Meld. St. 31 (2020–2021)

Finansmarkedsmeldingen 2021

Til innholdsfortegnelse

9 Virksomheten til Det internasjonale valutafondet (IMF)

9.1 Innledning

Det internasjonale valutafondet (IMF) ble opprettet i 1945 og har i dag 190 medlemsland. Norge har vært medlem siden starten. IMF skal fremme samarbeid om det internasjonale monetære systemet, styrke finansiell stabilitet globalt og regionalt, og støtte opp under internasjonal handel. Institusjonens tre hovedoppgaver er å overvåke økonomien i medlemslandene for å forebygge økonomiske ubalanser og kriser, gi teknisk assistanse til medlemslandene og å gi lån til medlemsland som har problemer med betalingsbalansen. Det er en nær sammenheng mellom disse tre arbeidsfeltene. Makroøkonomisk overvåking og kompetanseoppbygging er viktig for å forebygge økonomiske kriser og redusere medlemslandenes lånebehov fra IMF.

IMF samarbeider med andre internasjonale organisasjoner som Bank for International Settlements (BIS), Financial Stability Board (FSB), Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene og Verdens handelsorganisasjon (WTO). IMF bidrar også til arbeidet i G201 med å stabilisere og styrke verdensøkonomien.

Det øverste organet i IMF er guvernørrådet, der alle medlemslandene er representert. Norges guvernør til IMF er sentralbanksjefen, med departementsråden i Finansdepartementet som varamedlem.

Det daglige arbeidet i IMF ledes av et styre med 24 medlemmer. Norge deler en styreplass med de øvrige nordiske og de tre baltiske landene. Landene i valgkretsen samarbeider tett om hvilke synspunkter som skal fremmes i styret, og posisjoner og verv går på rundgang. I slutten av januar 2020 overtok Finland styrestolen fra Sverige. Norge satt sist i styret i perioden januar 2013 til januar 2016. I inneværende halvår representerer Norge valgkretsen i IMFs rådgivende komité av finansministre og sentralbanksjefer (International Monetary and Financial Committee (IMFC)). I januar i år overtok Sveriges finansminister Magdalena Andersson som leder for IMFC etter Sør-Afrikas sentralbanksjef Lesetja Kganyago.

Dette kapittelet redegjør for virksomheten til IMF i perioden fra forrige finansmarkedsmelding til utgangen av mars 2021, og diskuterer noen sentrale spørsmål det skal tas stilling til i nær fremtid.

9.2 IMFs utlånsvirksomhet

IMF har en rekke låneordninger som kan brukes av medlemsland som ikke klarer å oppfylle sine betalingsforpliktelser overfor utlandet. Når et land søker om lån, vurderer IMF sammen med landets myndigheter hva som må gjøres for å redusere den økonomiske sårbarheten og legge grunnlag for en balansert vekst. IMFs styre bestemmer så om og på hvilke vilkår landet skal få lån.

IMFs generelle låneordninger har markedsbasert rente og kan brukes av alle medlemslandene. Ordningene omfatter lån som utbetales over en periode for å løse et eksisterende betalingsbalanseproblem, og føre-var-avtaler om kreditt ved behov. En føre-var-avtale er en trekkrettighet som kan gis til land som har en sterk økonomisk stilling, men som likevel trenger å styrke tilliten i markedet til at de vil kunne innfri sine internasjonale betalingsforpliktelser. Land som inngår en føre-var-avtale, skal i utgangspunktet ikke ha behov for å trekke på avtalen.

IMFs spesielle låneordninger for lavinntektsland har subsidiert rente. Lånemidlene til disse ordningene kommer fra medlemsland som frivillig stiller midler til disposisjon. Subsidiene i ordningen dekker differansen mellom markedsrenten og rentesatsene som IMFs styre fastsetter. De finansieres gjennom avkastningen på et eget fond som er opprettet for formålet.

Boks 9.1 gir oversikt over de ulike låneordningene.

Boks 9.1 IMFs låneordninger. Utgangen av februar 2020

Låneordning

Formål

Låneramme i pst. av landets kvote

Tilbakebetaling og rente

Generelle låneordninger

Stand-By Arrangement (SBA)

Kort- til mellomlangsiktige problemer med betalingsbalansen. Programperiode 1–2 år, kan forlenges til 3 år.

Samlet låneramme for de generelle låneordningene (SBA, EFF og RFI) er 145 pst. per år. Kumulativ ramme på 435 pst.

Det kan under bestemte betingelser gis høyere lån.

Frem til utgangen av 2021 er den årlige rammen midlertidig økt til 245 pst.

RFI har i tillegg årlig og kumulativ ramme på henholdsvis 50 pst. og 100 pst. Frem til utgangen av 2021 er disse midlertidig økt til hhv. 100 pst. og 150 pst.

Ved særlig store naturkatastrofer er grensen for årlig utbetaling 80 pst., kumulativt 133,33 pst.

Første avdrag etter 3¼ år.

Skal være tilbakebetalt etter 5 år.

Grunnrente1 +2–3 prosentpoeng.2

Extended Fund Facility (EFF)

Langsiktige problemer med betalingsbalansen på grunn av strukturelle forhold. Programperiode 3–4 år.

Første avdrag etter 4½ år.

Skal være tilbakebetalt etter 10 år.

Rente som for SBA.

Rapid Financing Instrument (RFI)

Akutte problemer med betalingsbalansen etter råvareprissjokk, naturkatastrofer, mv. Må samarbeide med IMF for å løse sitt betalingsbalanseproblem.

Som for SBA.

Flexible Credit Line (FCL)

Fleksibel trekkadgang i 1–2 år for land med sterk økonomisk stilling. Ikke programforpliktelser.

Ingen fast låneramme.

Som for SBA.

Precautionary and Liquidity Line (PLL)

Fleksibel trekkadgang i ½–2 år for land med relativt sterk økonomisk stilling, men som ikke oppfyller kravene for FCL.

For 6 mnd.-program: Låneramme 125 pst. I spesielle tilfelle opp til 250 pst.

For 1–2 års program: Låneramme 250 pst. første år, kumulativ ramme på 500 pst.

Som for SBA.

Short-term Liquidity Line (SLL)

Likviditetsstøtte for land med sterk økonomisk stilling. Ikke programforpliktelser.

Trekkperiode på1 år. Kan fornyes.

Låneramme opp til 145 pst. per år.

Som for SBA.

Subsidierte låneordninger for lavinntektsland

Standby Credit Facility (SCF)

Lavinntektsland som har kortsiktige problemer med betalingsbalansen. Programperiode 1–3 år.

Samlet låneramme for de subsidierte ordningene (SCF, ECF og RCF) er 100 pst. per år. Kumulativ ramme på 300 pst. Kan ved spesielle omstendigheter økes til hhv. 133,33 og 400 pst.

Frem til utgangen av juni 2021 er årlige og kumulative rammene midlertidig økt til hhv. 245 pst og 435 pst.

Høyeste årlige og kumulative lånegrense under spesielle omstendigheter er midlertidig økt til hhv. 278,33 pst. og 535 pst.

RCF har i tillegg særskilt årlig og kumulativ ramme på henholdsvis 50 pst. og 100 pst. Frem til utgangen av 2021 er disse midlertidig økt til hhv. 100 pst. og 150 pst.

Ved særlig store naturkatastrofer er grensen for årlig utbetaling 80 pst. av kvoten, kumulativt til 133,33 pst.

Første avdrag etter 4 år.

Skal være tilbakebetalt etter 8 år.

Null rente frem til juni 2021.

Extended Credit Facility (ECF)

Langsiktig finansiering av lavinntektsland som har strukturelle problemer med betalingsbalansen. Programperiode 3–5 år.

Første avdrag etter 5½ år. Skal være tilbakebetalt etter 10 år.

