mest viktig). Departementet ber også om eventuelle synspunkt på om det bør utarbeides en felles strategi for disse nasjonale felleskomponentene som tar opp i seg sentrale videreutviklingsbehov.

d) Normering av forvalterrollen og et tydelig nasjonalt ansvar

Difi peker i rapportens kapittel 5.2 på at kvaliteten på og pålitelighet til de nasjonale felleskomponentene er kritisk for alle de offentlige virksomhetene som skal benytte felleskomponentene i egne elektroniske tjenester mot innbyggere og næringsliv. Difi foreslår derfor at det etableres et sett av krav til alle felleskomponentforvalterne som normerer hvordan forvalterrollen skal utøves. Videre foreslår Difi at indikatorer på etterlevelsen av disse kravene legges aktivt inn i etatsstyringen for dem det gjelder, og at resultatene i tillegg gjøres til årlige tema i aktuelle samordningsfora på både virksomhets- og departementsnivå. Difi foreslår også at det utarbeides nye tverrsektorielt omforente mandater for de nasjonale felleskomponentene og at disse tydeliggjør det tverrsektorielle ansvaret på både departements- og virksomhetsnivå.
Departementet ber om eventuelle synspunkt på behovet for felles normering av forvalterrollen og en tydeliggjøring av det tverrsektorielle ansvaret for nasjonale felleskomponenter slik Difi foreslår i rapportens kapittel 5.2. Departementet ber også om eventuelle synspunkt på prinsipp 1 og prinsipp 5-10 i rapportens vedlegg 1. Dette er Difis konkrete forslag til en slik normering.

e) Helhetlig prioritering i en felles arkitektur

Difi peker i rapportens kapittel 5.5 på at det er en tett kobling mellom felleskomponenter og forvaltningsstandarder. Disse utgjør sammen med arkitekturprinsippene kjernen i det som etter Difis vurdering formelt bør etableres som offentlig sektors felles arkitektur. Dersom nasjonale felleskomponenter skal kunne brukes bredt i forvaltningen, er det en forutsetning at hensiktsmessige organisatoriske, semantiske og tekniske forvaltningsstandarder er på plass senest når felleskomponenten er tilgjengelig. Hensiktsmessige standarder som kan sikre god informasjonsflyt er også viktig i den generelle elektroniske tjenesteutviklingen.
Departementet ber om synspunkter på om prioriteringen av behov for standarder bør skje i det samme styrings- og forvaltningsregime som eventuelt blir etablert for nasjonale felleskomponenter (jf. spm. b). Departementet ber også om synspunkter på om nåværende standardiseringsråd bør inkluderes som et fagutvalg under taktisk lederutvalg i en helhetlig sammenhengende utvalgsstruktur under strategisk topplederutvalg.

f) Økt fornyingstrykk

Difi peker i rapportens kapittel 5.6 på at de egentlige målene bak felleskomponentene er å få til en omfattende utvikling av nye og bedre elektroniske tjenester til innbyggere og næringsliv fra alle offentlige virksomheter, med en påfølgende effektivisering og gevinstrealisering i alle linjene. Disse utfordringene løses ikke med etableringen av felleskomponenter, men må følges opp gjennom mål- og resultatstyring i de enkelte virksomheter og sektorer. Difi mener likevel at det bør gjennomføres felles tverrsektorielle tiltak som kan skape et økt fokus og trykk på fornying i alle linjene.

Difi mener det er behov for å

• utvikle/videreutvikle flere felles støtteverktøy og veiledninger på etatsstyrernivå og virksomhetsnivå rettet mot fornying, effektivisering og omstilling gjennom IT og felleskomponenter.
• utvikle og gjennomføre et kompetanse- og nettverksprogram for etatsstyrere i departementene med fokus på hvordan IT kan sikre fornying, effektivisering og gevinstrealisering i virksomhetene.
• utvikle og gjennomføre et tilsvarende kompetanse- og nettverksprogram for strategiske og taktiske toppledere i virksomhetene.

Også i spørsmålet om finansiering i rapportens kapittel 5.3 peker Difi på at det må skapes et tydeligere fokus i alle linjer på gevinstpotensialet ved ny teknologi. Difi foreslår også der at det utvikles flere veiledere.
Departementet ber om synspunkter på behovet for den type tverrsektorielle tiltak, støtteverktøy og veiledninger som Difi foreslår i rapportens kapittel 5.3 og 5.6.

4. Høringsuttalelser og høringsfrist

Vi gjør spesielt oppmerksom på at høringen inneholder både styringsspørsmål rettet mot etatsstyrere og strategisk og taktisk virksomhetsledelse samt arkitekturspørsmål rettet mot virksomhets- og IT-arkitekter.
Høringsbrevet lister opp spesielle problemstillinger som man ønsker spesielt kommentert, men høringsinstansene er naturligvis velkomne til å kommentere andre spørsmål i Difis rapport.

Vi ber departementene vurdere behov for innhenting av uttalelser fra underliggende organer.

FAD ber om at høringsuttalelsene struktureres slik at de refererer til den bokstavnummerering som er gitt i høringsbrevet og Difis rapport.
Høringsuttalelsen sendes på e-post til postmottak@fad.dep.no.

Høringsfrist er 15.10.2011

Eventuelle spørsmål ifm. høringen kan rettes til Carlo Thomsen (telefon 22 24 46 25) eller Asbjørn Seim (22 24 46 47).
FAD gjør oppmerksom på at departementet vil etablere en arbeidsgruppe på departementsnivå som vurderer forslagene i rapporten, og andre mulige tiltak for å sikre best mulig organisering, styring og finansiering av felleskomponenter og fellestiltak på IKT-området. Høringsuttalelsene vil inngå i arbeidsgruppens underlagsmateriale.

Med hilsen

Lasse Ekeberg (e.f.) Fung. ekspedisjonssjef

Asbjørn Seim Avdelingsdirektør