Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 6 (2012-2013)

En helhetlig integreringspolitikk

Til innholdsfortegnelse

1 Mangfold og fellesskap

Innvandring har bidratt til at Norge har fått en mer mangfoldig befolkning. Denne meldingen til Stortinget handler om muligheter og utfordringer som følger med å være et land og samfunn med innvandring. Meldingen presenterer prinsipper og rammer for framtidens politikk for mangfold og fellesskap, og gir en helhetlig framstilling av regjeringens integreringspolitikk.

Alle innbyggere i Norge har plikter og rettigheter. Alle skal ha muligheter til å delta og bidra i arbeids- og samfunnsliv. Et rettferdig samfunn med et trygt fellesskap forutsetter små sosiale og økonomiske forskjeller og likestilling mellom kvinner og menn. Derfor er det viktigste målet i regjeringens integreringspolitikk å sørge for at alle som bor i Norge får brukt ressursene sine og tar del i fellesskapet.

Norge er en del av en stadig mer globalisert verden. Mennesker i Norge handler og samhandler med resten av verden. En av konsekvensene er at mennesker fra andre land kommer hit. De har med seg sine kunnskaper og sin kompetanse, sitt språk, sin religion og sine tradisjoner, sin musikk og sine fortellinger. Norge trenger kompetanse og arbeidskraft. Norge følger opp sine internasjonale forpliktelser og tar ansvar for å gi kvinner og menn på flukt et nytt hjemland.

Innvandringen medfører et mer mangfoldig samfunn. Det innebærer langt flere muligheter, men også flere konflikter. Å utnytte mulighetene og håndtere konflikter på en klok måte er det demokratiske samfunnets lakmustest.

I Norge er levestandarden høyere og forskjellene i levekår mindre enn i de fleste andre land. Slik skal det fortsette. Norge skal ikke utvikle seg til et samfunn hvor personer med innvandrerbakgrunn har dårligere levekår og deltar i mindre grad i samfunnsfellesskapet enn resten av befolkningen. Norge skal fremdeles være et rettferdig samfunn uten store sosiale og økonomiske forskjeller. Slik bevares et trygt samfunn.

Arbeid for alle – kvinner og menn

Norges største ressurs er menneskene som bor her. Dette er utgangspunktet for integreringspolitikken – at alle skal kunne benytte sine ressurser. Arbeid er nøkkelen til deltakelse og økonomisk selvstendighet. Regjeringen vil derfor styrke innsatsen for å få enda flere innvandrere, kvinner og menn i arbeid. Bedre norskopplæring og mer målrettet kvalifisering til arbeidsmarkedet er viktige virkemidler for å lykkes med dette. Bedre bruk av innvandreres kompetanse er nødvendig.

Deltakelse i arbeidslivet er sentralt for å oppnå likestilling mellom kvinner og menn. Enda flere kvinner med innvandrerbakgrunn må komme i arbeid. Det vil både styrke tilhørigheten til det norske fellesskapet og gjøre dem økonomisk selvstendige. I tillegg vil det gi samfunnet etterspurt arbeidskraft. Velferdsstaten er avhengig av høy sysselsetting i alle grupper.

Økonomisk og sosial likhet, likeverd og toleranse er sentrale verdier for regjeringen. Dette forutsetter et kontinuerlig arbeid mot diskriminering. Diskriminering hindrer innvandrere i å delta i samfunnslivet på like fot, og hindrer samfunnet i å bruke befolkningens ressurser og talenter. Diskriminering går ut over individers muligheter, levekår og livskvalitet. Diskriminering svekker tilhørigheten til fellesskapet og tilliten til medborgere og myndighetene.

Like muligheter for alle barn

Alle barn og unge i Norge skal ha gode oppvekstvilkår og like muligheter til utdanning og livsutfoldelse. Barna er framtida. Regjeringen setter vern av barns rettigheter høyt. Innbyggere i Norge som har bakgrunn fra og kjennskap til andre land og kulturer, er en ressurs for samfunnet. Barn og unge med innvandrerbakgrunn skal ikke møte flere barrierer enn andre barn og ungdom, verken i samfunnet eller i sin egen familie. Alle barn og unge, jenter og gutter, skal få likeverdig, tilpasset opplæring i barnehage og skole slik at alle får muligheter til å delta på ulike samfunnsarenaer. En god utdanningspolitikk er en god integreringspolitikk.