Null rente frem til juni 2021.

Rapid Credit Facility (RCF)

Lavinntektsland som har akutte problemer med betalingsbalansen. Ikke programforpliktelser.

Første avdrag etter 5½ år. Skal være tilbakebetalt etter 10 år.

Null rente.

1 IMFs grunnrente er SDR-renten, med et påslag på 1 prosentpoeng. Påslaget skal bl.a. dekke de administrative utgiftene ved å gi lån og ved å bygge opp reserver. SDR-renten blir beregnet som et gjennomsnitt av tremåneders statspapirrente for de valutaene som er med i SDR (amerikanske dollar, euro, kinesiske renminbi, britiske pund og japanske yen), med en nedre grense på 0,050 pst. SDR-renten var 28. februar 2021 0,050 pst.

2 Rentepåslaget er på 2 prosentpoeng for den delen av lånet som er over 187,5 pst. av kvoten. Påslaget øker med 1 prosentpoeng for den delen av lånet som er over 187,5 pst. av kvoten i lenger enn tre år under SBA og lenger enn 51 måneder under EFF.

Under de generelle ordningene som betinger et økonomisk-politisk reformprogram (Stand-By Arrangement (SBA) og Extended Fund Facility (EFF)) innvilget IMF nye lån for om lag 12 mrd. SDR2 det siste året, se figur 9.1A. Siden utgangen av februar 2020 har Equador, Egypt, Jordan, Somalia og Ukraina fått innvilget nye lån. Ved utgangen av februar 2021 hadde 12 land pågående låneprogram under disse ordningene, med en samlet utlånsramme på 22,7 mrd. SDR.

Etterspørselen etter lån fra IMFs kriserelaterte ordninger økte kraftig første halvår 2020. IMF har to slike ordninger, Rapid Financing Instrument (RFI) og Rapid Credit Facility (RCF). Alle medlemsland kan søke om lån fra RFI. RCF kan bare brukes av lavinntektslandene. Begge ordningene gir rask tilgang på midler i akutte kriser som er forårsaket av ytre hendelser, og der det ikke er relevant eller praktisk mulig på kort sikt å utarbeide økonomisk-politiske programforpliktelser. Låntakeren må imidlertid vise at gjelden er bærekraftig og at den økonomiske politikken er innrettet mot at landet skal komme seg gjennom krisen.

Samlet utestående beløp under RFI-ordningen økte fra 0,5 mrd. SDR til 14,8 mrd. SDR fra utgangen av februar til utgangen av juli 2020. Veksten i etterspørselen flatet deretter ut. Ved utgangen av februar 2021 var samlet utestående beløp 15,4 mrd. SDR. Hele 41 land har det siste året fått innvilget lån under denne ordningen.

Samlet utestående beløp under RCF-ordningen økte fra utgangen av februar 2020 til utgangen av februar i år fra 0,7 mrd. SDR til 6,4 mrd. SDR, fordelt på 58 land. Også her kom det meste av veksten gjennom våren og forsommeren i fjor. Utlånsøkningen skyldes både at det er flere land som har fått lån, og at grensene for hvor høyt lån et land kan få er økt (se avsnitt 9.3).

Lånetilsagnene under IMFs føre-var-ordninger – Flexible Credit Line (FCL) og Precautionary and Liquidity Line (PLL) – utgjør i underkant av halvparten av IMFs samlede finansielle forpliktelser, se figur 9.1F. Forpliktelsene under FCL og PLL økte fra utgangen av februar 2020 til utgangen av februar i år fra 54,6 mrd. SDR til 84,2 mrd. SDR. Fire land har nå lånetilsagn under FCL-ordningen. Columbia og Mexico har rullert sine avtaler siden 2009. Chile og Peru inngikk avtaler i mai 2020, bl.a. begrunnet med økt sårbarhet som følge av koronakrisen. I desember 2020 trakk Columbia 3,8 mrd. SDR på sin FCL-avtale. Det er første gang et land har trukket på lånetilsagn under denne ordningen. Panama er det eneste landet med lån under PLL-ordningen. Denne avtalen ble inngått i januar 2021.

Ser en bort fra den kriserelaterte RCF-ordningen, har etterspørselen etter nye lån under de subsidierte ordningene for lavinntektsland vært lav det siste året, se figur 9.1B. Siden forrige finansmarkedsmelding har Gambia, Somalia og Afghanistan fått nye lån under Extended Credit Facility (ECF) ordningen. I alt 11 land hadde ved utgangen av februar i år program under ECF, med samlet utlånsramme på 2,7 mrd. SDR. Honduras er eneste land med lån under ordningen Standby Credit Facility (SCF).

De samlede, utestående utlånene fra IMF har det siste året ligget svært høyt, se figur 9.1C. Ved utgangen av februar i år var IMFs samlede utlån på 105,1 mrd. SDR. Dette omfatter bare faktisk utbetalte midler, og ikke forpliktelser under føre-var-ordningene. Utestående beløp har økt for både de ordinære ordningene og for de subsidierte ordningene til lavinntektsland.

De ordinære utlånene er hovedsakelig konsentrert om sju land, se figur 9.1E. Argentina er den klart største låntakeren, med Egypt på andreplass. Lånene til lavinntektslandene er mer jevnt fordelt. De fire største utestående lånene er der til Ghana, Elfenbenskysten, Kamerun og Kenya.

Argentinas treårige låneprogram ble inngått i juni 2018 og kansellert i juli 2020. Kanselleringen skyldtes at Argentina ikke lenger oppfylte forutsetningene for programmet. I november 2020 innledet IMF og Argentina drøftinger om et nytt låneprogram.

Ukraina inngikk i juni 2020 et nytt låneprogram med IMF på 3,6 mrd. SDR. Dette er landets tolvte program siden 1995. Programmet tar sikte på å hjelpe Ukraina med utfordringer knyttet til koronapandemien og med strukturreformer som legger til rette for økt vekst når koronakrisen er over. Ved utformingen av vilkårene for programmet ble det bl.a. lagt vekt på å fortsatt sikre en uavhengig sentralbank og en fleksibel valutakurs, sikre finansiell stabilitet, og å styrke arbeidet mot korrupsjon.

Egypt fikk i mai 2020 innvilget 2 mrd. SDR under RFI-ordningen. Behovet for lån skyldtes at koronapandemien hadde ført til presserende betalingsbalanseproblemer. I juni godkjente IMFs styre også et 3,8 mrd. SDR stort lån til Egypt under SBA-ordningen. Dette programmet skal bl.a. hjelpe landet med å beskytte sårbare grupper under pandemien, og fremmer sentrale strukturreformer for å styrke utviklingen i retning av høyere og mer inkluderende vekst og jobbskaping på mellomlang sikt.

IMF har de senere årene åpnet for å la lavinntektsland som har mulighet til å låne i internasjonale kapitalmarkeder kombinere lån fra ordningene for lavinntektsland og lån fra IMFs ordinære utlånsordninger. Dette frigjør låne- og subsidiemidler i lavinntektslandsordningene som kan brukes til å øke bidragene til de fattigste og mest sårbare landene. Ved utgangen av februar hadde Etiopia og Honduras aktive låneprogram under både lavinntektslandsordningene og under de ordinære låneordningene.

Den betydelige veksten i akutte kriselån har isolert sett økt kredittrisikoen IMF står overfor, siden disse gis uten programforpliktelser som kan bidra til å øke sannsynligheten for at landet kan betale tilbake lånet. Det kan også være grunn til å følge med på om den geografiske konsentrasjonen av utlånene og av føre-var-ordningene kan gi grunn til bekymring for at mange av IMFs låntakerland kan få samtidige problemer med tilbakebetaling. Samlet sett er likevel IMFs utlånsrisiko liten. En overveiende del av utlånsmassen har betingelser knyttet til utlånene. I tillegg skal lån til IMF betjenes foran alle andre kreditorer.

