Meld. St. 25 (2014-2015)

På rett vei— Reformer i veisektoren

Til innholdsfortegnelse

3 Rammeverk for offentlig- privat-samarbeid (OPS) i transportsektoren

3.1 Innledning

Offentlig-privat-samarbeid (OPS) innebærer normalt at et privat selskap står for prosjektering, finansiering, utbygging, drift og vedlikehold av for eksempel et infrastrukturprosjekt, som etter en avtalt periode tilfaller det offentlige. Den private kontraktsparten overtar mer risiko fra det offentlige enn ved tradisjonelle kontrakter, og ivaretar tjenesteleveransen knyttet til investeringen i en avtalt driftsperiode. Selskapet får betaling fra det offentlige etter at utbyggingsperioden er ferdig, og så lenge selskapet har ansvar for driften, i henhold til en kontrakt.

Regjeringen mener OPS kan være en hensiktsmessig organisering av utbygging, drift og vedlikehold av transportinfrastruktur. Det innebærer at én privat kontraktspart får ansvar for gjennomføringen av utbygging, drift og vedlikehold, og får betalt for dette i henhold til kontrakt med staten.

Regjeringen ønsker å rendyrke OPS som en gjennomføringsstrategi. Ved å se utbygging og vedlikehold i sammenheng, med samme ansvarlige utbygger, vil dette kunne utløse både innovasjon i utførelsen med nye tekniske løsninger og byggemetoder som er mer kostnadseffektive i et levetidsperspektiv og kan dermed gi mer veg for pengene. Bruk av OPS vil bidra til en differensiert kontraktsstrategi i vegsektoren. I den sammenheng legges det til rette for erfaringsoverføring fra OPS til tradisjonell gjennomføring. Regjeringen mener det også er en styrke ved OPS at man kan kontraktsfeste at kvaliteten på vegen er fast gjennom hele perioden kontrakten varer.

I dette kapittelet presenteres regjeringens modell for bruk av OPS i transportsektoren. Dette omfatter nedbetalingsmodell overfor et OPS-selskap, statens modell for bevilgning av midler til et OPS-prosjekt, samt bruk av delvis bompengefinansiering på OPS-vegprosjekter og utfordringer knyttet til bruk av OPS på jernbane.

Det skal frem mot neste Nasjonal transportplan vurderes om flere prosjekter egner seg for gjennomføring som OPS.

3.2 Bakgrunn

Ved behandling av Prop. 97 S (2013–2014) Ein del saker om luftfart, veg og jernbane, jf. Innst. 255 S (2013–2014) gjorde Stortinget følgende vedtak: «Stortinget ber regjeringa fremje ein strategi for bruk av offentleg-privat samarbeid i utbygging av infrastrukturtiltak, og orientere Stortinget om denne på eigna måte.»

I Prop. 1 S (2014–2015) blir det varslet at Samferdselsdepartementet vil be Statens vegvesen om å starte planlegging av tre prosjekter for gjennomføring som OPS-prosjekter. Disse prosjektene er: E10/rv 85 Tjeldsund – Gullesfjordbotn – Langvassbukt i Nordland og Troms; Rv 3/rv 25 Ommangsvollen – Grundset/Basthjørnet i Hedmark og Rv 555 Sotrasambandet i Hordaland. Det varsles at departementet vil komme tilbake til Stortinget med et overordnet rammeverk for OPS i transportsektoren.

3.3 Tidligere bruk av OPS på veg i Norge

Stortinget vedtok høsten 1998 at økt privat ansvar i vegutbygging skulle utredes og at regjeringen skulle legge fram mulige prøveprosjekt. Det ble gjennom behandlingen av Nasjonal transportplan 2002–2011 besluttet å gjennomføre tre prøveprosjekt med bruk av OPS i Norge:

  • E39 Klett – Bårdshaug, Sør-Trøndelag (åpnet 2005)

  • E39 Lyngdal – Flekkefjord, Vest-Agder (åpnet 2006)

  • E18 Grimstad – Kristiansand, Aust-Agder og Vest-Agder (åpnet 2009)

Alle tre prosjektene er bygget med avtaler om levering av veg med en avtalt kvalitet i en periode på 25 år. De private selskapene fikk ansvaret for å prosjektere, finansiere og bygge vegen, og i ettertid vedlikeholde og drive vegstrekningen. Selskapene får jevnlig betalt gjennom hele perioden. Kontrakten mellom det enkelte selskapet og staten regulerer størrelsen på den årlige summen, samt trekkmekanismer og bonusordninger knyttet til hvordan vegen fungerer og fremstår. Statens vegvesen står for kontroll av at alle krav i kontrakten følges.

