Notat fra Kredittilsynet 11.09.2001

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Finansdepartementet

Status: Ferdigbehandlet

Høringsfrist:

NOTAT fra Kredittilsynet 11.09.2001

FORSLAG OM OPPHEVING AV DEN OFFENTLIGE AUTORISASJONSORDNING ELLER FLYTTING AV ANSVARET TIL ET ANNET OFFENTLIG ORGAN

FORSLAG TIL ENDRING AV LOV 18 JUNI 1993 NR 109 OM AUTORISASJON AV REGNSKAPSFØRERE

1.Innledning

En autorisasjonsordning for regnskapsførere ble innført ved lov av 18. juni 1993 nr. 109. Loven trådte i kraft 1. september 1993. Loven ble frem til 31. desember 1998 administrert av Autorisasjonsstyret for regnskapsførere. Autorisasjonsstyret ble oppvent av Finansdepartementet. Autorisasjonsstyrets virksomhet var under tilsyn av Kredittilsynet. Med virkning fra 1. januar 1999 ble ansvaret for ordningen overført til Kredittilsynet.

Kredittilsynet har prinsipalt hele tiden ment at regnskapsførere ikke bør være underlagt offentlig autorisasjon og tilsyn. Denne prinsipielle vurdering bygger dels på at det offentlige bør være varsom med å ta på seg kontroll- og tilsynsoppgaver som ikke er klart nødvendige og dels på at regnskapsføreryrket mangler tilstrekkelig klare kriterier for offentlig autorisasjon og tilsyn. Dette kom særlig til uttrykk i Kredittilsynets høringsuttalelse 19.12.97 ved omleggingen av ordningen, der det også ble lagt vekt på at det ikke finnes internasjonale krav eller kriterier for autorisasjon av og tilsyn med regnskapsførere.

Ved en grundig gjennomgang av Kredittilsynets egne utfordringer og prioriteringer våren 2000 og med tanke på den kritiske gjennomgang av offentlige tilsyns- og kontroll som Regjeringen Stoltenberg varslet, foreslo Kredittilsynet i brev av juni 2000 prinsipalt at den nåværende autorisasjonsordningen burde avskaffes. En rent faglig kvalifikasjonssikring kan ivaretas av en privat forening. Subsidiært foreslo Kredittilsynet at ansvaret for autorisasjon og tilsyn ble lagt til et annet offentlig organ. Kredittilsynet er det tilsynsorgan for finansmarkedet i verden som har flest oppgaver også utenom finansmarkedet. Med raskt økende oppgaver i verdipapirmarkedet og med oppfølging av nye internasjonale krav til kapitaldekning og tilsyn, vil det bli stadig vanskeligere å kombinere høy kvalitet med et så vidt sett av oppgaver som Kredittilsynet nå har, inklusive tilsyn med regnskapsførere.

De praktiske erfaringer Kredittilsynet hittil har vunnet, både som tilsynsorgan for Autorisasjonsstyret for regnskapsførere og som ansvarlig for autorisasjonsordningen fra 1. januar 1999 har bekreftet Kredittilsynets oppfatning om at regnskapsføreryrket er lite egnet for offentlig regulering og tilsyn. Det administrative arbeid, når autorisasjon og tilsyn skal utføres av et offentlig organ, står neppe i samsvar med den effekt dette har. I kapitel 2 nedenfor er grunnlaget for Kredittilsynets vurderinger oppsummert.

Dersom Finansdepartementet fortsatt mener at det bør være en offentlig autorisasjons- og tilsynsordning for regnskapsførere, bør departementet vurdere om det er andre offentlige organer som kan gjøre dette i stedet for Kredittilsynet. I den grad regnskapsføreryrket fortsatt skal være offentlig regulert, bør det så snart som mulig gjøres enkelte endringer i loven for å forenkle forvaltningen av ordningen og tilpasse loven til andre endringer som har skjedd, jf. kapitel 3 nedenfor som bygger på brev av 13.10.2000.

1.2Autorisasjonsordningens innhold

Formålet med etablering av en offentlig autorisasjonsordning for regnskapsførere var å sikre brukerne av regnskapstjenester et betryggende faglig kvalitetsnivå hos regnskapsførere, og i tillegg få frem en høyning av det faglige og yrkesetiske kvalitetsnivå, jf side 3 i Ot.prp nr. 51 (1992-93). Departementet uttaler videre på side 11:

"Det stilles gjennom bl.a regnskaps-, avgifts- og skattelovgivningen omfattende og strenge krav til de næringsdrivendes regnskap. Det offentlige bør derfor bidra til at de næringsdrivende har tilgang til kvalifisert hjelp med ansvar for det arbeidet som utføres. Dette gjelder særlig for små og mellomstore foretak, som bør være sikret et visst minstemål av faglig kvalitet når de velger å overlate regnskapsføringen til ekstern regnskapsfører. I dag stilles det overhodet ingen formelle krav til dem som tilbyr eksterne regnskapsførertjenester. En autorisasjon bør utvikle seg til å bli et kvalitetstempel til veiledning for næringsdrivende som skal gi regnskapsoppdrag."

Regnskapsførerloven stiller krav om at alle som påtar seg å føre regnskap for andre skal være autorisert av Kredittilsynet. For å bli autorisert stilles det krav til utdanning og praksis. Autorisasjon kan gis til fysiske personer og til selskaper (inkludert regnskapslag). For selskaper er det krav om at selskapet må ha en daglig leder som er autorisert regnskapsfører. En autorisasjon gjelder for en periode av 5 år både for fysiske personer og selskaper. For å få fornyet en autorisasjon er det krav om yrkesutøvelse og faglig oppdatering. Det nærmere innhold i kravene er definert i forskrift om autorisasjon av regnskapsførere mv av 8. februar 1999 nr 196 fastsatt av Kredittilsynet. Andre oppgaver som følger av forvaltningen av regnskapsførerloven er føring og vedlikehold av Regnskapsførerregisteret og tilsyn med autoriserte personer og selskaper.

Ved vedtagelsen av autorisasjonsordningen ble det etablert en overgangsordning som innebar at de som ved lovens ikrafttredelse i næring eller ved ansettelse drev regnskapsføring for andre, men ikke oppfylte kravene til autorisasjon, kunne fortsette sin regnskapsføring frem til 31. desember 1998. Slike regnskapsførere fikk tittel registrert regnskapsfører, eventuelt registrert regnskapsførerselskap dersom selskapet hadde en registrert regnskapsfører som daglig leder. Innen fristen 31. desember 1998 kunne personer på overgangsordningen oppnå autorisasjon ved å oppfylle et redusert krav til utdanning i forhold til ordinært krav. Ved overføring av autorisasjonsordningen til Kredittilsynet ble overgangsordningen forlenget med et år frem til 31. desember 1999.

Det er i Regnskapsførerregisteret pr. 07.09.2001 registrert 5762 autoriserte regnskapsførere og 2302 autoriserte regnskapsførerselskap. I tillegg er det også fremdeles et mindre antall registrerte regnskapsførere som har fått tidsbegrenset dispensasjon til å drive regnskapsføring for andre utover overgangsperioden grunnet dokumentasjon av særlige grunner.

2.Forslag om avvikle det offentliges ansvar for regulering av regnskapsføreryrket eventuelt å flytte ansvaret til et annet offentlig organ

Generelt sett bør det stilles strenge krav til dokumentasjon av behov, før offentlig regulering av yrkesgrupper lovfestes. På samme måte som Finansdepartementet selv uttalte da den offentlige utredning (NOU 1983:20 "Regulering av regnskapsyrket) var til høring, fant Kredittilsynet i sin høringsuttalelse fra 1991 at det ikke var tilstrekkelig dokumentert at det var behov for en slik ordning. Det forelå i liten grad dokumentasjon for skadevirkninger ved at det ikke var offentlig autorisasjon og tilsyn. Ut fra erfaringen i den tiden som er gått siden lovens ikrafttredelse, kan Kredittilsynet fortsatt ikke se at det er dokumentert et vesentlig behov for en offentlig autorisasjon av regnskapsførere. Dette kom klart til uttrykk i Kredittilsynets høringsuttalelse av 19.12.1997 til et nytt høringsnotat om saken utsendt fra Finansdepartementet med brev av 14.11.1997.