Etter at Somalia innfridde sin gjeld til IMF 25. mars 2020, er Sudan det eneste landet som har restanser på lån fra IMF. Restansen er på i underkant av 1 mrd. SDR. Sudan inngikk i juli 2020 et såkalt Staff-Monitored Program (SMP) med IMF. IMFs styre godkjente at programmet har såkalt Upper Credit Tranche Quality (UCT) 23. september. Det kreves minimum seks måneders tilfredsstillende SMP-gjennomføring med UCT-kvalitet, samt klarering av alt mislighold overfor IMF, Verdensbanken og Afrikabanken, for at Sudan skal kunne få multilateralt koordinert gjeldslette under det såkalte HIPC-initiativet (Heavily Indebted Poor Countries). Sudans regjering gjennomførte i februar en valutareform som styrker sjansen for at landet oppfyller kriteriene for neste steg i prosessen, multilateral gjeldslette allerede i løpet av juni 2021.

I likhet med tidligere gjeldsletteoperasjoner legges det opp til at IMFs medlemsland bidrar til å slette Sudans gjeld til IMF ved å stille deler av midlene i to fond som er bygget opp for å dekke fremtidige manglende innbetalinger eller tap, til disposisjon. Fondene er bygget opp ved at medlemsland har akseptert en marginalt lavere rente på IMFs bruk av kvotemidler og en marginalt høyere rente på lån fra IMF, enn det rentebetingelsene tilsier. Norges Bank forvalter Norges rettigheter og forpliktelser i IMF. Norges andel av fondsmidlene er generert gjennom at en liten del av renten på Norges Banks trukne kvotemidler til IMF er holdt tilbake. Når Sudans innfrir sine restanser til IMF, betaler IMF det tilbakeholdte rentebeløpet til Norges Banks valutareserver. Norges Bank har ikke adgang til å gi bort deler av valutareservene. Ved tilsvarende operasjoner tidligere har derfor Norges bidrag blitt bevilget over bistandsbudsjettet med samme beløp som det IMF tilbakefører til Norges Bank. Regjeringen legger opp til å håndtere dette på samme måte nå.

Figur 9.1 IMFs låneavtaler, utlån og ressurser

Figur 9.1 IMFs låneavtaler, utlån og ressurser

Kilde: IMF.

9.3 IMF og koronakrisen

Koronaepidemien har ført til et kraftig tilbakeslag i den økonomiske aktiviteten for verden samlet og for IMFs medlemsland. Usikkerheten om utviklingen videre er fortsatt svært stor. IMF hjelper sine medlemsland med å analysere de økonomiske virkningene og tiltakene som er iverksatt på landnivå, og gir råd om hvordan den økonomiske og finansielle krisen kan møtes globalt og av enkeltland, se avsnitt 9.6.1. Fondet kom også raskt på banen med finansiell støtte til enkeltland.

IMFs utlånsordninger er i utgangspunktet utviklet for å hjelpe land som har problemer med betalingsbalansen. Lånet skal sette landet i stand til å innfri sine umiddelbare betalingsforpliktelser, samtidig som det får tid og finansielt rom til å forbedre underliggende forhold som bidro til at problemene oppstod. Når låneprogrammet er avsluttet, skal landet ha redusert den økonomiske sårbarheten og lagt grunnlag for en mer balansert vekst. For å også kunne bidra i mer akutte kriser er det opprettet kriseordninger med raske utbetalinger og uten krav til å rette opp underliggende sårbarheter. I den akutte fasen av koronakrisen økte etterspørselen etter slike kriselån kraftig.

For å styrke tilbudet om krisehjelp er rammene for hvor mye enkeltland kan låne fra de to kriselånordningene RFI og RCF økt midlertidig fra april 2020 og ut 2021. De årlige lånerammene er økt fra 50 til 100 pst. av landets kvote i IMF, og de kumulative rammene fra 100 til 150 pst.

Over tid er det uheldig hvis land som allerede har problemer med betalingsbalansen øker sin gjeldsbelastning uten samtidig å rette opp underliggende problemer i økonomien. Dette vil landet kunne få målrettet hjelp med gjennom låneordninger som betinger et økonomisk-politisk reformprogram. Også for disse lånetypene ble lånerammene midlertidig økt i forbindelse med den pågående krisen. Den årlige lånerammen for de generelle låneordningene ble økt fra 145 pst. til 245 pst. av landet kvote, med virkning ut 2021. For lavinntektslandsordningene ble årlige og kumulative lånerammer økt frem til utgangen av juni fra hhv. 100 pst. og 300 pst. til 245 pst og 435 pst.

Koronapandemien har forverret en vanskelig gjeldssituasjon for mange lavinntektsland. Sammen med Verdensbanken støtter IMF det arbeidet som pågår i Parisklubben3 og G20 for å avhjelpe situasjonen. IMF bidrar med analyser av gjeldsbærekraft, fremme av gjeldsoversikt, hjelp til kapasitetsbygging i sårbare land og råd om økonomisk politikk.

Lavinntektsland er spesielt sårbare i den pågående krisen. For å kunne øke utlånene til denne landgruppen, ba IMF i april 2020 om nye frivillige bidrag til fondet som finansierer lavinntektslandsordningene (PRGT). Oppslutningen har vært stor. Så langt har IMF sikret 16,9 mrd. SDR, deriblant fra Norge, se avsnitt 9.4.2.

I forbindelse med jordskjelvkatastrofen i Haiti i 2010 opprettet IMF et katastrofefond (Catastrophe Containment and Relief Trust (CCRT)) som kan gi gjeldslette til fattige land når de rammes av naturkatastrofer eller epidemier. Gjennom dette fondet får land tilskudd til å dekke betjeningen av gjeld til IMF, og dermed fristilt ressurser til å håndtere den akutte krisen. I løpet av 2020 fikk 29 lavinntektsland gjeldslettelser på til sammen 351,5 mill. SDR gjennom CCRT. I april 2021 ble det bevilget ytterligere 168 mill. SDR i gjeldslette for 28 land for perioden 14. april-15. oktober 2021. I begynnelsen av 2020 hadde CCRT bare 200 mill. USD til rådighet, og IMF oppfordret derfor finansielt sterke medlemsland til å bidra til å fylle opp fondet. IMF har gjennom 2020 økt kapasiteten til CCRT ved nye bidrag på til sammen 546 mill. SDR, bl.a. fra Norge, se avsnitt 9.4.2.

IMF har også opprettet en ny låneordning for alle medlemsland med sterk økonomisk stilling, Short-term Liquidity Line (SLL), som skal hjelpe land med å håndtere midlertidige likviditetsproblemer. Så langt har ingen medlemsland benyttet seg av denne låneordningen.

Vår nordisk-baltiske valgkrets støttet de foreslåtte justeringene i utlånsordningene og etableringen av SLL-ordningen, men har også understreket at det er viktig å sikre at lånemidlene brukes på riktig måte og at det iverksettes tiltak for å hindre korrupsjon. Endringene i låneordningene for lavinntektsland trekker i retning av økte utlånsvolum, og valgkretsen er bekymret for om dette kan sette den selvfinansierende mekanismen for subsidiene i ordningene under press. Uformelle signaler fra IMFs administrasjon tyder på at det vil kunne komme en henvendelse til IMFs medlemsland om nye subsidiebidrag i løpet av relativt kort tid.

