6 Virksomheten til Norges Bank i 2020

6.1 Innledning

Norges Bank er landets sentralbank. Norges Bank skal fremme økonomisk stabilitet og forvalte store verdier på vegne av fellesskapet. Banken er den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken og har utøvende og rådgivende myndighet i arbeidet for finansiell stabilitet. Norges Bank utsteder sedler og mynter, legger til rette for det sentrale oppgjørssystemet og overvåker betalingssystemet. Norges Bank eier og forvalter landets valutareserver, og forvalter Statens pensjonsfond utland (SPU) på vegne av staten.

Virksomheten til Norges Bank er regulert i sentralbankloven. Oppgaven med å forvalte SPU er regulert i sentralbankloven, lov om Statens pensjonsfond og mandat fastsatt av Finansdepartementet. Retningslinjene for pengepolitikken er fastsatt av regjeringen i en egen bestemmelse 13. desember 2019 om pengepolitikken. Bestemmelsen har hjemmel i sentralbankloven og erstattet forskrift 2. mars 2018 nr. 305 for pengepolitikken.

Stortinget vedtok sommeren 2019 ny sentralbanklov. Lov 21. juni 2019 nr. 31 om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven) trådte i kraft 1. januar 2020. Med den kom en ny styringsstruktur, med et hovedstyre og en fagkomite for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Finansdepartementet fastsatte 16. januar 2020 forskrift om gjennomføring av opplysningsplikt etter § 5-3 i sentralbankloven.

6.2 Ledelse og administrasjon

De øverste organene i Norges Bank er hovedstyret, komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet og representantskapet. Loven fastsetter at sentralbanksjefen skal være daglig leder for Norges Bank, men likevel slik at hovedstyret skal ansette en egen daglig leder av Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond utland.

Hovedstyret består av sentralbanksjefen, visesentralbanksjefene og seks eksterne styremedlemmer. De oppnevnes alle av Kongen i statsråd. To styremedlemmer velges i tillegg av og blant de ansatte for å delta i behandlingen av administrative saker. Hovedstyret ledes av sentralbanksjefen. Styringen og driften av Norges Bank hører under hovedstyret, med unntak av saker som i eller i medhold av loven er lagt til komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet.

Hovedstyret skal sørge for en forsvarlig og effektiv organisering av bankens virksomhet. Hovedstyret fastsetter strategi for virksomheten og utarbeider hvert år forslag til budsjett for kommende driftsår, samt årsberetning og årsregnskap. Hovedstyret skal påse at bankens virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll, herunder at banken har hensiktsmessige systemer for risikostyring og internkontroll. Hovedstyret benytter internrevisjonen til uavhengig vurdering av risikostyring og internkontroll. Hovedstyret har det øverste ansvaret for Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond utland og for fagsaker i sentralbankvirksomheten som ikke hører under komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet.

Komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet består av sentralbanksjefen, visesentralbanksjefene og to eksterne medlemmer. De eksterne komitemedlemmene oppnevnes av Kongen i statsråd. Sentralbanksjefen er leder av komiteen. Komiteen har ansvaret for Norges Banks utøvende og rådgivende myndighet i pengepolitikken og har ansvar for bruken av virkemidler for å nå målene i pengepolitikken. Komiteen skal bidra i arbeidet med å fremme finansiell stabilitet gjennom rådgiving og bruk av de virkemidler den har til rådighet.

Representantskapet er Norges Banks tilsyns- og kontrollorgan og har et overordnet ansvar for å føre tilsyn med virksomhetens drift og etterlevelse av formelle rammer. Representantskapet er valgt av Stortinget og består av 15 medlemmer. Representantskapet vedtar årlig budsjettet for Norges Bank, fastsetter årsregnskap og velger revisor. Representantskapet har sitt eget tilsynssekretariat som utfører sekretariats- og tilsynsoppgaver på vegne av representantskapet.

6.3 Arbeidet med finansiell stabilitet

Finansiell stabilitet er et av Norges Banks hovedmål i arbeidet med å fremme økonomisk stabilitet.

Norges Bank overvåker det finansielle systemet som helhet, med særlig vekt på risikoen for systemsvikt. Norges Bank har fått i oppdrag å lage et beslutningsgrunnlag og å gi Finansdepartementet råd om nivået på den motsykliske kapitalbufferen. Beslutningsgrunnlaget publiseres som en del av Pengepolitisk rapport med vurdering av finansiell stabilitet.

I forbindelse med koronapandemien ga Norges Banks komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet 13. mars 2020 råd til Finansdepartementet om å redusere kravet til motsyklisk kapitalbuffer i bankene fra 2,5 til 1 pst. Siden har rådet vært å holde den motsykliske bufferen uendret.

I rapporten Finansiell stabilitet 2020 vurderer Norges Bank at det norske finansielle systemet har klart seg godt under koronapandemien. Støttetiltak fra myndighetene har dempet de økonomiske konsekvensene. Det er stor usikkerhet om det videre forløpet for pandemien og følgene for økonomien og finansmarkedene. Utsiktene for finansiell stabilitet er derfor noe svekket.

6.4 Betalingssystemer, sedler og mynter

6.4.1 Norges Banks oppgjørssystem

Norges Bank er oppgjørsbank på øverste nivå for betalinger mellom bankene i Norge. I Norges Banks oppgjørssystem (NBO) ble det i gjennomsnitt gjort opp betalinger for 421 mrd. kroner hver dag i 2020. Dette er en vesentlig økning i omsetningen sammenlignet med tidligere år, noe som skyldes ekstraordinære likviditetspolitiske tiltak (F-lån og F-innskudd) fra mars som følge av koronapandemien. Ved utgangen av 2020 hadde bankene folio- og reserveinnskudd i Norges Bank på i alt 40,6 mrd. kroner. NBO er klassifisert som et skjermingsverdig objekt.

Bankene får tilgang til NBO ved å bruke det internasjonale meldingssystemet SWIFT eller det nettbanklignende systemet NBO Online. Hver bank har en hovedkonto, en lånekonto og én eller flere underkontoer.

En velfungerende løsning for realtidsbetalinger er en viktig del av et effektivt betalingssystem. Finans Norge og Norges Bank startet i 2017 et prosjektarbeid for å innføre en forbedret infrastruktur for betalinger mellom bankkunder med kontrollerbar risiko for bankene. Bankene tok i bruk den nye løsningen i 2020.

Andelen av betalinger som gjennomføres i realtid, vil trolig øke i årene som kommer. Det er derfor behov for å utvikle infrastrukturen videre. Norges Bank har i 2020 vurdert nærmere om realtidsbetalinger bør gjøres opp enkeltvis og direkte i sentralbankpenger eller om dagens oppgjørsløsning skal videreutvikles basert på gjeldende arbeidsdeling mellom Norges Bank og banknæringen. Dette vurderes videre i 2021.

6.4.2 Sikkerhetsstillelse for lån

Norges Bank yter lån til bankene og sentrale motparter mot godkjent sikkerhet, først og fremst verdipapirer som pantsettes til fordel for Norges Bank. Slike lån bidrar til å effektivisere gjennomføringen av pengepolitikken og betalingsoppgjørene. Adgangen til å ta opp lån og kravene til sikkerhetsstillelsen fremgår av forskrift, retningslinjer og vilkår.