Foreldrene har et viktig ansvar for at barna deres kan delta i skole- og fritidsaktiviteter. Både jenter og gutter skal ha frihet til å ta selvstendige valg. Å sikre at unge kan ta selvstendige valg, og samtidig respektere foreldres ulike måter å oppdra barn på innenfor rammen av norsk lov, er en utfordring for det mangfoldige samfunn i årene som kommer.

Et trygt fellesskap

I Norge lever det mennesker med bakgrunn fra over 200 land. Det bor innvandrere i alle landets kommuner. Innvandrere og barna deres utgjør mer enn 13 prosent av befolkningen. Mangfold er hverdagen i Norge i dag.

Menneskerettighetene og demokratiske prinsipper utgjør fundamentet i den norske rettsstaten. Dette ligger fast, også i et samfunn med en mer sammensatt og mangfoldig befolkning enn tidligere. Den norske velferdsmodellen bygger på solidaritet med dem som stiller svakere. Dette er en viktig verdi for regjeringen. Slik skal det fortsatt være.

For å videreføre velferdsmodellen må de offentlige velferdsordningene hele tiden utvikles i tråd med befolkingsendringer. Samfunnet må ta inn over seg mangfoldet i befolkningen, og myndigheter må sørge for at alle får likeverdige offentlige tjenester. Offentlig tjenesteyting og samfunnets institusjoner må i mange tilfeller innrettes på nye måter. Alle skal kunne delta i arbeidsliv, demokrati og sivilsamfunn, uavhengig av kjønn eller bakgrunn.

Alle innbyggere i Norge har samme grunnleggende plikter og rettigheter. Alle skal respektere de samme lovene. Innenfor disse rammene finnes det mange ulike måter å leve på. Det er ikke hvilken gud du tror på, hvilken mat du spiser eller hvilke klær du går med som definerer om du er norsk. Det norske fellesskapet utgjøres av alle som bor i landet.

Regjeringen vil

  • at innvandrere kvalifiserer seg for deltakelse i det norske arbeidslivet

  • at innvandreres kompetanse benyttes bedre

  • at flere kvinner med innvandrerbakgrunn kommer i arbeid

  • at innvandrere og barna deres får god utdanning som er tilpasset deres behov

  • at alle barn har gode oppvekstvilkår og muligheter til livsutfoldelse

  • at unge jenter og gutter kan ta selvstendige valg om eget liv og framtid

  • at bosetting av flyktninger skjer raskere

  • at statsborgerpolitikken styrker tilhørigheten til Norge

  • at rasisme og diskriminering bekjempes

  • at frivillig virksomhet er åpen og inkluderende

  • at velferdsstatens tjenester er tilpasset behovene til en mangfoldig befolkning

1.1 En helhetlig integreringspolitikk

Integrering er en prosess som omfatter både de som bor her fra før, og de som flytter til landet. Nye innbyggere må tilpasse seg samfunnet de kommer til og ta del i arbeids- og samfunnslivet. De som allerede bor i Norge, må anerkjenne og forholde seg til at befolkningen endres og blir mer mangfoldig. Integreringspolitikken skal bidra til at alle har like muligheter, rettigheter og plikter. Ingen skal bli diskriminert eller stengt ute fordi de har innvandrerbakgrunn. Integreringspolitikken skal legge til rette for at alle som bor i Norge, opplever å høre til og tar del i det norske fellesskapet. Det er en forventning om at alle skal bidra etter evne.

Innvandrere fører med seg verdiskapning og ressurser til Norge. Flertallet av innvandrerne i Norge er i arbeid. De snakker norsk og deltar på ulike samfunnsarenaer. Forskjellene i levekår mellom innvandrere, samlet sett, og den øvrige befolkningen har blitt mindre de siste ti-femten årene. Norskfødte barn med innvandrerforeldre deltar for fullt i arbeid og utdanning og har levekår som ligger nær opp til resten av befolkningen. Norge er dessuten et land der innbyggerne opplever stor grad av trygghet og tillit.