Under vårmøtet i IMFC i april ba komiteen IMF om å utforme et forslag om en generell tildeling av nye SDR til en verdi av 650 mrd. amerikanske dollar. Dette vil bedre landenes valutalikviditet og gjøre det lettere for dem å finansiere vaksiner og andre helserelaterte varer og tjenester som må kjøpes fra utlandet. Forslaget om SDR-tildeling kom opp allerede på vårparten i fjor, men så da ikke ut til å kunne få den nødvendige oppslutningen på minst 85 pst. av stemmene. I mars ble forslaget igjen satt på agendaen etter at USAs nye finansminister signaliserte at USA kunne vurdere å støtte en SDR-tildeling. Det ventes at IMF tar spørsmålet opp med sine medlemsland i løpet av sommeren. Norge og den nordisk-baltiske valgkretsen har tidligere vært positiv til at en generell SDR-allokering brukes til å bedre landenes likviditet i denne krevende situasjonen.

9.4 IMFs ressurssituasjon og styresett

9.4.1 IMFs finansielle ressurser

IMF fungerer som en kredittunion der medlemslandene stiller deler av sine valutareserver til disposisjon for å finansiere utlån til medlemsland som har betalingsbalanseproblemer. Lånene skal tilbakebetales så snart som mulig, gitt programmets lengde og betingelser, slik at midlene blir tilgjengelige for nye låntakere. IMFs utlån finansieres gjennom kvoter som medlemslandene betaler inn, og gjennom avtaler om innlån som er gjort mellom IMF og enkelte av medlemslandene i den multilaterale ordningen «New Arrangements to Borrow» (NAB) og bilaterale avtaler. Dersom et land selv får problemer med betalingsbalansen, kan landet be om at IMF straks betaler tilbake de midlene IMF har trukket. Midlene som IMF har trukket kan dermed fortsatt regnes som del av landets internasjonale reserver.

Kvotene er det faste grunnlaget for IMFs virksomhet og bestemmer langt på vei styrkeforholdet mellom landene i IMFs styrende organer. Disse midlene er til enhver tid tilgjengelige til utlån som IMFs styre kan vedta med vanlig flertall. NAB og de bilaterale låneavtalene er tidsbegrensede trekkrettigheter som det er frivillig å delta i, og de gir ikke uttelling i form av stemmerett i IMFs styre. Et flertall på 85 pst. av långiverne må være enige før midlene blir tilgjengelige for utlån fra IMF.

IMFs totale finansielle ressurser er på 966 mrd. SDR. Den faktiske utlånskapasiteten er imidlertid lavere enn dette, siden bare midler fra medlemsland som etter IMFs vurdering har en sterk nok utenriksøkonomisk stilling kan brukes til å finansiere utlån. I tillegg settes 20 pst. av til likviditetsreserver.

Dette innebærer at IMF i dag disponerer i overkant av 700 mrd. SDR til utlån, se andre søyle i figur 9.1D. Over halvparten av dette kommer fra frivillige bidrag gjennom NAB og de bilaterale låneavtalene, som nå utgjør henholdsvis 40 og 14 pst. av IMFs samlede tilgjengelige ressurser.

IMFs samlede utlånskapasitet er betydelig, både sammenliknet med etterspørselen etter lån under tidligere kriser og med det vi har sett så langt under den pågående pandemien. Dette gir tillit til at institusjonen har evne til å støtte land som får betalingsbalanseproblemer som følge av direkte eller indirekte virkninger av kriser.

Kvotereform

Kvotene i IMF bestemmer størrelsen på medlemmenes finansielle forpliktelser og rettigheter. Med jevne mellomrom vurderer IMF nivået på og fordelingen av kvotene. Dette er viktig bl.a. for å sikre at de relative andelene gjenspeiler de økonomiske styrkeforholdene mellom medlemsland og -grupper på en tilfredsstillende måte. Som følge av amerikansk motstand mot å øke kvotene ble den 15. kvoterevisjonen avsluttet i februar 2020 uten noen endring i kvotene. USA har blokkerende mindretall når det gjelder endringer i IMFs kvoter. Den nordisk-baltiske valgkretsen, som Norge er med i, har beklaget at det ikke ble noen kvoteøkning.

Prosessen med reform av IMFs styresett, kvotestørrelse og fordeling av kvoter på medlemslandene fortsetter under den 16. kvotererevisjonen, som skal avsluttes innen 15. desember 2023. IMFs guvernørråd har slått fast at kvotene skal være IMFs primære finansieringskilde, og at endringer i medlemmenes kvoteandeler ventes å resultere i økte kvoteandeler og stemmevekt for raskt voksende økonomier, og dermed for fremvoksende økonomier og utviklingsland samlet.

Norge og den nordisk-baltiske valgkretsen støtter dette utgangspunktet og er opptatt av at alle elementene, dvs. nivået på de samlede kvotene, fastsettelse av det teoretiske utgangspunktet for fordelingen av kvoter (kvoteformelen) og den faktiske fordelingen av kvotene, må vurderes samlet. Samtidig har valgkretsen gitt klart uttrykk for at en tilfredsstillende innflytelse er nødvendig for å kunne forsvare at de nordisk-baltiske landene også fremover bidrar med frivillige midler på samme nivå som i dag.

Frivillige avtaler om lån til IMF

Det er bred internasjonal enighet om at IMF skal ha nok ressurser til å opprettholde sin sentrale stilling i det globale monetære og finansielle systemet. IMFs ressurser ville ha blitt sterkt redusert fra årsskiftet 2020/2021 hvis det ikke var blitt enighet om nye frivillige avtaler om innlån som kunne erstatte de bilaterale låneavtalene som da opphørte. For å opprettholde om lag uendret nivå på IMFs finansielle ressurser vedtok IMFs styre i 2020 å doble ressursene i NAB og å inngå en ny runde med bilaterale lån med beløp som skulle reduseres tilsvarende økningen i NAB. Den nordisk-baltiske valgkretsen støttet vedtakene.

Den nye NAB-ordningen trådde i kraft 1. januar 2021. I alt 38 land deltar i ordningen som har en samlet kredittramme på 360,8 mrd. SDR. Samtidig ble nye bilaterale innlånsavtaler etablert med en samlet ramme på 128 mrd. SDR. Så langt har 38 land inngått nye bilaterale avtaler med IMF. Flere land ventes å sluttføre sine avtaler i den nærmeste fremtid. Norge deltar i den nye NAB-ordningen og har inngått en ny bilateral låneavtale, se avsnitt 9.4.2.

De nye avtalene endret ikke IMFs samlede finansiering merkbart, se de to første søylene i figur 9.1D, men NAB er blitt viktigere og bilaterale lån mindre viktige. Isolert sett innebærer dette en mer forutsigbar finansiering av IMF, ettersom NAB har noe lenger løpetid enn de bilaterale lånene. Samtidig gir det en bedre fordeling og styrker den multilaterale rammen. NAB gjelder for fem år frem til utgangen av 2025. De bilaterale lånene løper frem til utgangen av 2023, men kan forlenges med ett år.

IMF har med dette fortsatt god kapasitet til å inngå nye låneprogram. IMFs utlånskapasitet fremover er betydelig høyere enn det som har vært nødvendig for å dekke behovet de siste årene, inkludert utlånstoppen fra april 2012 i forbindelse med finanskrisen, se figur 9.1D.

Den nye NAB-avtalen og de nye bilaterale lånene har i hovedsak samme vilkår som avtalene de avløser. I den nye NAB-avtalen er det imidlertid tatt inn en ny bestemmelse om at frem til utgangen av 2025 kan ingen bilateral låneavtale mellom IMF og et medlemsland aktiveres dersom dette ikke godkjennes av et 85 pst. flertall av NAB-deltakerne. Dette gir i praksis land, eller grupper av land som deltar i NAB og som har minst 15 pst. stemmevekt i NAB, muligheten til å legge ned veto mot at IMF trekker på eventuelle nye bilaterale låneavtaler. Dette er uavhengig av om de selv bidrar med bilaterale lån eller ikke. USA og Japan er eneste land med stor nok stemmevekt til å kunne bestemme dette alene.

