Del 2
Bakgrunn for å vurdere næringspolitikken

4 Næringsutvikling og næringspolitikk i vårt århundre

Mandatet plasserte en historisk innfallsvinkel til næringspolitikken sentralt i utredningen. Utvalget skulle beskrive, og i grove trekk vurdere, utviklingen i norsk næringsliv, med hovedvekt på å forklare drivkrefter bak utviklingen. Utvalget skulle også drøfte om, og i hvilken grad, benyttede tiltak har bidratt til å oppfylle de målene en har hatt. For å belyse disse problemstillingene fra en faghistorisk synsvinkel, fikk utvalget utført en utredning av Gunhild J. Ecklund, Tore Jørgen Hanisch og Espen Søilen: «Næringspolitikk og næringsutvikling i det 20. århundre». Framstillingen i dette kapitlet er basert først og fremst på denne utredningen, men i noen grad er stoff også hentet fra andre kilder.

Hovedformålet med dette kapitlet er å belyse historiske erfaringer i forhold til problemstillinger som i dag framstår som sentrale utfordringer for næringslivet. Innretningen av politikk som har påvirket, eller hatt som mål å påvirke, næringsutviklingen vil gjennomgående også være et hovedtema. Det tas dermed ikke sikte på å drøfte alle forhold som har vært bestemmende for næringsutviklingen. En del drivkrefter som utvilsomt har vært av sentral betydning for næringslivet slik det er i dag, blant annet utviklingen i arbeidsmarkedet og lønnsdannelsen, og framveksten av velferdsstaten, er ikke omtalt utfyllende.

Formålet med kapitlet har også vært bestemmende for valg av tidsperiode. Det er betydelige likhetstrekk fra de næringspolitiske utfordringene i dag til de innledende tiårene av dette århundret. Stikkord er utnyttelse av en ny naturressurs - dengang vannkraften, nå oljen - , internasjonalisering, skiftende valutaregimer og utenlandsk eierskap.

Hovedvekten i framstillingen er lagt på utviklingen av industrien og industripolitikken. Dette skyldes at næringspolitikk for øvrig i det store og hele har vært rettet mot næringer som faller utenfor mandatet for denne utredningen. Primærnæringer, skipsfarten og finansnæringene er bare omtalt i sammenhenger der disse næringene har virket inn på industriutviklingen. For andre tjenesteytende næringer har det ikke vært tilgjengelig sammenfattende materiale om den historiske utviklingen, og disse næringene er derfor ikke drøftet like grundig som industrien.

4.1 Norge som innhentingsland

Tiden 1900-1930 kan beskrives som en innhentingsperiode i utviklingen av norsk næringsliv. Ved inngangen til århundret var industrien lite utviklet i forhold til i de fleste andre land i vår del av verden. Handelsflåten lå etter i overgangen fra seil til damp. Teknologi, kompetanse og kapital ble i denne perioden brakt inn fra de mer avanserte landene. Mange av de nye industrilederne hadde ingeniørutdanning fra utlandet. Ved å ta i bruk og videreutvikle nye produksjonsmetoder, og utnytte fortrinn i tilgjengelige naturressurser, ble det mulig å utvikle industri som kunne konkurrere internasjonalt. Flere av de industrikonsernene som i dag er blant Norges største, ble bygd opp i denne perioden.

4.1.1 Næringslivet ved inngangen til dette århundret

Norge hadde betydelig økonomisk vekst i siste halvdel av det 19. århundre. Den utløsende faktoren var fremfor alt åpningen av den britiske økonomien, som ga markeder for norsk skipsfart, fisk og trelast. Norge sluttet opp om frihandelen, og tollsatsene var lave. Rundt århundreskiftet stod eksporten for om lag 30 prosent av bruttonasjonalproduktet ¹1.

Rikelig tilgang på tømmer og fisk, og rimelig arbeidskraft innen skipsfart gjorde det mulig å bygge opp virksomhet i Norge som var konkurransedyktig i internasjonale markeder ²2. Utnytting av komparative fortrinn gjennom handel, der Norge bytter råvarer og skipsfartstjenester mot ferdigvarer og korn, er en hovedforklaring på veksten. Veksten var preget av krappe konjunktursvingninger. Endringer i etterspørselen hos de viktigste handelspartnerne, først og fremst Storbritannia, slo kraftig inn i norsk økonomi. Åpningen av økonomien var ikke til fordel for alle næringer. De norske jernverkene, med produksjon basert på trekull, ble etter hvert utkonkurrert av britisk koksjern. Kornimporten ble stadig større, og førte til omlegging av jordbruksproduksjonen til melke- og kjøttproduksjon.

Innhenting av ny teknologi var også en viktig vekstfaktor før århundreskiftet. Noen omfattende industrialisering basert på dampmaskinen fant imidlertid aldri sted i Norge. En naturlig forklaring er at kull måtte importeres. Det er flere eksempler på at det tok lang tid å utvikle et næringsliv som for fullt kunne dra nytte av mulighetene. Norsk skipsfart ble fra omkring 1875, ved overgangen fra seil til damp, rammet av en langvarig krise. Det var først i 1907 at dampskipsflåten passerte seilskipsflåten målt i tonnasje.

Treskipsverftene som hadde ekspandert sammen med den norske seilskipsnæringen, klarte ikke å omstille til bygging av dampskip. Det ble i stedet nyetablerte mekaniske verksteder som etter hvert klarte å mestre den nye teknologien med bygging av dampskip.

Trevirke var basis for en hoveddel av eksportindustrien i forrige århundre. Produksjonen av tremasse, for særlig den engelske papirindustrien, ekspanderte kraftig fra omkring 1880. Med etablering av nye bedrifter for produksjon av cellulose og papir fra omkring 1890, opparbeidet den norske treforedlingsindustrien seg etter hvert en sterkere markedsposisjon.

Rundt århundreskiftet var den øvrige industriproduksjonen i det alt vesentlige for det norske markedet. Tekstil- og bekledningsvarer, jernstøperier, teglverk og bryggerier var betydelige bransjer, stort sett lokalisert rundt Oslofjorden. Dette var arbeidsintensiv virksomhet, med et stort innslag av håndverkspreget produksjon. Industrien stod derfor for en betydelig del av sysselsettingen, om lag 20 prosent. Jordbruket var klart størst med hensyn til sysselsetting, med en tredel av de yrkesaktive. Personlig tjenesteyting (hushjelper o.a.) stod for om lag 13 prosent av de yrkesaktive. Varehandelen var ennå ikke særlig omfattende, og sysselsatte bare om lag 6 prosent. Om lag like mange var sysselsatt i bygge- og anleggsvirksomhet.

4.1.2 Eksportledet industrivekst - 1905-1930

Årene like etter århundreskiftet var preget av internasjonal lavkonjunktur og økonomisk krise innenlands. Krisen skyldtes en lånefinansiert byggeboom i flere av de store byene gjennom 1890-årene, som endte med et skred av konkurser og bankfallitter. Det var praktisk talt ingen vekst i økonomien fram til 1905. Når det ikke oppstod særlig stor arbeidsledighet, har det klar sammenheng med utvandring. Over perioden 1900-1910 utvandret 200 000 personer, hovedsaklig til USA. Det var om lag 900 000 yrkesaktive personer på denne tiden.

Fra 1905 kom norsk økonomi inn i en langvarig vekstperiode. Over årene 1906-16 var veksten i bruttonasjonalproduktet 4,0 prosent årlig. Det var en like høy veksttakt som i perioden 1950-73.

For eksportindustrien var perioden 1905-1930 en etablerings- og ekspansjonsfase. Utviklingen forløp imidlertid svært forskjellig i ulike bransjer.

Hermetikkindustrien før århundreskiftet var vesentlig håndverksbasert. Innføring av en ny falsemaskin økte produktiviteten kraftig. Eksporten av hermetiserte næringsmidler, først og fremst sildehermetikk, økte med 24 prosent i volum pr. år over perioden 1902-1915. I mellomkrigstiden ble hermetikkindustrien hardt rammet av forverrede konkurranseforhold. Fra 1916 til 1921 ble både eksportvolum og timeverk redusert med over 70 prosent, men tok seg siden opp.

Framfor alt var det elektrisiteten som åpnet nye muligheter for Norge som industriland. Ny teknologi som krevde store kraftmengder kom tidlig i bruk. Først ute var treforedlingsindustrien , med 1890-årene som oppstartingsfase for produksjon av cellulose og papir i Norge, samtidig som veksten i produksjonen av tremasse fortsatte, jf. figur 4.1. Treforedlingsindustrien gikk gjennom en sammenhengende ekspansjonsfase fram til utbruddet av første verdenskrig. Samtidig falt eksporten av trelast. Med den nye teknologien ble en større del av verdiskapingen lagt til Norge. Både i verdiskaping, eksportverdi og sysselsetting var treforedling den største eksportrettede industribransjen fram til i 1950-årene.

Kilde: SSB «Historisk statistikk 1968»

Oppdagelsen av elektrolytiske smelteprosesser mot slutten av det 19. århundre, og den videre utvikling av prosessene, åpnet muligheter for å utvikle helt nye bransjer basert på tilgang til vannkraft. Utviklingen av den kraftintensive industrien i Norge startet med produksjon av kalsiumkarbid. En rad smelteverk ble etablert i perioden 1899-1908. Se figur 5.3, som viser utviklingen i eksporten fram til 1930. Smelteverket i Odda stod i 1913 alene for 20 prosent av verdensproduksjonen. Hovedanvendelsen var belysning, der kalsiumkarbid snart ble utkonkurrert av glødelampen basert på elektrisitet. Karbidindustrien kom derfor i store vanskeligheter etter 1915. Mange av smelteverkene klarte imidlertid å omstille til produksjon av ferrolegeringer, men ofte etter konkurs og noen års opphør av virksomheten ³3.

Boks 4.1 Boks 4.1 Sammenlikning av perioder med høy produksjonsvekst i norsk økonomi

Det har i dette århundret vært i alt fem perioder av mer enn 5 års varighet, med en sammenhengende, høy produksjonsvekst i økonomien. I perioden 1905-1916 økte bruttonasjonalproduktet med 4,0 prosent årlig. I 1954 var bruttonasjonalproduktet om lag doblet i forhold til 1933, selv om økonomien stagnerte under krigen. Fra 1933 og fram til krigen var årsveksten i bruttonasjonalproduktet på 4,4 prosent, og i gjenoppbyggingsperioden fram til 1954 på 5,6 prosent. I perioden 1958-1967 økte bruttonasjonalproduktet med 4,7 prosent årlig, og i 1970-1980 med 4,6 prosent.

1. (A)

   Yrkesaktive fordelt på næring 1910-1920

2. (B)

   Antall årsverk

Kilde: Hodne og Grytten (1992), Statistisk sentralbyrås historiske statistikker og «Nasjonalregnskap 1865-1960»

Næringsutviklingen i de 5-6 årene rett før og etter 2. verdenskrig har store likhetstrekk. Produksjonen i industrien økte kraftig, med grunnlag først og fremst i økt etterspørsel innenlands, og uten særlig konkurranse fra utlandet. Det var for en stor del arbeidsintensiv industri som ekspanderte. I perioden 1933-1950 økte antall årsverk i industrien med 3,5 prosent årlig. Eksport bidro forholdsvis lite til veksten i denne perioden.Dette står klart i kontrast til veksten i periodene 1905-1916 og 1958-1967. I begge disse periodene skjedde det en kraftig ekspansjon i kraftintensiv industri, i betydelig grad basert på utenlandske investeringer. Dette var kapitalintensiv virksomhet, og derfor ble veksten i industrisysselsettingen forholdsvis beskjeden, om lag 2,5 prosent årlig i begge periodene. Økningen i eksportvolumet var klart større enn økningen i bruttonasjonalproduktet i begge periodene. Dette indikerer at veksten i perioden 1905-1916 og i 1960-årene var eksportdrevet .I 1960- og 1970-årene var det stor økning i antall sysselsatte i tertiærnæringene. Det indikerer at en stor del av veksten i disponibel inntekt ble tatt ut i etterspørsel etter tjenester, og at denne etterspørselen også var en viktig drivkraft bak økningen i bruttonasjonalproduktet. Offentlig konsum (helsetjenester, utdanning o.a.) stod for en stor del av veksten i tjenesteproduksjonen. En del av veksten skyldes overgang av tjenesteproduksjon fra hjemmene (utenfor BNP) til offentlige ytelser (medregnet i BNP), knyttet særlig til økt kvinnelig yrkesdeltakelse.Veksten i den tradisjonelle eksporten var mindre i 1970-1980 enn i noen av de foregående vekstperiodene. Den høye produksjonsveksten kan til dels forklares med framveksten av en ny eksportnæring, olje- og gassproduksjon, til dels med en kraftig konsumvekst som ble finansiering gjennom opplåning i utlandet.

Kilde: SSB «Historisk statistikk 1968»

For bergverksindustrien var det 19. århundret nesten en sammenhengende nedgangstid. Men også her ga elektrisiteten muligheter, da det ble utviklet nye metoder for å skille malmen fra bergmassene som egnet seg bedre for de norske forekomstene. Med økt etterspørsel på grunn av nye industriprosesser (bl.a. krevde framstilling av cellulose svovelsyre) og høykonjunkturen fram til 1. verdenskrig, ekspanderte utvinning av jernmalm og svovelkis raskt. Bergverkene ble for noen år en av de største eksportnæringene, og helt til slutten av 1920-årene var sysselsettingen i bergverksindustrien større enn i for eksempel metallindustrien.

Flere nye, vannkraftbaserte industribransjer kom til. Produksjon av nitrogengjødsel kom igang i 1905, og ekspanderte raskt. Året etter startet det første aluminiumsverket ⁴4. For metallindustrien kom den store oppbyggingsfasen i mellomkrigstiden. Store kraftmengder var da tilgjengelig til lave priser, på grunn av overinvestering i kraftutbygging og lav vekst i fastlandsøkonomien for øvrig. I 1924 hadde norsk produksjon av aluminium kommet opp i nær 12 prosent av verdensproduksjonen ⁵5. Deretter ble veksten lavere, og med ekspansjon i andre land, var den norske andelen kommet ned i 5 prosent i 1937.

Elektrisiteten førte også til utvikling av ny industri for produksjon av utstyr til kraftverk og linjenett og av elektriske maskiner og apparater. Utgangspunktet for den elektrotekniske industrien var både agenturer for utenlandske selskaper som ble omgjort til beskjedne produksjonsbedrifter, og norsk gründervirksomhet. Mange av de norske ingeniørene hadde fagkunnskaper som kunne måle seg med det beste i utlandet. Men det var få bedrifter som oppnådde tilstrekkelig stor omsetning til at de i lengden kunne finansiere utviklingen av nye produkter. Gjennom oppkjøp eller etablering fikk utenlandske selskaper tidlig egen produksjon i Norge. Allerede før 1. verdenskrig var den elektrotekniske industrien for en stor del tilknyttet store multinasjonale selskaper, som i hovedsak var tyske, sveitsiske, svenske eller amerikanske. Elektroteknisk industri ble i hovedsak en produsent for det norske markedet.

Som nevnt utviklet metallindustrien og kjemisk industri seg raskt til de største eksportbransjene, nest etter treforedlingsindustrien. Når det gjelder verdiskaping og sysselsetting var verkstedindustrien (jern- og metallvareindustri) og nærings- og nytelsesmiddelindustrien de største bransjene, ved siden av treindustri og treforedling sett samlet. I det alt vesentlige produserte verkstedindustrien og nærings- og nytelsesmiddelindustrien for det norske markedet. Som eksportindustri var hermetikkproduksjonen et unntak.

Fram til rundt 1930 var andre lands handelspolitikk i liten grad proteksjonistisk når det gjaldt industrivarer, og det er grunn til å spørre hvorfor Norge i denne perioden ikke utviklet større bredde i eksportindustrien. Penge- og valutapolitikken og lønnsdannelsen i 1920-årene diskuteres nærmere i avsnitt 4.1.3.. Handelsflåten vokste kraftig og ble fornyet i mellomkrigstiden, men dette kom i liten grad de norske verftene til gode. Bare 16,1 prosent av de norske redernes nybygginger i perioden 1914-39 fant sted i Norge, og det var for en stor del mindre skip. Grunnene til at så lite av nykontraheringene i mellomkrigstiden skjedde i Norge, var blant annet relativt høye arbeidskostnader, mange arbeidskonflikter, bedre kredittvilkår i utlandet, og importtoll på materialer ⁶6.

Tabell 4.1 viser hvordan fordelingen av sysselsettingen på næringer har utviklet seg. Fra 1900 til 1930 ble antall sysselsatte i varehandel doblet, til om lag 115 000 personer. Konjunktursvingningene ga relativt lite utslag i veksten, som indikerer at langsiktige endringer i den økonomiske strukturen har ligget til grunn for mye av varehandelens økte betydning. Grunner til den økte handelen var mindre hjemmeproduksjon, økt inntektsnivå og utvikling av nye produkter.

Fra begynnelsen av århundret og fram til 1946 var det om lag 300 000 yrkesaktive i jordbruket. Fiskeri og hvalfangst fikk en kraftig sysselsettingsvekst i 1920-årene, som bidro til at primærnæringene sysselsatte over en tredel av de yrkesaktive fram til midt i 1930-årene.