Så langt Kredittilsynet kjenner til, er det ingen andre land som har etablert tilsvarende offentlig regulering av regnskapsføreryrket. I Tyskland foreligger autorisasjonskrav for de som påtar seg føring av skatteregnskap, og i noen land er det etablert frivillige autorisasjonsordninger for regnskapsførere (Finland og Nederland). I Sverige ble et forslag i SOU 1989:59 om en bransjeadministrert ordning med statlig medvirkning avvist.

Regnskaps- og aksjelovgivningens plikter om regnskapsførsel er pålagt den regnskapspliktige og det er ikke krav om at den regnskapspliktige benytter ekstern regnskapsfører for å føre sine regnskaper. Den regnskapspliktige kan føre sine regnskaper selv, eller ansette andre til å ivareta oppgaven. Ved at det ikke stilles kompetansekrav for å føre regnskaper generelt, kan det stilles spørsmål ved hensiktsmessigheten av å stille kompetansekrav til føring av regnskap for deler av gruppen av regnskapspliktige, det vil si den delen av de regnskapspliktige som benytter seg av ekstern regnskapsfører.

Kompetansebehovet for en regnskapsfører er sterkt avhengig av oppdragsgivers organisasjonsform, bransje og størrelse. Ved at kravene gjennom en slik ordning må være felles for alle regnskapsførere, vil kravene for føring av enkle regnskaper være høyere enn nødvendig og kravene til mer komplisert regnskapsføring for lave. Kredittilsynets vurdering er at autorisasjonskravene for regnskapsførere generelt sett er for lave til at autorisasjonsordningen har en fullgod sikringsverdi for brukerne av regnskapet. Noen brukere kan på dette grunnlag få en feilaktig forventning til hva en autorisasjonsordning faktisk medfører. Den nåværende autorisasjonsordningen ble i stor grad tilpasset den eksisterende regnskapsførerbransje, fremfor at det ble satt tilstrekkelige faglige krav ut fra de funksjoner regnskapsfører skal dekke. Siden kravene for å komme inn under overgangsordningen ble satt meget lavt og de fulle autorisasjonskrav heller ikke kan anses å være tilstrekkelig for alle typer regnskaper, kan ordningen uansett ikke gi ønsket kvalitetsgaranti de nærmeste tiårene.

Norge har en relativt omfattende revisjonsplikt. I utgangspunktet har alle regnskapspliktige etter regnskapsloven § 1-2 første ledd revisjonsplikt. Revisjonens innhold fremkommer blant annet av revisorloven § 5-1 første ledd: "Revisor skal vurdere om årsregnskapet er utarbeidet i samsvar med lov og forskrifter, og om den revisjonspliktiges ledelse har oppfylt sin plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i samsvar med lov og forskrifter...". Revisor skal spesifikt uttale seg om regnskapsføringen, det vil si om ledelsen har oppfylt sin plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger. Det må antas at det behovet for kvalitetsikring brukerne av regnskapet har, dermed vil være oppfylt gjennom revisjonen av regnskapet. Det er etter det Kredittilsynet kan se vanskelig å forsvare en full offentlig autorisasjonsordning for regnskapsførere, all det tid revisjonsplikten er såvidt omfattende.

Det foreligger ingen lovbestemt definisjon av regnskapsførerfunksjonens ansvar og innhold. dette er et problem fordi det er ikke klart i hvilken grad bruk av autorisert regnskapsfører påvirker den regnskapspliktiges eget ansvar, eller om den regnskapspliktige har rett til regress i tilfeller hvor feil begått av regnskapsfører medfører f.eks. tilleggsskatt eller lignende. Manglende definisjon av regnskapsførers funksjon og ansvar byr også på praktiske problemer vedrørende regulering og tilsyn av denne yrkesgruppen.

Ansvaret for autorisasjonsordningen for regnskapsførere ble lagt til Kredittilsynet med virkning fra 1.1.1999. Forvaltning og tilsyn med denne gruppen har vist seg å være mer ressurskrevende enn først antatt. Antall personer som er oppført i registeret er høyt, og tilfanget av søkere og andre interesserte er stort. Det er per 7.9.2001 autorisert 5762 personer og 2302 autoriserte selskaper. Dette er en økning på ca 600 autoriserte enheter i løpet av ett år. Antall telefoniske og skriftlige henvendelser er betydelig og bærer for en stor del preg av at dette er tale om en gruppe som ikke er vant med å forholde seg til myndighetsorganer som Kredittilsynet. Den stedlige tilsynsvirksomheten viser at bransjen er preget av betydelige forskjeller i kvalitet. Dette gjør oppfølging og etterbehandling arbeidskrevende i forhold til rapportering, sanksjonering og klagebehandling. Kredittilsynet har registrert både i forbindelse med søknader om autorisasjon og ved innrapporteringer fra ligningsmyndighetene at urovekkende mange personer driver regnskapsføring for andre uten å være autorisert. Kredittilsynet står derfor foran en betydelig oppgave for enten å bringe den ulovlige virksomhet til opphør eller å bringe den inn i lovlige former.

Kredittilsynets tradisjonelle rutiner og arbeidsform er ikke tilpasset å kunne håndtere et slikt stort tilsynsomfang som regnskapsførerne innebærer. Dersom det skal gjennomføres et effektivt tilsyn med regnskapsførerne vil det forutsette ressurser av et helt annet og større omfang enn i dag.

Når et offentlig organ har tilsyn med en bransje, fremstår dette for mange som en kvalitetsgaranti av bransjeutøverne. De autoriserte regnskapsførerne har et slikt omfang og slik variert kvalitet bla grunnet en lempelig overgangsordning, at det offentlige vanskelig kan garantere for at utøverne har tilstrekkelig kvalitet. At forholdene er slik svekker tilliten til offentlige reguleringer generelt. For Kredittilsynets del frykter vi at ansvaret for regnskapsførene kan svekke den tillit og autoritet Kredittilsynet har i det finansielle miljø.

Kredittilsynet vil prinsipalt tilrå at det offentlige autorisasjonsansvaret med regnskapsførerne avvikles.

Det skal bemerkes at bransjeorganisasjonene nå har utarbeidet og vedtatt standard for god regnskapsførerskikk og standard for god regnskapsføringsskikk. Dette er bransjestandarder som må antas å få positiv betydning for utviklingen av regnskapsføreryrket. Bransjestandardene vil også kunne legge et grunnlag for bransjebaserte kvalitetsløsninger.

Dersom departementet mener at ordningen bør bestå, må det vurderes om den kan legges til andre offentlige organer enn Kredittilsynet. Kredittilsynet har notert at Skattedirektoratet mener det er store fordeler med autorisasjonsordningen i forhold til ligningsforvaltningen. Det skal for øvrig bemerkes at autorisasjonsordningen er velegnet til å lokaliseres utenom Osloregionen. Regnskapsførerne er spredt over hele landet uten noen forholdsvis overetablering i det sentrale Østlandsområdet.

3.Lovforenklinger

3.1Bakgrunn for at det fremmes forslag til lovendringer

Autorisasjonsordningen har nå fungert i en del år. Det har ikke vært foretatt andre endringer i ordningens innhold enn de tekniske endringer som var nødvendig for å overføre ordningen til Kredittilsynet. Forarbeidene til loven er knappe (NOU 1983: 20, Ot prp nr 51 (1992-93) og Innst. O. nr 116 (1992-93), Besl. O. nr 141 (1992-93) ). Forarbeidene til lovendringene som overførte autorisasjonsansvaret til Kredittilsynet med virkning fra 1. januar 1999 gir heller ikke særlig veiledning utover den aktuelle problemstilling at ansvaret for ordningen ble lagt til Kredittilsynet. Det vises bl.a. til Ot. prp nr. 1 (1998-1999). Lovgiver har delegert til tidligere Autorisasjonsstyret for regnskapsførere og nå Kredittilsynet å gi forskrift til utfylling og gjennomføring av loven, jf loven § 14. På vesentlige områder fremstår loven som en fullmaktslov.