Finansiering av låneordningene for lavinntektsland

IMFs utlån til lavinntektsland finansieres ved at et særskilt fond (Poverty Reduction and Growth Trust, PRGT) tar opp lån til markedsbasert rente fra medlemsland. Midlene lånes ut til subsidiert rente. Mange av innlånsavtalene er utformet slik at avdragene IMF har betalt tilbake til långiverlandene ikke kan lånes ut igjen (non-revolving). PRGT må derfor periodisk, selv om etterspørselen etter lån fra PRGT ikke øker, fornye sine innlån for å finansiere utlån til lavinntektsland. Koronakrisen førte til at det våren 2020 oppstod et akutt behov å øke lånemidlene i PRGT, og IMFs styre vedtok i april 2020 å øke disse. Inntil slutten av mars hadde IMF sikret 16,9 mrd. SDR i nye lånemidler til PRGT, deriblant med Norge, se avsnitt 9.4.2.

9.4.2 Norges bidrag til finansieringen av IMF

Stortinget sluttet seg i desember 2020 til at Norges bidrag til NAB økte fra 1 966,69 mill. SDR til 3 933,38 mill. SDR med virkning fra 1. januar 2021, se Prop. 1 S (2020–2021) og Innst. 2 S (2020–2021). Stortinget sluttet seg også til at Finansdepartementet godkjente Norges Banks forespørsel om å inngå en ny låneavtale med IMF på opptil 6 mrd. SDR fra 1. januar 2021. Den nye og større NAB-ordningen trådde i kraft 1. januar i år, samtidig med det nye bilaterale lånet fra Norges Bank. Trekkrettigheten i det bilaterale lånet ble da, i tråd med avtalen, umiddelbart nedjustert til 2 585 mill. SDR.

I tillegg til de frivillige lånemidlene, bidrar Norge med pliktige kvotemidler på 3,75 mrd. SDR.

Samlet stiller Norge fra og med 1. januar 2021 til sammen 10,3 mrd. SDR til disposisjon for IMFs generelle låneordninger. Endringene i NAB og den nye bilaterale låneavtalen innebærer at Norges samlede bidrag til IMFs generelle låneordninger ble redusert med 1,5 mrd. SDR fra årsskiftet.

Nye utlån finansieres for tiden i sin helhet ved trekk på kvotemidler. Ved utgangen av februar i år hadde IMF trukket 1 044,1 mill. SDR på Norge, tilsvarende om lag 12,9 mrd. kroner, for å finansiere sine ordinære utlån.4 Dette er en økning på 316 mill. SDR siste år.

Tabell 9.1 Norges finansielle forpliktelser overfor IMF. Mrd. NOK

Forpliktelse

Utnyttet trekkmulighet

Uutnyttet trekkmulighet

Kvoter

46,4

11,9

34,5

NAB

48,6

1,0

47,5

Bilateral låneavtale mellom IMF og Norges Bank

31,9

0

31,9

PRGT

12,4

7,4

4,9

– Utestående

4,5

– Avdrag betalt av IMF

2,9

Totalt

139,3

17,4

118,9

Kilde: IMF.

Norge har tre låneavtaler med PRGT. Norge inngikk 1. juli 2020 en låneavtale med PRGT på 400 mill. SDR med trekkperiode frem til utgangen av 2029, se Prop. 117 S (2019–2020) og Innst. 360 S (2019–2020). IMF har ikke trukket på denne avtalen. Norge har to tidligere låneavtaler med PRGT, fra hhv. 2010 og 2016, på til sammen 600 mill. SDR. For begge disse avtalene har IMF trukket hele beløpet. Potensialet for nye trekk fremover er dermed begrenset til 400 mill. SDR i 2020-avtalen.

Utestående beløp på låneavtalene som ble inngått i 2010 og 2016 går ned etter hvert som avdragene kommer inn. Ved utgangen av februar i år var utestående beløp under de to avtalene til sammen 364,1 mill. SDR.

Avtalen fra 2020 åpner for en mer fleksibel utnytting av midlene enn de to foregående avtalene. IMF kan trekke på nytt avdrag som de har betalt inn til Norge. Midlene kan også brukes til alle PRGTs utlånsordninger, mens midlene i 2010- og 2016-avtalene bare kunne brukes til de to mest kortsiktige ordningene.

Norge bidro i 2020 med 180 mill. kroner til IMFs katastrofefond (CCRT), se avsnitt 9.3, samt Prop. 117 S (2019–2020) og Innst. 360 S (2019–2020).

Norge bidrar også til IMFs kapasitetsbygging i medlemslandene. I 2020 bidro Norge med til sammen 23 mill. kroner til å styrke skattesystemene i utviklingsland. Støtten på dette området ble hovedsakelig kanalisert gjennom et flergiverfond (Revenue Mobilization Thematic Fund) og IMFs regionale kapasitetsutviklingssentre i Øst- og Vest-Afrika. Videre støttet Norge et prosjekt for modernisering av sentralbanken i Mosambik, der Norges Bank stilte teknisk ekspertise til rådighet, et prosjekt for å bedre styringen av inntektene fra naturressurser (Natural Resource Wealth (MNRW)), og et prosjekt for å styrke den makroøkonomiske politikken og utvikling av et analyseverktøy for skatteadministrasjoner i Sør-Sudan. Norge støtter også IMFs kapasitetsbygging for håndtering av offentlig gjeld (Debt Management Facility III) med 24 mill. kroner i perioden 2020–2022. I tillegg mottar IMF norsk støtte til et fond som skal bidra til bedre offentlige myndigheters kunnskapen om produksjon og tilgjengelighet av økonomisk statistikk (Data 4 Decisions flergiverfond) med totalt 9 mill. kroner i perioden 2019–2021.

9.5 IMFs overvåkningsaktivitet

IMF overvåker den økonomiske utviklingen globalt og i det enkelte medlemsland. Etter finanskrisen har regionale perspektiv og makroovervåking av finanssektoren fått økt vekt. Videre blir multilateral, bilateral og finansiell overvåking i større grad sett i sammenheng, og strukturpolitikk har fått økt oppmerksomhet. Som følge av koronakrisen reduserte IMF gjennom 2020 den bilaterale overvåkningen midlertidig.

De viktigste resultatene fra den multilaterale overvåkingen blir presentert to ganger i året i de såkalte flaggskipsrapportene; World Economic Outlook, Global Financial Stability Report og Fiscal Monitor. I forbindelse med de halvårlige møtene i IMFC samles hovedkonklusjonene fra de forskjellige publikasjonene i Managing Director’s Global Policy Agenda, som også redegjør for hvordan IMF kan støtte utformingen av en god økonomisk poltikk globalt og i de enkelte medlemslandene. IMF publiserer også årlig External Sector Report, som analyserer eksterne ubalanser i 29 av de største medlemslandene samt euro området. Alle disse, og andre relevante rapporter, ligger på IMFs hjemmeside (www.imf.org).

Under IMFs vår- og høstmøter drøfter IMFC tiltak i den økonomiske politikken basert på flaggskipsrapportene og risikobildet fremover.

IMF hjelper G20 i arbeidet med å fremme en stabil og godt fungerende verdensøkonomi. IMF analyserer jevnlig den økonomiske utviklingen i denne gruppen av land i G20 Surveillance Notes. IMF analyserer også G20-landenes tiltak for å fremme sterk, varig og balansert vekst og gir i «G-20 Report on Strong, Sustainable, Balanced, and Inclusive Growth» råd om hvilken politikk landene bør føre. IMF kan også vurdere spesielle tema for G20. I 2020 ble det bl.a. tatt opp hvilken politikk som kan føres for å hindre at de uheldige fordelingsvirkningene av koronapandemien blir varige. Bidrag til G20 er i utgangspunktet ikke en del av IMFs overvåking, men likevel i tråd med IMFs mandat siden arbeidet bidrar til å styrke overvåkingen av systemviktige land.