Vekstimpulsen bak oppgangen i 1905-1916, og den neste oppgangsperioden i 1927-1929, var ved siden av økte fraktinntekter fra skipsfarten, i det vesentlige oppbyggingen av eksportrettede industribransjer med grunnlag i vannkraften. Dette var kapitalintensiv virksomhet. Utover anleggsperioden bidro den kraftintensive industrien forholdsvis lite til sysselsettingen. Det var derfor bare en svak vekst i industrisysselsettingen fram til 1930, og andelen av de yrkesaktive som var sysselsatt i industrien var da om lag den samme som ved århundreskiftet. Et nytt trekk var at behovet for etablering nær fossefallene medførte at industrien også var blitt en distriktsnæring.

4.1.3 Pengepolitikk og lønnsdannelse i 1920-årene

Over perioden 1920-1926 økte BNP med bare 0,7 prosent årlig, som var noe mindre enn befolkningstilveksten. I 1920-1921 ble de fleste land rammet av et tilbakeslag, men fra 1922 startet en internasjonal oppgang med etter hvert betydelig vekst i verdenshandelen. Et hovedspørsmål er hvorfor norsk økonomi faller tilbake i forhold til andre land i denne perioden. Flere forklaringsfaktorer har vært trukket fram - tilbakeslag i eksportmarkedene, innstramming i pengepolitikken og reallønnsvekst som svekket konkurranseevnen.

Stabil pengeverdi, faste vekslingskurser og frihandel hadde gitt eksportnæringene gode vilkår før 1. verdenskrig. Valutasystemet bygde på at sentralbankene garanterte gullinnløsning for sine valutaer til en fast kurs. Under 1. verdenskrig opphevet de europeiske landene gullinnløsningen, og sentralbankene økte pengemengden kraftig for å finansiere økte statsutgifter. Etter krigen opplevde de fleste europeiske landene store underskudd i statsfinansene og i utenrikshandelen, sammen med høy inflasjon. For å rette opp den økonomiske situasjonen strammet de fleste land inn pengepolitikken. Mange land ønsket samtidig å komme tilbake til førkrigstidens valutaregime. De landene som gikk lengst i denne retningen ønsket å gjenopprette kursforholdene. Storbritannia la opp til en slik politikk, og fikk følge av blant annet Norge. Pengepolitikken fikk nå som mål å gjenopprette den vekslingskursen kronen hadde hatt til gull før 1914 - og er derfor blitt kalt paripolitikk. En del land valgte å nedskrive valutaene før tilknytning til gullstandarden, blant annet Frankrike og Finland. Andre land, først og fremst Tyskland og sentraleuropeiske land, mistet etter hvert fullstendig kontroll med inflasjonen, som bidro til en svært uheldig økonomisk og politisk utvikling i disse landene.

Innstrammingen i pengepolitikken begynte høsten 1920, samtidig som en internasjonal nedgangskonjunktur hadde satt inn. Kronens verdi i forhold til gull var da om lag det halve av hva den hadde vært i 1914. Norges Bank hevet diskontoen og strammet inn på sin kredittgivning. Politikken virket til å begynne med - kronekursen styrket seg mot gull og utenlandske valutaer. Næringslivet fikk store problemer, selv om høy produktivitetsvekst motvirket tap av konkurranseevne. Resultatet var at mange bedrifter måtte innstille eller redusere virksomheten, og arbeidsledigheten steg til rekordhøyder. Etter hvert forplantet problemene seg til bankvesenet, og i 1923 gikk Norges to største banker konkurs.

Mye av tilbakeslaget i 1920-1921 må likevel tilskrives virkningene av lavkonjunkturen i andre land, sammen med behovet for å gjenopprette stabilitet i økonomien. Eksporten stod for om lag 40 prosent av bruttonasjonalproduktet, og det var derfor ikke til å unngå at prisfall og salgssvikt for eksportnæringene fikk store negative konsekvenser. Sammen med en kraftig vekst i importen, basert på likviditetsoverskuddet fra krigsårene, bidro dette til store underskudd på handelsbalansen. I 1919 tilsvarte underskuddet på vare- og tjenestebalansen hele 17 prosent av bruttonasjonalproduktet. Til sammenlikning medførte motkonjunkturpolitikken i 1970-årene underskudd som kom opp i nær 12 prosent i 1977. Tidlig i 1920-årene var en kraftig innstramming i den økonomiske politikken neppe til å unngå.

Det neste tilbakeslaget, i 1925-1927, kan i mindre grad forklares med konjunkturutviklingen i andre land. Flere land som hadde valgt paripolitikk var nå kommet inn i en oppgang, men ikke viktige handelspartnere som Storbritannia og Danmark. I Norge hadde det vist seg vanskelig å få til nominelle lønnsreduksjoner etter hvert som kroneverdien økte. Da var det bare gjennom økt produktivitet bedriftene kunne presse prisene nedover og samtidig opprettholde lønnsomheten.

Resultatet ble redusert omsetning og ytterligere økning i arbeidsledigheten - og at valutakursen heller ble svekket enn styrket. I denne sammenhengen peker Ecklund, Hanisch og Søilen (1996) på betydningen av den måten paripolitikken ble gjennomført i Norge, og sammenlikner med Sverige:

«I Sverige ble beslutningen om å føre kronen tilbake til pari tatt i Riksdagen og relativt grundig utredet. Det ble klart forstått at nedgangen i prisene ville forutsette en tilsvarende nedgang i lønnsnivået. På dette grunnlag klarte svenskene å heve kronen til pari på vel to år. I Norge innrettet vi oss annerledes. Omtrent samtidig med omleggingen av pengepolitikken i kontraktiv retning, bestemte den regjeringsoppnevnte voldgiftskommisjonen av 1920 at timelønnen i industrien skulle heves med 24 prosent. Det ble med andre ord bestemt at prisene skulle sterkt ned, og at lønningene skulle opp. Dette viser en bemerkelsesverdig mangel på koordinering av den samlede økonomiske politikken. Det måtte gå galt er det i ettertid nærliggende å si. Som en konsekvens fikk Norge en klar svekkelse av konkurranseevnen i forhold til utlandet som i høy grad bidro til å opprettholde et stort underskudd på betalingsbalansen.»

Eksportindustrien kom likevel forholdsvis lett gjennom krisene i 1920-årene. Nye eiere, ofte utenlandske selskaper, overtok som regel i bedrifter som gikk konkurs. Billig kraft kunne oppveie kostnaden av økte reallønninger, og låneopptak i utlandet kunne gi finanskostnader som var til å leve med. Høykonjunkturen internasjonalt ga grunnlag for nyinvesteringer og påfølgende produksjonsvekst. Vekst i eksporten innebar økt etterspørsel etter norske kroner, og dermed etter hvert stigende kronekurs fra slutten av 1924. Gullinnløsning til kronekursen fra 1914 ble gjeninnført i mai 1928.

Over perioden 1927-1930 økte bruttonasjonalprodukt med 6,2 prosent årlig. Igjen må eksportledet vekst kunne betegnes som den viktigste drivkraften bak oppgangen. Når vekstimpulsene i hovedsak kom fra kapitalintensive eksportnæringer, først og fremst skipsfart og kraftintensiv industri, så er det også en konsekvens av politikken som ble ført. For andre industribransjer, som var arbeidsintensive og avhengig av det norske kapitalmarkedet for finansiering, medførte utviklingen i priser, lønninger, rentenivå og valutakurs til sammen mindre etterspørsel innenlands og en forverring av konkurranseforholdene. I stor grad forklarer dette at annen næringsvirksomhet i begrenset grad fant grunnlag for lønnsom ekspansjon i 1920-årene.

4.2 Langtidslinjer i næringslivets internasjonale tilknytning

4.2.1 Utenrikshandel og eksportens sammensetning

Ved inngangen til dette århundret bestod eksporten i hovedsak av skipsfartstjenester, trelast, tremasse og fisk. Figur 4.4 illustrerer utviklingen i sammensetningen av eksporten i dette århundret.

Framveksten av de nye eksportindustriene, - metaller, papir, cellulose, hermetikk og kjemiske råvarer - bidro til at mindre bearbeidede råvarer, som fisk, trelast og malm, gikk tilbake i relativ betydning. Skipsfarten ekspanderte også kraftig, og beholdt sin posisjon som den klart største eksportnæringen.

Malmer, mineraler, metaller og kjemiske produkter utgjorde om lag 3 prosent av total eksportverdi ved inngangen til århundret, og var i 1935 kommet opp i en andel på om lag 17 prosent. Bortsett fra for krigsårene, har eksportandel for disse varegruppene siden vært i om lag samme størrelsesorden. Innenfor varegruppene har det imidlertid skjedd betydelige endringer. Helt fra 1. verdenskrig har eksportandelen fra bergverksprodukter blitt gradvis redusert. Videreforedling av metaller, raffinerte oljeprodukter, petrokjemiske produkter og kjemisk-tekniske produkter har kommet til i økende grad, for en stor del gjennom de siste tiårene.

Kilde: Bjerke (1966) og SSBs historiske statistikker 1978, 1994

I 1950-årene ekspanderte skipsfarten, metallindustrien og kjemisk industri kraftig. Derimot stagnerte treforedlingsindustrien, og det ble heller ikke utviklet nye eksportnæringer. De viktigste eksportproduktene var de samme som i mellomkrigstiden. Bruttofrakter utgjorde så mye som om lag 45 prosent av den samlede eksportverdien.

Med utviklingen av skipsbygging og andre deler av verkstedindustrien til eksportnæringer over 1960-årene ble eksporten langt mer diversifisert enn tidligere. I midten av 1970-årene var eksportverdien av verkstedprodukter, inklusiv nybygde skip, om lag like stor som metalleksporten. Deretter gikk skipsbyggingen tilbake i Norge, mens eksportveksten har fortsatt for andre verkstedprodukter.

Fra rundt 1960 har skipsfartstjenester gått tilbake som andel av eksportverdien. Petroleumsvirksomheten har fra midten av 1970-årene kommet til som en viktig eksportnæring. For årene 1990-1995 har råolje og naturgass stått for 30-33 prosent av total eksportverdi.

Figur 4.5 illustrerer at utenrikshandelen har vært av stor betydning for norsk økonomi i hele dette århundret. Fra 1900 til 1920 økte eksportverdien i løpende priser fra om lag 30 til 40 prosent av bruttonasjonalproduktet. I mellomkrigstiden bidro økonomisk tilbakeslag i eksportmarkedene, andre lands proteksjonisme og vekst i industriproduksjonen for det norske markedet til reduserte eksport- og importandeler. Vare- og tjenestebalansen med utlandet viste fram til 1930-årene gjennomgående underskudd, med unntak av årene under 1. verdenskrig da det var betydelige overskudd. Norge var følgelig et kapitalimporterende land. Utenlandske direkte investeringer var omfattende, både før 1. verdenskrig og i 1920-årene. Betydningen av utenlandsk kapital og eierskap er drøftet nærmere i avsnitt 4.2.2..

Kilde: Bjerke (1966) og «Historisk statistikk 1994»

I etterkrigstiden, med nedbygging av internasjonale handelshindringer, kom utenrikshandelens andel raskt tilbake til hva den hadde vært i perioden 1910-1919, om lag 40 prosent av bruttonasjonalproduktet. Norge hadde en stor kapitalimport i oppbyggingsperioden etter krigen, med tilsvarende underskudd på handelsbalansen med utlandet. Også i 1970-årene var underskuddene store, på grunn av oppbygging av oljesektoren samtidig med en kraftig konsumvekst.

Både når det gjelder handel, kapitalstrømmer og utenlandsk eierskap var den norske økonomien vel så internasjonal i begynnelsen av århundret som den er i dag. Derimot skjedde det før 2. verdenskrig bare unntaksvis at norske industriselskaper la produksjon til utlandet ⁷7.

4.2.2 Utenlandsk kapital og eierskap

Finansieringen av den nye industrien i begynnelsen av dette århundret kom for en stor del til å skje med utenlandsk kapital. Dette har hatt betydning for eierstrukturen i norsk industri helt fram til i dag, og bidrar til å forklare hvorfor eierskap gjentatt ganger har kommet fram som et sentralt tema i den næringspolitiske debatten. Innslaget av utenlandsk kapital har imidlertid variert mye mellom næringer og mellom tidsperioder.

Mot slutten av forrige århundre var utenlandske eierinteresser betydelige først og fremst i treforedlingsindustrien. Den britiske papirindustrien satset på å kontrollere en stor del av tilgangen av tremasse, og investerte derfor i fabrikker blant annet i Norge. Den øvrige industrien var i det alt vesentlige norskeiet, og finansierte sine investeringer gjennom eiernes oppsparte midler og tilbakeholdt overskudd. Med kraftutbygging, elektrolyseovner, industrijernbaner og store gruveprosjekter fikk kapitalbehovet nye dimensjoner. Mange av prosjektene var langt utenfor rekkevidde av hva norske industrieiere kunne klare med egne midler.

Industrireisingen i Sverige fra 1890-årene ble for en stor del finansiert gjennom egenkapital som ble reist innenlands, blant annet ved at forretningsbankene gikk inn med aksjekapital. Kapitalimporten til Sverige tok først og fremst form av lånekapital. Et sentralt spørsmål er hvorfor innenlandsk kapital ikke i samme grad tok del i industriutbyggingen i Norge. Fram til 1914 holdt de norske bankene seg stort sett borte fra langsiktige engasjementer i industrien. Først fra rundt 1910 omsatte børsen i Kristiania industriaksjer i noen særlig grad. Trolig medvirket bankkrisen i 1899 til dette, men forhold knyttet til nærings- og kapitalstruktur i Norge har også ligget til grunn.

Hodne og Grytten (1992) legger blant annet vekt på at tradisjonene for industri og industrielle entreprenører var svakere i Norge enn i Sverige, trolig fordi kapital i Norge kunne forrentes bedre i andre anvendelser. Mye av kapitalen var bundet i skipsfart og fiskeri. Et særtrekk i Norge var at sparebankene forvaltet en langt større del av kapitalen enn i andre land. De konkluderer med at norsk sparing simpelthen ikke hadde maktet å finansiere utbyggingen av storindustrien i perioden 1900-1920. Ecklund, Hanisch og Søilen (1996) peker på at norsk bankvesen hadde omtrent like stor forvaltningskapital pr. innbygger som det svenske. De mener at mangel på kapital derfor ikke primært kan forklare hvorfor innenlandsk kapital ikke fikk samme betydning for industriutbyggingen som i Sverige. Problemet var den sterke desentraliseringen av bankvesenet og mangelfull organisering av kapitalmarkedet.

Uansett kan det neppe være tvil om at de direkte utenlandske investeringene bidro til en raskere industrialisering enn hva som ellers hadde vært mulig . En stor utenlandsk kapitaldeltakelse var heller ikke noe spesielt for Norge, men vanlig for små land. Norsk kapital var langt fra uten betydning for næringsutviklingen. Handelsflåten var helt og holdent på norske hender. Utbyggingen av hermetikkindustrien ble finansiert av norske eiere på den tradisjonelle måten, gjennom investors egne midler og tilbakeholdt overskudd.

Statistisk sentralbyrås fabrikktelling fra 1909 viser at nær 40 prosent av aksjekapitalen i industri og bergverk var utenlandsk eiet, jf. tabell 4.2. I bergverksdrift og kjemisk industri var utlendingene helt dominerende. Treforedlings-, elektroteknisk, tekstil- og metallindustrien hadde utenlandsandeler på mellom 50 og 30 prosent. I andre selskapsformer har det neppe vært utenlandske eierinteresser i noen stor grad. Aksjeselskap som eierform var ennå ikke særlig utbredt, og utenlandsandelen kan derfor ikke sammenliknes direkte med nyere tall.

Utlendingers etableringer og oppkjøp fikk tidlig politisk oppmerksomhet. I 1888 vedtok Stortinget den første konsesjonsloven, statsborgerrettsloven, som innførte en generell konsesjonsplikt for utenlandske enkeltpersoners og selskapers erverv av fast eiendom. Denne loven fikk imidlertid liten anvendelse.

I tiden rett før og etter århundreskiftet kjøpte norske og utenlandske industriselskaper en rekke eiendommer og vannfallsrettigheter fra lokale grunneiere. For å styrke kontrollen med ressursene vedtok Stortinget i perioden 1903-1914 flere nye konsesjonslover for erverv av vannfall, gruver, skog og dyrket mark . Nå ble også norske aksjeselskaper omfattet av konsesjonsplikt. Med de nye lovene ble innvilgelse av konsesjon etter hvert praktisert mer restriktivt. Industriselskaper unngikk imidlertid konsesjonsplikt når selskapet var etablert i Norge med norske styremedlemmer, noe som åpnet for bruk av norske stråselskaper.

Industrikonsesjonsloven av 1917 endret praksis, ved å knytte konsesjonsplikten til selskapskapitalen. Enhver selskapsetablering med innslag av utenlandsk eierkapital krevde konsesjon. Utlendinger kunne imidlertid kjøpe opp inntil 50 prosent av norske selskaper før konsesjonsplikt ble utløst. En revisjon i 1932 tillot en utenlandsandel på 20 prosent ved etablering, men skjerpet grensen til 35 prosent ved oppkjøp. Konsesjonsgrensen ved oppkjøp ble ytterligere skjerpet i 1969 (til 20 prosent) og 1972 (til 10 prosent). For øvrig stod industrikonsesjonsloven ved lag til 1995 uten store endringer.

For eierforholdene i kraftsektoren fikk konsesjonslovene store konsekvenser. Nye private kraftverk ble underlagt hjemfall til staten etter en viss periode. Konsesjon for erverv av vassdrag ble etter hvert ikke gitt selskaper med utenlandske eiere, og da stoppet industriens kraftutbygging opp. Kommunene, som ikke var omfattet av konsesjonsplikten, kom fra omkring 1914 til å dominere kraftutbyggingen fram til 2. verdenskrig.