Med bakgrunn i erfaringene med ordningen så langt, har Kredittilsynet foretatt en evaluering av lovens og forskriftens bestemmelser. Formålet med evalueringen har i særlig grad vært å vurdere om ordningen fungerer i samsvar med de grunner som lå bak ordningens etablering.

Ordningen har vist seg svært omfattende og arbeidskrevende å forvalte. Dette har for det første bakgrunn i det store antall personer og selskaper som ordningen omfatter. Kredittilsynet har ved forskriftsendring 21. mars 2001 foretatt visse endringer i regnskapsførerforskriften for dels å klargjøre enkelte bestemmelser, men også for å redusere arbeidsoppgavene. For eksempel ble ordningen med at Kredittilsynet skulle godkjenne kurs i forbindelse med den krav til faglig oppdatering opphevet. Også loven har arbeidskrevende rutiner som etter Kredittilsynets oppfatning kan forenkles vesentlig uten at dette bør svekke de hensyn som lå bak etablering av en offentlig autorisasjonsordning for regnskapsførere. Det tenkes i denne sammenheng særlig på det forhold at loven forutsetter at både personer og selskaper må fornye sin autorisasjon hvert 5 år og da må dokumentere yrkesutøvelse og faglig oppdatering i samsvar med regler fastsatt i forskrift.

Regnskapsførerne er en gruppe sammensatt av personer med svært uensartet bakgrunn og kultur. Det har vist seg mer arbeidskrevende å få denne gruppe personer til å innordne seg et regelverk enn andre personer og institusjoner Kredittilsynet har tilsyn med.

Ved de forslag til endringer som fremmes har hensynet til klargjøring og forenkling vært det viktigste.

3.2.Bestemmelser hvor det foreslås lovendring

Lov § 4. Vilkår for autorisasjon

Någjeldende bestemmelse

"§ 4. Vilkår for autorisasjon

Person som søker opptak i registeret over autoriserte regnskapsførere etter § 12 skal:

  1. være bosatt i en EØS- stat,
  2. ha fast kontorsted i Norge,
  3. være økonomisk vederheftig,
  4. ikke være umyndiggjort,
  5. ha gjennomført utdannelse i henhold til forskrift som gis av Kredittilsynet,
  6. i løpet av de siste 5 år ha regnskapspraksis tilsvarende minst 2 årsverk her i landet. Kredittilsynet kan gi dispensasjon fra bopelskravet i første ledd nr 1."

Kravet til økonomisk vederheftighet

Første ledd nr. 3 setter krav til økonomisk vederheftighet som vilkår for autorisasjon. Det samme begrep ble nyttet som krav til revisorer i revisorloven av 1964. Ved revisorloven av 1999 ble vilkåret endret til et krav om at revisor må være i stand til å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, jf revisorloven § 3-4 nr 2.

Departementet uttaler i Ot. prp 75 (1997-98) vedrørende revisorloven :

"Departementet mener ..... at kravet bør skjerpes i forhold til gjeldende rett og utvalgets forslag, ved at det stilles krav om at revisor må være i stand til å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, dvs. at revisor må være likvid etter mønster av konkursloven § 61 første setning. .............. Departementet finner ikke å kunne slutte seg til utvalgets forslag om at det skal være adgang til å utvise skjønn ved anvendelsen av dette vilkåret avhengig av om de økonomiske problemene kan tilskrives søkeren. En slik regel ville etter departementets syn være uklar og vanskelig å praktisere.

Bestemmelsen viser til konkursloven § 61 første setning. Konkursloven § 61 lyder:

"Insolvens
Skyldneren er insolvent når denne ikke kan oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, medmindre betalingsudyktigheten må antas å være forbigående. Insolvens foreligger likevel ikke når skyldnerens eiendeler og inntekter tilsammen antas å kunne gi fulle dekning for skyldnerens forpliktelser, selv om oppfyllelsen av forpliktelsene vil bli forsinket ved at dekning må søkes ved salg av eiendelene."

Innholdet i konkursloven § 61 "første setning" er at en skyldner er insolvent når denne ikke kan oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller. Det er verdt å merke seg at "annen setning" i første punktum ikke er gitt tilsvarende anvendelse. Det fremgår av denne at skyldneren ikke skal anses insolvent hvis betalingsudyktigheten må antas å være forbigående. Heller ikke kommer annet punktum i § 61 til anvendelse, om at insolvens likevel ikke foreligger når skyldnerens eiendeler og inntekter tilsammen antas å gi full dekning for skyldnerens forpliktelser, selv om oppfyllelsen av forpliktelsene vil bli forsinket ved at dekning må søkes ved salg av eiendelene.

Det foreligger således forskjellig krav til økonomisk vederheftighet i regnskapsførerloven og revisorloven. Ved kravet i regnskapsførerloven legges det til grunn en tradisjonell solvensbetraktning, mens revisorlovens krav er et rent likviditetskrav.

Kredittilsynet administrerer både regnskapsførerloven og revisorloven, og det vil være hensiktsmessig at lovenes krav er likeartede der det ikke er særlig grunn til å ha forskjeller. Når det gjelder kravet til økonomisk vederheftighet er det å bemerke at revisors stilling overfor sin klient er annerledes enn en regnskapsførers. Lovbestemt revisjon skal også ivareta tredjemenn og det offentliges interesser i eksakt og riktig regnskapsinformasjon. En regnskapsførers rolle er å bistå oppdragsgiver i dennes plikter etter regnskapslovgivningen og utarbeidelse av oppgaver og opplysninger for oppdragsgiver som denne skal gi i henhold til lov eller forskrift, jf regnskapsførerloven § 2 første ledd.

Når det gjelder hensynet bak skjerpingen av kravet i revisorloven viser departementet i Ot. prp 75 (1997-98) side 59 til Kredittilsynets uttalelse om at en revisor som har en meget anstrengt økonomi, kan være en revisjonsmessig risikofaktor. Da en regnskapsførers og revisors rolle er forskjelligartede vedrørende klientens regnskap, vil regnskapsførers egen økonomi ikke i samme grad som en revisors være et faresignal. Administrasjonen ser derfor ikke sterke grunner for å innskjerpe kravene til økonomisk vederheftighet for regnskapsførere.

Kravet til regnskapspraksis

I første ledd pkt 6 er kravet til regnskapspraksis satt til 2 årsverk her i landet i løpet av de siste 5 år. Kredittilsynet har i forskrift satt nærmere krav, jf forskriften § 1-2, hvor 2 årsverk tilsvarer 3.400 timer. Det bør være tilstrekkelig å regulere kravet til praksis i forskrift slik det gjøres med kravet til utdanning, jf loven § 4 første ledd nr. 5. Det er ønskelig med større smidighet enn det lovbestemmelsen i dag legger opp til. For eksempel kan det nevnes at det kan være grunn til å utvide tidsrammen til 6 eller 7 år. Kredittilsynet har i sin forvaltningspraksis hatt saker til behandling hvor søker har hatt tung og relevant praksis, men hvor hovedtyngden av praksisen har vært eldre enn 5 år. Gjeldende regelverk har vært til hinder for at søkere med slik bakgrunn kan bli autoriserte. Dog bør kravet til 2 årsverk praksis opprettholdes.

Krav til hederlig vandel.

Det settes i loven ikke krav til hederlig vandel som vilkår for å bli autorisert regnskapsfører. Det fremgår imidlertid av loven § 7 første ledd nr. 3 at Kredittilsynet kan kalle tilbake en autorisasjon dersom regnskapsfører anses uskikket som regnskapsfører fordi denne har gjort seg skyldig i urettskaffent forhold. Kredittilsynet har funnet å måtte ta inn i forskriften et krav til "hederlig vandel" som vilkår for å bli autorisert regnskapsfører, jf forskriften § 1-4, som refererer kravet etter lovens § 7 første ledd nr. 3. Kravet til hederlig vandel bør imidlertid fremgå direkte av loven. Et slikt krav foreslås tatt inn som nytt pkt 4 i § 4 første ledd.