Det holdes jevnlig, bilaterale konsultasjoner, såkalte artikkel IV-konsultasjoner, med medlemslandene om den økonomiske tilstanden i landet. IMF-stabens rapporter fra disse konsultasjonene diskuteres i IMFs styre. De fleste medlemslandene, deriblant Norge, tillater publisering av rapportene fra staben og oppsummeringen av styrebehandlingen. Som følge av koronakrisen gjennomførte ikke IMF artikkel-IV konsultasjonen med Norge i 2020. Den neste konsultasjonen skal etter planen gjennomføres i løpet av våren og forsommeren 2021.

Med jevne mellomrom går IMF, i regi av et såkalt Financial Sector Assessment Program (FSAP), grundig gjennom medlemslandenes finansielle systemer for å vurdere svakheter og styrker og foreslå tiltak som kan bidra til et mer robust finansielt system både nasjonalt og internasjonalt. FSAP-ordningen er en viktig del av IMFs finansielle overvåkning. Gjennom denne vurderes det bl.a. hvor langt land har kommet i å gjennomføre ulike standarder på finansmarkedsområdet og hvor godt forberedt ulike myndighetsorgan er på å håndtere kriser. Siden 2010 har landene med størst betydning for det globale finansielle systemet obligatoriske FSAP-gjennomganger hvert femte år, herunder Norge. Siste FSAP for Norge ble gjennomført i 2020, se boks 2.5 for nærmere omtale.

9.6 Noen sentrale politikktema for IMF

9.6.1 Hovedbudskapet fra Managing Directors Global Policy Agenda og flaggskipsrapportene

I forbindelse med de halvårlige møtene i IMFs rådgivende komité av finansministre og sentralbanksjefer (IMFC) samles hovedkonklusjonene fra flaggskipsrapportene, World Economic Outlook, Global Financial Stability Report og Fiscal Monitor, i Managing Director’s Global Policy Agenda (GPA).

Rapportene som har vært lagt frem i forbindelse med IMFCs møter i 2020 har fokusert på koronapandemien og virkningene av denne.

Da IMFs vårmøte ble avholdt i april 2020, var pandemien et faktum, men de økonomiske effektene var fortsatt svært usikre. IMF ventet på dette tidspunktet et fall i globalt BNP på 3 pst. i 2020, med en delvis gjeninnhentning i 2021. Samtidig pekte de på at det var stor fare for at utviklingen ville bli enda svakere. IMF oppfordret medlemslandene til å først iverksette de tiltakene som var nødvendige for å beskytte liv, deretter sikre en økonomisk livbøye for husholdninger og bedrifter som er rammet av nødvendige tiltak, og til slutt legge en plan for hva som skal til for at økonomiene skal kunne hente seg inn igjen.

Til årsmøtet i oktober 2020 ventet IMF et fall i global BNP på 4,4 pst. i 2020 og en vekst på 5,2 pst. i 2021. På dette tidspunktet hadde de fleste land vært gjennom den første smittebølgen og mange hadde stengt ned store deler av økonomien og deretter åpnet delvis opp igjen. IMF varslet at de nå ville starte opp overvåkingsaktiviteten for fullt etter å ha prioritert akutt respons på krisen i noen måneder, og forsikret medlemslandene om at de var beredt på å tilby både lån og veiledning tilpasset den neste fasen av pandemihåndteringen. De varslet også at de ville styrke innsatsen for å redusere gjeldssårbarhet, arbeide for økt åpenhet rundt offentlig gjeld og vurdere hvordan økonomiene kan dra bedre nytte av digitalisering. IMF la vekt på at krisen viser at internasjonalt samarbeid er viktig og nødvendig, både for å håndtere helseutfordringer og for å gjenreise økonomiene. IMF argumenterte også for at medlemslandene burde benytte den økonomiske oppbyggingsfasen til å legge grunnlag for en bærekraftig og inkluderende økonomisk vekst på lengre sikt.

I oppdateringen av World Economic Outlook, som ble lagt frem 26. januar i år, anslår IMF at aktiviteten i verdensøkonomien falt med 3,5 pst. i 2020, 6,8 prosentpoeng lavere enn tilsvarende anslag fra januar i fjor. Fremover er IMF mer optimistisk, og venter vekst på mellom 4 og 6 pst. i 2021 og 2022. Utviklingen vil avhenge av hvor raskt vaksineringen kommer i gang og hvor effektivt vaksinene beskytter mot sykdom og smitte. IMF legger til grunn at man vil se resultater av vaksineringen i andre halvdel av 2021 og håper at pandemien vil være over ved utgangen av 2022. De understreker at det er helt avgjørende, både for å begrense smitten og for å fremskynde den økonomiske gjeninnhentingen, at det multilaterale samarbeidet fungerer.

I Fiscal Monitor fra oktober 2020 viser IMF til at finanspolitiske tiltak har ført til en stor økning i nivåene på offentlig gjeld. Samtidig advares det mot å trekke tiltakene tilbake for tidlig. Imidlertid bør innretningen av den offentlige støtten gradvis vris over til å hjelpe arbeidsledige over i nytt arbeid og sunne bedrifter til å gjenåpne. De lave rentene bør benyttes til å øke offentlige investeringer, selv om en del land har begrenset finanspolitisk handlingsrom. I oppdateringen fra januar tok IMF til orde for at en fortsatt ekspansiv finanspolitikk er nødvendig for å finansiere vaksinekjøp og massevaksinering. Samtidig oppfordres medlemslandene til å etablere troverdige finanspolitiske ankre på mellomlang sikt, særlig gjelder dette land med høy gjeld og stor risiko knyttet til denne.

I Global Financial Stability Report fra oktober 2020 skriver IMF at de omfattende tiltakene som er iverksatt har bidratt til å begrense risikoen for global finansiell ustabilitet på kort sikt, og til å opprettholde tilgangen på kreditt i realøkonomien. IMF peker samtidig på at sårbarheten har økt, og at risikoen for finansiell ustabilitet stiger i enkelte land. Videre kan likviditetsproblemer i foretakssektoren etter hvert utvikle seg til solvensproblemer, særlig hvis den økonomiske gjeninnhentingen tar tid. Små og mellomstore bedrifter er mer sårbare enn store selskaper som har bedre tilgang til kapitalmarkedene. Det globale banksystemet er godt kapitalisert og rustet til å tåle tap som følge av krisen, men enkeltbanker vil kunne få problemer med å oppfylle kapitalkravene dersom tapene blir større enn ventet.

9.6.2 Helhetlig politikk rundt kapitalstrømmer

Kapitalstrømmer spiller en nøkkelrolle i internasjonal økonomi. De gjør det mulig å investere for fremtiden uten forutgående sparing og bidrar til å spre finansiell risiko. Et effektivt system for internasjonale kapitalstrømmer er viktig for global og nasjonal verdiskaping. De åpne og sammenvevde internasjonale kapitalmarkedene skaper samtidig behov for et internasjonalt samarbeid for å sikre stabilitet.

Kapitalinngang kan ha svært positive virkninger for et land gjennom å bidra til økte investeringer og konsummuligheter, og til overføring av kunnskap. Samtidig kan kapitalbevegelser være flyktige. De kan skape og forsterke forstyrrelser i økonomien og gjøre makroøkonomisk styring vanskelig, særlig for små åpne økonomier. IMF mener kapitalregulering i noen tilfeller kan ha en rolle i den økonomiske politikken.