Ved utgangen av 2020 hadde bankene en samlet beholdning av verdipapirer som pant for lån i Norges Bank på 502 mrd. kroner etter avkortning, mot 319 mrd. kroner ved utgangen av 2019. For at verdipapirer skal kunne benyttes som pant for lån i Norges Bank, må de være registrert i Verdipapirsentralen ASA, Euroclear Bank SA/NV i Belgia eller i Clearstream Banking SA i Luxembourg.

Banker kan også benytte innskudd i Danmarks Nationalbank eller Sveriges riksbank som sikkerhet for lån i Norges Bank. Ordningen betegnes Scandinavian Cash Pool (SCP) og kan bare benyttes til å låne gjennom dagen. I 2020 var det fem banker som benyttet seg av ordningen.

6.4.3 Sedler og mynter

Etter sentralbankloven skal Norges Bank utstede pengesedler og mynter. Det innebærer bl.a. å sørge for at disse gjøres tilgjengelige i samfunnet. Norges Bank forsyner bankene med kontanter, mens bankene har ansvar for den videre distribusjonen av kontanter ut til sine kunder. Norges Bank har også et ansvar for å opprettholde en tilfredsstillende kvalitet på sedler og mynter i omløp.

Norges Bank mener det er viktig å sikre at kontanter er tilgjengelige og anvendelige slik at de kan fylle sine funksjoner i betalingssystemet. Kontanter er ifølge sentralbankloven tvungne betalingsmidler. Banken har over noe tid sett en utvikling hvor flere fysiske brukersteder ikke tar imot betaling med kontanter. Norges Bank har tidligere i brev til Finansdepartementet 31. januar 2019 gitt uttrykk for at det er behov for en klargjøring av rekkevidden av finansavtalelovens bestemmelse om rett til oppgjør med tvungne betalingsmidler.

Finanstilsynet fikk 2. september 2020 i oppdrag fra Finansdepartementet å kartlegge og vurdere bankenes samlede tilbud av kontanttjenester, og utveksle faktagrunnlag og vurderinger med Norges Bank. Resultatet av kartleggingen og Finansdepartementets vurderinger av behov for nye tiltak eller regelverksendringer for å sikre tilgjengelighet av kontanter er omtalt i avsnitt 3.4.1.

6.4.4 Digitale sentralbankpenger

Strukturelle endringer i betalingssystemet reiser spørsmål om det er behov for tiltak fra Norges Bank for at man skal kunne betale effektivt og sikkert i norske kroner også i fremtiden. En sentral problemstilling er om Norges Bank bør utstede sentralbankpenger til allmennheten også i digital form. Norges Bank er i ferd med å utrede dette, se omtale av digitale sentralbankpenger i avsnitt 4.4.

6.4.5 Overvåking av finansiell infrastruktur

Norges Bank gir konsesjon til og fører tilsyn med norske interbanksystemer etter betalingssystemloven. I tillegg overvåker Norges Bank etter sentralbankloven betalingssystemet og annen finansiell infrastruktur, herunder verdipapiroppgjørssystemer. Overvåkingen er rettet mot enkeltsystemer og innebærer også å følge med på utviklingstrekk, samt å være en pådriver for endringer som kan gjøre den finansielle infrastrukturen mer effektiv og sikker. Som en del av arbeidet utgir Norges Bank hvert år rapporten Finansiell infrastruktur. Norges Bank vurderer generelt driften i den norske finansielle infrastrukturen som sikker og effektiv.

Den europeiske sentralbanken utarbeidet i 2018 et rammeverk (TIBER-EU) for testing av cybersikkerheten i finansiell sektor. Flere av våre naboland, bl.a. Danmark, Sverige og Finland, har innført nasjonale TIBER-rammeverk. Norges Bank og Finanstilsynet har invitert næringen og relevante myndigheter til dialog i arbeidet med å utarbeide et forslag til nasjonalt rammeverk (TIBER-NO) for testing av cyberforsvaret til foretak i finansiell sektor også i Norge.

6.5 Utøvelse av pengepolitikken

Etter sentralbankloven § 1-3 er Norges Bank den utøvende og rådgivende myndigheten i pengepolitikken. Formålet for sentralbankvirksomheten er, i henhold til sentralbanklovens § 1-2, å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem. I tillegg skal sentralbanken bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Lav og stabil inflasjon reduserer usikkerheten for husholdninger og bedrifter som skal ta økonomiske beslutninger for fremtiden, og er det beste bidraget pengepolitikken kan gi til velstand og økonomisk vekst over tid. Økonomien virker bedre ved lav og stabil, enn ved høy og varierende, inflasjon. Inflasjonsmål for pengepolitikken ble innført ved forskrift i 2001, samtidig som handlingsregelen for bruken av oljeinntekter ble etablert, og er videreført i gjeldende mandat for pengepolitikken. Se Meld. St. 8 (2017–2018) og Meld. St. 22 (2019–2020) for en mer detaljert omtale av Bestemmelse om pengepolitikken.

Etter mandatet skal inflasjonsstyringen være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser. Ofte er det ingen motsetning mellom hensynet til lav og stabil inflasjon og de øvrige hensynene. Dersom det kommer til konflikt, må Norges Bank utøve skjønn når ulike hensyn veies mot hverandre. Pengepolitikken kan ikke ta et hovedansvar for høy sysselsetting, men den kan bidra sammen med en velfungerende lønnsdannelse, gode rammevilkår for arbeidsmarkedet og en finanspolitikk som fremmer vekst og stabilitet.

Oppbygging av finansielle ubalanser kan øke faren for brå skift i etterspørselen etter varer og tjenester frem i tid. Regulering og tilsyn av finansmarkedene er de viktigste tiltakene for å sikre finansiell stabilitet, men pengepolitikken kan også bidra til å motvirke at finansielle ubalanser bygger seg opp. Lave renter fører erfaringsmessig til kraftigere vekst i boligpriser og økt gjeldsopptak i husholdningene. I perioder med sterk vekst i formuespriser og gjeld kan det bygge seg opp ubalanser som øker risikoen for fremtidige dype tilbakeslag.

Styringsrenten, som er renten på bankenes innskudd over natten i Norges Bank, er det viktigste virkemidlet i pengepolitikken. I normale situasjoner har styringsrenten betydelig gjennomslag i de helt kortsiktige pengemarkedsrentene. Markedsrentene på lån og plasseringer med lengre løpetider er påvirket av hvordan markedsaktørene venter at styringsrenten kommer til å utvikle seg fremover.

Markedsaktørenes forventninger til styringsrenten frem i tid avhenger av hva de tror om den økonomiske utviklingen både i Norge og internasjonalt og hvordan økonomien virker. I tillegg vil aktørenes forståelse av sentralbankens reaksjonsmønster påvirke renteforventningene. Renten virker på de samlede etterspørsels- og produksjonsforholdene, og på priser og lønninger gjennom flere kanaler, bl.a. gjennom kronekursen, prisene på verdipapirer, investeringer, forbruk, eiendomspriser og etterspørselen etter lån.

Norges Bank publiserer prognoser for den økonomiske utviklingen fremover i de pengepolitiske rapportene, herunder prognoser for styringsrenten. Banken redegjør for hvordan de ulike hensynene i pengepolitikken veies mot hverandre. Når Norges Banks handlingsmønster i pengepolitikken blir godt forstått og oppfattet som konsistent og troverdig, blir også pengepolitikken mer effektiv.

