5 Klima, natur og miljø for framtida

Forstørr bilde

Parisavtalen om klima og det globale rammeverket for naturmangfold gir rammer for nasjonal politikk og er sentrale for at bærekraftsmålene kan nås. Langsiktig velferd, verdiskaping og livskvalitet i tråd med bærekraftsmålene er avhengig av at mange hensyn ivaretas samtidig: Vi må opprettholde intakte økosystemer, ivareta naturmangfoldet, kulturmiljøer og friluftslivsområder og begrense og tilpasse oss klimaendringene, samtidig som vi sikrer videre utvikling av gode offentlige tjenester, infrastruktur og lønnsom næringsvirksomhet.

Regjeringen mener helhetlig samfunns- og arealplanlegging må bidra til at innsatsen for klima og miljø ses i sammenheng og på tvers av sektorene. Viktige tema i regionale og kommunale planer framover vil være hensyn til naturmangfold, omstilling til et klimarobust lavutslippssamfunn, langsiktige arealvurderinger for å minimere arealtapet av natur og helhetlig forvaltning av vannressursene.

5.1 Helhetlig planlegging for å nå klima- og miljømålene

Klimaendringene påvirker naturmangfoldet og forårsaker menneskelige og økonomiske tap. Tiltak for bedring av naturmangfoldet er som regel også gunstig for å redusere klimaendringene. Arealendringer av natur som lagrer mye karbon medfører økte klimagassutslipp og reduserer muligheten for framtidig opptak av karbon. Nedbygging er den arealbruksendringen som gir størst utslipp av klimagasser. Det er nedbygging av skog, særlig på organisk jord, og myr som gir størst utslipp per arealenhet. Nedbygging av natur kan i tillegg gjøre at økosystemene tåler klimaendringene dårligere, som igjen kan gi økte klimagassutslipp.

Naturen er livsgrunnlaget vårt, og en forutsetning for utvikling av økonomisk og sosialt bærekraftige samfunn. Skog, våtmark og hav utgjør store arealer og tar opp og lagrer store mengder klimagasser. Robuste økosystemer i best mulig tilstand bidrar til å dempe effektene av klimaendringene, blant annet ved flomdemping, vannrensing og vern mot erosjon, og de tåler klimaendringene bedre enn sårbare økosystemer. FNs naturpanel har slått fast at dyr, planter og økosystemer blir utryddet i et høyere tempo enn noen gang. Den globale miljøpåvirkningen er nå så omfattende at evnen naturen har til å dekke grunnleggende behov som rent vann, ren luft og stabil tilgang til mat i framtiden, er drastisk redusert. Bevaring og restaurering av naturen er derfor en nasjonal interesse.

Kommunenes arealplanlegging er avgjørende for at Norge skal kunne redusere utslippene i arealbrukssektoren fram mot 2030. Over 80 prosent av landets arealer blir forvaltet gjennom plan- og bygningsloven, i hovedsak gjennom kommunal planlegging. Loven er grunnlag for de fleste beslutninger om arealbruk, og gir myndighetene fullmakter til å veie ulike samfunnsinteresser opp mot hverandre og til å avgjøre hvilke interesser som skal prioriteres i den enkelte sak. Hvordan dette ansvaret forvaltes er sentralt for Norges bidrag til å nå bærekraftsmålene og de nasjonale klima- og miljømålene.

Ved revisjon av kommuneplanens arealdel bør kommunen vurdere om tidligere vedtatt arealbruk svarer til dagens og framtidens forventede behov. Det er da viktig at kommunen vurderer å ta ut eller redusere omfanget av utbyggingsarealer som ikke lenger er like aktuelle. Det er viktig at fortetting og transformasjon av bolig- og næringsområder vurderes før nye utbyggingsområder settes av.

5.2 Forebygge klimagassutslipp og sikre muligheten for karbonopptak

I perioden 1990–2021 har norske klimagassutslipp gått ned med 4,7 prosent. Målet om å kutte utslippene med minst 55 prosent innen 2030 og 90–95 prosent innen 2050, krever en omfattende samfunnsomstilling som berører alle sektorer. Det er viktig at planleggingen bidrar til en helhetlig og godt forankret omstilling til lavutslippssamfunnet. Konsekvensutredninger og arealregnskap gir viktig kunnskap for å vurdere klimavirkningen av planforslag.

Regional og kommunal planlegging påvirker både hvor mye areal som bygges ned og transportbehovet. God planlegging kan bidra til å legge til rette for energisparing, energieffektivisering, mer fleksibel energibruk og økt elektrifisering med fornybar kraft, blant annet i bygg-, anleggs- og eiendomssektoren og transportsektoren. God planlegging kan også legge til rette for at noen reiser kan unngås og at reiser isteden kan tas med mindre energikrevende transportformer som kollektivtrafikk, sykkel og gange.