IMF har det siste året søkt å komme frem til prinsipper for en mer helhetlig politikk på dette området. Denne arbeidsstrømmen har fått betegnelsen «Integrated Policy Framework» (IPF) og ser på samspillet mellom pengepolitikk, valutakurspolitikk, valutaintervensjoner, bruk av makrotilsynsvirkemidler og bruk av kapitalreguleringer. Hovedfokus er på fremvoksende økonomier, men problemstillingen er relevant også for små åpne økonomier som den norske.

Et viktig funn så langt er at full valutakursfleksibilitet ikke nødvendigvis er riktig for alle land under enhver omstendighet. For land med velutviklede og dype valutamarkeder er den normalt beste politikkresponsen på økonomiske og finansielle sjokk å la valutakursen tilpasse seg fritt. Er økonomien derimot preget av friksjoner i valuta- og andre markeder og andre sårbarheter, kan det være bedre å søke å påvirke kapitalstrømmene og valutakursen ved å bruke makrotilsynsvirkemidler, intervensjoner i valutamarkedet, reguleringer av kapitalbevegelsene, eller en kombinasjon av disse. For land som er plaget med brå reverseringer av kapitalinngangen, kan også preventive begrensninger på inngående kapitalbevegelser være fornuftig. Hva som er riktig virkemiddelbruk for et land avhenger av strukturelle forhold og innretningen av finanspolitikken, herunder nivået på offentlig gjeld.

Bruken av kapital- og andre makrotilsynsreguleringer skal ikke erstatte nødvendige finanspolitiske innstramminger eller strukturelle reformer. De skal heller ikke kompensere for en for ekspansiv pengepolitikk eller brukes for å forsvare en undervurdert valutakurs med sikte på å støtte eksportindustrien. Det er også en fare for at bruk av slike tiltak kan hemme utviklingen av finansielle markeder og arbeidet med å redusere finansielle sårbarheter i husholdninger, foretak og finansinstitusjoner. Det er derfor viktig at positive og negative virkninger avveies nøye, både på kort og lang sikt. IMF vil jobbe videre med å utvikle mer presise retningslinjer for når det er greit å bruke slike virkemidler.

I diskusjonen i IMFs styre støttet den nordisk-baltiske valgkretsen i hovedsak arbeidet som har foregått under IPF-arbeidsstrømmen, men pekte også på at det er viktig å integrere finanspolitikk bedre i analysen. Videre etterlyste valgkretsen en spesifisering av hvilke makrotilsynsvirkemidler og kapitalreguleringer som kan i brukes ulike situasjoner. I begge kategoriene finnes det mange forskjellige virkemidler med ulike effekter på økonomiske og finansielle forhold. Den nordisk-baltiske valgkretsen benyttet også, i likhet med flere andre valgkretser, anledningen til å slå fast at IMFs tradisjonelle råd på dette feltet har vært en nyttig rettesnor, og at det så langt ikke har kommet frem overbevisende argumenter om at det er behov for omfattende endringer.

9.6.3 Sentralbankers åpenhet

IMFs styre godkjente i juli 2020 «The IMF Central Bank Transparency Code» (CBT) som er et sett prinsipper og retningslinjer for hvordan sentralbanker kan praktisere åpenhet om sin virksomhet. I mange land har sentralbankene fått utvidet ansvarsområde, f.eks. med å få ansvar for virkemidler i makrotilsyn, og tatt i bruk ukonvensjonelle virkemidler i pengepolitikken. Denne utviklingen øker kravet til åpenhet. Den nye koden – eller prinsippene og retningslinjene – skal bl.a. fungere som ledesnor for land som planlegger endringer i sentralbanklovgivningen og for hvordan sentralbankene bør rapportere og kommunisere. Den er også en støtte for IMFs stab i landovervåkingen. Koden tar hensyn til at rammebetingelsene for sentralbankens virksomhet varierer mellom ulike land og det er frivillig å følge den.

CBT dekker fem hovedområder:

  1. Institusjonelle rammebetingelser, som bl.a. omfatter lovverk og sentralbankens mandat.

  2. Åpenhet om økonomiske analyser som ligger til grunn for sentralbankens beslutninger.

  3. Åpenhet om hvordan sentralbankens beslutninger implementeres (markedsoperasjoner mv.).

  4. Åpenhet om resultatene av sentralbankens politikk med hovedvekt på rapportering til andre myndigheter og publikum generelt.

  5. Åpenhet om kontakter med regjering og andre myndigheter både nasjonalt og internasjonalt.

9.6.4 Bærekraftig statsgjeld

IMF har det siste året hatt stor oppmerksomhet om problemstillinger rundt høy og ikke-bærekraftig statsgjeld. I begynnelsen av 2020 diskuterte IMFs styre en felles rapport fra Verdensbanken og IMF som vurderte gjeldsutviklingen i lavinntektsland. Rapporten fremhever at et globalt lavt rentenivå, god tilgang på kreditt og økt finansiering fra land som står utenfor den såkalte Parisklubben, har gitt lavinntektsland mulighet til å øke opplåningen i utenlandsk valuta. Utfordringen mange land står overfor er å finne en god balanse mellom å låne for å investere og samtidig sikre et bærekraftig gjeldsnivå.

IMFs styre mener de nåværende grensene for hva som er et bærekraftig gjeldsnivå generelt har fungert bra. Samtidig er det utfordringer knyttet til transparens og gode data. For lavinntektsland og fremvoksende økonomier er det i mange tilfeller også behov for å bedre landets kompetansenivå, analyseverktøy og gjeldspolitikk.

IMF har støttet G20-initiativet Debt Service Suspension Initiative (DSSI) gjennom teknisk assistanse og ved å spre informasjon til sine medlemsland. Gjennom DSSI vil bilaterale kreditorer gi de fattigste landene betalingsutsettelser. DSSI støttes også av Norge.

9.7 Evalueringer fra IMFs uavhengige evalueringsorgan (IEO)

IMFs uavhengige evalueringsorgan (Internal Evaluation Office (IEO)) skal gjennomføre objektive og uavhengige evalueringer av IMF.

9.7.1 IMFs rådgiving om kapitalbevegelser

IMFs skal etter planen gjennomgå sitt syn på når det er riktig å bruke kapitalreguleringer og makrotilsynsvirkemidler for å regulere kapitalbevegelser (Institutional View (IV)) i 2021. Som en forberedelse til dette har IEO vurdert de rådene IMF har gitt sine medlemsland på dette området de siste årene, se avsnitt 9.6.2.

IEO konkluderer med at IMF har et godt rammeverk for å diskutere tiltak mot flyktige kapitalbevegelser med medlemslandene. De ser også få tegn til at IMFs medlemsland bruker makrotilsynsvirkemidler og kapitalreguleringer som erstatning for nødvendig makroøkonomisk tilpasninger.

IEO mener likevel IV har svakheter. Rådet om at land ikke skal kunne begrense kapitalbevegelser i forebyggende øyemed og over lengre tid er etter deres mening i strid med både ny forskning og med landerfaringene de har gjennomgått. IEO legger vekt på at begrensninger på kapitalinngang i noen tilfeller kan redusere risikoen for finansiell ustabilitet, gi mer rom for penge- og finanspolitikk og fremme sosiale målsetninger. Videre mener de at å begrense bruken av restriksjoner på kapitalutgang til situasjoner der et land er i eller svært nær en krise, er for restriktiv. Blant annet burde IMF etter deres vurdering i sterkere grad ha støttet tiltakene India og Kina innførte i henholdsvis 2013 og 2015 for å bremse episoder med kapitalutgang og depresieringspress.

IEO trekker også frem at det kan være uklart hva som er makrotilsynsvirkemidler og hva som er begrensninger på kapitalbevegelser. Dette kan være et viktig skille, ettersom førstnevnte er ment å brukes forebyggende.