6.5.1 Norges Banks skjønnsutøvelse i pengepolitikken i 2020

Det avholdes normalt åtte rentemøter i året i Norges Banks komite for pengepolitikk og finansiell stabilitet. Fire av møtene etterfølges av pressekonferanse og publisering av Pengepolitisk rapport (PPR). På de øvrige fire møtene publiseres en pressemelding med offentliggjøring av rentebeslutningen og en kort omtale av pengepolitiske vurderinger som ligger til grunn.

Dersom situasjonen tilsier at renten bør endres før neste oppsatte rentemøte, kan Norges Bank avholde rentemøter utover de som er annonsert på forhånd. I mars 2020 kunngjorde Norges Bank to renteendringer utenom de forhåndsannonserte rentemøtene. Totalt ble det avholdt ni rentemøter i 2020. Etter fire av rentemøtene ble det publisert Pengepolitisk rapport og etter ett rentemøte ble det publisert en oppdateringsrapport.

Ved inngangen til 2020 var styringsrenten 1,5 pst. etter å ha blitt hevet med 0,25 prosentpoeng på hvert av rentemøtene i mars, juni og september i 2019. Ved rentemøtet i januar 2020 var det tegn til at veksten i norsk økonomi var på vei til å avta noe. Komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet besluttet å holde styringsrenten uendret på 1,50 pst. Komiteen pekte på at kapasitetsutnyttingen i norsk økonomi syntes å være noe over et normalt nivå, men at ny informasjon tilsa at økonomien var nær toppen av konjunktursykelen. Den underliggende konsumprisveksten var nær inflasjonsmålet. Komiteen vurderte at renteutsiktene var lite endret siden PPR 4/19.

I mars 2020 fikk pandemien fotfeste i Norge, og flere av våre handelspartnere var i en svært dramatisk helsesituasjon. Torsdag 12. mars 2020 innførte norske myndigheter omfattende smitteverntiltak som førte til at mange virksomheter måtte stenge eller redusere aktiviteten. Det ga brå stans i den økonomiske aktiviteten, rask økning i antall permitterte og høyere arbeidsledighet. I tiden som fulgte ble verdensøkonomien stadig hardere rammet av pandemien og smitteverntiltak. Oljeprisen falt betydelig, og økende uro i finansmarkedene ga høye påslag i kreditt- og pengemarkedet.

Virusutbruddet førte til at forventningene til den økonomiske utviklingen endret seg vesentlig fra grunnlaget i PPR 4/19. På et ekstraordinært rentemøte 12. mars besluttet Norges Bank å sette ned styringsrenten med 0,50 prosentpoeng til 1,00 pst. Møtet ble avholdt før banken kjente til smitteverntiltakene som ble annonsert samme dag. Rentevedtaket ble annonsert 13. mars. Komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet viste til at varigheten og effektene av virusutbruddet var usikre, og at det kunne komme et alvorlig økonomisk tilbakeslag. Til møtet ble det lagt frem en forkortet versjon av pengepolitisk rapport med analyser basert på informasjon frem til 11. mars. Rentebanen i PPR 1/20 indikerte at styringsrenten ville settes ned med 0,25 prosentpoeng i juni til 0,75 pst. og gradvis økes igjen fra 1. kvartal 2022. Norges Bank ga samtidig råd om å sette den motsykliske bufferen ned fra 2,5 pst til 1 pst. I et nytt ekstraordinært rentemøte 19. mars ble renten satt ned med nye 0,75 prosentpoeng til 0,25 pst. Vedtaket ble annonsert 20. mars.

I løpet av mars innførte også Norges Bank flere tiltak for å bedre likviditeten i markedet og for å sikre at den lavere styringsrenten skulle få gjennomslag til pengemarkedsrentene. Tiltakene inkluderte tilbud om ekstraordinære F-lån til bankene, med løpetid fra én uke og opp til tolv måneder og full tildeling slik at bankene kunne låne det de ønsket. Norges Bank endret i tillegg midlertidig retningslinjene for sikkerhetsstillelse for lån i Norges Bank for å øke den mulige utnyttelsen av de ekstraordinære F-lånene. Videre ble det tilbudt F-lån i dollar med tre måneders løpetid, etter at den amerikanske sentralbanken etablerte en midlertidige dollar-likviditetsordning med Norges Bank 19. mars.

På rentemøtet i mai reduserte Norges Bank styringsrenten med ytterligere 0,25 prosentpoeng til 0 pst. Effekten av at deler av økonomien måtte stenges ned var blitt tydelige, og de økonomiske anslagene ble betydelig nedjustert fra PPR 1/20. Omfattende smitteverntiltak, fall i oljeprisen og økonomisk tilbakegang hos Norges handelspartnere ga et kraftig produksjonsfall for fastlandsøkonomien og økende arbeidsledighet. Usikkerhet om utviklingen fremover var også uvanlig stor. Det ble lagt frem en Pengepolitisk oppdatering med anslag for den økonomiske utviklingen. Her ble det, som en teknisk forutsetning, lagt til grunn en styringsrente på null pst. gjennom hele prognoseperioden. I rapporten gjøres det rede for finanspolitiske tiltak så langt i pandemien, som da ble anslått til i underkant av 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge. I komiteens vurderinger skriver de at «Myndighetene har iverksatt omfattende tiltak for å dempe de økonomiske konsekvensene av koronautbruddet. Økonomisk støtte skal bidra til at levedyktige bedrifter ikke går konkurs og til å avhjelpe situasjonen for husholdninger med reduserte inntekter.» I en egen modellbasert analyse av usikkerheten skriver banken at «selv med omfattende finanspolitiske tiltak, tilsier modellanalysen en styringsrente lik null gjennom hele prognoseperioden.»

Frem til rentemøtet i juni tok den økonomiske aktiviteten seg betydelig opp, etter hvert som smittevernstiltakene ble lettet på. Arbeidsledigheten falt noe mer enn ventet, og boligprisene steg kraftig i mai og hentet inn igjen prisfallet i mars og april. Også internasjonalt økte aktiviteten, og oljeprisen steg igjen. Kjerneinflasjonen ble trukket opp av en svak krone og var høyere enn lagt til grunn. Anslagene i PPR 2/20 var tydelig oppjustert fra mai. Den økonomiske aktiviteten var samtidig betydelig lavere enn før pandemien, og usikkerheten om den videre gjeninnhentingen i økonomien var fortsatt stor. Norges Bank holdt renten uendret på 0 pst. Rentebanen i PPR 2/20 tilsa at første renteendring ville komme i andre halvår av 2022, etterfulgt av ytterligere renteøkninger i 2023. Rapporten ga en oppdatert og detaljert fremstilling av de finanspolitiske tiltakene så langt. I omtalen av realøkonomien ble det pekt på: «For årene fremover er omfattende finanspolitiske tiltak, lav rente og en bedret kostnadsmessig konkurranseevne ventet å bidra til å løfte aktiviteten i økonomien.»