Det er viktig for Norges evne til å oppfylle natur- og klimamålene at fylkeskommunene og kommunene bruker planverktøyene til å hindre nedbygging av karbonrike arealer som skog og myr, men også jordbruksjord (særlig beitemark). Dette innebærer blant annet å ta i bruk mulighetene for fortetting, gjenbruk og transformasjon av allerede bebygde arealer, før jordbruksarealer, viktige natur- og friluftslivsarealer og karbonrike arealer som myr, skog og annen næringsrik jord blir omdisponert.

En aktiv og bærekraftig skogpolitikk er et annet konkret og billig klimatiltak, som regjeringen vil satse på. Skog i vekst tar opp CO2, og aktiv skogskjøtsel, med foryngelseshogst, planting, gjødsling og ungskogspleie, kan bidra til betydelige opptak av klimagasser, dersom materialene erstatter byggematerialer med større utslipp. Det er viktig at klima- og miljøeffekter av skogtiltak ses i sammenheng for å sikre en bærekraftig forvaltning av norsk skog. Gode avveininger mellom aktivitet og miljøhensyn, mellom natur og klima og mellom bruk og bevaring skal stå sentralt i en bærekraftig skogpolitikk.

Fylkeskommunene og kommunene har som planmyndigheter gode verktøy for å sikre en effektiv arealbruk, god mobilitet for innbyggerne og reduserte klimagassutslipp. Ved å fortette og transformere bebygde områder, og gjenbruke og vedlikeholde eksisterende bygg, kan klimagassutslippene fra nybygging reduseres og naturområder og matjord bevares, samtidig som viktige stedskvaliteter, naturmangfold og kulturmiljøer ivaretas. I planleggingen bør det prioriteres å legge til rette for et utbyggingsmønster som begrenser transportbehovet, gir grunnlag for et godt kollektivtransporttilbud og som gjør sykling og gange trygt og attraktivt.

Hvordan byene og tettstedene skal avgrenses, er et viktig spørsmål i kommunale planer. Den store variasjonen i norske kommuner gjør at utbyggingsmønster må tilpasses lokale forhold. I kommuneplanens arealdel er det rom for å differensiere arealbruken ut fra regionale og lokale forutsetninger og grad av utbyggingspress, i tråd med statlige planretningslinjer og rundskriv.

Det er samtidig viktig å bygge for framtiden, blant annet ved å ta høyde for at person- og varetransporten i stadig større grad benytter nullutslippsteknologi, sikre tilstrekkelig ladeinfrastruktur og legge til rette for mer effektiv og fleksibel energibruk for å dempe behovet for nettutbygging og ny kraftproduksjon. Det er også viktig å sikre at de som skal forvalte de fornybare ressursene, og industrien tilknyttet det grønne skiftet, kan bo og leve i nærhet til der disse er lokalisert. Derfor er det viktig å tilpasse utbyggingen til de lokale og regionale forholdene.

5.3 Bevare naturmangfold, friluftslivsinteresser og kulturmiljø

Naturmangfold går tapt som følge av blant annet arealinngrep, arealbruksendringer, forurensning og klimaendringer. Naturindeks for Norge 2020 viser at tilstanden til økosystemene på land og i ferskvann påvirkes sterkt av arealbruk og fysiske inngrep, mens klimaendringer og høsting er sterkere påvirkningsfaktorer i sjø- og havområdene. Det er den samlede belastningen som avgjør hvor utsatte arter og naturtyper er, og klimaendringene forsterker den negative utviklingen. God og langsiktig arealforvaltning er nødvendig for å nå bærekraftsmålene og innfri internasjonale forpliktelser for klima og naturmangfold. Pollinerende insekter spiller en viktig rolle for økosystemer og landbruket, og det er viktig at deres leveområder bevares.

Regional og kommunal planlegging er viktig både for å ta vare på natur og for å legge til rette for bærekraftig verdiskaping basert på natur- og kulturressursene. Helhetlig og langsiktig planlegging er nødvendig for å unngå negativ påvirkning på naturmangfoldet og friluftslivsinteresser fra bitvis nedbygging og for å ivareta kulturmiljøet. Det er viktig at verdensarvverdiene ivaretas i henhold til forpliktelsene i verdensarvkonvensjonen, og at hensynet til verdensarvverdiene sikres gjennom helhetlig samfunns- og arealplanlegging.