IEO foreslår følgende endringer i politikken:

  • Tillate begrensninger på kapitalbevegelser i forebyggende øyemed og med lengre varighet.

  • Fjerne den nåværende klare avgrensningen mellom makrotilsynsvirkemidler og begrensninger på kapitalbevegelsene.

  • Tillate restriksjoner begrunnet med sosiale målsetninger som f.eks. boligbehov og inntektsfordeling.

I tillegg anbefales mer overvåking, analyse og forskning, og forsterket samarbeid med andre internasjonale institusjoner som OECD, BIS, FSB, Baselkomiteen og andre som har oppgaver innenfor dette feltet. Det pekes på at det kan være en motsetning mellom IMFs politikk og Basel IIIs anbefalinger om gjensidighet i bruken av makrotilsynsvirkemidler, som vil si at land pålegger bankene sine å følge kapitalkravene i andre land der de har direkte engasjementer eller filialer.

I styrediskusjonen pekte den nordisk-baltiske valgkretsen på at selv under koronapandemien i situasjoner med betydelig kapitalutgang, var medlemslandenes politikk i hovedsak i samsvar med IMFs syn. Valgkretsen var derfor ikke overbevist om at det er behov for omfattende endringer. Den var videre bekymret for at det å tillate forebyggende restriksjoner med lengre varighet kan føre til at disse erstatter andre nødvendige tiltak og nødvendig makroøkonomisk tilpasninger utsettes. Valgkretsen mente også at andre virkemidler vil være bedre egnet til å oppnå målsettinger knyttet til inntektsfordeling og boligmarkedet enn restriksjoner på kapitalbevegelser.

9.7.2 IMF Collaboration with the World Bank on Macro-Structural Issues

I november 2020 publiserte IEO en evaluering av IMFs samarbeid med Verdensbanken, spesielt på områder som likestilling, klima og miljø, og makrostrukturelle reformer.

IEO mener at IMFs samarbeid med Verdensbanken på makrostrukturelle spørsmål har vært bredt, men ujevnt. Uformelle konsultasjoner har vært utbredt, men IMF har ikke klart å utnytte kompetansen til Verdensbanken på en systematisk måte. Samlet sett var det relativt få eksempler på inngående samarbeid mellom de to institusjonene. Ifølge IEO reflekterer dette delvis den desentraliserte tilnærmingen som ble brukt i pilot prosjekter og at IMF staben har en tendens til «å stole på seg selv» og gjøre jobben alene. I tillegg pekte de på at det kan være komplisert å få oversikt over arbeidet som gjøres i Verdensbanken.

Evalueringen konkluderte med at IMF ved å bedre samarbeidet med Verdensbanken kan bedre kvaliteten på analysene og øke sin egen innflytelse på disse områdene. Samtidig er det utfordringer knyttet til et slikt samarbeid, og det bør ikke brukes for å utvide IMFs ansvarsområde. For å fremme et mer effektivt samarbeid anbefaler IEO å etablere egne rammeverk for samarbeid innen sentrale områder, å bedre informasjonsutvekslingen mellom de to institusjonene, å styrke insentivene til samarbeid og å styrke rollen til IMFs styre.

9.8 Avstemninger i IMFs guvernørråd

Guvernørrådet er IMFs øverste organ. Norges guvernør er sentralbanksjef Øystein Olsen. Guvernørrådet har delegert mye av sin myndighet til IMFs styre. Det har imidlertid beholdt retten til bl.a. å godkjenne kvoteøkninger, å tildele IMFs spesielle trekkrettighet (SDR) og til å gjøre endringer i IMFs vedtekter. Guvernørrådet velger og oppnevner også medlemmer til IMFs styre og har siste ord når det er behov for tolkning av IMFs statutter. Siden forrige Finansmarkedsmelding, har Guvernørrådet stemt over følgende saker:

  • Møtested for IMFs administrative tribunal. IMFs administrative tribunal avgjør arbeidskonflikter mellom IMF og de ansatte i organisasjonen. Tribunalets møter skal etter statuttene finne sted i IMFs hovedkontor, noe som ikke lenger var mulig da koronapandemien førte til restriksjoner på bruk av IMFs lokaler. Guvernørene vedtok et forslag som gir tribunalet anledning til å møtes annet sted eller ved hjelp av elektroniske hjelpemidler. Norges guvernør stemte for.

  • Regler for valg av nytt styre i IMF høsten 2020. Reglene som ble foreslått var de samme som gjaldt for styrevalget 2018. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget ble vedtatt.

  • Justeringer i lønn og godtgjørelser for medlemmer og varamedlemmer i IMFs styre. Lønn og godtgjørelse til IMFs styre fastsettes av guvernørrådet etter forslag fra en felles komite for IMF og Verdensbanken (komiteen).

    Styremedlemmenes lønn har tradisjonelt blitt fastsatt med referanse til utviklingen i konsumprisene i Washington D.C., der IMFs hovedkvarter ligger. Konsumprisene i Washington D.C. falt med 0,1 pst. fra mai 2019 til mai 2020. Komiteen foreslo at lønnen ikke ble endret.

    IMFs styre vedtok i desember 2019 endringer i godtgjørelsene til de ansatte i IMF utenom lønn. Den felles komiteen foreslo at godtgjørelsene til styremedlemmene endres slik at de blir lik de ansattes, siden det vil forenkle og effektivisere systemet. Noen av elementene i forslaget innebar økt godtgjørelse til styremedlemmene, mens andre reduserte den. Samlet sett innebar de foreslåtte endringene en ikke ubetydelig reduksjon i verdien av godtgjørelsene til styrets medlemmer.

    Norges guvernør stemte for forslaget om endring i lønn og godtgjørelser. Forslaget ble vedtatt.

  • Opptak av Andorra som medlemsland i IMF. IMFs styre anbefalte at Andorra ble tatt opp som medlemsland i IMF. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget ble vedtatt.

  • Valg av nytt styre i IMF. De nordiske og baltiske landene har inngått en avtale om at valgkretsens styreplass skal gå på omgang mellom landene. I henhold til denne avtalen skal Finland ha styrevervet i perioden januar 2020-januar 2022. Mika Pösö har vært valgkretsens styremedlem siden januar 2020. Norges guvernør stemte i tråd med avtalen i valgkretsen. Mika Pösö ble gjenvalgt som nordisk-baltisk styremedlem.

  • IMFs årsmøte 2020. Guvernørene ble bedt om å stemme over at det regulære årsmøtet ikke ble avholdt i 2020, at de offisielle sakene som normalt behandles der ble behandlet via skriftlig prosedyre, og at andre begivenheter knyttet til årsmøtet ble holdt virtuelt. Bakgrunnen for forslaget var koronapandemien og de restriksjonene den la på møter med fysisk tilstedeværelse. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget ble vedtatt.

Fotnoter

1.

G20 er et uformelt forum for 19 av de største økonomiene i verden samt EU på fellesskapsnivå.

2.

IMFs spesielle trekkrettigheter (Special Drawing Rights). Verdien bestemmes som et veid gjennomsnitt av amerikanske dollar, euro, kinesiske renminbi, japanske yen og britiske pund. 26. februar i år var 1 SDR verdt 12,3505 NOK. Denne kursen er brukt på alle omregninger fra SDR til norske kroner i dette kapittelet dersom ikke annet er presisert.

3.

Parisklubben er et forum der 19 land, bl.a. Norge, treffes for å inndrive eller ettergi lån til stater med betalingsvansker.

4.

IMF trekker for tiden ikke på NAB, og har heller ikke trukket på verken den bilaterale låneavtalen som ble inngått i 2017 eller den nye. IMF betaler avdrag på finansieringen av lån innvilget før 25. februar 2016. Norges krav på IMF i NAB var ved utgangen av februar 2021 på 84 mill. SDR.

Til dokumentets forside