Frem til rentemøtet i august tok den økonomiske aktiviteten seg videre opp, i tråd med anslagene i PPR 2/20. Boligprisene steg mer enn lagt til grunn og veksten i husholdningenes gjeld økte noe og var høyere enn lagt til grunn i PPR 2/20. Den underliggende inflasjonen hadde tatt seg opp og var høyere enn inflasjonsmålet, men Norges Bank pekte på at styrkingen av kronen og utsikter til lav lønnsvekst tilsa at inflasjonen ville avta igjen. Selv om aktiviteten hadde tatt seg betydelig opp fra bunnpunktet i april, var den fortsatt lavere enn før pandemien, og usikkerheten rundt den fremtidige utviklingen var svært stor. Mot slutten av sommeren var det igjen tegn til at spredningen av koronaviruset var økende flere steder i verden. Norges Bank holdt renten uendret på 0 pst., i tråd med rentebanen i PPR 2/20. I vurderingen av risikobildet la komiteen vekt på at det var stor usikkerhet om den videre gjeninnhentingen i økonomien. Komiteen trakk også frem at vedvarende høy boligprisvekst kan føre til at finansielle ubalanser bygger seg opp

Fra august reduserte Norges Bank tilbudet av ekstraordinære lån, til lån med tre måneders løpetid. Samtidig ble prisen på lånene økt til 0,15 prosentpoeng over styringsrenten. Det ble på samme tidspunkt varslet en gradvis reversering av lettelsene i kravene til sikkerhet for lån.

Den økonomiske utviklingen holdt seg på linje med anslagene i PPR 2/20 frem til rentemøtet i september. Arbeidsledigheten avtok noe raskere enn ventet. Både oljeprisen og kronekursen styrket seg, men var fortsatt på et svakere nivå enn før pandemien. Kjerneinflasjonen lå over Norges Banks anslag. Boligprisene fortsatte å stige i august. Gjeldsveksten i husholdningene var høyere enn anslått, men hadde flatet noe ut. Sammenlignet med forrige rapport la PPR 3/20 til grunn lavere offentlig forbruk, og det forventede strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet ble nedjustert.

Norges Bank holdt styringsrenten uendret på 0 pst. Rentebanen i PPR 3/20 var lite endret sammenlignet med banen i PPR 2/20. Komiteen for pengepolitikk og finansiell stabilitet presiserte at utviklingen tilsa at renten holdes i ro til det er klare tegn til at forholdene i økonomien normaliseres.

I tiden frem til rentemøtet i november var utviklingen i de fleste økonomiske indikatorer som lagt til grunn i forrige pengepoliske rapport. Månedlige BNP-tall viste at gjeninnhentingen i økonomien hadde fortsatt, og arbeidsledigheten hadde falt videre. BNP-nivået var likevel fortsatt klart lavere, og arbeidsledigheten høyere enn før pandemien. Økende smittetall, både i Norge og internasjonalt, bidro til fortsatt stor usikkerhet om den videre utviklingen. Inflasjonen avtok og var noe under anslagene fra september, mens boligprisveksten fortsatte. Norges Bank holdt renten uendret på 0 pst.

Ved rentemøtet i desember hadde nyheten om vaksiner som kunne tas i bruk innen kort tid, løftet de økonomiske utsiktene. Samtidig var nåsituasjonen mer usikker, med svært høye smittetall flere steder i verden. Både Norge og handelspartnere måtte stramme inn smitteverntiltakene for å holde igjen sykdomsspredningen. Veksten var god inn i 4. kvartal, men nye nedstengninger tilsa at aktiviteten dempet seg de siste månedene av 2020. Inflasjonen avtok videre, og ble lavere enn lagt til grunn i PPR 3/20, men var fortsatt over inflasjonsmålet. Boligprisveksten fortsatte, og kredittveksten til husholdningene økte. Norges Bank holdt styringsrenten uendret på 0 pst. Rentebanen som ble lagt frem i PPR 4/20 tilsa fortsatt uendret rente frem til første halvår 2022, noe som innebar en raskere renteoppgang enn anslått i foregående rapporter, se figur 6.1

Kilde: Norges Bank.

6.5.2 Utvikling i målvariablene for pengepolitikken

Inflasjon

Veksten i KPI justert for avgiftsendringer og uten energivarer (KPI-JAE), som er Norges Banks viktigste målvariabel for inflasjonsmålet, tiltok gjennom våren og sommeren i fjor og lå over inflasjonsmålet på 2 pst. Den markerte svekkelsen av kronen i fjor vår førte til at prisveksten på importerte varer tiltok, men også prisene på norskproduserte varer og tjenester var høy gjennom fjoråret. Etter hvert som kronen stabiliserte og styrket seg igjen, avtok veksten i KPI-JAE noe. Til tross for avmattingen var tolvmånedersveksten i KPI-JAE 3,0 pst. i desember 2020, over Norges Banks inflasjonsmål. KPI-JAE økte med 3,0 pst. fra 2019 til 2020, etter en oppgang på 2,2 pst. fra 2018 til 2019. Fall i energiprisene bidro til at konsumprisindeksen (KPI) økte klart mindre enn KPI-JAE i 2020. KPI steg med 1,3 pst. fra 2019 til 2020, etter en vekst på 2,2 pst. fra 2018 til 2019.

Dersom aktørene har tillit til at sentralbanken når inflasjonsmålet, vil de forvente at inflasjonen på sikt blir lik målet. På oppdrag fra Norges Bank gjennomfører Ipsos kvartalsvise spørreundersøkelser om bl.a. forventet inflasjon fra ulike aktører. De langsiktige forventningene til prisveksten har ligget mellom 2 og 3 pst. siden undersøkelsen startet i 2002. Inflasjonsforventningene lå relativt stabile også gjennom 2020, på rett over 2 pst, etter å ha avtatt litt gjennom 2019. Fallet i 2019 og stabilisering på det lavere nivået i 2020 kan tyde på at nedjusteringen av inflasjonsmålet i mars 2018 har tatt ned inflasjonsforventningene. Inflasjonsforventningene synes samlet sett å være godt forankret. Tillit til inflasjonsmålet er i seg selv med på å stabilisere inflasjonen og er en forutsetning for at pengepolitikken også kan bidra til stabilitet i produksjon og sysselsetting.

¹ Gjennomsnitt av forventninger til arbeidslivsorganisasjoner og økonomer i finansnæringen og akademia.

Kilde: Macrobond og Finansdepartementet.

Produksjon og sysselsetting

Forutsetningene for de økonomiske prognosene ble fullstendig endret på svært kort tid i mars 2020. Det ble raskt klart at aktiviteten ville avta betydelig på kort sikt, men usikkerheten rundt både omfanget og varigheten av aktivitetsbortfallet forble høy gjennom store deler av året. Dette gjenspeiles i utviklingen i prognosene gjennom året.

I PPR 1/20, som ble lagt frem 13. mars, la Norges Bank til grunn en vekst i BNP i Fastlands-Norge på 0,4 pst. i 2020, en nedjustering fra PPR 4/19 på 1,5 prosentpoeng. I ukene etter fremleggelsen av den første pengepolitiske rapporten i 2020 ble det tydelig at omfanget og varigheten av pandemien kunne bli mer omfattende, og i oppdateringsrapporten i mai anslo Norges Bank et fall i BNP i Fastlands-Norge på 5,2 pst. i 2020.

Etter hvert som smitten avtok og smitteverntiltakene ble lettet på, tok aktiviteten seg opp, og gjeninnhentingen kom både tidligere og ble sterkere enn ventet av sentralbanken. I juni la Norges Bank frem PPR 2/20 der BNP for Fastlands-Norge ble anslått å falle med 3,5 pst. og anslagene var om lag uendret i de to neste pengepolitiske rapportene. Aktiviteten steg svakt frem til oktober, før den falt litt i november og tok seg litt opp igjen i desember, se figur 6.3.