Konsesjonene for private selskaper stilte betingelser om bruk av norske arbeidere, ledere og underleverandører. Preferansen av norske leverandører ble styrket med Stortingets tilføyelse av den såkalte «10-prosent regelen» i 1927. Utenlandske anbud skulle tillegges 10 prosent i prisen. Hensikten var å styrke den norske produksjonen av elektroteknisk utstyr og maskiner. I tillegg kom en viss tollbeskyttelse.

Derimot synes konsesjonslovene i liten grad å ha vært brukt til å hindre utenlandsk overtakelse av industriaksjeselskaper. Til å begynne med var det liten grunn til en restriktiv praksis - de norske eierandelene økte. En rekke hjemkjøp under første verdenskrig, med Borregaard og Hafslund som de største, og nordmenns aksjekjøp for øvrig, blant annet i Norsk Hydro, bidro til å redusere den utenlandske eierandelen. Stonehill (1965) anslår den utenlandskeide andelen i industri og bergverksdrift i 1919 til å ha vært om lag 15 prosent av aksjekapitalen i alt. Tabell 4.2 viser Stonehills anslag, som går fram til 1962. Anslag for senere år er beregnet i Statistisk sentralbyrå. Det er betydelige mangler ved denne statistikken.

I 1920-årene var det mange nordmenn som mistet sin aksjekapital i konkurser og gjeldskrise. Det var i hovedsak utenlandske investorer som var interessert i å gå inn med ny aksjekapital i industrien. En rekke norskeide bedrifter gikk derfor over på utenlandske hender. For industriselskaper ble konsesjonslovene heller ikke nå brukt restriktivt. Ofte var salg til utenlandske eiere eneste mulighet for videreføring. Med tiltakende kartellisering i mange bransjer kunne norskeide eksportbedrifter ofte stå svakt. Problemene i det norske kapitalmarkedet gjorde det fordelaktig å ha utenlandske eiere som kunne sørge for lånefinansiering. Anslag for 1936 viser at utenlandsandelen var kommet opp i om lag 26 prosent av total aksjekapital i industri og bergverk. Økningen skyldtes ikke at de utenlandske investeringene var særlig store, men at det nesten ikke ble investert norsk kapital i industrien.

Utviklingen for rederiene står i kontrast til utviklingen for den norskeide industrien. For de norske rederne var mellomkrigstiden i hovedsak en ekspansjonsperiode. Mellom 1923 og 1939 ble den norske flåtens bruttotonnasje mer enn doblet, mens verdensflåten økte med mindre enn 10 prosent. Samtidig skjedde det stor utskifting av flåten. De norske rederne ledet an i overgangen fra damp til dieseldrevne skip, og fra tramp- til linjefart. Skipsfarten framstod derfor som et attraktivt investeringsobjekt innenlands. Framveksten av aksjeselskap som rederiform bidro også til å trekke kapital til skipsfarten.

Etter 2. verdenskrig konfiskerte staten tyske eierinteresser, og ble dermed en stor eier av både industri og bergverk. Den største overtakelsen var aksjepostene i Norsk Hydro, som ga staten og andre norske aksjonærer eierandeler på til sammen 54 prosent i 1946. Begge verdenskrigene medførte at utenlandske eierinteresser i norsk industri og bergverk ble kraftig redusert, men med den forskjell at statlig eierskap ble sentralt i industriutviklingen i etterkrigstiden.

I årene etter krigen var interessen fra utlandet for nye eierandeler i norsk industri liten. Utenlandske eiere i eksisterende bedrifter gikk som regel inn med ny kapital når det var aktuelt, men utenlandske nyinvesteringer forekom i liten grad ⁸8. I varehandelen kom det derimot en rekke utenlandske etableringer fra slutten av 1950-årene, særlig av bilsalgsfirma og oljeselskaper. Det medførte at den utenlandske andelen av aksjekapitalen i varehandelen over en tiårsperioden ble anslagsvis doblet, til om lag 30 prosent. Fra rundt 1960 har den utenlandskeide andelen av aksjekapitalen vært betydelig høyere i varehandelen enn i industrien.

Utover i 1950-årene kom spørsmålet om utlendingers eierkontroll mer i bakgrunnen, etter hvert som svak tilvekst i eksportindustrien ble ansett å være et problem i norsk økonomi. I årene rundt 1960 argumenterte Regjeringen i en rekke sammenhenger for utenlandske direkte investeringer i industrien ⁹9. Ved søknad om konsesjon fra utenlandske selskaper skulle det ikke legges hindringer for investeringer som bidro til produksjon på nye områder, tilførte ny kunnskap eller adgang til råvarer og markeder ¹⁰10. Et eget utvalg (Finansieringsutvalget, som drøftes nærmere på side 59) arbeidet med å tiltrekke utenlandske investeringer til Norge, først og fremst eksportindustri. Men da utenlandske selskaper gikk inn for etablering av tre aluminiumsverk i 1960-årene skapte det sterk debatt. Resultatet ble at Norsk Hydro a.s og Elektrokemisk A/S (Elkem) kom med i verkene på Karmøy og Lista.

Med de utenlandske etableringene av kraftintensiv industri i 1960-årene, økte den utenlandskeide andelen av aksjekapitalen i industrien. I 1970-årene gikk utviklingen derimot i retning av økt norskeid andel. Det skyldtes blant annet at staten kjøpe betydelige utenlandske eierandeler (jf. Alcan-avtalen på side 58), og kapitalutvidelser i selskaper med norskeid aksjemajoritet (bl.a. i Norsk Hydro a.s i 1973). Den utenlandskeide andelen av aksjekapitalen i industrien ble redusert til noe under 20 prosent.

I slutten av 1980-årene kom det, for første gang siden mellomkrigstiden, en betydelig utenlandsk interesse for kjøp av norske aksjer. Kjøpene har medført at den utenlandskeide andelen av aksjekapitalen igjen har økt. Ifølge foreløpige anslag for 1994 fra Statistisk sentralbyrå, var den utenlandskeide andelen om lag 30 prosent i industrien, og noe under 20 prosent av total aksjekapital ¹¹11. Økningen i den utenlandskeide andelen av aksjekapitalen rundt 1990 kan, som i 1920-årene, til dels forklares med en ellers svak utvikling i norsk økonomi. En annen forklaringsfaktor er en generelt økende tendens til at industriselskaper sprer produksjonen over mange land, og at derfor flere bedrifter i blant annet Norge vil være datterselskaper av utenlandske konsern.

4.3 Industrien som hovednæring

Avhengig av hvilke indikatorer som vektlegges, kan en komme fram til ulike vurderinger av hvilken betydning næringene har. Regnet etter verdiskaping passerte industrien varehandelen som den største næringen rundt århundreskiftet. Etter sysselsetting var jordbruket den største næringen helt fram til 1950. Skipsfarten beholdt posisjonen som den største eksportnæringen til rundt 1970. Overskriften «industrien som hovednæring» betegner her perioden 1930-1973. Industriveksten i perioden 1900-1930 bidro først og fremst til økt verdiskaping og eksport. Etter 1930 kommer også sysselsettingsveksten for en stor del i industrien. Samtidig vokste det fram en politisk oppmerksomhet om industrien som hovednæring. Industrivekst ble i denne perioden tillagt nye politiske formål, som sysselsetting og distriktsutvikling.

4.3.1 Industriproduksjon for det norske markedet - 1930-1950

Begynnelsen av 1930-årene er preget av den mest omfattende økonomiske krisen verden har opplevd i moderne tid, med sammenbrudd i det internasjonale handelssystemet. Arbeidsledigheten var høy fram til krigen. Norge er av de land som hadde det største veksten i de 5-6 årene rett før og etter 2. verdenskrig. Det er betydelig grad av kontinuitet mellom vekstperioden før og etter krigen. Drivkreftene var økt etterspørsel i det norske markedet, erstatning av importvarer og ny teknologi som ga grunnlag for nye produkter og økt produktivitet. Framgangen ga økt sysselsetting, som igjen forsterket veksten.

Den internasjonale nedgangskonjunkturen i 1930-årene rammet også Norge. Mange land satte inn proteksjonistiske tiltak. Tiltakene var rettet mer mot ferdigvarer enn råvarer og skipsfartstjenester, og de norske eksportnæringene kom derfor forholdsvis lett gjennom krisen. Andre deler av næringslivet og offentlig sektor hadde fortsatt stor gjeld. Prisfall økte realrenten, noe som førte til fall i investeringene. Samtidig var det store årskull som kom inn på arbeidsmarkedet, og muligheten for utvandring til USA var nå stengt. Arbeidsledigheten ble derfor langt større enn i krisene i 1920-årene. Ledigheten i 10 fagforbund steg fra 15,4 prosent i 1929 til, på det meste, 33,4 prosent i 1933 ¹²12. Beregninger av Ola Honningdal Grytten, som er illustrert i figur 4.6, viser at den totale ledigheten oversteg 10 prosent i de verste kriseårene.

Kilde: Ole H. Grytten (1994) «En empirisk analyse av det norske arbeidsmarked 1918-1939»

I 1931 kom et vesentlig omslag i den økonomiske politikken. Da Storbritannia oppga gullstandarden fulgte Norge etter, sammen med etter hvert de øvrige nordiske landene. Kursen på den norske kronen depresierte mer enn det britiske pundet, noe som styrket konkurranseevnen. Etter at gullinnløsningen var opphevet lot Norges Bank rentenivået synke. Omleggingen innebar en ekspansiv pengepolitikk, og prisene begynte igjen å stige. Fra 1933 knyttet Norge seg til et fastkurssystem med britiske pund som ankervaluta (Sterlingblokken), som medførte et fortsatt kursfall i forhold til amerikanske dollar. Finanspolitikken ble derimot ikke brukt for å påvirke aktivitetsnivået. Uansett var mulighetene for drive en aktiv finanspolitikk begrensede. Stor gjeld i offentlig sektor ga liten handlefriheten.

Fra 1932 begynte økonomien igjen å vokse. Over perioden 1933-1939 økte bruttonasjonalproduktet med 4,4 prosent årlig. Den kraftintensive eksportindustrien gjorde det rimelig bra, og skipsfarten svært bra, i årene fram til krigen. Men først og fremst kom veksten i produksjon av industrivarer for det norske markedet .

Proteksjonisme fra norsk side kan i liten grad forklare denne utviklingen. Tollsatsene for importerte varer ble satt noe opp, men Norge gikk aldri særlig langt i denne retningen. Reallønnsveksten avtok i begynnelsen av 1930-årene, og etter hvert kom det en nedgang i reallønningene. Se figur 4.6. Dermed ble den arbeidsintensive industrien mer konkurransedyktig. Det ga muligheter til å utkonkurrere importvarer. Gjeldssituasjonen ble etter hvert mindre anstrengt for mange husholdninger, kommuner og bedrifter, noe som bidro til å øke etterspørselen. Samtidig førte den teknologiske utviklingen med seg nye muligheter for industriutvikling. Elektro- og forbrenningsmotorer egnet seg for bruk i små enheter, og åpnet dermed for etablering av og ekspansjon i småbedrifter. Prisene for en rekke forbruksgoder, som elektriske komfyrer, møbler, radioer og sykler, kom ned på et nivå som gjorde det mulig for vanlige husholdninger å skaffe seg disse. Dermed økte etterspørselen kraftig etter disse varene. Verksted-, møbel- og trevareindustri var bransjer med stor vekst.

I 1939 tilsvarte eksportverdien 42 prosent av verdiskapingen i industrien, mot 59 prosent i 1930. Dette illustrerer at det meste av industriveksten var i produksjon for det norske markedet. Denne industrien var arbeidsintensiv. Fra 1930 til 1939 steg industrisysselsettingen med om lag 50 000 årsverk.

Krigsårene førte til nedgang særlig i eksportindustrien, som ble avskåret fra sine viktigste markeder. Økonomien stagnerte, og gikk mot slutten av krigen noe tilbake. Men det ble også utbygd veier, jernbane, kraftverk og industrianlegg som ga grunnlag for ekspansjon senere.

Allerede høsten 1939 ble det innført et system med rasjonering og maksimalpriser for viktige varer. Dermed ble deler av markedet satt ut av spill som mekanisme for å disponere bruken av ressursene - i hvert fall i prinsippet. Under krigen økte mengden av sedler og bankinnskudd kraftig, samtidig som prisstigningen ble holdt kunstig nede. Etter krigen forelå det derfor et betydelig likviditetsoverskudd, men en planlagt pengesanering ble bare delvis gjennomført. Derimot var det et politisk mål å stabilisere levekostnadsindeksen, noe som gjorde det nødvendig å opprettholde pris- og mengdereguleringene.

De politiske retningslinjene la opp til å prioritere eksportindustrien med hensyn til råvarer, investeringer og import. Det store overskuddet i kjøpekraft ga imidlertid et konstant etterspørselspress i det norske markedet. Samtidig var økonomien så godt som lukket i forhold til konkurranse fra andre land. Kronen var ikke konvertibel, og både utførsel og innførsel av varer og valuta krevde normalt lisens. Enhver som kunne få til produksjon av et eller annet slag, var nærmest garantert å lykkes. Produksjonen av industrivarer for det norske markedet ekspanderte som aldri før - og aldri siden.

Bruttonasjonalproduktet økte med 6,7 prosent årlig i perioden 1946-1950. Som i 1930-årene, var veksten særlig i den arbeidsintensive industrien. I 1950 var sysselsettingen i industrien nær 100 000 årsverk større enn i 1939. Denne veksten forklarer for en stor del at arbeidsløsheten ikke kom tilbake etter krigen.

Gjenoppbyggingen krevde store låneopptak i utlandet. Men underskuddet på driftsbalansen ble langt større enn forutsett, blant annet fordi eksportnæringene hang etter veksten i økonomien for øvrig. Først i 1950 nådde eksporten førkrigsnivået. Da var produksjonen for det norske markedet en halv gang større enn før krigen.

I 1949 devaluerte Storbritannia, og Norge fulgte etter. Den følgende prisstigningen ble erklært som en «engangsinflasjon», uten kompensasjon ved lønnsforhandlingene. Husholdningenes kjøpekraft ble kraftig redusert, og dermed ble det mulig å avvikle rasjoneringen av konsumvarer. På samme tid begynte en gradvis avvikling av importkontrollen for varer, noe som var en av betingelsene USA satte for å yte en storstilt varebistand (Marshallhjelpen). Gjennom medlemsskapet i Den europeiske betalingsunionen i 1950, gikk Norge med i et valutasamarbeid som førte fram til full konvertibilitet i 1958.

I perioden 1930-1950 økte sysselsettingen i industrien kraftig, fra om lag 200 000 til nær 350 000 årsverk. I bygge- og anleggsvirksomhet ble sysselsettingen nær doblet, til 110 000 årsverk. Veksten var vesentlig mindre i varehandel og privat tjenesteyting. Offentlig administrasjon og forsvar ble under og etter krigen en stor arbeidsgiver. Sysselsettingen i jordbruket ble redusert med om lag 50 000 årsverk, i det alt vesentlige etter krigen, til i overkant av 350 000 årsverk. Etter 1950 var industrien den største næringen regnet etter sysselsetting.

4.3.2 Den aktive industripolitikken

I siste halvdel av det 19. århundre og fram til rundt 1930 så myndighetene det som sine hovedoppgaver i forhold til næringslivet,

• å sikre klare rettsregler for forretningsdrift og overholdelse av disse,

• å sikre et åpent og likeverdig handelsregime med andre land,

• og å oppnå stabilitet i pengeverdien både innenlands og i forhold til andre valutaer.

Rettsvesenet, Handelsdepartementet og Norges Bank utøvet oppgavene. I 1930-årene begynte imidlertid ideer som ga staten en mer aktiv rolle overfor næringslivet, og særlig industrien, å vinne fram politisk.

Statlige oppgaver som var tilretteleggende for næringsutvikling går lenger tilbake. Utbygging og drift både av jernbaner, hovedveier, telegraf og telefon var i hovedsak statlig virksomhet, fram til 1946 administrert av Arbeidsdepartementet (Departementet for de offentlige arbeider). For å møte industriens behov for høyere ingeniørkompetanse ble Norges Tekniske Høyskole opprettet i 1910. Det tok lenger tid før høyere handelsopplæring kom igang, men i 1936 åpnet Norges Handelshøyskole.

I forhold til forvaltning av naturressurser ble det tidlig utviklet en restriktiv praksis overfor utenlandske og til dels private, norske kapitalinteresser, se avsnitt 4.2.2.. Noe av den samme skepsis gjorde seg gjeldene overfor stordrift, og ga grunnlag for lovregulering som favoriserte små enheter både i landbruk, fiske og varehandel. For eksempel hadde handelsforetak helt fram til 1952 ikke lov til å ha mer enn en filial i hver kommune ¹³13.

Det var også erfaring for at myndighetene mer aktivt kunne gripe inn i markedene, og endog selv drive næringsvirksomhet. Under 1. verdenskrig hadde staten vidtgående fullmakter til å regulere import og omsetning, og engasjerte seg blant annet i kullimport, hvalfangst, kraftproduksjon og gruvedrift. Det ble også innført prisregulering, og Statens prisdirektorat ble opprettet i 1917. Da prisene begynte å falle fra 1920 ble hovedoppgaven for Prisdirektoratet i stedet kontroll med konkurranseinnskrenkninger, og i 1926 ble det innført en permanent trustlov. Det hinderet ikke at antall karteller økte kraftig i mellomkrigstiden.