Oppdatert kunnskap om naturen er et viktig grunnlag for planleggingen, og planprosessene kan bidra til å identifisere viktig naturmangfold, økologiske sammenhenger og viktige funksjonsområder på land og i sjø. Erfaringsbasert kunnskap fra næringer som lever av naturen må være en del av dette kunnskapsgrunnlaget. Et systematisk arbeid med naturmangfold i planleggingen vil bidra til langsiktig ivaretakelse av verdifulle naturområder, og kan avdekke behovet for ytterligere kunnskap. En tematisk kommunedelplan for naturmangfold kan være et ledd i et slikt arbeid. På samme måte er det viktig å ha god kunnskap om landskapet og friluftslivsområdene i kommunen. Samarbeid over fylkes- og kommunegrenser kan også styrke grunnlaget for en mer langsiktig planlegging.

Forstørr bilde

Vi har i dag mer enn 445 000 fritidsboliger, og antallet har økt jevnt de siste 20 årene. Fritidsbebyggelsen utgjør et viktig næringsgrunnlag i mange kommuner. Samtidig kan videre utbygging i mange tilfeller ha negative konsekvenser for naturmangfold, friluftsliv, klimagassutslipp, landskap og kulturmiljø, og føre til konflikt med landbruk, reindrift og andre næringer. Gjennom god planlegging kan fritidsbebyggelse vurderes i et regionalt perspektiv, og arealbeslaget begrenses. Ny utbygging bør skje i tilknytning til eksisterende byggeområder og infrastruktur, og tilpasses bebyggelse, landskap og terreng. Det er viktig å unngå ny, omfattende fritidsbebyggelse i viktige landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområder og utbygging på myr. I fjellområdene er det av særlig betydning å bevare større, sammenhengende områder uten bebyggelse, og ikke legge til rette for ny fritidsbebyggelse i og over skoggrensen. Sammenhengende grønnstrukturer og naturlige trekkveier og flyttleier for rein må sikres.

Strandsonen langs sjøen og langs vann og vassdrag er viktig for naturmangfold, friluftsliv, næringsliv og bosetting. Strandsonen er også mange steder rik på kulturminner og gir særpreg og identitet til lokalsamfunnene. I deler av landet er strandsonen langs sjøen under stort utbyggingspress, samtidig som store deler av strandsonen er lite tilgjengelig. Det er viktig at statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen legges til grunn for planleggingen, og at bitvis nedbygging gjennom dispensasjoner unngås. I områder med lite utbyggingspress og mye tilgjengelig strandsone, i sone 3 i retningslinjene, vil det i større grad være mulig å legge til rette for ny utbygging som bidrar til næringsutvikling og arbeidsplasser. En differensiering av arealbruken skal skje gjennom kommunenes overordnede planlegging, der det både vurderes behov for areal til ulike utbyggingsformål og areal som skal skjermes for nye inngrep.

Villreinen er en viktig del av norsk natur og kultur. Nesten hele den europeiske bestanden lever i Norge, og vi har derfor et særlig forvaltningsansvar for arten. Villreinen er nå klassifisert som nær truet i den nasjonale rødlista. 6 av de 10 nasjonale villreinområdene er vurdert å ha dårlig kvalitet, og ingen av områdene er vurdert å ha god kvalitet. Det er derfor nødvendig med effektive og målrettede tiltak for å sikre villreinen og villreinens leveområder. Det er viktig at fylkeskommunene og kommunene legger stor vekt på resultatene fra klassifiseringen av villreinområdene og arbeider aktivt for å oppnå kvalitetsmålene for de nasjonale villreinområdene. De regionale planene for fjellområdene med villrein er et viktig verktøy for å få til dette.

5.4 Rene og rike vann og vassdrag

Vassdragene forvaltes blant annet gjennom regionale vannforvaltningsplaner, der kommunene er sentrale bidragsytere gjennom de lokale vannområdene. Målet er en samordnet forvaltning av vannressurser på alle nivåer, som sikrer beskyttelse og gjenoppretting av vannforekomstene, som elver innsjøer, grunnvann og kystvann. Arealplanleggingen skal bidra til god tilstand i norske vannforekomster, i tråd med de regionale vannforvaltningsplanene. Planleggingen må ta hensyn til arealbruken i hele nedbørfeltet, inkludert kystnære sjøområder. Rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag legges til grunn for planleggingen.

Tilstanden i vannmiljøet påvirkes blant annet av utslipp fra avløp, industri og boligområder, landbruk, akvakultur og byggetiltak. Vannforskriften og forurensningsregelverket skal hindre forurensning og bidra til bedre vannmiljø, og det er viktig at kommunene bruker sine virkemidler aktivt i arealplanleggingen. Tilstanden for livet i Oslofjorden er svært alvorlig, og det er utarbeidet en helhetlig tiltaksplan for å bedre miljøtilstanden. Kommunene i Oslofjordens nedbørsfelt har ansvar for gjennomføring av mange av tiltakene i planen.