Nasjonalregnskapet viser at BNP i Fastlands-Norge utviklet seg sterkere enn ventet i 2020, med et fall på 3,1 pst., når det korrigeres for færre virkedager i 2020.1 Det var store forskjeller mellom næringer. De som var hardt rammet av smitteverntiltak opplevde markert fall i aktiviteten, mens store deler av økonomien opplevde en nokså flat utvikling eller oppgang for året sett under ett.

Den reduserte aktiviteten i norsk økonomi trakk sysselsettingen markert ned i 2020. Samlet var det 1,3 pst. færre sysselsatte i 2020 enn i 2019. Antallet sysselsatte falt markert i 2. kvartal 2020, men tok seg noe opp mot slutten av fjoråret.

Kilde: Norges Bank (PPR 2/20 og PPR 4/20), Macrobond og Finansdepartementet.

Norges Bank beregner et produksjonsgap for norsk økonomi. Produksjonsgapet er definert som avviket mellom BNP for Fastlands-Norge og et anslått produksjonspotensial, og er et uttrykk for den samlede kapasitetsutnyttelsen i økonomien. Produksjonsgapet kan ikke observeres, og det er stor usikkerhet om anslagene. Norges Banks anslag er resultat av en samlet vurdering av en rekke indikatorer og modeller. I vurderingen legges det særlig vekt på utviklingen i arbeidsmarkedet. Som figur 6.4 viser, var Norges Banks vurdering at produksjonsgapet falt betydelig i løpet av første halvår, for deretter å ta seg opp igjen i 3. og 4. kvartal. Produksjonsgapet var fortsatt klart negativt ved utgangen av året, men var ventet å ta seg videre opp i 2021 og lukke seg i løpet av prognoseperioden.

Kontaktbedriftene i Norges Banks regionale nettverk bekreftet bildet med et kraftig tilbakeslag i fjor vår. Virusutbruddet medførte reduserte investeringsplaner og svakere kapasitetsutnytting og sysselsetting. Indikatorene falt betydelig i fjor vår, men styrket seg igjen gjennom sommeren. Utover høsten indikerte nettverket mer moderat oppgang i økonomien før indikatorene avtok litt mot slutten av året og inn i 2021.

¹ Produksjonsgapet målet forskjellen mellom BNP og anslått potensielt BNP for Fastlands-Norge.

² Figuren er hentet fra Pengepolitisk rapport 4/20

Kilde: Norges Bank.

Finansielle ubalanser

Hensynet til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser, som kan øke faren for en brå nedgang i etterspørselen frem i tid, skal også vektlegges i rentesettingen til Norges Bank.

Etter virusutbruddet falt prisene i bruktboligmarkedet i mars og april i fjor. Fallet ble imidlertid kortvarig og var hentet inn igjen allerede i mai. Siden har prisene steget, og i februar var boligprisene på landsbasis 9,7 pst. høyere enn i februar i fjor. Prisene har steget i alle deler av landet, men veksten har vært særlig sterk i Oslo, der tolvmånedersveksten var 15,2 pst. i februar. Utviklingen i boligprisene ble en helt annen enn Norges Bank hadde sett for seg. I den pengepolitiske oppdateringen i mai anslo banken at boligprisene kunne komme til å falle både i 2020 og i 2021. Se nærmere omtale av eiendomspriser i kapittel 2.3.

Husholdningenes gjeld målt som andel av disponibel inntekt har aldri vært høyere. Kostnadene knyttet til å betjene denne gjelden er også på et historisk høyt nivå, men ble dempet av rentenedsettelser i 2020. Gjeldsveksten har avtatt siden 2017 og var kommet ned til om lag samme veksttakt som veksten i den disponible inntekten. I løpet av andre halvår 2020 tiltok gjeldsveksten i husholdningene noe igjen. Veksten i foretakenes kreditt avtok i første del av året, for så å stige igjen i løpet av høsten 2020.

Pandemien og markedsuroen den skapte ga et turbulent år for kronekursen. Kronen svekket seg noe i januar 2020, trukket ned av virusutbruddet i Asia. Usikkerhet og nedstengningen av store deler av kinesisk industri ga også fall i oljeprisen. I mars tiltok usikkerheten knyttet til virusutbruddet, oljeprisen falt vesentlig mer og kronen svekket seg markant. Fra den 18. til den 19. mars svekket kronen seg med om lag 14 pst. målt ved den importveide kronekursen (I-44), og kronen nådde rekordsvake nivåer mot en rekke valutaer. For å sikre et velfungerende marked for norske kroner varslet Norges Bank 19. mars at det, gitt de ekstraordinære forholdene i valutamarkedet, kunne bli aktuelt å intervenere med kjøp av kroner. I løpet av mars ble det foretatt ekstraordinære kronekjøp for til sammen 3,5 milliarder kroner. Siden styrket kronen seg. Styrkingen gikk sammen med en oppgang i oljeprisen og mindre usikkerhet i internasjonale finansmarkeder. Ved utgangen av året var kursen om lag 3 pst. svakere enn ved inngangen til 2020, målt ved I-44.

Finansmarkedsuroen i mars påvirket også det norske pengemarkedet. I mars steg pengemarkedspåslaget, målt ved forskjellen mellom tremåneders pengemarkedsrente på lån i norske kroner (Nibor) og markedsaktørenes forventede styringsrente, brått, se figur 6.5. Etter at både Norges Bank og andre lands sentralbanker gjennomførte ulike tiltak, roet markedene seg betraktelig både ute og hjemme, og pengemarkedspåslaget kom ned i løpet av våren. På høsten steg påslaget igjen, før det avtok mot slutten av året. Utlånsrentene til husholdningene har aldri vært lavere. Bankene reduserte ikke boliglånsrentene fullt så mye som styringsrenten ble satt ned. Årsaken kan være at banker har ønsket å opprettholde marginen mellom utlåns- og innskuddsrenter, men ikke gi negativ rente på innskudd.

Siste observasjon er 11. desember 2020. Påslaget i norsk pengemarkedsrente er differansen mellom tremåneders pengemarkedsrente og forventet styringsrente.

Kilde: Norges Bank PPR 4/20.

6.5.3 Vurderinger fra andre av hvordan Norges Bank utøver pengepolitikken

Hvert år oppnevner Center for Monetary Economics (CME) ved Handelshøyskolen BI en ekspertgruppe som skal evaluere utøvelsen av pengepolitikken det foregående året. Ekspertgruppen fremlegger en rapport, kalt Norges Bank Watch (NBW), finansiert av Finansdepartementet. Rapporten benyttes bl.a. som bakgrunn for omtalen i finansmarkedsmeldingene. I rapporten fra 2021 støtter NBW-gruppen at styringsrenten ble satt ned til 0 pst. (oversatt til norsk):

NBW støtter Norges Banks beslutning om å bruke hele mulighetsrommet ved å redusere renten til null. I motsetning til under normale omstendigheter, var pengepolitikken verken i stand til eller rettet mot å øke aktiviteten i en økonomi som var kraftig holdt tilbake av smitteverntiltak. Vi mener derimot at pengepolitikkens bidrag var å sikre så gode finansielle forhold som mulig og redusere rentekostnadene for bedrifter under press og husholdninger med gjeld.