Gjennomslaget for ideer om en mer aktiv stat på 1930-tallet må sees i sammenheng med de foregående økonomiske kriser og den høye arbeidsledigheten. Dette gikk sammen med prioritering av industrien, som den næringen som hadde potensiale for økt verdiskaping og sysselsetting. Ved stortingsvalget i 1933 la Arbeiderpartiet fram en plan for løsning av krisen, «En norsk 3-års plan», utarbeidet av Ole Colbjørnsen og Axel Sømme. Planen la vekt på at det private initiativ hadde sviktet, og staten måtte derfor stå for utviklingen av industrien.

Dette var mer vidtrekkende forslag enn de som ble fremsatt av den engelske økonomen John Maynard Keynes. Også han mente at næringslivet ikke uten videre sørget for tilstrekkelig økonomisk aktivitet. Men gjennom statlig underbudsjettering i lavkonjunkturer, m.a.o. en aktiv finanspolitikk, ville det være mulig å skape større vekst i privat sektor. Liknende forslag ble fremsatt av fagøkonomer i flere land, med norske sosialøkonomer blant de fremste talsmenn.

Noe markert omslag til bruk av finanspolitikken for å stimulere den økonomiske aktiviteten kom imidlertid ikke før krigen. Med vekst i økonomien og økte skatter ble statsbudsjettene gjort opp med overskudd før lånetransaksjoner, som ble brukt til å nedbetale statens gjeld.

Næringspolitikken i 1930-årene var rettet først og fremst mot primærnæringene . Omsetningen av innsatsvarer og produkter ble regulert, med sikte på å opprettholde inntektene til bønder og fiskere. Flere statlige kredittinstitusjoner for landbruket ble opprettet i 1930-årene, som kom i tillegg til statens allerede betydelige engasjement i lånefinansiering av næringen. Den budsjettmessige næringsstøtten økte fra 27 millioner kroner i 1932 til 81 millioner kroner i 1939. Over 60 prosent tilfalt primærnæringene, inklusiv næringsmiddelindustrien over 70 prosent ¹⁴14. I 1939 tilsvarte den samlede budsjettmessige næringsstøtten 1,3 prosent av bruttonasjonalproduktet eller 10 prosent av statsforvaltningens utgifter.

Den norske industribank ble opprettet i 1936, med både statlig og privat kapital. Industribanken ble drevet forretningsmessig. Formålet var å gi langsiktige pantelån til industribedrifter, kraftverk og hoteller. I 1939 opprettet staten Fondet for nye industrielle tiltak . Tiltaksfondet kunne gi lån, garantier eller tilskudd til pionerprosjekter, modernisering av eldre bedrifter og nyinvesteringer i distrikter med lite industri.

Industritiltakene fikk ikke noe stort omfang før krigen. Mellomkrigstiden er av betydning for utviklingen av en aktiv industripolitikk, først og fremst gjennom de økonomiske erfaringer som svekket synet på markedet som selvregulerende . Det ga grunnlag for å hevde at staten burde styre økonomien og industriutviklingen. Men det var langt fra opplagt hvordan en slik politikk skulle utøves og hva som burde være innholdet.

I ettertid er det mulig å se at styringssystemet den første etterkrigstiden utviklet seg langs tre modeller:

1. 1.

   Korporativ styring

2. 2.

   Administrativ styring

3. 3.

   Statlig eierskap

I ulike grad har disse modellene gått sammen, og det har over tid vært store endringer i styringssystemer og virkemidler.

Ideer om et korporativt system stod sentralt i de første etterkrigsårene. Samordningsrådet ble opprettet i 1945, som et organ der næringsorganisasjoner og myndigheter skulle drøfte hovedlinjene i den økonomiske politikken. De utøvende organer i industripolitikken skulle være en rekke bransjeråd, med representanter fra staten og organisasjonene, både eiersiden og ulike arbeidstakergrupper. Bransjerådene ble oppnevnt ved lov i 1947, men bare med rådgivende funksjoner. Planer om vidtgående fullmakter til å opprette, nedlegge og effektivisere bedrifter, og fordele produksjon mellom bedriftene, var lagt til side. Intensjonene i systemet hadde mange likhetstrekk med organiseringen av jordbruket. Men i motsetning til jordbruket, var systemet ikke ønsket fra eiersiden i næringen. Bransjerådene kom aldri til å behandle saker av noen særlig betydning.

I stedet for et formelt korporativt system, ble det etter hvert etablert et uformelt system for kontakt mellom myndighetene, industrien og arbeidslivets parter. Slike kontakter fungerte ved siden av, og til dels innenfor, det formelle administrative styringsapparatet.

I krigsårene ble det bygget opp et administrativt apparat for pris- og mengdereguleringer . Etter krigen ble Industrikontoret i Handelsdepartementet bygget ut for å drive kontroll med råvaredisponering og utbygging av næringsvirksomhet. Gjennom kontroll med disponeringen av råvarer og utbygging av produksjonsapparatet ble det lagt opp til at staten skulle styre bruken av ressursene. Nasjonalbudsjettet ble utviklet som et planleggingsverktøy for dette formålet. Den egentlige styringen lå i et lisenssystem for innkjøp av råvarer og maskiner, import og valutahandel, og for oppføring av bygninger.

Handelsdepartementet hadde siden 1916 fungert som et bredt sammensatt næringsdepartement, med ansvar for handel, skipsfart, industri, håndverk, fiskeri og post. Som en konsekvens av de politiske prioriteringene og den økte arbeidsmengden, ble Handelsdepartementet i 1947 delt i et departement med handels- og valutasaker (Handelsdepartementet) og et departement med ansvar for skipsfart, industri, håndverk og kraftforsyning (Industridepartementet). Året før var Fiskeridepartementet opprettet. I 1955 ble skipsfarten lagt til Handels- og skipsfartsdepartementet. Deretter var den næringsmessige avgrensningen av Industridepartementet den samme fram til 1978, da Olje- og energidepartementet ble opprettet. Se figur 4.7 for en oversikt over utviklingen i organiseringen av departementene med hensyn til næringssakene.

Kilde: «Innstilling om Den sentrale forvaltnings organisasjon» (1970) o.a.

Oppgavene med å disponere ressurser til industrien ble lagt til Industridirektoratet, som var en avdeling i Industridepartementet. Om saksbehandlingen og resultatene skriver Ecklund, Hanisch og Søilen (1996) blant annet følgende:

«Den administrative ressursfordelingen la mye makt i direktoratets hender. Gjennom tildeling av råvarer, lisenser for investering i maskiner og utbygging av produksjonslokaler, hadde man de enkelte bedriftene i sin hule hånd. Noen formelle kriterier for tildeling av lisenser fantes ikke. Avgjørelsene måtte tas utfra hva den enkelte saksbehandler mente tjente bransjen og landet som helhet. Generelt ble det lagt stor vekt på modernisering og rasjonalisering. En alminnelig oppfatning blant saksbehandlerne var at man ikke kunne holde liv i «håpløse bedrifter». Men det var en alvorlig sak å nekte en bestående bedrift råvarer, fordi det medførte oppsigelse av arbeiderne. Særlig var det et problem der det ikke fantes alternative arbeidsplasser. Et eksempel er skotøybransjen, som bestod av mange relativt små bedrifter. Der var strukturproblemene åpenbare, uten at Industridirektoratet maktet å bruke lisenssystemet til strukturrasjonalisering. Dersom produksjonen var tilfredsstillende innen en bransje var det ingen grunn til å tillate etablering av en ny bedrift. Ble det gitt tillatelse til nyetablering i en bransje gikk dette på bekostning av de eksisterende produsenter dersom ikke bransjens totale ramme kunne økes. Systemet virket derfor sementerende på bransjestrukturen.»

Svakheter ved systemet kom etter hvert fram, og den administrative disponeringen av varer ble stort sett avviklet i første halvdel av 1950-årene. I dag synes systemet lite relevant i forhold til utfordringene i næringspolitikken. Men i en rendyrket form illustrerer systemet problemer som er av generell karakter. I et beslutningssystem som er politisk styrt, vil effektivitet alltid veies mot fordelingshensyn. Beslutninger som på en direkte måte fjerner grunnlaget for eksisterende bedrifter, vil sjelden vinne fram. Selv åpenbart påkrevde endringer i næringsstrukturen vil det være vanskelig å gjennomføre med politisk styrt omdisponering av ressurser. Elementer av den administrative ressursdisponeringen gjenstår fremdeles, særlig fordi mange av industriens kraftkonktrakter fra 1950-årene og senere, har svært lang løpetid.

Statlig eierskap i industrien av et betydelig omfang kom etter krigen, først med overtakelse av tyske eierandeler. Senere var det statlig industriutbygging som økte eierengasjementet, i noen grad også oppkjøp i eksisterende bedrifter. Vedtakene om ny utbygging falt først i to faser, 1946-1951 og 1959-1961. I hovedsak dreide det seg om aluminiumsverk, gruvedrift, og Norsk Jernverk A/S og annen industriutbygging i Mo i Rana. Parallelt satte staten igang en forsert vannkraftutbygging, gjennom det statlige forvaltningsselskapet Norges Vassdrags- og elektrisitetsvesen (NVE). Samtidig ekspanderte den statlige forsvarsindustrien. Både Kongsberg Våpenfabrikk A/S (KV) og Raufoss Ammunisjonsfabrikker A/S utvidet sin sivile produksjon, og særlig KV gikk langt i å utvikle og ta i bruk ny teknologi.

I slutten av 1970-årene ble staten igjen engasjert i industriutbygging. Men rollene var nå annerledes. Tanken om staten som utbygger var da rettet mot oljevirksomheten. Den norske stats oljeselskap a.s (Statoil) ble opprettet i 1972 for å ivareta statens forretningsmessige interesser i petroleumssektoren. Når det gjaldt utbygging av fastlandsindustri fremstod ikke Regjeringen lenger som pådriver for statsdrift, men ble trukket med i byggingen av ny cellulosefabrikk på Tofte i Hurum og svampjernverk i Emden i Vest-Tyskland. Statlige oppkjøp ble imidlertid bruk aktivt for å sikre norsk eierkontroll, for eksempel med avtalen om hjemkjøp av Alcans aksjer i Årdal og Sunndal Verk A/S i 1975. Når en ser bort fra Statoils virksomhet, var byggingen av ilmenittverk i Tyssedal, som ble vedtatt høsten 1983, den siste etableringen av statlig industrivirksomhet til i dag.

I selskaper med store private eierinteresser inntok staten en passiv eierrolle, men stod samtidig for en omfattende kapitaltilførsel. For de rene statsselskapene framstår det i ettertid som at bedriftsledelsen har hatt stor innflytelse overfor Industridepartementet. Det var først og fremst i spørsmålet om etablering myndighetene utøvet innflytelse. Historikeren Tore Grønlie konstaterer at det så sent som rundt 1960 ikke var utarbeidet noen helhetlig strategi for utbygging av statseid industrivirksomhet ¹⁵15. Engasjementet framkom mer som et resultat av en rekke enkeltvedtak, uten noen sammenhengende forretningsstrategi. I flere tilfeller dreide det seg mest om redningsoperasjoner når private eiere fikk problemer. Etter hvert var mange av statsbedriftene avhengige av betydelige driftstilskudd over statsbudsjettet. Nedleggelse eller nedbemanning ved statsbedrifter viste seg å være vanskelig å få til. Hensyn til arbeidsplasser og lokalsamfunn veide tungt når sakene kom opp til politisk behandling. Muligheter for omstilling gikk dermed i mange tilfeller tapt.

4.3.3 Ny satsing på eksportindustri - 1950-1973

I betraktning av norsk økonomi over lang tid, framstår perioden 1950-1973 som svært vellykket - med høy produksjonsvekst, lav arbeidsledighet og lav prisstigning. Sett i forhold til andre land var likevel veksten ikke spesielt imponerende. Norge var blant de vesteuropeiske land som hadde den laveste veksten, særlig i 1950-årene. Verdiskapingen ble i mindre grad enn i andre land anvendt til konsum, og i større grad til realinvesteringer. Investeringsnivået drøftes nærmere i avsnitt 4.3.4..

I 1948 var Norge med i opprettelsen av OEEC (senere OECD). Samarbeidet krevde en gradvis avvikling av kvantumsreguleringer for import (såkalt frilisting), særlig av industriprodukter. Samme år var Norge også med på å undertegne Generalavtalen for tolltariffer og handel (GATT). GATT-avtalen la opp til gradvise tollreduksjoner for industrivarer, og ga regler som skulle hindre diskriminerende handelspolitikk. Gjennom EFTA, som ble opprettet i 1960, fortsatte arbeidet med nedbygging av tollen på industrivarer. Også i forhold til EF-landene ble tollsatsene redusert, og i 1972 ble frihandelsavtalen mellom EF og EFTA inngått. Foredlede landbruks- og fiskeprodukter var imidlertid ikke omfattet av frihandelen.

Bretton Woods-avtalen i 1944 la grunnlaget for valutasystemet i etterkrigstiden. Formålet var å fremme internasjonal handel gjennom et system med praktisk talt faste valutakurser. Hvert medlemsland fastsatte kursen på sin valuta i forhold til gull, og forpliktet seg til å holde valutaen innenfor et smalt kursintervall. Det internasjonale pengefond (IMF) ble opprettet i 1947, blant annet for å sikre kortsiktig kreditt til land med midlertidige betalingsbalanseproblemer. I ekstraordinære situasjoner kunne land endre verdien av valutaen, men kursjusteringer ble som regel unngått i det lengste. Til å begynne med garanterte USA innløsning av dollar i gull overfor de andre medlemslandenes sentralbanker. Men da USA i 1960-årene fikk store underskudd i betalingsbalansen ble gullinnløsningen gradvis innskrenket. Etter hvert var det heller ikke mulig å opprettholde dollarkursen i forhold til andre valutaer. Da EF-landene i mars 1973 besluttet å la sine valutaer flyte i forhold til andre land, var fastkurssystemet med dollar som ankervaluta avviklet.

Endringen i de internasjonale rammebetingelsene medførte helt nye konkurransevilkår for store deler av norsk industri utover i 1950- og 1960-årene. Skipsfarten og den kraftintensive industrien hadde alltid vært utsatt for internasjonal konkurranse, og med unntak av krigsårene i liten grad møtt handelshindre. Det var industrien med produksjon for det norske markedet, som nå møtte skjerpet konkurranse. Produksjonen i lærindustrien ble omtrent halvert fra 1950 til 1952. Fullt så hardt gikk det ikke utover andre bransjer - med det samme. Tekstil- og bekledningsvareindustrien holdt fram med om lag stabil verdiskaping til rundt 1970, og gikk deretter tilbake. For en rekke varige konsumgoder nådde produksjonen sitt høyeste nivå i 1950- eller 1960-årene ¹⁶16.

I perioden 1950-1973 var veksten i privat konsum 4,4 prosent årlig. Denne veksten klarte ferdigvareindustrien i liten grad å dra nytte av. Noen positive unntak var det riktignok, blant annet trevareindustrien med en årsvekst i verdiskapingen på 5,5 prosent. Et hovedtrekk i bransjene som produserte for det norske markedet var små enheter. Det ble i liten grad utviklet større selskaper, som kunne ha styrke til å trekke fordeler av markedsadgangen i andre land. Da konkurransevilkårene ble kraftig forverret i 1970-årene, ble en stor del av den industrien som produserte for det norske markedet utkonkurrert.

Utbygging av eksportindustrien var politisk prioritert i de første etterkrigsårene, men kom noe i bakgrunnen tidlig i 1950-årene. Industriveksten hadde ført med seg en omfattende avvikling av gårdsbruk og utflytting fra utkantstrøk. Nå ble landbruks- og bygdeinteresser igjen framhevet. Langtidsprogrammet 1953-1957 nedprioriterte videre industriutbygging.

Utjevning av inntektsnivået i primærnæringene med industrien ble et sentralt politisk ønske. Det ga føringer for jordbruksforhandlingene, som pleide å legge til grunn samme inntektsvekst for bøndene som industriarbeidere gjennom økning i priser og næringsstøtten. Dermed steg levekostnadsindeksen, som lå til grunn for lønnsoppgjørene i industrien. Resultatet var en lønns-prisspiral. For å få kontroll over lønnsveksten forsøkte Regjeringen å etablere et korporativt samarbeid i inntektsoppgjørene, men det førte ikke fram. Derimot innførte Regjeringen gjentatte ganger prisstopp.

I 1953 og 1954 økte underskuddet på driftsregnskapet med utlandet kraftig. Regjeringen valgte å redusere industriens investeringsnivå, og dermed kapitalimporten, gjennom tilstramming i kredittpolitikken og økt toll på maskinimport i 1955 (februar-tiltakene). Mot slutten av 1957 kom den førte virkelige nedgangskonjunkturen i etterkrigstiden. Stagnasjon i økonomien og økt arbeidsledighet i 1958 skapte kriseforståelse.

Høsten 1958 nedsatte Regjeringen et utvalg for å utrede «sammenhengen mellom priser og lønninger, vår internasjonale konkurranseevne og sysselsettingen», ledet av Eilif W. Paulson. I utvalgets innstilling sies blant annet følgende:

«I det lange løp må våre produksjonskostnader i gjennomsnitt i det store og hele følge utlandets. Går de vesentlig sterkere opp her hjemme, kan det føre til vanskeligheter med betalingsbalansen fordi norske bedrifter ikke lenger blir tilstrekkelig konkurransedyktige.»