Endringer i samfunnet og en mer mangfoldig befolkning innebærer også utfordringer. Noen grupper innvandrere har høyere arbeidsledighet enn andre. Særlig kvinner med bakgrunn fra noen land står utenfor arbeidslivet. Innvandrere er oftere overkvalifisert for jobben de har. De får ikke brukt ressursene sine godt nok. Elever med innvandrerbakgrunn har samlet sett dårligere skoleresultater, selv om det er store variasjoner mellom ulike grupper. Det er levekårsforskjeller på flere områder, som for eksempel helse. Flere innvandrere opplever å bli diskriminert og utestengt.

Offentlige tjenester er viktige verktøy for å utjevne sosiale og økonomiske forskjeller. Mesteparten av statsbudsjettet brukes til tjenesteyting. Det er viktig at disse tjenestene er tilpasset befolkningens behov. En befolkning som endrer seg over tid, vil kreve endring i det offentlige tjenestetilbudet. Alle innbyggere i Norge skal tilbys like gode tjenester.

Det er viktig å måle resultater for å finne ut om offentlige tjenester og ordninger ivaretar innbyggernes ulike behov, og om det eventuelt er nødvendig med endringer av tjenester og ordninger.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har ansvar for å samordne og sikre en helhetlig integreringspolitikk. Alle sektorer og myndigheter har et selvstendig ansvar for å iverksette tiltak for å nå målene for integreringspolitikken, og for at hele befolkningen, også innvandrere og barna deres, har like muligheter, rettigheter og plikter.

Boks 1.1 Merkelapper

Ingen kan beskrives langs bare én dimensjon, alle har mange kjennetegn og identiteter. Man kan være kvinne eller mann, innvandrer eller født i Norge, ung eller gammel, yrkesaktiv eller arbeidsledig, religiøs eller ateist, homofil eller heterofil, eller ha ulike former for nedsatt funksjonsevne.

I beskrivelser av en kompleks virkelighet plasseres individer i kategorier med merkelapper ut fra en eller flere egenskaper eller identiteter. Kategorier og merkelapper på individer og grupper kan virke stigmatiserende og bidra til ekskludering fra fellesskapet. Det bidrar til å sette mennesker i bås og kan skape og forsterke skiller av typen «oss» og «dem». Språket må være inkluderende. En snever definisjon eller forståelse av hva det vil si å være norsk, virker ekskluderende. Det må være rom og aksept for at det er mange måter å være norsk på. Inndeling i kategorier bør derfor alltid ha en klar begrunnelse, og kategoriene må være relevante for det som skal belyses. Det vil for mange formål være lite hensiktsmessig å dele befolkningen i to hovedgrupper, innvandrere og øvrig befolkning. Forskjellene innenfor gruppen innvandrere vil som regel være større enn forskjellene mellom innvandrere og resten av befolkningen.

Denne meldingen retter søkelyset på ulike forhold for personer som har innvandret til landet sammenliknet med befolkningen for øvrig. I hvert kapittel og for hver problemstilling beskrives status, utfordringer og tiltak for konkrete målgrupper, enten det er hele befolkningen, alle innvandrere eller ulike undergrupper, for eksempel etter kjønn, alder, innvandringsgrunn, botid i Norge, landbakgrunn og sysselsetting. Fordi politikk og tiltak rettes mot bestemte målgrupper, er det umulig å unngå kategoriseringer. Utfordringen er å være så konkret som mulig.

1.2 Sammendrag

Meldingens første del omhandler viktige levekårsområder som har betydning for å sikre et rettferdig samfunn uten store økonomiske og sosiale forskjeller. I meldingens andre del drøftes forhold som er vesentlige for å videreutvikle et samfunn der innbyggerne opplever tilhørighet til det norske fellesskapet og har tillit til myndighetene og til hverandre. Til slutt i hvert kapittel står en liste over tiltak som er omtalt i kapitlet.