Forslag til ny formulering av bestemmelse

"§ 4. Vilkår for autorisasjon"
Person som søker opptak i registeret over autoriserte regnskapsførere etter § 12 skal

  1. være bosatt i en EØS-stat
  2. ha fast kontorsted i Norge
  3. være økonomisk vederheftig
  4. ikke anses uskikket som regnskapsførere fordi han/hun har gjort seg skyldig i urettskaffent forhold
  5. ikke være umyndiggjort
  6. ha gjennomført utdannelse i henhold til forskrift som gis av Kredittilsynet
  7. ha 2 års regnskapspraksis i henhold til forskrift som gis av Kredittilsynet"

Lov § 5 Autorisasjon og fornyelse av autorisasjon

Någjeldende bestemmelse

"§ 5 Autorisasjon og fornyelse av autorisasjon.

Kredittilsynet foretar autorisasjon ved registrering i register over regnskapsførere, regnskapsførerselskap og regnskapslag, jf § 12. Autorisasjonen gjelder for 5 år fra autorisasjonsårets utgang.

Søknad om fortsatt autorisasjon sendes innen 3 måneder før utgangen av autorisasjonsperioden. For fortsatt autorisasjon kreves yrkesutøvelse og faglig oppdatering etter forskrift som gis av Kredittilsynet."

Fornyelsesordningen

En autorisasjon gjelder for 5 år både for fysiske personer og regnskapsførerselskap og regnskapslag. Perioden regnes fra autorisasjonsårets utgang. Søknad om fortsatt autorisasjon må sendes innen 3 måneder fra utgangen av autorisasjonsperioden. Vilkåret for å få fornyet autorisasjon er yrkesutøvelse og faglig oppdatering etter forskrift gitt av Kredittilsynet.

Hensikten bak fornyelsesordningen er å opprettholde en oppdatert faglig god standard. Etter Kredittilsynets oppfatning er ordningen tungvint å forvalte. Den legger beslag på betydelige ressurser og det bør være mulig å oppfylle hensikten bak ordningen på en mindre byråkratisk måte. I særlig grad gjelder det fornyelse av regnskapsførerselskap. Det eneste krav som må oppfylles for et regnskapsførerselskap er at det har en daglig leder som er autorisert regnskapsfører. Kravet om at en søknad om fornyelse skal sendes innen 3 måneder før utgangen av autorisasjonsperioden medfører et betydelig antall saker som skal behandles. Revisorer må for å opprettholde sin godkjenning gjennomgå faglig oppdatering i henhold til krav som fastsettes i forskrift (105 timer i løpet av de 3 siste år). Revisorene behøver imidlertid ikke å søke om fornyelse. Overholdelse av kravet til faglig oppdatering av revisorer blir kontrollert av Kredittilsynet ved stedlig og dokumentbasert tilsyn.

Det er nå mer enn 8000 autoriserte regnskapsførere og regnskapsførerselskap. Ordningen innebærer derfor at Kredittilsynet i gjennomsnitt nå må behandle ca 1600 søknader om fornyelse hvert år. Fornyelsesordningen vil også skape arbeid for klageinstansen som må behandle klager over avslag på søknad om fornyelse.

Kredittilsynet vil foreslå at det innføres samme ordning for å opprettholde en autorisasjon som revisorer i dag har. Revisorene har krav til faglig oppdatering, jf revisorloven § 3-7 første ledd nr. 1. Det stilles ikke krav til yrkesutøvelse for å opprettholde godkjenning. Det bemerkes at regnskapsførere som har gjennomført faglig oppdatering etter all sannsynlighet også har relevant yrkesutøvelse av tilstrekkelig omfang. Det bemerkes at kravet til praksis ved fornyelse er 2000 timers yrkesutøvelse i løpet av de siste 5 år, jf § 4-1 i regnskapsførerforskriften. Autoriserte regnskapsførere vil også måtte betale tilsynsavgift til Kredittilsynet. For 2000 er tilsynsavgiften kr. 1363,-. Det er ventet at tilsynsavgiften vil øke noe de nærmeste år. Regnskapsførere må således ha en viss omsetning for økonomisk å kunne forsvare sin autorisasjon. Det vises også til departementets uttalelse vedrørende revisorer på side 63 i Ot. prp nr. 75 (1997-98):

"Departementet går ikke inn for at godkjenning skal gis for en tidsbegrenset periode. Etter departementets syn vil en slik løsning være unødig arbeidskrevende for Kredittilsynet. Dersom Kredittilsynet i forbindelse med sitt tilsyn ser at godkjent revisor ikke har gjennomført nødvendig etterutdanning, vil Kredittilsynet kunne tilbakekalle godkjenningen etter lovforslagets § 9-1."

Det bemerkes at det er ca 1800 revisorer som omfattes av tilleggskravene i revisorloven § 3-7, mens det er mer enn 8000 regnskapsførerenheter som omfattes av fornyelseskravene.

Kredittilsynet vil ved stedlige tilsyn fange opp regnskapsførere som ikke har tilstrekkelige kvalifikasjoner ved at dokumentasjon for faglig oppdatering etterspørres. Oppfyllelse av kravet vil også kunne bli fulgt opp ved dokumentbasert tilsyn. Skattemyndighetene har fått hjemmel for å rapportere regnskapsførere som misligholder sine plikter til Kredittilsynet. Kredittilsynet vil også på annet vis motta signaler om regnskapsførere som ikke holder faglig mål. Disse forhold taler for at den omfattende fornyelsesordningen kan avvikles uten at dette behøver å gå ut over kvaliteten på regnskapsførertjenestene.

Kredittilsynet vil med hjemmel i § 7 første ledd nr 3 kunne tilbakekalle autorisasjon som regnskapsfører dersom regnskapsfører ikke oppfyller kravet til etterutdanning, jf forslag om dette i § 7 nedenfor.

Utkast til ny formulering av bestemmelsen

"§ 5 Autorisasjon
Kredittilsynet foretar autorisasjon ved registrering i register over regnskapsførere, regnskapsførerselskap og regnskapslag, jf § 12.

For fortsatt autorisasjon kreves faglig oppdatering etter forskrift som gis av Kredittilsynet."

Lov § 7 Tilbakekalling av autorisasjon

Någjeldende bestemmelse:

"§ 7 Tilbakekalling av autorisasjon
Autorisasjon kan tilbakekalles for bestemt eller ubestemt tid dersom en regnskapsfører

  1. ikke lenger er økonomisk vederheftig,
  2. har gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger til Kredittilsynet eller unnlater å avgi forklaring til Kredittilsynet etter § 8,
  3. anses uskikket som regnskapsfører fordi hun/han har gjort seg skyldig i urettskaffent forhold eller forsettlig eller grovt uaktsomt har misligholdt sine plikter som regnskapsfører.

Dersom det i tilfelle som nevnt i første ledd nr 2, og 3 foreligger særlige omstendigheter, kan Kredittilsynet unnlate å tilbakekalle autorisasjonen, og i stedet gi skriftlig advarsel. Kredittilsynet kan omgjøre tilbakekalling av autorisasjon etter søknad."