For å hindre særnorsk prisvekst og fremme effektivisering i næringslivet, anbefalte utvalget videre åpning av økonomien. Utvalget kom med en rekke forslag for å styrke konkurranseevnen, blant annet endringer i bedriftsbeskatningen. Regjeringen fulgte opp forslagene med å tillate åpningsavskrivninger på større investeringer, fjerne beskatningen av fondsavsetninger og fjerne tollen på maskinimport, men ikke når det gjaldt lettelser i beskatningen av aksjeutbytte.

Myndighetene inntok igjen en mer aktiv rolle i forhold til industriutviklingen. Regjeringen fremholdt utbygging av kraftintensiv industri som det området som hadde størst økonomiske vekstpotensiale. Det ble lagt vekt på at utbyggingen skulle skje i distriktene, og at en derved unngikk nye sentraliseringsproblemer ¹⁷17.

Etter at lisenssystemet var avviklet hadde Industridepartementet få egne virkemidler. I 1958 fikk departementet en ny avdeling, Avdelingen for generell utredning og planlegging . Denne avdelingen fikk en sentral rolle som rådgiver og formidler i forhold til andre myndigheter og næringslivet, særlig når det gjaldt industriutbygging og finansiering.

I mai 1959 oppnevnte Regjeringen et utvalg som skulle skaffe lånekapital til nye industriprosjekter og markedsføre Norge som investeringsland overfor utenlandske industrikonsern. Finansieringsutvalget ble ledet av Trygve Lie, og var i virksomhet til 1966. Gunstige kraftkontrakter skulle gjøre det attraktiv å legge nye prosjekter til Norge. Gjennom de prosjektene utvalget behandlet, hvor tre aluminiumsverk veide tungt, ble det tilført 1,2 milliarder kroner fra utlandet og 800 millioner fra norske investorer. De nye bedriftene hadde til sammen om lag 2 800 sysselsatte. Til sammenlikning var bruttoinvesteringene i industrien totalt på 15,5 milliarder kroner i årene 1960-1965, og antall sysselsatte i industrien økte med nær 55 000 personer over samme periode.

Perioden 1950-1973 ble den store vekstperioden for den kraftintensive industrien. Produksjon av metaller og kjemiske råvarer var de bransjene som hadde den største produksjonsveksten. Verdiskapingen ble henholdsvis seks- og syvdoblet. Figur 4.8 illustrerer veksttakten i blant annet disse bransjene.

Treforedlingsindustrien økte verdiskapingen med i gjennomsnitt 3,1 prosent pr. år, som ga en dobling over perioden. Fram til rundt 1970 skjedde det lite med strukturen i treforedlingsindustrien, og det ble bygd få nye produksjonsanlegg. Svært mange av enhetene var da små og nedkjørte, og hadde problemer både med å oppnå lønnsomhet og å oppfylle myndighetenes miljøkrav. Virkesfordelingen er en forklaring på hvorfor strukturendringene gikk så langsomt i bransjen. Tømmerkvotene ble fordelt i forhandlinger mellom skogeierne og industrien, der det viste seg vanskelig å gi rom for økte kvoter til selskaper som kunne ha ekspandert. Utviklingen stod i kontrast til svensk og finsk treforedlingsindustri, som ekspanderte kraftig. Fra midten av 1950-årene var produksjon av metaller den største eksportbransjen innenfor industrien.

¹)Unntatt skipsbygging og produksjon av oljeplattformer

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Fram til rundt 1960 var produksjonen i verkstedindustrien, med unntak av noen enkeltstående bedrifter, i hovedsak for det norske markedet. Verftsindustrien bygde heller ikke i særlig grad skipene for de norske rederne. Over 1960-årene klarte de norske verftene å oppnå en ledende posisjon innen skipsbygging. Fra tidligere praktisk talt null, økte eksporten av nye skip så mye at verdien i toppåret 1977 utgjorde 5,2 prosent av total eksportverdi. Andre deler av verkstedindustrien ekspanderte også, ikke minst i eksportmarkedene. Blant annet gjaldt dette elektronikkindustrien. Veksten i verkstedindustrien må forklares med en gradvis utvikling av kompetanse og markedsnisjer, som ble påskyndet av den økte internasjonale konkurransen.

Fra 1950 til 1973 økte sysselsettingen i industrien med 50 000 årsverk, til om lag 370 000 årsverk ¹⁸18. Det meste av veksten i industrisysselsetting var i 1960-årene, og kom særlig i verksted-, metall- og grafisk industri. I tekstil- og bekledningsvareindustrien ble antall årsverk redusert til under det halve. Den største sysselsettingsveksten var i offentlig tjenesteyting. I helsetjenester og undervisning ble antall årsverk mer enn doblet. Varehandel hadde en vekst på 54 prosent, til 206 000 årsverk. Forretningsmessig tjenesteyting stod i 1973 for bare 32 000 årsverk, selv om sysselsettingen var mer enn doblet i forhold til 1950. Etter 1970 var over halvparten av alle årsverk i tertiærnæringer.

Overflytting av arbeidskraft mellom næringer gikk raskere i årene 1950-1973 enn i noen annen periode. Først og fremst var det tjenesteytende næringer som ga sysselsetting for arbeidskraften som ble overflødig på grunn av mekaniseringen i jordbruket. I perioden 1930-1950 hadde de nye arbeidsplassene i langt større grad kommet i industri og bygge- og anleggsvirksomhet. Overflytting av arbeidskraft til mer produktive næringer var en viktig drivkraft bak veksten , i hele etterkrigstiden.

4.3.4 Investeringer og kredittilgang

Lavt rentenivå var sett som et sentralt politisk virkemiddel helt fra 1946. Begrunnelsen var til dels fordelingspolitisk. Til dels ble det brukt realøkonomiske argumenter. Et lavere rentenivå ville gjøre det mindre lønnsomt å ha kapital plassert finansielt, og samtidig redusere rentekostnadene av lånefinansierte investeringer. Dermed ble det antatt at et regulert, lavt rentenivå ville bidra til høye investeringer, som igjen ville gi grunnlag for økt produksjon og sysselsetting.

Rentenivået vil imidlertid også ha virkninger på kredittilgangen. Etter at likviditetsoverskuddet i økonomien var fjernet og det meste av varerasjoneringen opphevet i begynnelsen av 1950-årene, var det ikke mulig samtidig å opprettholde et lavt rentenivå og en uregulert kredittilgang. Når renten var regulert lavere enn et nivå som ville gi likevekt i kredittmarkedene, oppstod det en udekket kredittetterspørsel.

På den ene siden ga det myndighetene kredittpolitiske problemer i forhold til å sikre innlån til statsbankene og samtidig begrense den totale utlånsveksten, noe som ikke diskuteres nærmere i denne utredningen. På den annen side medførte kredittrasjoneringen en kø av lånesøknader som ga myndighetene mulighet å velge prosjekter eller sektorer som det var ønske om å prioritere . Det forutsatte at myndighetene kunne kontrollere en stor del av næringslivets kapitaltilgang.

De offentlige kredittinstitusjonene stod bare for 5-6 prosent av totale utlån til industrien i 1950-årene. Av større betydning var myndighetenes kontroll i obligasjonsmarkedet. I underkant av 30 prosent av utestående lån til industrien kom fra obligasjonsmarkedet. Fra 1953 ble det med hjemmel i den nye renteloven innført statlig emisjonskontroll for ihendehaverobligasjoner. Finansdepartementet avgjorde hvem som fikk oppta obligasjonslån, samt vilkårene og størrelsen på lånene ¹⁹19. Dermed kunne kredittpolitikken fungere ikke bare som et aktivitetskorrigerende virkemiddel, men også brukes til å påvirke utviklingen i næringsstrukturen.

En annen forutsetning for å bruke kredittrasjonering til å styre næringsutviklingen var at andelen av egenkapitalfinansierte investeringer ikke var for stor. Utbytteregulering på aksjer og dobbeltbeskatning av aksjeutbytte (både på selskapets og aksjonærens hånd), gjorde det lite attraktivt for næringslivet å hente ny kapital fra aksjemarkedet. Disse hindringene ble påpekt som uheldig for konkurranseevnen av Paulson-utvalget, og ble avskaffet i løpet av 1960-årene. Men det var ikke før i 1980-årene aksjemarkedet igjen fikk en betydelig rolle som finansieringskilde for industrien, slik det hadde hatt i perioden 1910-1920.

I 1960-årene ble de offentlige låne- og tilskuddsordningene for næringslivet kraftig styrket. Industribanken fikk økt aksjekapital og utlånsrammer. Låneinstituttet for skipsbyggeriene ble etablert i 1959. Det skulle bidra til finansiering av nye skip, med formål å opprettholde aktiviteten ved norske skipsverft. Året etter ble Garantiinstituttet for eksportkreditt opprettet. Garantier ble stilt for kontrakter og leverandørkreditter, med særskilte ordninger for eksport til u-land for å ta hensyn til den større risikoen. Fra 1952 hadde Utbyggingsfondet for Nord-Norge støttet industriutbygging i landsdelen. Etter opprettelsen av Distriktenes utbyggingsfond i 1961 økte den distriktsrettede næringsstøtten kraftig, og bedrifter i andre deler av landet med svakt næringsgrunnlag kom i større grad med.

Av de mer betydelige finansieringsinstitusjonene var det bare Tiltaksfondet som var underlagt Industridepartementet. En liten tilvekst på finansieringssiden fikk departementet i 1966. Da ble Håndverks- og småindustrifondet opprettet, hovedsaklig for å gi lån og stille garantier til produktivitetstiltak og ekspansjon innenfor småindustri og håndverk. I 1973 ble Industrifondet opprettet, samtidig som Tiltaksfondet ble nedlagt. Utover de tidligere låne- og tilskuddsordningene, kunne Industrifondet også delta med aksjekapital og bidra ved gjeldssanering og refinansiering. Intensjonen var at staten med Industrifondet skulle få et redskap for å delta mer aktivt i omstrukturering i næringslivet.

Det var flere andre, mindre finansieringsordninger rettet mot næringslivet. Allerede i 1971 ble problemer med et for stort antall institusjoner, uklare avgrensninger og liten samordning, påpekt fra Finansdepartementet. Spørsmål om samordning av finansieringsinstitusjonene har siden kommet opp en rekke ganger. Fra 1.1.1993 ble Industrifondet, Industribanken, Småbedriftsfondet og Distriktenes utbyggingsfond slått sammen i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. SND ble administrativt underlagt Nærings- og energidepartementet.

Selve ideen om å styre kredittstrømmene til bestemte sektorer ble kritisk drøftet av Renteutvalget, som var oppnevnt i 1978 ²⁰20. Utvalget mente at segmentering av kredittmarkedet kunne medføre investeringer som var økonomisk uheldig. Sektorer med lave, subsidierte renter ville trekke til seg større ressurser enn deres samfunnsøkonomiske avkastning tilsa. For obligasjonsmarkedet tilrådde utvalget at renten ble bestemt i markedet og at emisjonsregulering ikke ble brukt til å begrense etterspørselen etter obligasjonskreditt.

Emisjonskontrollen i obligasjonsmarkedet ble avviklet i 1980. Reguleringen av rentenivå og kredittvolum mistet etter hvert sin funksjon, ved at det ble utviklet kredittinstrumenter som ikke var omfattet av reguleringene. Over perioden 1984-1987 ble de kvantitative reguleringene av bankenes utlånsvolum opphevet. Renteerklæringene ble opphevet høsten 1985. Likevel utøvet myndighetene i noen år deretter et sterkt press på bankene for å holde utlånsrentene nede. Disse faktorene bidro til lave realrenter, særlig etter skatt, noe som ga en kraftig vekst i kredittilførsel i perioden 1984-1986. En reelt markedsbestemt rentedannelse inntrådte fra 1987-1988 ²¹21.

Kredittrasjoneringen og statlige finansieringsordninger påvirket utviklingen av næringsstrukturen, særlig i 1960-årene, blant annet ved å prioritere vannkraftutbygging og kraftintensiv industri. I så måte er det ingen tvil om at resultatene svarte til politiske mål som var framtredende i tiden. Et vanskeligere spørsmål er om kredittreguleringen kan ha fortrengt utvikling og omstilling i andre deler av næringsliv.

Sammenlikninger av økonomiske hovedstørrelser med andre industriland, kan gi en indikasjon på hvor godt kanaliseringen av kreditt har fungert i Norge. Figur 4.9 illustrerer at i 1950- og 1960-årene brukte Norge en større del av verdiskapingen til realinvesteringer enn andre vesteuropeiske land. Investeringene i Norge, boliger unntatt, lå på 24 prosent av BNP i perioden, mot et gjennomsnitt for Vest-Europa på 15 prosent i 1950-årene og 18 prosent i 1960-årene. Som nevnt, var veksten i bruttonasjonalproduktet noe lavere i Norge enn i et flertall av OECD-landene. Dette indikerer at kapitalen i større grad enn i andre land, ble kanalisert til sektorer i økonomien som har gitt lavere verdiskaping.

Kilde: Hodne og Grytten (1992), Maddison: «Economic Policy and Performance in Europe»

Det mangler imidlertid empirisk forskning på hvordan kredittrasjoneringen i Norge fungerte, blant annet på hvorvidt enkelte typer næringsvirksomhet eller prosjekter ble systematisk fortrengt. Derfor er det vanskelig å vurdere om en mer markedsbasert kredittpolitikk ville ha realisert et større vekstpotensiale.

4.4 Fra industri til næringsliv

Styringen av norsk økonomi var i begynnelsen av 1970-årene basert på et større innslag av offentlige inngrep og reguleringer enn i de fleste markedsøkonomier. I særlig grad gjaldt det for kapitalmarkedet, der lavrentepolitikken medførte et konstant oppdemmet etterspørselspress. For å opprettholde rimelig balanse i utenriksøkonomien var det nødvendig med en tilstrekkelig stram etterspørselsregulerende politikk. Både kredittrasjonering, stram finanspolitikk og lønnsmoderasjon var viktig for at pris- og lønnsveksten ikke skulle komme ut av kontroll. Med faste valutakurser ville høyere pris- og kostnadsvekst enn hos handelspartnerne, i den grad det ikke var mulig å oppnå en høyere produktivitetsvekst, slå ut i svekket konkurranseevne. Prisstopp ble anvendt ofte. Våren 1973 så det ut til at også lønnsutviklingen kunne bringes innenfor rammen av et formelt styringssystem. I Skånland-utvalget (Prisproblemutvalget) hadde både LO og Norsk Arbeidsgiverforening gitt sin tilslutning til et formalisert inntektspolitisk samarbeid, der hensyn til konkurranseevnen skulle være bestemmende for den totale lønnsveksten.

4.4.1 Industristagnasjon i en vekstøkonomi - 1973-1990

I begynnelsen av 1970-årene var det flere tegn til ustabilitet i det internasjonale økonomiske systemet. Inflasjonen var stigende i de vestlige industrilandene, for en stor del forårsaket av den ekspansive penge- og finanspolitikken USA hadde ført fra midten av 1960-årene, for å finansiere Vietnamkrigen. Dollaren kom under sterkt press som ankervaluta i fastkurssystemet, og i desember 1971 måtte dollaren nedskrives i forhold til andre valutaer, samtidig som gullinnløsningen ble formelt opphevet («the Smithsonian Agreement»). Året etter innførte EF-landene et fastkurssamarbeid (slangesamarbeidet), som de nye medlemslandene sluttet seg til, og dessuten Norge og Sverige. Etter hvert måtte flere av EF-landene gå ut av slangen, og i 1974 bestod samarbeidet av bare Vest-Tyskland, Benelux-landene og de skandinaviske landene. Da var kursen mellom slangen og andre hovedvalutaer langt på vei flytende («managed floating»). Dermed var den norske kronen i realiteten knyttet til kursutviklingen for tyske mark.

Mot slutten av 1960-årene var det en viss avmetning i veksten i norsk økonomi, men deretter økte BNP med mellom 4 og 7 prosent for hvert av årene 1971 til 1976. En internasjonal oppgangskonjunktur forklarer veksten de første årene. Etter oljeprissjokket i 1973 kom imidlertid de fleste industrilandene inn i en lavkonjunktur.

Det er innenlandske forhold som forklarer at veksten fortsatte i Norge i motsetning til andre land. Årsaken var store lønnstillegg fra 1974, sammen med både ekspansiv finans- og kredittpolitikk. Blant annet vedtok Stortinget høsten 1975 å gjennomføre inntektsmålsettingen for landbruket, som førte til kraftig opptrapping av landbruksstøtten i de påfølgende budsjettene. En omfattende arbeidsmiljølov ble innført, og sykelønnsordningen ble styrket for arbeidstakerne. Videre bidro staten til løsning i inntektsoppgjørene med tiltak som økte kjøpekraften. En kombinasjon av høy prisstigning, lavrentepolitikk og skatteregler medførte fall i realrenten. Samtidig ble statsbankenes utlånsrammer kraftig øket.

Norge var ikke alene om å møte nedgangen med tiltak for å stimulere aktiviteten i økonomien. Men motkonjunkturpolitikken ble kraftigere og mer langvarig enn i de fleste andre land.

Mot slutten av 1974 opplevde eksportbedriftene og skipsverftene et kraftig fall i ordreinngangen. For å opprettholde sysselsettingen gikk staten inn med støttetiltak for industribedrifter eller bransjer som kom i problemer, såkalte selektive støttetiltak, som drøftes nærmere i avsnitt 4.4.2..