Kapittel 2 Bakteppe omtaler først innvandringen til Norge de siste par tiårene og hvilken betydning den har hatt for sammensetningen av befolkningen. Den store arbeidsinnvandringen fra EØS-land de siste årene framheves. Det legges vekt på å få fram kjønnsforskjeller i innvandringen. Betydningen av befolkningsveksten omtales også. I andre del av kapitlet drøftes sammenhenger mellom innvandrings- og flyktningpolitikken og integreringspolitikken. Regjeringen tilstreber en god balanse mellom ulike mål og hensyn som ligger til grunn for politikken på disse to områdene.

Del I Levekår og deltakelse

Kapittel 3 Arbeid omtaler innvandreres deltakelse i arbeidslivet. Regjeringens overordnede målsetting er økt sysselsetting blant innvandrere, særlig fra land i Asia og Afrika. Kvinner er en prioritert gruppe. Arbeid og økonomisk selvstendighet er en bærebjelke i innsatsen for økt likestilling mellom kjønnene og er viktig for å ha et rettferdig samfunn med liten grad av sosiale og økonomiske forskjeller.

Regjeringens arbeid for å øke sysselsettingen blant innvandrere bygger på to hovedpilarer. Den ene pilaren er å styrke grunnleggende kvalifisering gjennom blant annet bedre norskopplæring og mer effektive introduksjonsprogram samt en ekstra innsats rettet mot innvandrere, og særlig kvinner som står langt unna arbeidslivet.

Den andre pilaren er å bidra til bedre bruk av innvandreres kompetanse i arbeidslivet. Det innebærer en mer helhetlig innsats for å øke innvandreres rekruttering til arbeidslivet, tilrettelegge for innvandreres etablering av bedrifter, forbedre godkjenningsordninger for utenlandsk medbrakt kompetanse og for å redusere og fjerne hindringer, slik som diskriminering, dårlige arbeidsforhold og sosial dumping. Kvalifiseringstiltak og arbeids- og velferdspolitikken må motvirke tidlig utstøting fra arbeidsmarkedet.

Kapittel 4 Barnehage og utdanning handler om at alle barn og voksne med innvandrerbakgrunn skal få godt utbytte av opplæring i hele utdanningssystemet, fra barnehage til grunnskole og videregående opplæring, i høyere utdanning og i voksenopplæringen. Det er et mål for regjeringen at flest mulig kan fullføre den utdanningen de ønsker og som samfunnet har behov for, og bli aktive samfunnsdeltakere og tilknyttet arbeidslivet. Utdanning er et av de viktigste virkemidlene for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet. Flerspråklighet er en ressurs, og språklig og kulturelt mangfold må anses som en naturlig og positiv del av dagens barnehage og skole.

Kapittel 5 Helse drøfter helsetilstanden blant innvandrere sammenliknet med resten av befolkningen. Levekår har betydning for helsetilstanden. Helseproblemer påvirker mulighetene til å kunne delta i arbeid og nyttiggjøre seg av kvalifisering og opplæring. Myndighetene skal tilby innvandrere helse- og omsorgstjenester på lik linje med den øvrige befolkningen, samtidig som det også skal tas hensyn til særskilte helseproblemer menn og kvinner med innvandrerbakgrunn kan ha.

Kapittel 6 Oppvekst og familie omhandler målet om at barn og unge med innvandrerbakgrunn ikke skal møte flere barrierer enn andre barn og unge, verken i samfunnet eller i sin egen familie. Barnevernet skal gi likeverdige tjenester til alle barn og legge stor vekt på å bygge opp tillit i befolkningen. Familieliv har betydning for barn og unges oppvekstvilkår, og gode ordninger for kombinasjon av arbeid og familie er viktig for likestilling. Unge skal ha frihet til å ta selvstendige valg for sitt liv og sin framtid. Arbeidet mot tvangsekteskap og vold skal videreutvikles.