I 2007 gjennomførte Transportøkonomisk Institutt og Dovre International AS en gjennomgang av erfaringene med forsøkene med OPS i vegsektoren. Blant de største gevinstene evalueringen fant, var at OPS har gitt både raskere gjennomføring av prosjektene og gunstigere risikofordeling mellom privat og offentlig sektor. Evalueringen finner ikke grunnlag for at prøveprosjektene har gitt vesentlige byggekostnadsbesparelser. Det ble imidlertid observert innovative løsninger med hensyn til prosjektorganisering, kontraktsstrategi og prosjektfinansiering.

3.4 Regjeringens OPS-modell

Regjeringen vil legge til rette for at de positive virkningene av OPS kan komme samfunnet til gode, og legger opp til at OPS kan brukes som en alternativ kontraktsstrategi og gjennomføringsstrategi i staten. Bruk av OPS må ivareta viktige hensyn. Regjeringens OPS-modell er derfor tilpasset hensynet til handlingsregelen for budsjettpolitikken og at OPS-prosjekter skal gjøres til gjenstand for reell, helhetlig prioritering på statsbudsjettet på lik linje med prosjekter som gjennomføres med tradisjonelle kontrakter. Regjeringen vil komme tilbake til en overordnet omtale av modellen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2015.

Det er regjeringens mål at OPS i transportsektoren skal være en utbyggingsstrategi der private utbyggeres kompetanse på prosjekthåndtering, innovasjon og prosjektfinansiering utnyttes best mulig. Den modellen som presenteres, gir etter regjeringens mening en god balanse mellom ulike mål som for eksempel utbygingskostnad, finansieringskostnader, utbyggingstempo og livsløpskvalitet.

3.4.1 Betalingsprofil

Regjeringen legger opp til at modellen for OPS-prosjekter skal endres noe fra den som tidligere har vært brukt på OPS-prosjekter på veg i Norge. Regjeringens mål er å beholde alle kvalitetene man får ved å la OPS-selskapet se utbygging, drift og vedlikehold i sammenheng. Prioritering av rask ferdigstillelse av prosjekter er viktig, og det må utvikles betalingsmekanismer som bidrar til dette. I tillegg er det viktig å bygge inn mekanismer som sikrer at OPS-selskapet har de rette incentivene til å levere prosjektet i henhold til kontrakt i hele kontraktsperioden. Regjeringen mener at 25 år fortsatt er en hensiktsmessig kontraktsperiode for OPS i transportsektoren.

Det er viktig for regjeringen at modellen reduserer de samlede finansieringskostnadene for OPS-selskapet. OPS-selskapene vil kunne pådra seg betydelige finansieringskostnader gjennom lånefinansiering av utbyggingen. Disse kostnadene vil til slutt staten måtte påta seg gjennom det årlige vederlaget til OPS-selskapet. Det er derfor viktig at det i kommende OPS-prosjekter benyttes tilbakebetalingsprofiler hvor størstedelen av investeringskostnadene utbetales tidlig i kontraktsperioden, etter at prosjektet er overlevert og satt i drift. Det må for hvert enkelt prosjekt vurderes om det er hensiktsmessig at dette spres over noen få år for å være trygg på at prosjektet er overlevert i tråd med kontrakt. OPS-selskapet vil motta et årlig vederlag gjennom hele kontraktsperioden knyttet til drift og vedlikehold. Også en mindre del av investeringsutgiften skal utbetales over driftsperioden slik at OPS-selskapet har insentiver til å vektlegge livsløpskvalitet. Størrelsen på den delen som utbetales over driftsperioden, vil avhenge av prosjektets beskaffenhet og må for det enkelte prosjekt avveies blant annet mellom økte finansieringskostnader og behovet for incitamenter for kvalitet gjennom hele avtaleperioden.

Regjeringen ser at forskjellige prosjekttyper kan ha ulike utfordringer, og at hvert prosjekt derfor må behandles individuelt for å få utnyttet det enkelte prosjekts særegenheter best mulig som OPS-prosjekt.

3.4.2 Bevilgninger til OPS

I de tre OPS-prosjektene som er i drift, skjer bevilgningen i takt med utbetalingene til OPS-selskapet. Regjeringen legger i det nye rammeverket til grunn at bevilgningene til OPS-prosjekt over statsbudsjettet, knyttet til investeringen, skjer i utbyggingsperioden. Det fører til at prosjekter kan vurderes opp mot hverandre på like vilkår og innenfor en samlet ramme i statsbudsjettet, uavhengig av om de gjennomføres med OPS eller tradisjonell kontraktstrategi. Bare de prosjektene som har ekstra fordeler av å bli gjennomført som OPS, bør bli det. Det er etter regjeringens syn prosjektets nytte, og ikke dets kontraktsstrategi, som bør avgjøre prioritering. Den foreslåtte modellen, der statens del av investeringsutgiften regnes i det året aktiviteten finner sted, medvirker også til at handlingsregelen kan oppfylle sitt formål.