Tilbakekallsgrunnen "anses uskikket som regnskapsfører fordi hun/han har gjort seg skyldig i urettskaffent forhold" må antas å referere seg til overtredelse av lov og bestemmelse fastsatt i lov. Utgangspunkt må være at lovbruddet må ha betydning for utøvelse av regnskapsførervirksomheten (brudd på trafikkregler, bygningssaker etc. vil normalt ikke anses relevant). Vedrørende revisorloven uttaler departementet i Ot. prp nr. 75 (1997-98) på side 111:

"I samsvar med gjeldende rett mener departementet at ikke alle straffbare handlinger bør kunne medføre tilbakekall av godkjennelsen. For at slike handlinger skal medføre at revisor anses uskikket som revisor, antar departementet i likhet med utvalget at den aktuelle straffbare handling må være egnet til å svekke den tillit som er nødvendig for yrkesutøvelsen. Det vil ikke være mulig i gi noen uttømmende oversikt over hvilke straffbare handlinger som vil kunne være relevant i denne sammenheng. Eksempelvis vil overtredelse av straffelovens bestemmelser om vinningsforbrytelser, overtredelse av skatte- og avgiftslovgivningen o.l. normalt måtte anses å svekke revisors tillit på samme måte som slike forhold vil være relevant ved vurderingen av om vandelskravet er oppfylt ved søknad om godkjenning som revisor."

Tilsvarende forståelse må kunne legges til grunn ved forståelsen av regnskapsførerlovens tilbakekallsbestemmelse.

Når det gjelder tilbakekallsgrunnen "forsettlig eller grovt uaktsomt har misligholdt sine plikter som regnskapsfører", bemerkes det at "god regnskapsførerskikk" ikke er en rettslig standard slik "god revisjonsskikk" er for revisorer. Det bemerkes at bransjeorganisasjonene nå har vedtatt bransjestandarder for god regnskapsførerskikk og god regnskapsføringsskikk. Disse har nå karakter av bransjestandarder, men vil over tid kunne utvikle seg til rettslige standarder.

Kredittilsynet har i sin tilsynsveiledning, som ble sendt samtlige autoriserte regnskapsførere i mai 2000, gitt klare synspunkter på hvilke krav som må stilles til en regnskapsførers virksomhet. Veiledningen er sendt samtlige autoriserte regnskapsførere. Grove og klare overtredelser vil i seg selv kunne være tilbakekallsgrunn.

Selv om vilkårene for å tilbakekalle en autorisasjon etter § 7 første ledd nr 2 eller 3 er tilstede, kan Kredittilsynet unnlate å tilbakekalle og i stedet gi en skriftlig advarsel når det foreligger særlige omstendigheter. Da autorisasjonsordningen ennå er forholdsvis ny og da det foreligger lite av bransjestandarder, har Kredittilsynet så langt vært tilbakeholden med å kalle tilbake autorisasjon grunnet svikt i regnskapsførers plikter.

Brudd på en regnskapsførers plikt til å gjennomføre faglig oppdatering etter forskrift som gis av Kredittilsynet, jf drøftelsen under § 5, foreslås sanksjonert i medhold av § 7. Bestemmelse om dette foreslås tatt inn som nytt punkt 3 i første ledd.

Med bakgrunn i at loven § 8 foreslås opphevet, foreslås som følge av det at henvisningen til § 8 i første ledd nr 2 fjernes, se drøftelse av dette under § 8 nedenfor.

For øvrig foreslås bestemmelsen uendret.

Utkast til ny formulering av bestemmelsen

"§ 7 Tilbakekalling av autorisasjon
Autorisasjon kan tilbakekalles for bestemt eller ubestemt tid dersom en regnskapsfører

  1. ikke lenger er økonomisk vederheftig,
  2. har gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger til Kredittilsynet eller unnlater å avgi forklaring til Kredittilsynet
  3. ikke har gjennomført faglig oppdatering etter forskrift som gis av Kredittilsynet
  4. anses uskikket som regnskapsfører fordi hun/han har gjort seg skyldig i urettskaffent forhold eller forsettlig eller grovt uaktsomt har misligholdt sine plikter som regnskapsfører.

Dersom det i tilfelle som nevnt i første ledd nr 2, 3 og 4 foreligger særlige omstendigheter, kan Kredittilsynet unnlate å tilbakekalle autorisasjonen, og i stedet gi skriftlig advarsel. Kredittilsynet kan omgjøre tilbakekalling av autorisasjon etter søknad."

Lov § 8. Forklaringsplikt

Någjeldende bestemmelse

"§ 8. Forklaringsplikt
Når Kredittilsynet finner grunn til det skal autorisert regnskapsfører avgi forklaring om utføring av egne oppdrag og egne forhold av betydning for utøvelsen av yrket som regnskapsfører. Kredittilsynet kan forlange at forklaringen gis skriftlig.

Kredittilsynet kan sette tidsfrist for forklaring som nevnt i første ledd. Fristen skal gi regnskapsføreren en rimelig avpasset tid for å sette opp forklaringen og kan ikke være kortere enn 14 dager. Er det skjellig grunn til å anta at en regnskapsfører grovt har misligholdt sine plikter til skade for oppdragsgiver, kan likevel forklaring kreves uten opphold."

Innholdet i denne bestemmelse vil i hovedsak bli dekket av forklaringsplikt som kan hjemles i kredittilsynsloven § 3 annet ledd og § 4 nr. 3. Det er mulig at regnskapsførerloven § 8 kan hjemle en videre opplysningsplikt for "egne oppdrag", jf første ledd første punktum, enn hva som kan utledes av bestemmelsene i Kredittilsynsloven.

Lovens bestemmelse om tidsfrister etter § 8 annet ledd, går heller ikke lenger enn det som gjelder etter tilsynsloven. Også annet ledd er dermed unødvendig.

I den opprinnelige lovteksten var det Autorisasjonsstyret og ikke Kredittilsynet som var rettighetssubjekt etter loven. Dette forklarer også bestemmelsens opprinnelse og bakgrunn, da Autorisasjonsstyret ikke hadde det samme rettslige grunnlag for å innhente forklaringer etter tilsynsloven § 4 nr. 3 eller § 3 annet ledd.

Bestemmelsen i første ledd er likevel ikke uten betydning, da den i stor grad har en veiledende funksjon ved at grunnlaget for forklaringsplikt klart og direkte fremgår av loven. Det må antas at få av lovens brukere er godt kjent med kredittilsynsloven og at grunnlaget for forklaringsplikt derfor blir bedre kommunisert ved at bestemmelsen i regnskapsførerloven beholdes.

Også annet ledd må ses på den bakgrunn at det tidligere var Autorisasjonstyret som var forvalter av loven. Etter tilsynsloven er det imidlertid ikke eksplisitt gitt regler om frister og om plikt til uttalelse uten opphold, som i § 8 annet ledd. Det er likevel ubestridt at det etter tilsynsloven kan kreves forklaring uten opphold avhengig av omstendighetene. Regnskapsførere under tilsyn er profesjonelle aktører som er gitt en bevilling Kredittilsynet skal påse at de overholder. Hvis situasjonen krever det må en plikt til å uttale seg uten opphold uansett følge av tilsynslovens system.

Videre vil regelen om at regnskapsfører i utgangspunktet skal få en rimelig avpasset frist for å sette opp forklaringen allerede følge av god forvaltningsskikk. Det rettslige grunnlaget for spesifiseringen av frister osv. er derfor unødvendig.

Også her har imidlertid bestemmelsen en informerende funksjon. Det må antas at svært få av brukerne av loven kjenner til de tilsvarende bestemmelser i tilsynsloven. Med bakrunn i dette kunne det vært grunn til å beholde hele annet ledd, selv om det også her er dobbel hjemmel.

Etter en samlet vurdering, også med bakrunn i at hensikten med gjennomgangen blant annet er å rydde opp i loven, legges det til grunn at bestemmelsen i dag er unødvendig og derfor foreslås fjernet i sin helhet. Kredittilsynsloven vil gi tilstrekkelig hjemmel for forklaringsplikt. Dette gjelder naturligvis kun i det tilfelle at autorisasjonsordningen for regnskapsførere fortsatt skal være i Kredittilsynet.

§ 8. Forklaringsplikt" oppheves

Lov § 9. Saksbehandling

Någjeldende bestemmelse

"§ 9. Saksbehandling
Forvaltningsloven gjelder for saksbehandlingen så langt det etter denne lov ikke er fastsatt særlige regler."