Kapittel 7 Bolig og bosetting viser hvordan innvandrere i stor grad eier sin egen bolig i Norge, men at innvandrere også er overrepresentert blant dem som er i en vanskelig situasjon på boligmarkedet. Byene, særlig Oslo, har en mangfoldig befolkning. Utfordringer oppstår der områder preget av levekårsutfordringer også er områder med en høy andel innvandrere. Utfordringene møtes med universelle, likeverdige velferdstjenester, områdesatsinger og en aktiv kommunal byutvikling. Regjeringen vil synliggjøre at distriktskommuner byr på muligheter som byene ikke har. For å bruke innvandreres ressurser på en god måte bør kommunale kvalifiseringstilbud være tilpasset behov i det lokale arbeidsmarkedet. Bosetting av flyktninger i kommunene er en kontinuerlig oppgave for kommunesektoren. Regjeringen foreslår et mer forpliktende samarbeid med kommunesektoren for at flyktninger raskere skal få bosette seg i en kommune.

Del II Fellesskap og tilhørighet

Kapittel 8 Fellesskap omtaler tillit og tilhørighet som forutsetninger for et trygt fellesskap for alle som bor i Norge. For å kunne leve fredelig sammen er det behov for felles spilleregler. En av de viktigste forutsetningene for å skape oppslutning om fellesskapets spilleregler er et rettferdig samfunn uten store sosiale og økonomiske forskjeller. Alle skal delta i arbeids- og samfunnslivet etter evne, og hver enkelt har plikter og rettigheter.

Menneskerettighetene og demokratiske prinsipper utgjør fundamentet i den norske rettstaten. Regjeringen forventer at alle innbyggere i Norge respekterer dette. Innenfor disse rammene kan mangfoldet utvikle seg, og det er legitimt å ha ulike prioriteringer og verdivalg.

Kapittel 9 Diskriminering omtaler ulike former for og forekomst av diskriminering. Diskriminering er usaklig forskjellsbehandling. Det skaper barrierer for deltakelse i arbeids- og samfunnsliv, og har konsekvenser for enkeltindividet. Personer med innvandrerbakgrunn kan møte ulike former for diskriminering, for eksempel som muslim, som homofil eller som kvinne. Arbeid mot diskriminering må inneholde ulike typer tiltak og bruk av ulike virkemidler. Samtidig er rettslig vern mot diskriminering og håndheving av dette en forutsetning for å kunne bekjempe diskriminering.

Kapittel 10 Statsborgerskap peker på statsborgerskapets rolle for tilhørighet og deltakelse. Gjennom statsborgerskapet får man flere rettigheter og pålegges flere plikter enn utlendinger med oppholdstillatelse. Regjeringen ønsker derfor at personer som bor permanent i Norge, blir norske statsborgere.

Kapittel 11 Innflytelse og frivillighet drøfter innvandreres deltakelse i valg og muligheter for innflytelse. Kanaler for innflytelse, politiske partier og frivillige organisasjoner må være åpne og inkluderende. Frivillige organisasjoner og frivillig virksomhet spiller en viktig rolle for å skape møteplasser og som aktører i integreringsarbeidet.

Kapittel 12 Kriminalitet drøfter forhold rundt innvandrere bosatt i Norge og kriminalitet. Innvandrere, sett under ett, var overrepresentert blant straffede personer i perioden 2005-2008. Det gjelder i stor grad menn, og det er stor variasjon mellom ulike grupper. En del av overrepresentasjonen, men ikke all, forsvinner hvis det tas hensyn til at det er flere unge menn blant innvandrere enn i befolkningen for øvrig. Utjevning av levekårsforskjeller, utdanning for alle og økt sysselsetting er grunnlaget for regjeringens langsiktige, kriminalitetsforebyggende arbeid.