Bevilgningen som gjøres i byggeperioden, må være tilstrekkelig til å dekke utbetalinger til OPS-selskapet for investeringer i anlegget i tråd med inngått kontrakt. Bevilgning som tilsvarer utgifter til årlig drift og vedlikehold, gjøres hvert år i kontraktsperioden.

Det legges opp til at forskjellen mellom bevilgningsprofil og utbetalingsprofil håndteres ved en fondsordning hvor:

  • midlene bevilges om lag i takt med aktiviteten i OPS-prosjektets investering

  • midlene som er bevilget til dekning av OPS-prosjektets investeringsutgift, utgiftsføres i statsregnskapet og overføres til en ikke-rentebærende konto i Norges Bank

  • midlene står på kontoen i Norges Bank inntil de i henhold til kontrakten med OPS-selskapet skal utbetales

  • utbetalingen vil ikke berøre utbetalingsårets bevilgning på statsbudsjettet, men trekkes fra kontoen i Norges Bank.

Den respektive transportetat vil få ansvar for å følge opp fondsordningen for det enkelte OPS-prosjekt

3.4.3 Bruk av bompenger på OPS-prosjekt i vegsektoren

Av de tre eksisterende OPS-prosjektene i vegsektoren har E39 Klett – Bårdshaug i Sør-Trøndelag og E18 Grimstad – Kristiansand i Aust-Agder og Vest-Agder delvis bompengefinansiering. Bompengeinnkrevingen ivaretas på vanlig måte av et bompengeselskap. De løpende bompengeinntektene går til staten, og inngår i det samlede vederlaget til OPS-selskapet sammen med statlige midler. Bompengene reduserer statens nettobetaling i innkrevingsperioden. Innkrevingsperioden er på 15 år, mens kontraktsperioden for OPS er 25 år.

Det er en viktig forutsetning at det ikke legges inntektsrisiko på OPS-selskapet, da dette er en risiko som OPS-selskapet i svært liten grad kan påvirke. Det legges derfor fortsatt opp til at et bompengeselskap, og ikke OPS-selskapet, står for innkrevingen. Regjeringen legger opp til at hovedregelen for bruk av bompenger i OPS-prosjekter endres noe. I de eksisterende prosjektene er det løpende bompengeinntekter som stilles til disposisjon. For nye OPS-prosjekter legges det opp til at bompengeselskapet tar opp lån, som inngår i tilbakebetalingen til OPS-selskapet. Bompengelånet nedbetales på ordinær måte gjennom bompengeinntekter.

Erfaring viser at eksisterende bompengeselskaper med offentlige garantier oppnår bedre betingelser i markedet enn det som er tilfellet i de tre gjennomførte OPS-prosjektene. Den foreslåtte modellen vil derfor være med på å redusere OPS-selskapets finansieringskostnader.

Det legges opp til at rentekompensasjonsordningen vil være gjeldende også for disse bompengelånene, med det vanlige kravet om at prosjektet må legges inn i et av de nye bompengeselskapene.

På samme måte som i andre bompengeprosjekter skal bompengene i et OPS-prosjekt knyttes til investeringene i prosjektet, og ikke til drift og vedlikehold.

3.4.4 Kriterier for utvelgelse av OPS-prosjekter

Ikke alle prosjekt egner seg for gjennomføring ved bruk av OPS. Regjeringen legger opp til at prosjekter der det skal vurderes bruk av OPS, bør tilfredsstille følgende kriterier:

  • Det bør være en tilstrekkelig lang sammenhengende strekning som er rasjonell å drifte og vedlikeholde for utbyggeren.

  • I et OPS-prosjekt overføres risiko fra staten til et privat konsortium. Det må derfor være mulig for de private utbyggerne å vurdere risikoen på en god måte. Dette betyr at man bør unngå prosjekter som:

    • innebærer ombygging av eksisterende infrastruktur med stor trafikk og kompliserte trafikkforhold som skal fungere i utbyggingsperioden.

    • går i komplisert bymiljø med mange uforutsigbare problemer og utfordringer som må løses ved prosjektering og utbygging.