Bestemmelsen er overflødig da Kredittilsynet og dets saksbehandling er omfattet av forvaltningsloven uten at dette må være særskilt hjemlet i lov. Dette er også tilfelle hvis autorisasjonsordningen legges til et annet myndighetsorgan. Bestemmelsen i § 9 er en overlevning fra da Autorisasjonsstyret forvaltet autorisasjonsordningen. Bestemmelsen foreslås opphevet.

§ 9. Saksbehandling Oppheves

Lov § 10. Regnskapsførers taushetsplikt

Någjeldende bestemmelse

"§ 10. Regnskapsførers taushetsplikt
Autoriserte regnskapsførere plikter å bevare taushet om opplysninger de får kjennskap til ved utføring av sine oppdrag. Det samme gjelder for medarbeider i regnskapsførerens virksomhet.

Regnskapsførerens taushetsplikt gjelder ikke

  1. dersom oppdragsgiver samtykker i at taushetsplikten ikke skal gjelde,
  2. for opplysninger som oppdragsgiveren plikter å gi etter bestemmelser i lov eller forskrift,
  3. når autorisert regnskapsfører avgir forklaring for påtalemyndighet eller domstol."

Bestemmelsen antas i utgangspunktet hensiktsmessig. Opplysninger som pliktes gitt etter bestemmelser i lov eller forskrift må antas å omfatte opplysninger regnskapsfører plikter å gi i medhold av kredittilsynslovens bestemmelser.

Ny revisorlov har i § 6-1 annet ledd et unntak fra taushetsplikten for en revisors kvalitetskontroll foretatt av en annen revisor. Et slikt unntak finnes ikke i regnskapsførerloven.

I ny revisorlov gjelder unntak fra taushetsplikten allerede når det er åpnet etterforskning i en straffesak jfr. revisorloven § 6-1 fjerde ledd. Revisor kan videre underrette politiet dersom det i forbindelse med revisjonsoppdrag eller andre tjenester fremkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det er foretatt en straffbar handling.

Revisorloven har endelig i § 6-1 siste ledd en bestemmelse om at taushetsplikten vedvarer etter at oppdraget er avsluttet.

Ny revisorlov har ingen bestemmelse om at opplysninger som gis til tilsynsmyndighet er unntatt taushetsplikt, i motsetning til f.eks. verdipapirhandelloven § 12-2. Det virker ikke som lovgiver er konsekvent i forhold til å ta med henvisning til tilsynsmyndighet eller ikke.

Ny revisorlov har som nevnt en bestemmelse om unntak fra taushetsplikten ved kvalitetskontroll i § 6-1 annet ledd. Ved revisjon av regnskapsførerloven bør, som i revisorloven, også opplysninger som gis til regnskapsfører ved intern kvalitetskontroll være unntatt taushetsplikt. Slik kvalitetskontroll er like nødvendig for regnskapsførere, og taushetsplikten vanskeliggjør denne kontrollen.

Hensikten med bestemmelsen er å åpne for foreningsmessig kvalitetskontroll. Slik bestemmelsen nå blir foreslått, forutsettes at vedkommende som utfører kontrollen selv er autorisert regnskapsfører. Noen vesentlig praktisk begrensning innebærer ikke dette.

Unntaket fra taushetsplikten bør utvides i tråd med ny revisorlov til også å omfatte opplysninger gitt til politiet allerede på etterforskningsstadiet. Videre bør unntaket utvides til også å omfatte mistanke om straffbare forhold.

Hensynet bak denne utvidelsen er kampen mot økonomisk kriminalitet. Vedrørende revisorloven uttaler departementet på side 97 i Ot. prp. nr. 75 (1997-98):

Departementet slutter seg til forslaget fra utvalgets flertall om at revisors taushetsplikt ikke skal være til hinder for at vedkommende kan underrette politiet dersom det foreligger mistanke om straffbare handlinger. Det er fra enkelte av høringsinstansene vist til at en slik bestemmelse kan sette tillitsforholdet til revisorklienten i fare. Departementet er imidlertid enig med utvalgets flertall når de legger til grunn at tillitsforholdet mellom revisor og klient ikke lenger kan anses som noen beskyttelsesverdig interesse i situasjoner som vil omfattes av forslaget. Etter departementets syn bør det legges vekt på en styrking av tilliten til revisor utad overfor de ulike brukergruppene og allmennheten forøvrig. Departementet legger videre vekt på hensynet til å bidra til bekjempelse av økonomisk kriminalitet"

Departementet uttaler videre på side 98:

Departementet finner ikke grunn til, i dagens situasjon, å foreslå en plikt for revisor til å rapportere mistanke om straffbare handlinger. Det vises til at forslaget om at revisor

skal ha rett til å underrette politiet allerede innebærer en nyhet i forhold til gjeldende regler. Departementet vil imidlertid ha spørsmålet under oppsikt, særlig med tanke på fremtidig utvikling på området i internasjonale fora."

Også regnskapsførere kan få kjennskap om straffbare handlinger under utøvelsen av sin virksomhet. Regnskapsfører vil på en rekke områder ha større detaljkunnskaper om klienters regnskap enn revisor etter sin natur vil ha. En rekke foretak vil heller ikke være underlagt revisjonsplikt. Med dette som bakgrunn foreslås det at regnskapsførerne får en taushetspliktbestemmelse i samsvar med det som gjelder for revisorer.

Når det gjelder alternativet i dagens regnskapsførerlov § 10 annet ledd nr. 3 "forklaring til domstol" foreslås dette alternativ opprettholdt. Begrunnelsen for dette er å avskjære tvil som måtte kunne oppstå med bakgrunn i tvistemålslovens bestemmelser om vitneplikt hvor vitnet er underlagt taushetsplikt.

I samsvar med revisorloven bør det presiseres at taushetsplikten også gjelder etter at oppdraget er avsluttet.

Utkast til ny formulering av bestemmelsen

" § 10. Regnskapsførers taushetsplikt"
"Regnskapfører og regnskapsførers medarbeidere har taushetsplikt om alt de under sin virksomhet får kjennskap til med mindre annet følger av lov, eller den opplysningene gjelder har samtykket til at taushetsplikten ikke skal gjelde. Regnskapsfører og regnskapsførers medarbeidere kan ikke utnytte slike opplysninger i egen virksomhet eller i tjeneste eller arbeid for andre.

En regnskapsfører som foretar kontroll av en annen regnskapsførers regnskapsføreroppdrag, kan i forbindelse med denne kontrollen gis opplysninger og dokumentasjon uten hinder av den andre regnskapsførerens taushetsplikt etter første ledd. Taushetsplikten etter første ledd gjelder tilsvarende for den regnskapsfører som foretar kontrollen.

Uten hinder av bestemmelsen i første ledd eller avtalt taushetsplikt kan regnskapsfører avgi forklaring og fremlegge dokumentasjon vedrørende regnskapsføreroppdrag eller andre tjenester for domstol. Bestemmelsen i foregående punktum gjelder også overfor politiet når det er åpnet etterforskning i en straffesak. Regnskapsfører kan videre underrette politiet dersom det i forbindelse med regnskapsføreroppdrag eller andre tjenester fremkommer forhold som gir grunn til mistanke om at det er foretatt en straffbar handling.

Taushetsplikten gjelder også etter at oppdraget er avsluttet."

Lov § 11 Regnskapsførerselskap

Någjeldende bestemmelse

"§11 Regnskapsførerselskap
Selskap kan påta seg regnskapsføring for andre såfremt selskapets daglige leder er autorisert regnskapsfører. Selskapet skal melde virksomheten til det register som er nevnt i § 12.

I oppdragsavtale etter § 3 utpekes den daglige leder eller annen bestemt angitt autorisert regnskapsfører i selskapet som ansvarlig regnskapsfører i forhold til oppdraget.