Fra 1974 til 1977 økte den nominelle timelønnen i industrien med 64 prosent, mens prisstigningen var på 30 prosent. Pris- og lønnsveksten lå noe over gjennomsnittet for OECD-landene, men ikke svært mye høyere. Men samtidig var Norge med i slangesamarbeidet, dominert av Vest-Tyskland som førte en stram pengepolitikk. Over perioden 1971-1977 styrket kroneverdien seg med om lag 20 prosent i forhold til et gjennomsnitt av Norges handelspartnere. Kombinasjonen av sterk valuta og relativt høy lønnsvekst, medførte en kraftig svekkelse av konkurranseevnen for industrien. I tillegg til svak utvikling i eksportmarkedene fikk industrien et kostnadsproblem.

I de fleste industribransjer var det mange bedrifter som ikke klarte å drive med lønnsomhet. Det kan diskuteres i hvor stor grad kostnadsveksten var hovedproblemet, eller om den først og fremst bidro til å avdekke problemer av strukturell art. Treforedlingsindustrien i Norge hadde ikke vært gjennom den samme strukturrasjonaliseringen som i Sverige og Finland. Her var en lite effektiv bedriftsstruktur åpenbart en hovedårsak til krisen. Med tiltakende konkurranse fra nye industriland, var tekstil- og bekledningvareindustrien i de utviklede industrilandene allerede før 1970 inne i en negativ utvikling. Skipsfartskrisen stanset for flere år på det nærmeste nykontraheringer av store skip. I begynnelsen av 1970-årene hadde det vært en sterk økning i verftskapasiteten, særlig i Japan. For mange norske verft var derfor nedlegging eller omlegging til annen produksjon ikke til å unngå. Det er mye som tyder på at for store deler av industrien falt kostnadskrisen i 1970-årene sammen med strukturproblemer som ville ha kommet uansett.

Den ekspansive finans- og kredittpolitikken bygde på en antakelse om at problemene var konjunkturbestemte. Forventninger om kommende oljeinntekter ga tilsynelatende handlingsrom i den økonomiske politikken. Oljeinntektene lot imidlertid vente på seg, og den internasjonale lavkonjunkturen varte lenger enn forutsatt. I 1977 ble underskuddet på driftsregnskapet med utlandet så mye som 14 prosent av bruttonasjonalproduktet, og Norges netto gjeld overfor utlandet tilsvarte 44 prosent av bruttonasjonalproduktet.

Fremleggelsen av budsjettet høsten 1977 varslet innstramminger i finanspolitikken. Disse ble imidlertid ikke særlig omfattende. Derimot ble valutapolitikken tatt i bruk for å styrke konkurranseevnen, med to devalueringer i 1977-1978. Inntektsstopp ble i 1978 for første gang brukt sammen med prisstopp. Det dempet prisveksten mer enn ved tidligere bruk av prisstopp. Men det var først og fremst økt oljeproduksjon og en kraftig oljeprisøkning i 1980-1981, som gjorde det mulig å oppnå rimelig balanse i utenriksøkonomien i første halvdel av 1980-årene.

I siste halvdel av 1970-årene stoppet veksten opp i det meste av industrien. Utviklingen i noen bransjer i perioden 1973-1988 er illustrert i figur 4.8. Det var bare kjemisk råvareindustri som hadde høy vekst i verdiskapingen. Etableringen i 1978-1979 av petrokjemisk industri i Bamble i Telemark stod for en stor del av veksten. Også bransjer som i stor grad var skjermet for utenlandsk konkurranse, blant annet næringsmiddelindustrien og grafisk industri, gikk tilbake i verdiskaping. Nedgangen var kraftigere i skipsbyggingsindustrien enn i noen annen bransje. De store verftene omstilte imidlertid til produksjon av plattformer for oljevirksomheten på norsk sokkel. Skipsbygging i Norge ble begrenset til fiskefartøy, kystfartøy og mindre spesialskip.

Størst vekst hadde forretningsmessig tjenesteyting. Noe av veksten kan forklares med at industribedriftene i større grad kjøpte tjenester eksternt som tidligere var blitt utført av egne ansatte, såkalt «out-sourcing». Forretningsmessig tjenesteyting omfatter mye slik virksomhet rettet mot industrien, blant annet ingeniør- og arkitekttjenester.

Sysselsettingen i industrien nådde sitt høyeste nivå i 1974. Fram til 1990 var det en reduksjon på 80 000 årsverk i industrien, til om lag 300 000 årsverk. Varehandelen hadde en økning i samme størrelsesorden, til nær 290 000 årsverk. Stor vekst var det også i annen privat tjenesteyting og offentlig forvaltning. Figur 4.10 illustrerer offentlig forvaltnings økte betydning for sysselsettingen. Fra 1970 til 1990 økte offentlig forvaltnings andel av totale årsverk fra om lag 16 prosent til om lag 26 prosent. Det meste av veksten var i kommuneforvaltningen. I 1990 var 63,5 prosent av alle yrkesaktive personer sysselsatt i tertiærnæringer, mot 51 prosent i 1970, jf. tabell 4.1. Offentlig forvaltning stod dermed for vel halvparten av sysselsettingsveksten i tertiærnæringene i perioden 1970-1990.

I motsetning til de fleste av industrilandene klarte Norge å holde arbeidsledigheten lav og veksttakten høy gjennom 1970-årene. Produksjonsveksten ble høy også i 1983-1986, hovedsakelig på grunn av kredittfinansiert forbruksvekst. Med en årlig økning i bruttonasjonalproduktet på 4,1 prosent i perioden 1973-1986, hadde Norge den høyeste produksjonsveksten av OECD-landene. Den gjennomsnittlige veksten for OECD-Europa var 2,2 prosent. Den høyere produksjonsveksten i Norge brakte bruttonasjonalproduktet pr. innbygger opp blant de høyeste av industrilandene, jf. tabell 6.1.

Det var betydelige motsetninger i den politikken som ble ført. Finans- og kredittpolitikken bidro til å forsterke en lønns- og etterspørselsdrevet kostnadsvekst som ga avskalling av konkurranseutsatt og arbeidsintensiv industri. Samtidig ble det satt inn selektive tiltak for å opprettholde først og fremst den samme industrien som den generelle økonomiske politikken bidro til å svekke. Dermed ble strukturelle problemer i økonomien ført videre lenger enn hva som hadde vært nødvendig.

Kombinasjonen av motvirkende tiltak gjør det vanskelig å vurdere hvordan virkemidlene hver for seg fungerte. Det er imidlertid rimelig å anta at en politikk som i mindre grad hadde svekket konkurranseevnen, både hadde redusert behovet for de selektive tiltakene og kunne ha gitt en ressursdisponering som i større grad støttet opp under levedyktige bedrifter . I hvilken grad en slik politikk kunne vært mulig må vurderes i lys av målet om oppbygging av en norsk oljenæring og andre politiske mål, særlig målet om full sysselsetting. Bruk av forventede oljeinntekter innenlands, til dels for oppbygging av oljenæringen, måtte med full ressursutnyttelse i utgangspunktet uansett skape lønns- og kostnadspress i økonomien.

4.4.2 Motkonjunkturpolitikk og selektive støttetiltak

Det var særlig eksportindustrien og skipsfarten som merket den internasjonale lavkonjunkturen i midten av 1970-årene. Den ekspansive kredittpolitikken bidro generelt til å gjøre lånekapital lettere tilgjengelig og lette finanskostnadene. I tillegg ble det innført en rekke støttetiltak i 1975-1976 for å fremme eksport eller produksjon mer spesifikt, til dels avgrenset til bestemte bransjer og eksportformål.

Det ble innført en kurssikringsordning , for å redusere valutarisikoen ved langsiktige eksportavtaler. Rammene for privatbankenes utlån ble utvidet, for at industrien kunne få tilført driftskreditt til produksjon for lager. Samtidig ga staten ekstraordinær rentestøtte til lageroppbygging , som dekket 75 prosent av rentekostnadene. Totalt utgjorde denne rentestøtten 240 millioner kroner. Teko-, møbel-, trebearbeidings-, glass/porselens- og fiskehermetikkindustrien fikk timestøtte for «produksjonsarbeidere». Totalt ble det gikk 420 millioner kroner i driftsstøtte under denne ordningen i årene 1976 til 1978. For bransjer som falt utenfor timestøtten, gikk staten inn med likviditetslån for vanskeligstilte bedrifter.

De mest omfattende tiltakene var knyttet til finansiering av byggeoppdrag ved verftene. Garantiinstituttet for skip og borefartøyer A/S , ble opprettet i 1975 for å sikre byggelånsfinansiering for norske redere i utlandet gjennom statlige garantier. Garantirammen ble etter hvert utvidet til 4 milliarder kroner (tilsvarende om lag 5 prosent av statsbudsjettet i 1978). Fra 1982 gikk Garantiinstituttet som hovedregel ikke inn i nye engasjementer, og en var da kommet igang med avviklingen av engasjementene ²²22. Skipseksportkampanjen var i virksomhet fra 1976-1980, for å øke eksporten av skip til utviklingsland. Også andre kapitalvarer enn skip ble eksportert under ordningen. Totalt sett ble det gitt garantier for om lag 3,7 milliarder kroner. Tilsagn om rentestøtte kom på om lag 1,5 milliarder kroner. Fram til 1987 var det utbetalt erstatninger under garantier på nær 1,5 milliarder kroner, mens det var gjenvunnet mindre enn 200 millioner kroner. Hva Skipseksportkampanjen total sett har kostet, vil ikke vært klart før etter 2000. Norsk skipsbyggingsindustri ble under Skipseksportkampanjen tilført kontrakter til en verdi av om lag 3 milliarder kroner. Regjeringen så det i ettertid som helt uaktuelt å gjennomføre tilsvarende ordninger i framtiden ²³23.

De selektive støttetiltakene må vurderes i sammenheng med utviklingen i økonomien og politikken for øvrig. Det er derfor vanskelig å isolere virkningen av tiltakene. En måte å angripe problemstillingen på er å spørre om utviklingen i de bransjene som særlig mottok støtte avviker fra det som kan antas å ha vært en underliggende trendmessig utvikling. Skipsbyggings- og tekstil- og bekledningsvareindustrien er de bransjene som mottok mest støtte, og det er derfor naturlig å betrakte disse nærmere. Figur 4.11 illustrerer at tekstil- og bekledningsindustrien allerede var inne i en langsiktig nedadgående trend for verdiskaping og sysselsetting da tiltakene ble satt inn. For skipsbyggingsindustrien faller tiltakene i tid sammen med at tilbakegangen i verdiskaping og sysselsetting begynner, som det framkommer i figur 4.12. I 1977 ble sysselsettingen om lag opprettholdt i begge bransjene. Dette kan indikere at tiltakene til å begynne med klarte å bremse opp nedbemanningen og i noen grad også produksjonsnedgangen ved bedriftene. I så fall har virkningen først og fremst vært utsettende.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Samtidig med motkonjunkturpolitikken, ble staten trukket inn i en ny runde med industriutbygging. For å sikre avsetning av sligmalm fra Kirkenes gikk A/S Sydvaranger og staten sammen om å bygge et svampjernverk i Emden i Vest-Tyskland. Det ble solgt i 1987, uten å ha kommet i produksjon. Prosjektet kostet staten og (det i hovedsak statseide) A/S Sydvaranger om lag 500 millioner kroner. I treforedlingsindustrien hadde både forretningsbanker og Industridepartementet gjort flere forsøk på å få til en strukturrasjonalisering. Ulike initiativ førte fram til at staten sammen med tre av treforedlingsforetakene, i 1978 startet byggingen av ny cellulosefabrikk på Tofte i Hurum. Etter bare to års drift gikk den nye fabrikken konkurs i 1982. Den store taperen ble staten, som foruten 26 prosent av egenkapitalen hadde påtatt seg et stort garantiansvar. Det totale tapet for staten ble om lag 920 millioner kroner. Etter refinansiering ble Tofte cellulosefabrikk drevet videre.

4.4.3 Fra industripolitikk til næringspolitikk

I mars 1979 oppnevnte regjeringen et utvalg for å vurdere norsk industriutvikling, ledet av Finn Lied. Ved oppnevningen av utvalget fastslo Regjeringen at

«... norsk industri er inne i en vanskelig periode, og at vi har et klart behov for å få belyst og klarlagt strukturproblemer og vekstmuligheter for norsk industri. En slik gjennomgang må ventes å få virkning både for utformingen av den alminnelige økonomiske politikk og spesielt for industripolitikken.»

Etter et halvt års arbeid forelå utvalgets innstilling. ²⁴24 Utvalget mente at industrien kunne betraktes som en basisnæring, blant annet fordi den stod for en betydelig del av verdiskapingen og valutainntektene. Oljeinntektene var riktignok blitt en betydelig del av norsk økonomi, men de kunne slutte å vokse i løpet av 1980-årene, og før eller senere ville de avta. Mot slutten av århundret ville en økning i industriproduksjonen være en forutsetning for vårt forbruk av varer og tjenester, særlig av hensyn til betalingsbalansen med utlandet. Størrelsen av industrisysselsetting tilla utvalget mindre vekt, bare verdiskapingen økte og de som ble ledige fant meningsfylt sysselsetting i andre samfunnssektorer.

Utfordringen i forhold til å skape industrivekst, mente utvalget, var knyttet til forverringen av norsk industris konkurranseevne, særlig i perioden 1974-1977, og muligheter til å snu denne utviklingen. Det tillå ikke utvalget å fremme konkrete tiltak, og utvalgets anbefalinger var av mer prinsipiell karakter.

Først og fremst var det i forhold til innretning av industripolitikken Lied-utvalget bidro med avklaringer. « Det primære siktemål med industripolitikken må være å styrke det materielle grunnlag for vår velferd .» Utvalget fremhevet ikke som et langsiktig siktemål at industrien bør opprettholde en viss sysselsetting. Men industripolitikken og de øvrige områder for økonomisk og sosial politikk bør innrettes slik at de i samspill fremmer de overordnede mål så effektivt som mulig.

Ut fra en drøfting av erfaringer med industripolitikken særlig i 1970-årene, anbefalte utvalget en omlegging til mer generelle og næringsnøytrale tiltak:

«Selektive tiltak på bedrifts- eller bransjeplan medfører som regel en særlig belastning på det administrative apparat. Det hevdes dessuten at de i noen tilfelle kan låse fast ressurser til skade for fremtidsrettet omstrukturering, og at de kan virke konkurranseforvridende. Det er derfor enighet om at en del av de selektive tiltak som hittil har vært brukt, ikke kan nyttes utover et begrenset tidsrom.»

«Utvalget er av den oppfatning at både den økonomiske politikk og industripolitikken i større grad må konsentrere seg om å finne fram til tiltak som kan legge forholdene til rette for vekst i de enkelte bedrifter, enn å lete fram til tiltak som tar sikte på å løse bransjeproblemer.»

Etter noe over ett år la Regjeringen fram St.meld. nr. 54 (1980-1981) «Industripolitiske retningslinjer for de nærmeste år fremover», som fulgte opp Lied-utvalgets innstilling. Meldingen representerte på mange måter en omlegging av industripolitikken slik den var blitt utøvet fra rundt 1960.

Regjeringen mente at myndighetene skulle trekke opp rammebetingelser for industrien, mens den daglige drift skulle være bedriftenes ansvar. Avvikling og konkurs i ulønnsom virksomhet ble fremholdt som nødvendig for en sunn industriutvikling. Men en klar forutsetning var at rammebetingelsene samlet gav bedriftene muligheten til å drive sin virksomhet bedriftsøkonomisk lønnsomt.

Samtidig skulle lover og administrative tiltak på områder som miljøvern, arbeidsmiljø, lokalisering, kontroll med helsefarlige produkter og demokratisering bidra til at enkeltbedriftenes disposisjoner ikke kom i strid med de overordnede samfunnsmålene. Regjeringen mente at innsatsen i industripolitikken dermed kunne konsentreres om tilretteleggende oppgaver . Særlig ble forskning og utdanning fremhevet. Finansiering, bistand ved eksport og etableringer i utlandet, veiledningstjenester og støtte ved nyetableringer var også blant oppgavene som fortsatt krevde en innsats fra det offentlige.

St.meld. nr. 54 varslet også en gjennomgang av Industridepartementets organisasjon. Behandlingen av enkeltbedrifter skulle i størst mulig grad flyttes ut av departementet til de ytre etater, og departementet skulle i større grad konsentrere arbeidet om den langsiktige politikkutformingen.

Omleggingen av industripolitikken falt sammen med en nedbygging av de statlige industribedriftene. Vel så viktig som de prinsipielle betraktningene, var at det i praksis viste seg vanskelig å få til lønnsom drift i mange av statsbedriftene. I 1980-årene ble en rekke statsbedrifter solgt til private interesser, flere ganger i sammenheng med omfattende omstrukturering, eller nedlagt.

Lied-utvalget og St.meld. nr. 54 la de prinsipielle retningslinjene for utviklingen av industripolitikken utover i 1980-årene. Nøytralitet mellom bransjer eller næringer, og bruk av generelle virkemidler var førende prinsipper. Etter hvert som de tjenesteytende næringene kom til å stå for en stadig større del av verdiskapingen og sysselsettingen, var det rimelig at også disse ble omfattet av den næringsrettede politikken. Med opprettelsen av Næringsdepartementet i 1988, ble ansvaret for reiseliv, varehandelen og bygge- og anleggsvirksomhet overført fra andre departementer.