I hele landet er det et stort etterslep på nødvendig vedlikehold og utbygging av avløpsnett og rensekapasitet for avløp. Kommunene må se ansvaret for avløp og planlegging etter plan- og bygningsloven i sammenheng. Dette er viktig for å sikre tilkobling og tilstrekkelig rensekapasitet før nye utbygginger settes i gang. Arealplanlegging er nødvendig for å sikre at overvann vurderes og håndteres på en helhetlig måte. Gjenåpning av lukkede vassdrag og separering av overvann og avløpsvann bør vurderes løpende.

Regjeringens forventninger

1. Omstillingen til lavutslippssamfunnet og bidrag til oppnåelse av klima- og miljø målene prioriteres gjennom arealplanlegging som reduserer utslipp, arealbeslag og transportbehov. Regjeringen oppfordrer kommunene til å sette seg mål for å redusere nedbyggingen.
2. Det legges til rette for energieffektivisering og fleksibel energibruk i næringsliv, husholdninger og offentlige bygg.
3. Ved revidering av kommuneplanens arealdel, vurderer kommunen om tidligere godkjent arealbruk skal endres av hensyn til klima, naturmangfold, kulturmiljø, jordvern, reindrift, klimatilpasning, samfunnssikkerhet og et hensiktsmessig utbyggingsmønster.
4. Omdisponering og nedbygging av karbonrike arealer, inkludert myr, tidevannssump og andre typer våtmark og skog, unngås så langt som mulig, slik at arealenes evne til lagring og opptak av karbon opprettholdes.
5. Fortetting og transformasjon av bolig- og næringsområder vurderes før nye, større utbyggingsområder settes av og tas i bruk.
6. Regionalt utbyggingsmønster, senterstruktur og overordnede transportløsninger fastsettes i regionale eller interkommunale areal- og transportplaner. Planene tar hensyn til regionale og lokale forutsetninger og utbyggingspress.
7. Klimagassutslipp, kø, luftforurensning og støy reduseres ved å legge til rette for kollektivtransport, sykkel og gange, effektiv arealbruk og avgrensede sentrumsområder og tettsteder.
8. Det legges til rette for en god ladeinfrastruktur, blant annet ved å avsette tilstrekkelige arealer til etablering av hurtiglading for både lette og tunge kjøretøy.
9. Viktig naturmangfold, jordbruksareal, vannmiljø, friluftslivsområder, overordnet grønnstruktur, kulturmiljø og landskap kartlegges og sikres i planleggingen. Samlede virkninger av eksisterende og planlagt arealbruk vektlegges.
10. Hensynet til verdensarvverdiene sikres gjennom helhetlig samfunns- og arealplanlegging.
11. Arealbruken i strandsonen langs sjøen og i og langs vassdrag vurderes i et helhetlig og langsiktig perspektiv. Det legges til rette for en mer differensiert forvaltning av strandsonen med større muligheter for næringsutvikling og bosetting i spredtbygde strøk langs kysten i sone 3 i planretningslinjene for strandsonen.
12. Regionale og kommunale planer legger til rette for en bærekraftig utvikling i fjell og utmark. Utbyggingen avgrenses mot sammenhengende natur- og friluftslivsområder og viktige områder for landbruk, reindrift og andre næringer, blant annet gjennom langsiktige utbyggingsgrenser.
13. Potensialet for fortetting eller utvidelse av eksisterende fritidsboligområder vurderes før det legges til rette for utbygging i nye områder, særlig der det er utbyggingspress. Ny fritidsbebyggelse i og over skoggrensen og på myr bør unngås.
14. Villreinens leveområder sikres, og vedtatte regionale planer for villreinfjella oppdateres i samsvar med ny kunnskap og følges opp i den kommunale planleggingen.
15. Kommunene bidrar til gode miljøforhold i og langs vassdragene gjennom deltakelse i arbeidet med vannområdene, gjennomføring av miljøtiltak og god arealforvaltning. Bruks- og verneverdiene i vassdragene sikres i planleggingen, og nedbygging av vassdragsnatur og utfylling i vassdrag reduseres.
16. Planleggingen bidrar til å sikre naturverdier og god miljøtilstand i vann, blant annet ved å unngå å planlegge for byggetiltak i våtmark når det finnes gode alternativer.
17. Samfunns- og arealplanleggingen samordnes med planlegging av vannforsyning og avløp, herunder overvannshåndtering og vurdering av naturbaserte løsninger.
18. Fylkeskommunene og kommunene i Oslofjordens nedbørsfelt følger opp helhetlig tiltaksplan for en ren og rik Oslofjord i arealplanleggingen.