Varige sammenslutninger av regnskapspliktige (regnskapslag) med formål å føre regnskap for sammenslutningens medlemmer skal ha autorisert regnskapsfører som daglig leder. Slike sammensetninger regnes som varige dersom de har bestått eller tar sikte på å bestå i mer enn en regnskapsperiode. Reglene om meldeplikt for regnskapsførerselskap etter første ledd gjelder tilsvarende for regnskapslag."

Vedrørende kravet til at et regnskapsførerselskap skal ha en daglig leder som er autorisert regnskapsfører (§ 11 første ledd første punktum).

Regnskapsførerloven § 11 første ledd stiller krav om at et regnskapsførerselskap skal ha en daglig leder som er autorisert regnskapsfører. Andre krav til "regnskapsførerselskap" stiller loven ikke. Det er således ikke stilt krav til selskapsform, at godkjente regnskapsførere skal ha styringsrett i form av eierandeler og stemmerettsregler osv. Dette i motsetning til revisorloven som har bestemmelser om slike krav.

Det må stilles krav til at det i et regnskapsførerselskap må være en eller flere autoriserte personer med ansvar for regnskapsførervirksomheten og som ser til at tjenestene har det tilstrekkelige faglige nivå. Det er imidlertid i seg selv ikke noen grunn til at det er selskapets daglige leder som har dette ansvar. I større selskaper behøver ikke dette å være en naturlig ordning. Større selskaper har behov for en daglig leder med administrative evner og dette behøver ikke nødvendigvis å være en autorisert regnskapsfører hvis selskapet har en annen person med nødvendige kvalifikasjoner som kan være ansvarlig for regnskapsførervirksomheten. Å endre loven på dette området vil bringe den i samsvar med den løsning som eksisterer for eiendomsmeglerselskap.

Tidligere forskrift av 1. desember 1993 nr 1076 om autorisasjon av regnskapsførere hadde en overgangsbestemmelse i § 2-2 fjerde ledd som innebar at selskapet kunne utpeke en faglig kvalifisert person som ansvarlig leder av selskapets regnskapsførervirksomhet. Bestemmelsen var begrenset til utløpet av overgangsperioden og må anses noe tvilsom med bakgrunn i lovens krav til autorisert regnskapsfører som daglig leder.

Det vil ikke være ønskelig at manglende autorisasjon av daglig leder eller av andre ansatte i selskapet erstattes av "innleid" ansvarlig (f.eks. en revisor eller en regnskapsfører som driver annet foretak.) Det bør derfor være krav om at den ansvarlige for regnskapsførervirksomheten må være ansatt i selskapet.

Det foreslås ikke krav til selskapsform eller krav til eierskap og stemmerettskrav. Det bør imidlertid stilles krav til at selskapet har som formål å drive regnskapsførsel for andre. Dette behøver imidlertid ikke å være selskapets eneste formål. Formålet må fremgå av selskapets vedtekter eller av selskapsavtale.

Vedrørende regnskapslag (§ 8 tredje ledd)

Bestemmelsen angir at et regnskapslag generelt er autorisasjonspliktig, uavhengig av om regnskapsføreren er ansatt, og om det føres regnskap kun for tilsluttede medlemmer eller ikke.

Det er krav om at et regnskapslag skal ha autorisert regnskapsfører som daglig leder. Det foreslås nå at også et slikt lag kan ha en ansatt autorisert regnskapsfører som er ansvarlig for regnskapsførervirksomheten.

Innst. O. nr 116 (1992-92) omhandler på side 3 problemstillingen rundt regnskapslag. Departementets forslag i Ot. prp. nr 51. (1992-93) innebar at det ikke var krav til autorisasjonsplikt for regnskapslag. Det uttales på side 18: "Spesielt i landbrukssektoren forekommer såkalte regnskapslag i betydelig utstrekning. Slike lag er sammenslutninger av regnskapspliktige, hvor den eller de regnskapsførerne som utfører det faglig arbeidet normalt står i et ansettelsesforhold til laget. Bestemmelsen i utkastets § 11 får ingen betydning for slike lag.".

Finanskomiteen uttaler på side 3 i ovennevnte innstilling: "Komiteen mener imidlertid at det lett vil føre til en uthuling av loven dersom regnskapslag kan unngå autorisasjon ved at eventuelle nye oppdragsgivere melder seg inn i regnskapslaget, eller det vil være anledning til å organisere flere næringsdrivende i et felles regnskapslag for å omgå autorisasjonsordningen."

Det bemerkes at det i forskrift om autorisasjon av regnskapsførere mv. fastsatt av Kredittilsynet 8. februar 1999 er gjort unntak fra autorisasjonsplikten for regnskapslag som utelukkende har medlemmer som driver jordbruk, gartneri eller skogbruk. Det samme er tilfelle for regnskapslag innen fiske og fangst, se forskriften §§ 6-1 og 6-2.

Utkast til ny formulering av bestemmelsen

"Regnskapsførerselskap.
Selskap som har som formål å føre regnskap for andre kan påta seg regnskapsføring for andre såfremt selskapets daglige leder eller annen ansatt i selskapet er autorisert regnskapsfører. Selskapet skal melde virksomheten til det register som er nevnt i § 12.

I oppdragsavtale etter §3 utpekes en bestemt autorisert regnskapsfører som ansvarlig regnskapsfører i forhold til oppdraget.

Varige sammenslutninger av regnskapspliktige (regnskapslag) med formål å føre regnskap for sammenslutningens medlemmer skal ha autorisert regnskapsfører som daglig leder eller som ansatt i laget. Slike sammenslutninger regnes som varige dersom de har bestått eller tar sikte på å bestå i mer enn en regnskapsperiode. Bestemmelsen i annet ledd kommer tilsvarende til anvendelse for regnskapslag. Reglene om meldeplikt for regnskapsførerselskap etter første ledd gjelder tilsvarende for regnskapslag."

Lov § 13. Tilsyn

Någjeldende bestemmelse

"§ 13. Tilsyn
Tilsyn med autoriserte regnskapsførere, regnskapsførerselskaper og regnskapsførere som nevnt i § 16 føres av tilsynet, jf. lov av 7.desember nr. 1 om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (Kredittilsynet)."

Tilsynsansvaret følger den generelle praksis Kredittilsynet har lagt til grunn for sine andre tilsyn. Det kan imidlertid ikke være meningen at Kredittilsynet skal ha et kontrollansvar når det gjelder riktigheten av opplysninger i den enkelte oppdragsgivers regnskaper. Dette kontrollansvaret ligger hos ligningsmyndigheter og revisorer. Kredittilsynet skal primært vurdere hvorvidt regnskapsførers opplegg og interne kontroll gir tilstrekkelig sikring av oppgaveutførelsens kvalitet. I den forbindelse vil det være aktuelt å ta stikkprøver i oppdragsgivers materiale på viktige punkter eller på områder hvor man har erfaring for at regnskapsførere ikke alltid gjør dekkende arbeid. Slike stikkprøver vil normalt kunne tas i materiale som foreligger på regnskapsførers kontor. Ofte vil det imidlertid være slik at regnskapsmaterialet oppbevares hos oppdragsgiver slik at det ikke vil være praktisk mulig kun med bakgrunn i materiale som finnes hos regnskapsfører å kunne kontrollere at regnskapsfører gjør et dekkende arbeid. Kredittilsynet har ikke innsynsrett i dokumentasjon som ikke finnes hos regnskapsfører. Det er ønskelig at Kredittilsynet gis en slik innsynsrett i oppdragsgivers materiale. Dette for å kunne få en oppfatning av regnskapsførselens kvalitet og herunder se til at regnskapsføreren eller regnskapsførerselskapet virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter, jf kredittilsynsloven § 3 første ledd. Det kan diskuteres om slik bestemmelse mest hensiktsmessig bør inntas i regnskapsloven, eller i regnskapsførerloven. Det fremmes nå forslag om endring regnskapsførerloven § 13 herunder hjemmel for å gi pålegg og løpende dagmulkt. Forslaget kan muligens oppfattes kontroversielt. I særlig grad gjelder dette forslaget om mulighet for å kunne gi pålegg og ilegge løpende dagmulkt. Skal hjemmelen være effektiv må det imidlertid være muligheter også for administrative sanksjoner.