De nye perspektivene ble ført videre i St.meld. nr. 53 (1988-1989) «Om næringspolitikk». I denne meldingen kom det enda klarere fram at konsekvensen av den nye innretningen var at næringspolitikken skulle fungere påvirkende i forhold til andre politikkområder:

«Næringspolitikken er summen av det som gjøres på en rekke ulike politikkområder. [...] Følgende politikkområder er spesielt viktige for [...] å skape vekst og å styrke næringslivet:

• næringslivets kapitaltilgang

• kunnskapspolitikk, forskning og utvikling (FoU)

• veier og telekommunikasjoner

• miljø, energi og naturressurser

• petroleumsvirksomheten»

4.5 Noen erfaringer fra næringspolitikken

Dette avsnittet tar sikte på å sammenfatte erfaringer på tvers av tidsperiodene som er drøftet i det foregående. Situasjonen og sammenhengen som politikken utformes innenfor vil aldri være den samme fra et år til et annet. Fortiden gir derfor ingen ferdig oppskrift på hvordan utfordringene skal møtes i framtiden. Likevel er det mulig å finne visse fellestrekk eller rammer som bidrar til å kaste lys over de veivalg som skal gjøres. Utvalget har valgt å trekke fram fire problemstillinger fra den historiske gjennomgangen, som det er mulig kan bidra til å klargjøre valg i utformingen av næringspolitikken i årene fremover.

Hva har vært viktige drivkrefter bak veksten og næringsutviklingen i Norge?

Norge har hatt en åpen og eksportrettet økonomi helt siden midten av 1800-tallet. Med en liten økonomi, og et relativt smalt utvalg av sterke næringsmiljøer, er Norge i større grad enn mange andre land avhengig av å kunne ta del i det internasjonale vare- og tjenestebyttet .

Utvikling av nye eksportnæringer med basis i naturgitte fortrinn har i flere perioder gitt vekstimpulser i økonomien. Dette gjelder både fisk, bergverk, treforedling, kraftproduksjon og kraftintensiv vareproduksjon, og oljenæringen - og til dels skipsfarten.

Privat og offentligkonsum har også vært viktig for veksten. Produksjonen i tjenesteytende næringer og - særlig i perioden 1930-1950 - den arbeidsintensive delen av industrien har i hovedsak vært basert på etterspørselen fra innenlandsk konsum. Med økt inntektsnivå og velferd er den innenlandske etterspørselen, som i stor grad retter seg mot tjenesteproduksjon, blitt en stadig viktigere drivkraft i næringsutviklingen.

Ny teknologi har også vært en viktig drivkraft, i hovedsak for å følge med i muligheter som alle land kan dra nytte av. I enkelte tilfeller har ny teknologi åpnet muligheter som har vært særegne for Norge, først og fremst utnyttelsen av vannkraften i kraftintensiv produksjon, utvinning av petroleum til havs og marine næringer.

De menneskelige ressursene har vært den viktigste drivkraften for vekst og omstillinger. En rekke ganger har bedrifter eller næringer blitt utsatt for raske omskiftninger - som bankkriser, utestengning fra markeder, prisfall, kostnadsvekst, ny konkurranse og nye teknologier. Ved enkelte tilfeller har det medført så omfattende problemer at hele økonomien har stagnert i en periode. Men hver gang har veksten kommet tilbake, ofte fra nye produkter, eller fra andre bedrifter eller næringer. Nyskapingene og omstillingene som dette innebærer, ville ikke vært mulig uten de menneskelige ressursene som drivkraft.

Har Norge ført, og har det vært mulig å føre, en særegen næringspolitikk i forhold til våre handelspartnere?

Svekkelse av konkurranseevnen har i perioder gitt stagnasjon i konkurranseutsatt næringsliv, som har medført økt arbeidsledighet og/eller økende underskudd på vare- og tjenestebalansen med utlandet. Over tid har det derfor vært nødvendig med en økonomisk politikk som har sikret en lønnsutvikling og en produktivitetsvekst som i sum har ført til at konkurranseevnen har blitt opprettholdt.

Vesentlige trekk ved den økonomiske politikken i etterkrigstiden var særegne for Norge, særlig omfanget av kredittrasjonering og prisstopp innenfor en markedsøkonomi. Andre sammenhenger der en kan snakke om en politikk som avvek fra politikken som de viktigste handelspartnerne førte, er særlig paripolitikken rundt midten av 1920-årene, nedprioriteringen av industrivekst i første halvdel av 1950-årene, og motkonjunkturpolitikken rundt midten av 1970-årene. Også andre land førte paripolitikk i 1920-årene og motkonjunturpolitikk i 1970-årene, men i Norge ble politikken i begge disse periodene mer langvarig og omfattende enn hos handelspartnerne. I de tre nevnte periodene ble konkurranseevnen svekket av helt ulike grunner. Fellestrekket er at den særnorske politikken ble kortvarig, og at det kom en justering i retning av vektlegging av næringslivets konkurranseevne i ettertid.

I hvilken grad har det vært ført, eller vært mulig å føre, en egen næringspolitikk til forskjell fra annen politikk som påvirker næringsutviklingen.?

Politikken på mange områder har påvirket næringsutviklingen. Innretningen av generell økonomisk politikk og handelspolitikken har stått sentralt. Før krigen var offentlig sektor liten, og det var først og fremst penge- og valutapolitikken som var av betydning for aktiviteten i økonomien og næringslivet. Da det skulle utvikles en særskilt industripolitikk etter krigen var landbrukspolitikken, med korporative samarbeidsorganer, et mulig forbilde. I stedet ble systemet med administrativ pris- og mengderegulering fra krigsøkonomien videreført. Det var ikke forenlig med nedbygging av handels- og valutareguleringene som begynte rundt 1950, og da stod kredittpolitikken igjen som virkemiddel for å styre investeringene.

De næringsrettede låne- og støtteordningene ekspanderte først rundt 1960, og deretter under motkonjunkturpolitikken fra 1975. Statsbanker og statlige fond stod likevel for en mindre del av industrifinansieringen. Av større betydning var statens kontroll over utstedelse av obligasjoner. Lavrentepolitikk og kredittrasjonering var ikke avgrenset til industrien, men et sentralt mål var å prioritere kreditt til kraftutbygging og kraftintensiv industri. I så måte lyktes politikken. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om politikken kan ha bidratt til at kapitalavkastningen ble lavere enn i andre land.

Et annet virkemiddel i industripolitikken har vært statlig eierkontroll og industriutbygging. Når en statsbedrift først var etablert, var det både vanskelig og ikke nødvendigvis ønskelig for myndighetene å gripe inn i driften. Det var først og fremst i forholdt til utbygging staten inntok en aktiv eierrolle.

Med utvikling av kredittpolitikken for å ivareta prioritert industriutvikling, og utbygging av de distriktsrettede finansieringsordningene, ble i 1960-årene industripolitikk, distriktspolitikk og kredittpolitikk knyttet sammen. Industripolitikken kan i denne perioden sies å ha vært regisserende i forhold til industriutviklingen. Myndighetene fremmet prosjekter eller næringer som ble ansett å være særlig viktige.

I 1970-årene økte bruken av selektive virkemidler kraftig, særlig i forbindelse med motkonjunkturpolitikken. Lied-utvalget i 1979, anbefalte en omlegging av industripolitikken. Både den generelle økonomiske politikken og industripolitikken skulle påvirke næringslivet gjennom rammebetingelser, og ikke tilpasses problemer som oppstod i den enkelte bedrift eller bransje. Utvalget så mange ulemper ved de selektive virkemidlene som hadde blitt anvendt.

I samsvar med tilrådingene fra Lied-utvalget ble industripolitikken og organiseringen av Industridepartementet, utover i 1980-årene tilpasset en rolle som tilretteleggende overfor næringslivet. Det skulle utvikles et best mulig grunnlag for næringsutvikling, men bedriftenes og prosjektenes egen dyktighet måtte avgjøre hvilken form eller retning utvikling tok. Næringspolitikken ble samtidig knyttet mer sammen med andre politikkområder som påvirker næringslivets rammebetingelser, blant annet forsknings- og utdanningspolitikken og miljøpolitikken. Samtidig ble mange av statsbedriftene enten omstrukturert og solgt til private eiere eller nedlagt.

Kan det sies å være bestemte oppgaver som næringspolitikken har dreid seg om, eller har den mer vært en respons på de skiftende utfordringer næringslivet har stått overfor?

Oppgavene i næringspolitikken har vært klart skiftende, avhengig av de endringer som har skjedd i den rådende politiske oppfatning av hva som bør være myndighetenes rolle overfor næringslivet.

Før krigen var det i hovedsak juridiske vurderinger av konsesjonsbestemmelsene som opptok Industrikontoret i Handelsdepartementet. I den første etterkrigstiden, med den politiske oppfatning at staten burde ha en stor grad av styring med ressursbruk og etableringer, hadde industripolitikken direkte kontrollerende og styrende oppgaver. Fra rundt 1950, med en gradvis gjeninnføring av markedsmekanismen, ble det få selvstendige oppgaver igjen i Industridepartementet. Formidling og påvirkning overfor andre myndigheter og næringslivet ble deretter de sentrale oppgavene. Det har siden vært hovedoppgavene i næringspolitikken, selv om innholdet har skiftet fra en regisserende til en tilretteleggende rolle i forhold til næringsutviklingen.

Sentrale kilder:

Bjerke, Juul (1966): «Langtidslinjer i norsk økonomi 1865-1960», Samfunnsøkonomiske studier nr. 16, Statistisk sentralbyrå

Ecklund, Gunhild J., Tore Jørgen Hanisch og Espen Søilen (1996): «Næringspolitikk og næringsutvikling i det 20. århundre», upublisert

Hodne, Fritz (1981): «Norges økonomiske historie 1815-1970», Cappelens forlag

Hodne, Fritz og Ola Honningdal Grytten (1992): «Norsk økonomi 1900-1990», TANO

Nærings- og energidepartementet: Ot. prp. nr. 88 (1993-1994) «Om lov om erverv av næringsvirksomhet»

Stoltz, Gerhard (1955): «Økonomisk utsyn 1900-1950», Samfunnsøkonomiske studier nr. 3, Statistisk sentralbyrå

Stonehill, Arthur (1965): «Foreign Ownership in Norwegian Enterprises», Samfunnsøkonomiske studier nr. 14, Statistisk sentralbyrå

5 Økonomisk utvikling og næringspolitikk i andre land

I dette kapitlet beskrives den økonomiske utviklingen og sentrale trekk ved næringspolitikken i utvalgte land. Kjennskap til disse forholdene er viktig for myndighetene ved utformingen av næringspolitikken, blant annet som følge av internasjonalisering av norsk økonomi og næringsliv. Hensikten med dette kapitlet er å gi eksempler på hvordan andre land har valgt å utforme næringspolitikken på bakgrunn av økonomisk utvikling, næringsstruktur, myndighetenes tradisjoner med ulik grad av aktiv politikk i forhold til næringslivet, og de utfordringer landets økonomi og næringsliv antas å stå overfor. Dette gjør at de tidsperioder som er beskrevet ikke nødvendigvis er de samme for alle land. Det er valgt noen land som er relativt like Norge, og noen som er relativt forskjellige fra Norge. Det gis også en kort beskrivelse av bakgrunnen for og utformingen av EUs næringspolitikk.

Beskrivelsene har ikke som mål å gi et helhetlig bilde av hvordan næringspolitikken i de enkelte land er utformet. I den brede definisjonen av næringspolitikk i kapittel 3 inngår områder som den generelle økonomiske politikken, samferdselsepolitikken og utdanningspolitikken. De fleste land har erklærte målsettinger om og gjennomfører politikk på disse områdene for å oppnå for eksempel lav inflasjon, makroøkonomisk stabilitet, styrket infrastruktur og et godt fungerende utdanningssystem. I dette kapitlet har utvalget heller valgt å rette søkelyset på noen spesielle trekk ved politikken. Det fokuseres derfor snevrere her enn hva som er lagt til grunn ellers i utredningen. Det er ikke lagt vekt på å beskrive evalueringer av ulike næringspolitiske tiltak, i hovedsak fordi slike evalueringer i liten grad foreligger eller er vanskelig tilgjengelige.

I vedlegg 1 gis en oversikt over utviklingen i sentrale økonomiske størrelser og næringsstruktur i de omtalte landene.

5.1 Den økonomiske utviklingen

Årene fra omkring 1950 til 1973 var karakterisert ved sterk og stabil økonomisk vekst i de vestlige industrilandene. De europeiske OECD-landene hadde i gjennomsnitt en årlig BNP-vekst på omlag 4 pst. i denne perioden. Den økonomiske veksten i OECD-landene etter 1973 har vært lavere enn i 50- og 60-årene, og vært preget av til dels store forskjeller mellom landene, jf. figur 5.1. I begynnelsen av 80-årene inntraff det til da sterkeste internasjonale økonomiske tilbakeslaget etter 2. verdenskrig. Deretter fulgte en langvarig internasjonal produksjonsoppgang med om lag 3 pst. vekst pr. år i OECD-området fram til 1990. Ved inngangen til 90-årene inntraff et nytt tilbakeslag i internasjonal økonomi. Fra 1993 har BNP-veksten igjen økt i de fleste økonomiene i dette området.

Kilde: International Monetary Fund (IMF): International Financial Statistics Yearbook 1995. Washington, D.C. OECD: Main Economic Indicators. Statistics Directorate 1995, Paris. Taiwan Statistical Data Book 1995. Council for Economic Planning and Development, Republic of China.

Arbeidsledigheten i OECD-området lå på et lavt nivå fra 1959 til 1973, men økte betydelig fra 1974. Til tross for at den økonomiske veksten tok seg opp og inflasjonen avtok etter 1983, forble arbeidsledigheten høy i de fleste landene, og fortsatte å øke fram mot midten av 1990-årene. I OECD-Europa er arbeidsledigheten i dag høyere enn noen gang siden mellomkrigstiden. Dette gjelder ikke minst i de fleste nordiske landene. Utviklingen i arbeidsledigheten i utvalgte land er vist i figur 5.2.

Kilde: International Monetary Fund (IMF): International Financial Statistics Yearbook 1995. Washington, D.C. OECD: Historical Statistics 1960-1993, 1995 Edition. Statistics Directorate, Paris. Taiwan Statistical Data Book 1995. Council for Economic Planning and Development, Republic of China.

Utviklingen i næringsstrukturen i OECD-området fra 1970 og fram til i dag har blant annet vært preget av en gradvis vridning av verdiskapingen fra industri til tjenesteytende næringer. Verdiskapingen i industrien i OECD- området som andel av BNP var om lag 27 pst. i 1974, mot 20 pst. i 1993. Andelen sysselsatte i industrien ble i samme periode redusert fra i overkant av 26 pst. til om lag 18 pst. Tjenesteytende næringers andel av verdiskapingen økte fra om lag 57 pst. til 67 pst., og andelen sysselsatte i disse næringene steg fra 52 pst. til 64 pst. Verdiskapingen fordelt på sektorer i 1974 og 1993 er vist i figur 5.3.

Kilde: OECD: Historical Statistics 1960-1993, 1995 Edition. Statistics Directorate. Taiwan Statistical Data Book 1995. Council for Economic Planning and Development, Republic of China.

5.2 Generelle trekk ved næringspolitikken

Myndighetene i forskjellige land har utformet sin næringspolitikk på bakgrunn av blant annet næringsstruktur, økonomisk utvikling, myndighetenes tradisjoner med ulik grad av aktiv politikk i forholdet til næringslivet, og de utfordringer økonomien og næringslivet antas å stå overfor. Disse faktorene varierer fra land til land, noe som gjør det svært vanskelig å sammenligne enkelte elementer i ulike lands næringspolitikk.

I perioden etter 1973 har flere land gått gjennom betydelige endringer i næringspolitikken. Et viktig trekk ved utviklingen har vært et stadig tettere handelspolitisk samarbeid over landegrensene, som sammen med den teknologiske utviklingen har bidratt til nedbygging av handelshindre og friere kapitalstrømmer over landegrensene. Det er imidlertid fortsatt betydelige forskjeller i næringspolitikken mellom OECD-land.

De engelsktalende landene har gjennomgående ført en liberalistisk politikk de siste to tiår, med økende vekt på generelle økonomiske rammevilkår, og liten vekt på spesielle næringsrettede virkemidler. Særlig i land som Storbritannia og New Zealand har en gått svært langt i å fjerne tidligere viktige næringspolitiske virkemidler knyttet til blant annet statlig eierskap og næringssubsidier. Myndighetene i USA har i liten grad tradisjoner med en aktiv politikk rettet mot næringslivet.

I Japan har myndighetene gjennom hele etterkrigstiden ført en forholdsvis målrettet næringspolitikk, med særlig sikte på å støtte eksportrettet virksomhet. Den japanske næringspolitikken, spesielt jordbrukspolitikken og regelverket knyttet til en del virksomheter rettet mot hjemmemarkedet, har imidlertid i de senere årene blitt møtt med betydelig kritikk - og til dels også handelspolitiske mottiltak - fra handelspartnerne. Både Japan og Taiwan er eksempler på land der myndighetene i noen grad gjennom næringspolitiske tiltak satser spesielt på utpekte vekstnæringer. I Taiwan har myndighetene utpekt bestemte kapital- og teknologi-intensive industrinæringer som prioriterte vekstnæringer.

I de nordiske og kontinentale europeiske landene har en i større grad beholdt selektive ordninger som ble utviklet fra de første etterkrigsårene og fram til slutten av 1970-årene. Flere av disse virkemidlene må samlet sett sies å ha hatt en uheldig virkning på den økonomiske utviklingen, fordi de i stor grad var utformet slik at de sementerte næringsstrukturen og hindret omstillinger i næringslivet fra tradisjonelle industrigrener, for eksempel tungindustri, over mot nye vekstnæringer.