  • For best å kunne vurdere risikoen i et prosjekt er det sannsynligvis mest gunstig å velge prosjekter som er avgrenset og godt definert. For veg- og jernbaneprosjekter vil dette stort sett bety prosjekter som går i ny trasé utenfor sentrale byområder.

  • Det er en omfattende og krevende anskaffelsesprosess knyttet til OPS-prosjekter. Dette betyr at prosjektene bør ha et visst omfang. Samtidig kan det hevdes at prosjektene heller ikke bør være så store at den samlede risikoen for utbyggere blir for høy. En høy risiko for utbyggeren gir høyere kostnader for staten fordi utbyggeren «forsikrer seg» mot denne risikoen, og vil også kunne medvirke til dårlig konkurranse. For vegprosjekter er det antatt at en prosjektstørrelse på rundt 3-6 mrd. kr vil være hensiktsmessig. For prosjekter med moderat risiko kan prosjektstørrelsen gå opp mot om lag 8 mrd. kr. Samferdselsdepartementet mener også at OPS bør kunne prøves ut på større vegprosjekter. For jernbaneprosjekter vil også andre prosjektstørrelser kunne være hensiktsmessig. For best mulig å utnytte og bygge opp etatenes kompetanse innen OPS bør det legges opp til oppstart av flere OPS-prosjekter.

  • Gjennomføring som OPS bør gi en merverdi sammenliknet med andre aktuelle gjennomføringsformer, bedre samfunnsøkonomisk lønnsomhet eller andre effekter.

  • For å kunne dra nytte av de innebygde incitamentene i OPS er det viktig at utbyggeren har handlingsrom når det gjelder detaljutforming, metode- og materialvalg m.m. For å sikre OPS-selskapet nok handlingsrom bør derfor prosjektering overlates til selskapet. Dette handlingsrommet er også viktig for å sikre utbyggeren mulighet til å gjøre levetidsvurderinger for drift og vedlikehold av prosjektet i kontraktsperioden.

3.5 Aktuelle prosjekter

Samferdselsdepartementet viser til den finansieringsmodellen som foreslås for OPS, der statlige midler knyttet til investeringen, skal bevilges i byggeperioden. Dette tilsier at bruk av OPS bør vurderes innenfor en samlet prosjektprioritering.

I Prop. 1 S (2014-2015) er det allerede varslet at Samferdselsdepartementet vil be Statens vegvesen om å starte planlegging av tre prosjekter for gjennomføring som OPS-prosjekter. Disse prosjektene er: E10/rv 85 Tjeldsund – Gullesfjordbotn – Langvassbukt i Nordland og Troms, rv 3/rv 25 Ommangsvollen – Grundset/Basthjørnet i Hedmark og rv 555 Sotrasambandet i Hordaland. Departementet legger opp til at ytterligere bruk av OPS vurderes i revisjonen av Nasjonal transportplan. Departementet tar sikte på at det i NTP kan foreslås nye prosjekter. Dette vil gjøres ut fra kriterier presentert i denne meldingen. Det må også legges vekt på hva som vil gi en hensiktsmessig balanse mellom ulike utbyggingsstrategier. Departementet vil nedenfor kort nevne noen prosjekter som vil bli vurdert.

Jernbane

Samferdselsdepartementet mener at utbygging og drift av nye godsterminaler, med klart definerte og enklere grensesnitt mot eksisterende infrastruktur, er en type jernbaneprosjekter som kan være egnet til organisering og gjennomføring som OPS-prosjekter. Dette er også i samsvar med opplegget for konkurranseutsetting av driften av godsterminaler. OPS-selskapet kan da få ansvaret for å håndtere finansieringsbidrag og sørge for en effektiv tilrettelegging for de kommersielle aktørene som skal bruke terminalen. Samferdselsdepartementet legger opp til at det i første omgang gjennomføres en vurdering av å legge til rette for OPS for den planlagte utbyggingen og driften av ny godsterminal i Trondheim som et pilotprosjekt ved utbygging og drift av nye jernbaneanlegg som ikke er kommet for langt i planleggingen.

Veg

Samferdselsdepartementet legger opp til at det frem mot neste NTP gjøres nærmere vurderinger og prioriteringer av potensielle vegprosjekter for gjennomføring med OPS.Det vil være aktuelt å vurdere prosjekter på E39, både vegstrekninger og fjordkryssinger. I tillegg vil departementet vurdere nærmere prosjektene E16 Oppheim – Skulestadmo i Hordaland, E134 Haukelitunnelene i Telemark og Hordaland og E6 Sørfoldtunnelene i Nordland.

Til dokumentets forside