NBW-gruppen peker på at både realøkonomien og finansmarkedene ble rammet av en ekstraordinær forstyrrelse i mars. Gruppen mener det var riktig å sette styringsrenten ned til 0 i situasjonen, men reiser spørsmål om begrunnelsen for å utsette den siste reduksjonen til mai:

NBW bemerker at Norges Bank overrasket markedene med beslutningen om å redusere renten videre ned til 0. Ifølge Bloombergs undersøkelse ventet 19 av 21 markedsaktører at renten ville holdes uendret, siden nedsiderisikoen fremsto som mindre enn i mars. (…) I ettertid viste det seg at prognosene fra mai var for pessimistiske.

NBW-gruppen roser Norges Bank for å ha tydeliggjort premissene for rentevurderingene til rentemøtet i september, ved å presisere at situasjonen tilsier at renten holdes uendret til det er klare tegn til at forholdene i økonomien normaliseres.

Norges Bank berømmes for innsatsen for å få ned påslagene i pengemarkedsrenten i vår, men NBW-gruppen argumenterer for at sentralbanken burde hatt en bedre strategi for å dempe påslagene i andre halvår av 2020, og viser til at påslagene på dette tidspunktet i hovedsak skyldtes innenlandske forhold som det burde vært mulig å demme opp for.

Intervensjonene i valutamarkedet som Norges Bank iverksatte i mars, blir vurdert som nødvendige og formålstjenlige, og NBW-gruppen kommenterer at tiltaket så ut til å roe markedene.

NBW-gruppen trekker frem at den nye strukturen for pengepolitikken, med en komite av fagøkonomer og der alle får samme informasjon på forhånd, har gitt nye muligheter for å videreutvikle kommunikasjonen rundt pengepolitikken. Gruppen påpeker likevel at 2020 ble et år uten nyvinninger i kommunikasjonen. De peker på at det er forståelig, men sier samtidig:

Likevel, uttalelsen fra Olsen i januar ga inntrykk av manglende ambisjoner for å gjøre innovative endringer i kommunikasjonen. På linje med tidligere NBW-grupper oppfordrer vi Norges Bank til å ha større ambisjoner. Mer spesifikt mener vi at sentralbanken bør publisere referater for å gi mer detaljer om diskusjonen og avveiingene.

Årets rapport drøfter også bruken av inflasjonsmålsstyring siden 2001 og finner at de overordnede erfaringene så langt har vært gode.

Det pekes videre på at retningslinjene for pengepolitiske mål og avveininger er nyttige for å forstå pengepolitikken, men Norges Bank oppfordres til å tallfeste hvordan forskjellige hensyn veies mot hverandre, og NBW-gruppen fremholder at avveiningen mellom fleksibel inflasjonsstyring og finansiell stabilitet fortsatt er uklar.

NBW-gruppen argumenterer for at fallet i produksjonsgapet i den innledende fasen av pandemien var vesentlig mindre enn Norges Bank har estimert og oppfordrer Norges Bank til å revurdere estimatet av produksjonsgapet i denne perioden. Gruppen understreker her at det kraftige kuttet i styringsrenten likevel var berettiget. Videre roses Norges Banks nye rammeverk for råd om motsyklisk buffer, som ble lagt frem i PPR 4/19, for å være klargjørende, og gruppen peker mot at dette bør videreutvikles ytterligere.

6.5.4 Departementets vurderinger av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken i 2020

Ifølge Lov om Norges Bank har banken tre hovedoppgaver: Prisstabilitet, høy produksjon og sysselsetting, og finansiell stabilitet. Oppgavene er gjenspeilet i mandatet for pengepolitikken: Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst., og inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. Den første oppgaven er banken alene om å ha ansvaret for, mens den har et delansvar for de to andre oppgavene, sammen med politiske myndigheter og Finanstilsynet. På disse områdene har politiske myndigheter, inkludert Finanstilsynet, egne virkemidler. Ulike virkemidler og delt ansvar mellom myndigheter tilsier at det er en fordel med god informasjonsutveksling og kommunikasjon, og at virkemidlene ses i sammenheng, jf. nedenfor.

Inflasjonsstyringen er fleksibel. I rentesettingen avveies de ulike hensynene som er nedfelt i retningslinjene. Dersom utsiktene for økonomien endres, kan Norges Bank reagere raskt i rentesettingen. Det gjorde banken i 2020. I løpet av to møter i mars og ett i mai, ble styringsrenten satt ned til 0 pst. Styringsrenten i Norge har aldri vært lavere. Banken tilførte også ekstra likviditet til pengemarkedet. For første gang siden inflasjonsmålet ble innført, intervenerte også Norges Bank i valutamarkedet.

Utbruddet av pandemien i begynnelsen av året førte til at de økonomiske utsiktene endret seg dramatisk på svært kort tid. Usikkerheten om nåsituasjonen og fremtidig utvikling var uvanlig stor. Norges Bank reagerte raskt og satte renten ned allerede 13. mars, etter rentemøte 12. mars, samme dag som nedstengningen av Norge. De la også frem en ny rentebane, som tilsa uendret rente frem til juni. Banken la vekt på at det var betydelig usikkerhet om de økonomiske utsiktene og at renten kunne bli satt ytterligere ned. Utsiktene forverret seg allerede i den påfølgende uken, og den neste rentenedsettelsen 20. mars kom derfor ikke overraskende på markedet. På dette tidspunktet ble det også kommunisert tydeligere at renten kunne bli satt videre ned. Rentenedsettelsen i mai overrasket likevel aktørene i markedet. Departementet mener det var hensiktsmessig at banken samtidig publiserte en «Pengepolitisk oppdatering» med nye prognoser. Sammenholdt med prognosene som ble publisert før og senere, var prognosene fra mai de mest pessimistiske. Det ble annonsert at styringsrenten ville bli holdt på null en god stund fremover.

Ved utgangen av året så derimot prognosene vesentlig bedre ut; produksjonen var anslått sterkere, ledigheten lavere, lønnsveksten høyere, og utsiktene for boligprisene var snudd fra fall til betydelig vekst. Departementet bemerker at de endrede premissene likevel ikke endret Norges Banks vurderinger av utsiktene for styringsrenten gjennom 2021. Det kan ha sammenheng med at bankens analyser tilsa at renten først skulle settes enda lavere, men at banken ikke ønsket å sette renten under null, og i stedet valgte å varsle at renten til gjengjeld ville holdes lav lenger.

Den ekstraordinære situasjonen norsk økonomi sto overfor i fjor vår, tilsier etter departementets syn at det var riktig å sette styringsrenten raskt ned og i tillegg benytte andre tilgjengelige virkemidler i pengepolitikken. Under nedstengingen i første fase av krisen var lavere rente først og fremst et bidrag for å bedre likviditeten for husholdninger og næringsliv med gjeld. Samtidig vil departementet peke på at også finanspolitikken – spesielt gjennom pengeoverføringer til husholdninger og bedrifter – virket svært raskt, kraftfullt og målrettet i møte med de økonomiske utfordringene i 2020. Det var riktig av Norges Bank å reagere raskt i fjor vår, men i denne krisen har finanspolitikken vært vel så viktig for å sikre likviditet og holde oppe inntekter i bedriftene og husholdningene. Sentralbanksjef Øystein Olsen påpekte også dette i sin tale 6. oktober 2020:

«Så lenge pandemien og smittevernrestriksjonene holder etterspørselen mot enkelte næringer nede, er det finanspolitikken som er best egnet til å møte de utfordringene ansatte og bedriftene møter.»