Det bemerkes at tilsynet med revisorene er lagt til Kredittilsynet med hjemmel i Kredittilsynsloven § 1 første ledd nr. 9. Tilsynet med regnskapsførene kan også legges til Kredittilsynet ved tilføyelse i Kredittilsynsloven § 1 første ledd. En spesifisering av regnskapsførere under tilsyn i Kredittilsynsloven vil bli relativt omfattende spesielt frem til overgangsordningen er fullstendig avviklet. Det bemerkes at noen registrerte regnskapsførere har tidsbegrenset dispensasjon til fortsatt å drive regnskapsføring for andre. Tilsynshjemmelen foreslås således opprettholdt i § 13 i regnskapsførerloven.

Utkast til ny formulering av bestemmelse

§ 13. Tilsyn
Tilsyn med autoriserte regnskapsførere, regnskapsførerselskaper og regnskapsførere som nevnt i § 16 føres av Kredittilsynet, jf lov av 7. desember 1956 nr 1. om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (Kredittilsynet). Oppdragsgiver, som nevnt i § 2 første og tredje ledd, plikter når som helst å la tilsynet få gå gjennom oppdragsgivers regnskapsbøker og annet regnskapsmateriale av enhver art og gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve. Kredittilsynsloven § 4 første ledd nr 3 og § 10 annet ledd kommer tilsvarende til anvendelse for oppdragsgivere.

Lov § 15. Straff

Någjeldende bestemmelse

"§ 15. Straff

Overtredelse av denne lov og forskrifter gitt med hjemmel i loven straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder forsåvidt ingen strengere straffebestemmelse kommer til anvendelse."

Regnskapsførerloven inneholder ingen bestemmelse om forlenget foreldelsesfrist i motsetning til den tilsvarende bestemmelse i ny revisorlov. I revisorloven § 9-3 siste ledd er foreldelsesfristen for adgang til å reise straffesak satt til 5 år. Den alminnelige foreldelsesfrist i straffeloven vil for straffbare overtredelser etter revisorloven være 2 år, jf straffeloven § 67. Foreldelsesfristen er nå også 2 år for straffbar overtredelse av regnskapsførerloven.

Departementet uttaler på side 116-117 i Ot. prp. nr 75 (1997-98):

Utvalget peker på at de foreslåtte strafferammene vil medføre at forholdet foreldes etter to år, jf straffeloven § 67. Utvalget foreslår en særlig foreldelsesfrist på fem år. Etter departementets syn bør det foreligge særlige grunner før man fraviker de generelle regler om foreldelse i straffeloven. Hensynet til påtalemyndighetenes behov for tilstrekkelig tid til nødvendig etterforskning må i utgangspunktet forutsettes å være hensyntatt i forbindelse med disse generelle fristene. Etter departementets syn foreligger det imidlertid særlige hensyn som tilsier en lengre foreldelsesfrist enn to år i revisorsaker. Revisors lovbrudd vil ofte ikke oppdages før ved gjennomgang av regnskaper i forbindelse med mistanke om andre straffbare forhold. Overtredelsen kan i slike tilfeller ligge langt tilbake i tid. Det vises også til at en særlig foreldelsesfrist på fem år følger aksjelovene, og er foreslått i ny regnskapslov. På denne bakgrunn foreslår departementet i samsvar med utvalgets forslag en særlig foreldelsesfrist på fem år".

De særlige hensyn som tilsier den forlengede foreldesesfrist i revisorloven og i regnskapsloven for adgang til å reise straffesak gjør seg også gjeldende på regnskapsførerlovens område. Som nytt annet ledd foreslås det bestemmelse om fem år foreldelsesfrist for å reise straffesak.

Utkast til ny formulering av bestemmelsen

"§ 15. Straff"
"Overtredelse av denne lov og forskrifter gitt med hjemmel i loven straffes med bøter eller fengsel inntil 3 måneder forsåvidt ingen strengere straffebestemmelse kommer til anvendelse.

Foreldesesfristen for adgang til å reise straffesak er fem år"

Lov § 16 overgangsregler

Någjeldende bestemmelse

§ 16. Overgangsregler
"Regnskapsfører som på tidspunktet for denne lovs ikrafttredelse er "Godkjent Regnskapsfører IGR" av Institutt for Godkjenning av Regnskapsførere eller er "Registrert Regnskapsfører SRR" i Stiftelsen Registrert Regnskapsfører, får fra samme tid autorisasjon som regnskapsfører ved å gi melding til autorisasjonsstyret innen 3 måneder fra lovens ikrafttredelse og betale gebyr etter § 13.

Regnskapsfører som på tidspunkt for denne lovs ikrafttredelse i næring driver virksomhet med regnskapsføring for andre, men som ikke tilfredsstiller de krav som nevnt i første ledd, kan likevel fortsette virksomheten som regnskapsfører i 6 år regnet fra lovens ikrafttredelse. § 1 tredje ledd gjelder ikke.

Regnskapsfører som nevnt i annet ledd kan i perioden på 6 år fra denne lovs ikrafttredelse autoriseres uten å tilfredsstille kravene i § 4 nr 5 dersom tilstrekkelige kvalifikasjoner dokumenteres i samsvar med forskrift med hjemmel i denne lov."

Første ledd av bestemmelsen er ikke lenger aktuell. De IGR og SRR godkjente regnskapsførerne har fått sine autorisasjoner og deres frist for å søke slik autorisasjon med hjemmel i overgangsbestemmelsene er utløpt for lenge siden. Første ledd kan derfor oppheves da den ikke lenger har noen funksjon.

Som nevnt ovenfor i dette notat er det fortsatt regnskapsførere som driver regnskapsføring for andre basert på bestemmelsene i overgangsordningen. Dette er personer som i medhold av regnskapsførerforskriften § 7-1 siste punktum, ved å dokumentere særlige grunner, er gitt tidsbegrenset dispensasjon. Det er gitt kortvarige dispensasjoner for å kunne oppfylle overgangsordningens krav til utdanning og praksis for autorisasjon. Videre er det gitt dispensasjon for inntil 3 år der den registrerte regnskapsfører har kort tid igjen til pensjonsalder og er avhengig av inntekt fra regnskapsførsel for å kunne forsørge seg og sin familie. Regnskapsførere som er gitt dispensasjon med hjemmel i forskriften § 7-1 vil fortsatt være registrerte regnskapsførere og vil stå under tilsyn av Kredittilsynet.

§ 16 annet og tredje ledd foreslås opprettholdt.

Med bakgrunn i forslag til endring av § 4 vil henvisningen i § 16 tredje ledd bli til nr 6.

Utkast til ny formulering av bestemmelsen

"§ 16. Overgangsregler"
Regnskapsfører som på tidspunkt for denne lovs ikrafttredelse i næring driver virksomhet med regnskapsføring for andre, men som ikke tilfredsstiller de krav som nevnt i første ledd, kan likevel fortsette virksomheten som regnskapsfører i 6 år regnet fra lovens ikrafttredelse. § 1 tredje ledd gjelder ikke.

Regnskapsfører som nevnt i første ledd kan i perioden på 6 år fra denne lovs ikrafttredelse autoriseres uten å tilfredsstille kravene i § 4 nr 6 dersom tilstrekkelige kvalifikasjoner dokumenteres i samsvar med forskrift med hjemmel i denne lov."

4.Konsekvensutredning

I henhold til utredningsinnstruksen fastsatt ved kongelig resolusjon 16. desember 1994 med senere endringer, skal de økonomiske og administrative konsekvenser ved lovendringer utredes. Hovedhensikten med de lovendringer som fremmes er å foreta forenklinger. Et viktig siktemål har vært ressursbesparelse. Det vises i særlig grad til at det foreslås å fjerne fornyelsesordningen for autorisasjon. Forslagene vil samlet sett føre til besparelser for de autoriserte regnskapsførerne og det offentlige.

VEDLEGG