Kapittel 13 En helhetlig integreringspolitikk omtaler hvordan alle myndigheter og sektorer har et selvstendig ansvar for å utvikle en politikk for hele befolkningen, og for å tilpasse sitt tjenestetilbud til brukernes behov. Dermed har alle sektorer et ansvar for en del av integreringspolitikken. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har i tillegg til eget sektoransvar, ansvaret for å samordne integreringspolitikken. En helhetlig og samordnet integreringspolitikk er nødvendig for å nå målet om likeverdige offentlige tjenester. Regjeringen vil styrke virkemidlene for samordning på feltet, blant annet gjennom å forbedre ordningen Mål for inkludering og å utvikle ny kunnskap.

Kapittel 14 Økonomiske og administrative forhold har som utgangspunkt at en helhetlig integreringspolitikk som legger vekt på deltakelse i arbeidslivet og samfunnet for øvrig, også er samfunnsøkonomisk gunstig. Kapitlet redegjør for økonomiske og administrative konsekvenser av tiltak med budsjettmessige konsekvenser i 2013.

1.3 Kunnskapsgrunnlag

I denne meldingen til Stortinget er det lagt vekt på å presentere politikken på feltet, og tiltak for å adressere konkrete problemstillinger. Det er ikke lagt vekt på å presentere detaljerte situasjonsbeskrivelser. Meldingen bygger på et solid og bredt kunnskapsgrunnlag, analyser og vurderinger fra flere utredninger. Utover dette baserer meldingen seg på statistikk i første rekke fra Statistisk sentralbyrå, et stort utvalg av forskningsrapporter, høringsmøter og innspill, samt noe bestilt materiale. Som et vedlegg til meldingen er det tatt med en liste over relevant bakgrunns- og referanselitteratur.

Følgende utredninger er særlig sentrale for meldingen:

NOU 2011: 14 Bedre integrering – Mål, strategier, tiltak

Inkluderingsutvalget var et bredt sammensatt utvalg på 17 personer som leverte en utredning om integrerings- og inkluderingspolitikken i Norge. Utvalget presenterte omfattende situasjonsbeskrivelser og løftet fram utfordringer og muligheter i det flerkulturelle Norge. Med bakgrunn i dette foreslo de en rekke tiltak for integreringspolitikken. Utvalget tok utgangspunkt i foreliggende forskning og kunnskap på feltet. Utvalget la særlig vekt på arbeidsliv, utdanning og deltakelse i demokrati og sivilsamfunn. Utvalget leverte sin innstilling juni 2011.

NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon – Den norske modellens framtid

Velferds- og migrasjonsutvalget så på effekten av større mobilitet i befolkningen og hva slags utfordringer den norske velferdsmodellen møter på grunn av mer bevegelse over landegrensene. Utvalget hadde et bredt mandat og skulle blant annet se på trygdeordninger og virkemidlene i integrerings- og arbeidsmarkedspolitikken. Utvalget skulle også vurdere om det er sider ved innvandringspolitikken som er spesielt relevant for den framtidige utformingen av den norske velferdsmodellen. Utredningen inneholdt omfattende beskrivelser av migrasjonsbildet, demografi, arbeidsmarkedstilknytning, inntekt, velferd og levekår. Utvalget leverte sin innstilling mai 2011.

NOU 2010: 7 Mangfold og mestring – Flerspråklige barn, unge og voksne i opplæringssystemet

Østbergutvalget foretok en helhetlig gjennomgang av opplæringstilbudet for minoritetsspråklige i barnehage, skole og høyere utdanning, med tanke på hvordan forholdene kan legges bedre til rette for at:

  • barnehagetilbudet gir minoritetsspråklige barn et best mulig grunnlag for utvikling og videre læring

  • minoritetsspråklige barn, unge og voksne i grunnopplæringen får en likeverdig opplæring, et best mulig læringsutbytte og læringsmiljø

  • minoritetsspråklige tilegner seg gode grunnleggende skoleferdigheter

  • det legges et godt grunnlag for at minoritetsspråklige kan delta i arbeidsliv og /eller høyere utdanning

  • Utvalget vurderte ansvarsforhold, virkemidler og tiltak som sikrer inkluderende og likeverdige opplæringstilbud/utdanning. Utvalget leverte sin innstilling juni 2010. Utredningen er særlig relevant for kapittel 4 Utdanning.

Til toppen
Til dokumentets forside