De finanspolitiske tiltakene ble grundig presentert i bankens rapporter i fjor vår og sommer, men samspillet mellom pengepolitikken og finanspolitikken ble i liten grad drøftet, herunder hvordan finanspolitikken kunne avlaste pengepolitikken etter hvert som den første økonomiske usikkerheten ved pandemien kom noe ned. Finanspolitikken og pengepolitikken kan dels virke gjennom de samme kanalene, men også være egnet på ulik måte til å påvirke inntekter, priser, produksjon og sysselsetting. Krisen har rammet næringslivet skjevt. Mens noen bedrifter har måtte redusere aktiviteten som følge av smitteverntiltak, har mange klart seg godt eller til og med kommet styrket ut av krisen. De ekstraordinære, statlige støtteordningene har vært rettet særskilt mot de som er hardt rammet av smitteverntiltakene for å motvirke inntektstap. En stor andel av støtteordningene er laget slik at støtten faller når aktiviteten tar seg opp. Og tilsvarende, dersom krisen forverres, ville de etablerte ordningene og andre tiltak automatisk gi økte overføringer til dem som opplever svikt i inntektene. Departementet vil bemerke at disse egenskapene ved støtteordningene gjør denne delen av finanspolitikken ganske presis og fleksibel. Renten virker derimot bredt, virkningen av en ekspansiv pengepolitikk avtar ikke automatisk, og ved en innstramning vil i praksis renten ofte endres gradvis slik at det vil ta tid å stramme til.

Usikkerheten i den økonomiske utviklingen er fortsatt stor. Departementet vil peke på at finanspolitikken, særlig gjennom overføringer til privat sektor, men også gjennom økt offentlig aktivitet, kan være forholdsvis godt egnet til å håndtere en eventuell svakere utvikling i produksjon og sysselsetting. Derimot er finanspolitikken ikke like egnet til å stramme til raskt når det krever redusert offentlig aktivitet eller reduserte overføringer som ikke er av ekstraordinær karakter. Trolig er pengepolitikken bedre egnet til å håndtere en uventet sterk økonomisk utvikling og eventuelle finansielle ubalanser som bygger seg opp.

Boligprisutviklingen har vært vesentlig sterkere enn banken anslo i fjor vår. Det økonomiske tilbakeslaget gjennom pandemien var svært kraftig, men ble verken utløst eller forsterket av forutgående høy gjeldsvekst, slik dype lavkonjunkturer ofte har vært. Tvert imot har husholdningenes sparing økt markert gjennom krisen, noe som kan være et tegn på en betydelig oppdemmet etterspørsel. Rentenedsettelsen i mai ble bl.a. begrunnet med at det kunne redusere risikoen for et kraftig fall i boligprisene, men allerede i juni konstaterte banken at boligprisene hadde vært høyere enn ventet og at omsetningen i boligmarkedet hadde økt igjen. I Pengepolitisk rapport 2/2020 omtalte banken at det videre forløpet ville være avgjørende for den fremtidige rentesettingen:

«Øker produksjonen og sysselsettingen raskere enn anslått, eller det er tegn til at finansielle ubalanser bygger seg opp, vil renteoppgangen kunne komme tidligere enn indikert.»

At krisen er utløst av virus og smitteverntiltak, og ikke av økonomisk overoppheting i forkant, kan etter hvert som pandemien synes å nærme seg en avslutning, medføre en mer krevende balansegang i den økonomiske politikken. I Pengepolitisk rapport 4/2020 skrev banken:

«På den annen side var komiteen opptatt av at boligprisene har steget markert siden i vår og at en lang periode med lave renter øker faren for at finansielle ubalanser bygger seg opp.»

Departementet er enig i denne vurderingen. Departementet mener den sterke boligprisveksten gir grunn til bekymring bl.a. fordi den kan etterfølges av forsterket vekst i husholdningenes gjeld. Veksten må antas i hovedsak å skyldes et rekordlavt rentenivå, men er trolig understøttet av god inntektsvekst og høy sparing under pandemien. Det vises til at banken i Pengepolitisk rapport 1/2021 varslet at renten mest sannsynlig vil bli satt opp i løpet av andre halvår i år, som er tidligere enn anslått i desember.

Fjoråret var et uvanlig år, hvor hensynet til å stabilisere den økonomiske utviklingen krevde ekstraordinære tiltak både i pengepolitikken og i finanspolitikken. Slik det nå ser ut, har norsk økonomi klart seg godt sammenliknet med de fleste andre land, og det er utsikter til at veksten vil ta seg markert opp igjen i løpet av inneværende år. Departementet bemerker at inflasjonsforventningene, ifølge målinger, på noe lengre sikt har vært nær inflasjonsmålet, også i 2020.

For at husholdninger og andre aktører i økonomien skal kunne tilpasse seg på en god måte, er det viktig at Norges Bank informerer tydelig om intensjonen bak innretningen av pengepolitikken. Som et ledd i åpenheten offentliggjør Norges Bank sine renteprognoser, og de redegjør for hva den pengepoliske komiteen har lagt vekt på i vurderingene som ligger bak rentebeslutningene. Norges Bank Watch etterlyser utvikling i bankens kommunikasjon i lys av at styringsrenten fra 2020 fastsettes av en ekspertkomite. Departementet vil bemerke at banken gjennomgående kommuniserer åpent om utsiktene for økonomien og styringsrenten og de avveiingene som inngår i de pengepolitiske beslutningene og at banken selv har ansvaret for å vurdere og utvikle sin egen kommunikasjonsform.

6.6 Kapitalforvaltningen

6.6.1 Statens pensjonsfond utland

Norges Bank forvalter Statens pensjonsfond utland (SPU) med sikte på høyest mulig avkastning over tid, innenfor de rammene som gjelder for forvaltningen.

Ved utgangen av 2020 var markedsverdien til SPU 10 914 mrd. kroner. Markedsverdien endres som følge av avkastning på investeringene, innskudd eller uttak fra SPU og endringer i verdien av norske kroner målt mot de valutaene fondet er investert i. Avkastningen i 2020 tilsvarte 1 070 mrd. kroner. Uttaket fra den norske stat var 302 mrd. kroner etter utbetalt forvaltningsgodtgjøring. Endringer i kronekursen økte markedsverdien med 58 mrd. kroner, men det har ingen betydning for fondets internasjonale kjøpekraft.

Fondets avkastning før forvaltningskostnader var 10,9 pst. målt i fondets valutakurv. Aksjeavkastningen var 12,1 pst. og obligasjonsavkastningen 7,5 pst. Avkastningen på investeringer i unotert eiendom var minus 0,1 pst. Forvaltningskostnadene utgjorde til sammen 0,05 pst. av forvaltet kapital.

Finansdepartementet omtaler Norges Banks forvaltning av SPU, herunder resultatene i forvaltningen og vurderinger av disse, nærmere i stortingsmeldingen om Statens pensjonsfond. Norges Bank rapporterer offentlig om forvaltningen av SPU bl.a. gjennom kvartalsrapporter, en egen årsrapport og tilleggspublikasjoner.

6.6.2 Valutareservene

Norges Bank holder valutareserver for beredskapsformål. De skal kunne benyttes til transaksjoner i valutamarkedet som ledd i gjennomføringen av pengepolitikken, ut fra hensynet til finansiell stabilitet og for å møte Norges Banks internasjonale forpliktelser.

Valutareservene er delt inn i en renteportefølje og en aksjeportefølje. I tillegg inkluderer valutareservene en petrobufferportefølje som skal motta statens kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i utenlandsk valuta. Formålet med petrobufferporteføljen er å sørge for en hensiktsmessig håndtering av statens behov for veksling mellom utenlandsk valuta og norske kroner, samt å foreta overføringer til og fra Statens pensjonsfond utland. Petrobufferporteføljen blir plassert i korte rentepapirer.

Det er Norges Banks hovedstyre som fastsetter prinsipper for forvaltningen av valutareservene. I prinsippene fastsettes investeringsunivers og referanseindeks for aksjeporteføljen og renteporteføljen, samt strategisk aksjeandel og maksimal forventet relativ volatilitet. Hovedstyret foretar årlig en vurdering av strategi og rammeverk for forvaltningen av valutareservene. I henhold til hovedstyrets prinsipper skal det gjennomføres en rebalansering dersom aksjeandelen avviker med fire prosentpoeng fra strategisk aksjeandel. En slik rebalansering ble gjennomført i desember, som følge av sterk vekst i verdien av aksjeporteføljen, ved en overføring på 27 mrd. kroner fra aksje- til renteporteføljen.

Markedsverdien av valutareservene var 598,4 mrd. kroner ved utgangen av 2020. Aksjeporteføljen utgjorde 118,6 mrd. kroner, mens renteporteføljen og petrobufferporteføljen utgjorde henholdsvis 459,8 og 20,0 mrd. kroner. Valutareservene økte med 51,3 mrd. kroner i løpet av 2020. Avkastning i internasjonal valuta bidro til å øke reservene med 36,2 mrd. kroner, mens styrking av kronekursen reduserte valutareservene med 5,1 mrd. kroner. Netto tilførsel økte valutareservene med 20,2 mrd. kroner. Netto tilførsel skyldes i all hovedsak overføringer til petrobufferporteføljen fra SPU. I løpet av 2020 gjennomførte Norges Bank valutaintervensjoner ved kjøp av kroner mot euro. Tiltaket reduserer verdien av valutareservene. Kronekursbevegelser vil først og fremst påvirke egenkapitalen til Norges Bank, ikke bankens evne til å oppfylle sine forpliktelser i valuta.

Avkastningen på valutareservene, ekskludert petrobufferporteføljen, var 5,9 pst. målt i internasjonal valuta i 2020. Aksjeinvesteringene hadde en avkastning på 14,9 pst., mens renteinvesteringen hadde en avkastning på 3,1 pst. i 2020. Aksjeinvesteringene utgjorde 20,5 pst. av den samlede aksje- og renteporteføljen ved utgangen av 2020. I forhold til referanseindeksen hadde aksjeinvesteringene en mindreavkastning på -0,03 prosentpoeng. Renteinvesteringene hadde en meravkastning på 0,01 prosentpoeng. Det er hovedstyrets vurdering at resultatet av forvaltningen i 2020 og for den siste tiårsperioden er godt.

6.7 Regnskap

Totalresultatet for 2020 ble et overskudd på 28,8 mrd. kroner, mot et overskudd på 43,8 mrd. kroner i 2019. Netto inntekt fra finansielle instrumenter ble 29,9 mrd. kroner i 2020, mot 44,6 mrd. kroner i 2019. Aksjeinvesteringene ga en gevinst på 18,1 mrd. kroner, mens renteinvesteringene ga en gevinst på 12,6 mrd. kroner. Netto inntekt fra finansielle instrumenter inkluderer også et tap på 0,5 mrd. kroner i valutaeffekt.

Totalresultatet i SPU på 1 122,4 mrd. kroner består av et porteføljeresultat på 1 127,7 mrd. kroner fratrukket forvaltningsgodtgjøring på 5,3 mrd. kroner. Totalresultatet er tilført SPU-kronekonto per 31. desember 2020. Avkastningen ved forvaltningen, etter fradrag for godtgjørelse til Norges Bank, føres mot kronekontoen direkte og påvirker derfor ikke totalresultatet eller egenkapitalen til Norges Bank.

I samsvar med mandat for forvaltningen av SPU mottar Norges Bank godtgjørelse for kostnadene ved forvaltningen av SPU innenfor en øvre grense. Forvaltningsgodtgjøring fra Finansdepartementet var 5,3 mrd. kroner i 2020, mot 4,3 mrd. kroner i 2019. Norges Bank har også inntekter fra andre tjenester levert til banker og husleie fra eksterne leietakere. Inntekter utover forvaltningsgodtgjøringen fra SPU var totalt 121 mill. kroner i 2020, mot 139 mill. kroner i 2019.

Driftskostnadene utgjorde 6,5 mrd. kroner i 2020, mot 5,4 mrd. kroner i 2019. Kostnadsøkningen skyldes i hovedsak økte honorarer til eksterne forvaltere med 1,1 mrd. kroner grunnet høyere meravkastning i forvaltningen av SPU, høyere andel ekstern forvaltning og valutaeffekter. Personalkostnadene er økt med 82 mill. kroner, hovedsakelig som følge av høyere prestasjonsbasert lønn, høyere pensjonskostnader, ordinær lønnsvekst samt valutaeffekter. Dette er delvis motvirket av lavere reisekostnader og noe færre ansatte. Videre er det lavere kostnader til innkjøp av sedler, innleid arbeidskraft samt reduserte avskrivninger. Kostnader til depottjenester har økt. 5,3 mrd. kroner av kostnadene i 2020 er knyttet til forvaltningen av SPU, herunder lønnskostnader, depot- og oppgjørstjenester, IT-kostnader, analysetjenester og honorar til eksterne forvaltere. Driftskostnadene for forvaltningen av SPU, eksklusive honorarer til eksterne forvaltere, er i tråd med målsettingen om maksimalt fem basispunkter av fondets gjennomsnittlig markedsverdi.

Egenkapitalen til Norges Bank var på 276,8 mrd. kroner per 31. desember 2020, mot 263,2 mrd. kroner per 31. desember 2019. Egenkapitalen består av et kursreguleringsfond og et overføringsfond. Ved utgangen av 2020 var kursreguleringsfondet på 246,5 mrd. kroner og overføringsfondet på 30,3 mrd. kroner. Egenkapitalen til Norges Bank utgjør en andel på 35,9 pst. av balansestørrelsen, eksklusiv SPU, mot 40,9 pst. 2019. Hovedstyret vurderer egenkapitalen som tilstrekkelig til å oppfylle bankens formål jf. sentralbankloven § 3-11 første ledd.

Disponeringen av totalresultatet til Norges Bank er regulert av retningslinjer for avsetning og disponering av Norges Banks overskudd, fastsatt ved kgl.res. 13. desember 2019 med hjemmel i sentralbankloven § 3-11 annet ledd.

Hovedlinjene er at totalresultatet disponeres til egenkapitalens kursreguleringsfond inntil dette har nådd 40 pst. av netto valutareserver. Overskytende beløp disponeres til egenkapitalens overføringsfond. Hvert år overføres en tredjedel av overføringsfondet til statskassen.

I tråd med retningslinjene blir det gjennomført følgende overføringer og disponeringer: Av totalresultatet på 28,8 mrd. kroner er 22,7 mrd. kroner overført til kursreguleringsfondet og 6,1 mrd. overført til overføringsfondet. Fra overføringsfondet blir det videre overført 15,2 mrd. kroner til statskassen.