Næringspolitiske tiltak i de fleste landene har imidlertid også en del fellestrekk. De mest brukte næringsrettede virkemidler er konkurranselovgivningen, tiltak for kompetanseheving, FoU og teknologispredning, samt finansieringsordninger. Mange av ordningene fokuserer spesielt på små og mellomstore bedrifter.

En rekke land har i løpet av de siste årene utformet en ny, eller revidert sin eksisterende konkurransepolitikk, for å bedre markedenes funksjonsmåte og bidra til mer effektiv ressursbruk. De næringspolitiske tiltakene rettet mot FoU, teknologispredning og kompetanse er basert på økonomisk støtte for gjennomføring av investeringer, eller på incentiver i skattesystemene. Noen av tiltakene er også rettet mot oppbygging av sentre for koordinering av FoU-innsats og samarbeid mellom bedrifter, og mellom bedrifter, utdanningsinstitusjoner og forskningssentre. Enkelte av landene anser tilgangen til venturekapital som vanskelig for mindre bedrifter, og iverksetter forskjellige virkemidler for å løse dette problemet.

Hovedtrenden i virkemiddelbruken synes å være prioritering av virkemidler for å øke den langsiktige verdiskapingen i næringslivet, ved å vri innretningen på tiltakene fra beskyttelse av enkeltnæringer mot mer generell satsing på kompetanse, FoU og teknologispredning. Også dereguleringer og forenklinger i lover og regler oppfattes i mange land som viktig i denne sammenheng.

De senere årene har det også i landene på kontinentet vært en tendens til avvikling av de spesifikke næringspolitiske virkemidlene, blant annet som følge av konkurransereglene i EU. Det er imidlertid vanskelig å skaffe seg oversikt over denne utviklingen, da det i flere land er et meget komplisert og uoversiktlig nettverk av blant annet ulike støtteordninger. Det foreligger foreløpig ikke internasjonal statistikk som gir et tilstrekkelig grunnlag til å sammenligne OECD-landenes samlede politikk på dette området.

5.3 Næringspolitikken i utvalgte land og i EU

I dette kapitlet beskrives næringspolitikken i utvalgte land. Til grunn for beskrivelsene ligger en rapport fra OECD ³252627, næringspolitiske handlingsprogrammer fra de omtalte landene, samt møter med fagpersoner og representanter fra næringsdepartementene i enkelte av landene.

Sverige

Oppgangen i svensk økonomi på slutten av 1980-tallet var i stor grad drevet av forbruk finansiert ved låneopptak og redusert sparing, og av sterk vekst i eksporten på grunn av den internasjonale oppgangskonjunkturen. Det kraftige tilbakefallet på begynnelsen av 90-tallet skyldtes et sammenfall av flere omstendigheter, blant annet et betydelig behov for finansiell konsolidering i offentlig sektor, redusert innenlandsk etterspørsel, bankkrise og internasjonal nedgangskonjunktur. Fra 1990 til 1993 sank BNP med gjennomsnittlig 2,2 pst. pr. år. Sysselsettingen, som inntil 1990 hadde vokst, falt i både små og store bedrifter. I 1994 var arbeidsledigheten 8 pst., og i tillegg var omlag 4 pst. sysselsatt på arbeidsmarkedstiltak. Økte utgifter til arbeidsmarkedstiltak kombinert med reduserte skatteinntekter førte til betydelig svekkelse av de statlige finansene, og offentlig gjeld steg fra 45 pst. til 85 pst. av BNP fra 1990 til 1994. Myndighetene har vedtatt en rekke budsjettiltak, blant annet i form av reduksjoner i arbeidsledighetstrygden, pensjoner, sykelønnsordningen og i ulike overføringer.

Nedgangen i svensk økonomi har også sammenheng med mer langsiktige strukturelle problemer. Blant annet har produktivitetsveksten i flere tiår vært svak. Sverige gikk fra en fast til en flytende valutakurs ved slutten av 1992, og kronen depresierte med 32 pst. fram til begynnelsen av 1994. Depresieringen ga en umiddelbar forbedring i eksportbedriftenes konkurranseevne.

Utviklingen har skapt en todeling i den svenske økonomien, der den eksportorienterte delen av næringslivet går godt, mens den delen av næringslivet som er rettet mot hjemmemarkedet har stagnert. Den eksportorienterte delen av næringslivet består av en rekke større selskap. I 1993 sto de 10 største selskapene for 35 pst. av eksporten. Sverige har et relativt høyt antall multinasjonale selskap i forhold til andre land. De hjemmekonkurrerende bedriftene er i stor grad små og mellomstore familiebedrifter.

Som følge av situasjonen i den hjemmekonkurrerende delen av næringslivet er næringspolitikken i stor grad rettet mot å skape gode rammebetingelser for nyetableringer og vekst i små og mellomstore bedrifter, ved tiltak på områder som FoU og innovasjon, kompetanse og bedring av kapitaltilgangen for mindre bedrifter.

Styrking av FoU og innovasjon er et viktig element i myndighetenes politikk for å bedre svenske bedrifters konkurranseevne. Offentlige og private utgifter til FoU tilsvarte 3,3 pst. av BNP i 1993. Ingen andre land i OECD-området hadde høyere andel FoU dette året. Privat sektor, i hovedsak industrien, sto for 68 pst. av finansieringen av all FoU i Sverige i 1991, universitetene 28 pst. og offentlige og private forskningsinstitutter 4 pst. Hele 80 pst. av den industrielle forskningen er konsentrert omkring områdene transportmidler, elektrotekniske produkter, farmasøytiske produkter og maskiner. Det meste av forskningen foregår i de store selskapene, omtrent halvparten i de ti største.

Det hjemmemarkedsorienterte næringslivet står for en relativt begrenset del av den totale FoU i næringslivet.

Økt oppmerksomhet rettes mot spredning av teknologi, spesielt til små og mellomstore bedrifter. For å bidra til den teknologiske infrastrukturen opprettet myndighetene, med noe medfinansiering fra næringslivet, syv «teknologibrostiftelser» i 1993. Stiftelsene er knyttet til universitetene, og har som mål å fremme overføring av teknologisk kunnskap fra universitets- og høgskolesektoren til næringslivet, samt å stimulere kommersialisering av forskningsresultater. Stiftelsene finansierer blant annet forskningssamarbeid mellom næringslivet og utdanningssektoren. For å lette bedriftsetableringer finansierer stiftelsene også utarbeiding av forretningsideer basert på resultater fra universitets- og høgskoleforskning.

Bedre kompetanse hos lederne av små og mellomstore bedrifter, spesielt på områder som teknologi og markedsføring, anses som sentralt for å øke næringslivets konkurranseevne. Tiltak på dette området blir utarbeidet av det offentlige ALMI Företagspartner AB i samarbeid med bransjeorganisasjoner, utdanningsinstitusjoner og kommuner. God industridesign er et annet område som anses som et viktig konkurransefortrinn. For å bidra til økt satsing på industridesign er det blant annet opprettet et tiltak gjennom ALMI Företagspartner ABs regionale utviklingsselskap, der det gis støtte til delfinansiering av innleide konsulenter på designområdet.

Innsatsen rettet mot små og mellomstore bedrifter fokuserer i tillegg på utviklingen av et venturekapitalmarked. Myndighetene etablerte i 1992 to holdingselskaper som skulle foreta investeringer i nye og etablerte venturekapitalselskaper. Selskapene ble børsnotert, og virksomheten ble underlagt samme avkastningskrav som normalt kreves av børsnoterte selskaper. Selskapene kunne ikke på dette grunnlag forventes å investere i bedrifter som var på et tidlig utviklingsstadium, og selskapene fungerte ikke etter hensikten. Myndighetene er nå i ferd med å selge sine aksjer i selskapene, og vil anvende midlene på andre måter for å øke tilgangen til venturekapital til små og mellomstore bedrifter. De frigjorte midlene skal først og fremst benyttes til å styrke soliditeten i bedrifter tidlig i utviklingsfasen. Myndighetene har også etablert en låneordning for nyetablerte bedrifter. Lånene kan ikke overstige 30 pst. av totale investeringskostnader, og er rente- og avdragsfrie de to første årene. Ordningen administreres av regionale utviklingsselskaper, som eies av de ulike fylkene og morselskapet ALMI Företagspartner AB.

Sverige arbeider aktivt for å tiltrekke seg utenlandske investeringer, og har i denne forbindelse avviklet begrensninger på slike investeringer og opprettet et eget selskap, «Invest in Sweden Agency», som har som formål å fremme utenlandske investeringer i Sverige.

Danmark

På begynnelsen av 1980-tallet var Danmark i en vanskelig økonomisk situasjon. Produksjonen stagnerte, og både prisveksten, arbeidsledigheten, budsjettunderskuddet og handelsunderskuddet med utlandet økte. Dette var bakgrunnen for at danske myndigheter gjennom hele 80-tallet, spesielt i siste halvdel, førte en stram økonomisk politikk. Den økonomiske politikken dempet inflasjonen, som har vært blant verdens laveste de siste årene, og dempet den negative utviklingen i betalings- og handelsbalansen. Det tok imidlertid lenger tid enn antatt før produksjonen tok seg opp igjen. Gjennomsnittlig årlig vekst i BNP fra 1987 til 1993 var lavere enn 1 pst., en av de laveste veksttaktene blant de industrialiserte landene. Arbeidsledigheten steg betydelig, fra i underkant av 8 pst. i 1986 til over 12 pst. i 1993, men er senere redusert til om lag 10 pst.

Arbeidsledigheten er blant landets mest alvorlige økonomiske problemer. Økt sysselsetting er derfor et av flere eksplisitt uttrykte mål for næringspolitikken, som er utformet med tanke på vekst i tjenestenæringer med lave kompetansekrav, samt med tanke på å opprettholde posisjoner der dansk næringsliv i utgangspunktet er sterke. Dette gjøres ved egne tiltak overfor blant annet «forbrukerservice», overfor små og mellomstore bedrifter og overfor «ressursområder» og «styrkeposisjoner».

Myndighetene har spesielt satt søkelyset på sysselsettingspotensialet i «forbrukerservice». Det er lagt vekt på å etablere et marked for dette ved å subsidiere husholdningenes kjøp av serviceytelser som renhold og vedlikehold. Subsidieringen skjer indirekte ved at støtten gis via private «hjemmeservice-selskaper» som tilbyr tjenester til husholdningene. Hensikten er å redusere svart arbeid i denne sektoren, samt å skape arbeidsmuligheter for lavt utdannet arbeidskraft. Ordningen ble innført i januar 1994, og 600 mill. danske kroner ble satt av til en forsøksperiode som strekker seg ut 1996. I løpet av de to årene ordningen har eksistert er det skapt ca. 2000 heltidsstillinger. Ordningen har ikke vært lovfestet som permanent, og det kan ha bidratt til at potensialet ikke har vært utnyttet fullt ut.

Det legges vekt på å identifisere og fjerne eventuelle barrierer som hindrer at nye og mindre virksomheters vekstpotensiale utnyttes fullt ut, blant annet ved å utvikle et finansieringssystem som ivaretar næringslivets finansieringsbehov i ulike utviklingsfaser. Det danske fremmedkapitalmarkedet er relativt godt utbygd. Landet har imidlertid ikke et godt fungerende venturekapitalmarked. For å styrke tilgangen på egenkapitalfinansiering og venturekapital innførte Danmark i 1994 en lov som skal gjøre det attraktivt å etablere utviklingsselskaper eller private virksomheter som tilfører små og mellomstore bedrifter risikokapital til markedsmessige vilkår. Staten dekker 50 pst. av eventuelle tap på kapitaltilførsel fra utviklingsselskapene. Også det danske «VækstFonden» yter medfinansiering til risikobetonte utviklingsprosjekter i form av lån. Bedriftene tilbakebetaler lånet kun dersom prosjektet blir en suksess.

De danske konsernene står for hoveddelen av verdiskapingen og eksporten i dansk økonomi. Myndighetene mener det er viktig å beholde disse konsernene og deres kjerneaktiviteter i Danmark, fordi de gjennom samarbeid med blant annet underleverandører overfører viktig kompetanse til øvrig dansk næringsliv. Styrking av rammebetingelsene for storbedriftene er derfor et eget innsatsområde i næringspolitikken. Målet er at storbedriftenes rammebetingelser skal være minst like gode som rammebetingelsene i de viktigste konkurrentlandene.

Ressursområder og styrkeposisjoner pekes på som innsatsområder i næringspolitikken. Ressursområder er brede næringsområder bestående av ulike bransjer som gjensidig påvirker hverandres innovasjon. Myndighetene har identifisert en rekke ressursområder, som står for omkring 90 pst. av Danmarks eksport og sysselsetting i privat sektor. Gjennom dialog mellom myndighetene og ressursområdene skal en, som grunnlag for utforming av næringspolitikken, identifisere strategiske utfordringer og muligheter som er særskilte for områdenes virksomhet.

Styrkeposisjoner er klynger av bedrifter innenfor bestemte bransjer eller på tvers av bransjene som har sterke posisjoner på det internasjonale markedet. Styrkeposisjonene er definert til å være næringsmiddelindustri, farmasøytisk industri, treindustri, møbelindustri, grafisk industri, byggevareindustri, jern- og metallindustri samt skipsbyggingsindustri. Målsettingen er at bedrifter i styrkeposisjonene skal ha minst like gode rammebetingelser som utenlandske konkurrenter. Dette innebærer ikke en oppfølging av utenlandsk subsidienivå, men en sterkere vekt på utdanning av kompetent arbeidskraft, infrastruktur og offentlig satsing i forskning og produktutvikling i de aktuelle næringene.

Finland

Finland hadde på hele 1980-tallet høy BNP-vekst, men ble som flere andre land rammet av bankkrise og internasjonal nedgangkonjunktur på begynnelsen av 1990-tallet. Samtidig opplevde de finske bedriftene bortfall av eksport til det tidligere Sovjetunionen. Fra 1990 til midten av 1993 sank BNP med 15 pst. og arbeidsledigheten steg fra 3,5 pst. til 19 pst. Både den offentlige budsjettbalansen og handelsbalansen ble betraktelig svekket. Myndighetene devaluerte marken i november 1991 med 14 pst., og etter at marken ble sluppet fri i september 1992, depresierte den ytterlige med 20 pst. mot ECU i løpet av et halvt år. Dette ga grunnlag for en markant økning av eksporten av industrivarer til OECD-Europa. Verdiskapingen i den eksportorienterte delen av næringslivet steg med 5 pst. i 1993 og 11 pst. i første halvdel av 1994, mens verdiskapingen i den hjemmemarkedsorienterte delen av næringslivet ble ytterligere svekket. Tilliten til den finske økonomien synes nå å ha steget, og den finske marken er tilbake på det nivået den var før den ble sluppet fri.

Finland har utformet en strategi for utvikling av næringslivet, blant annet basert på ny konkurranselovgivning, økt effektivitet i infrastrukturen, styrking av innovasjon og teknologispredning og bedre finansieringsmuligheter for små og mellomstore bedrifter.

Myndighetene innførte i 1992 en ny konkurranselov, som blant annet forbyr horisontale karteller og misbruk av markedsmakt. Det er lagt spesiell vekt på å fjerne konkurransehindre i næringsmiddelindustrien og i transport- og energisektoren. Transportsektorene er nylig åpnet for konkurranse, og i 1994 ble telekommunikasjonsmarkedet delvis åpnet for private aktører. I 1993 opphevet myndighetene restriksjoner på utenlandske direkteinvesteringer i Finland. Myndighetene har gjennomført privatisering av statlig eide bedrifter, men de anser fortsatt andelen statlig eide bedrifter som unødvendig høy. De forventer at en ytterligere privatisering kan bidra til å gjøre foretakene mer konkurransedyktige. En fortsatt privatisering er også ment å bidra til å lette myndighetenes økonomiske situasjon.

De offentlige utgiftene til FoU er styrket til tross for en vanskelig budsjettsituasjon, men fortsatt er nivået på FoU-investeringene og den offentlige andel av industriell forskning lavere i Finland enn i industrialiserte land forøvrig. For å bidra til spredning av teknologi retter myndighetene innsatsen mot å styrke informasjons- og rådgivningstjenesten og tilgangen på risikokapital til investeringer i teknologi. Myndighetene fremmer utviklingen av et nasjonalt innovasjonssystem gjennom å bygge opp innovasjonssentre som kobler bedrifter, finansinstitusjoner, forskningssentre og utdanningsinstitusjoner. Utviklingen av denne type teknologisk infrastruktur er også ansett som avgjørende for å tiltrekke utenlandske FoU-aktiviteter til Finland. En oppgave for næringspolitikken er å bidra til at bedriftene bedre kan delta i internasjonale nettverk og forskningsprogram, og opprette kontakt med ledende utenlandske bedrifter.

Myndighetene anser finansiering som et av de største problemene små og mellomstore bedrifter står overfor. For en kort periode har myndighetene utvidet garanti- og risikokapitalordningene i spesielle finansieringsinstitusjoner for slike bedrifter. Venturemarkedet har hittil vært dominert av statlige institusjoner. Det legges økt vekt på å bygge opp et privat egenkapital- og venturekapitalmarked.

Nederland

Fra slutten av 1960-tallet avtok veksten i Nederlands økonomi, samtidig som en pågående styrking av landets velferdssystem fortsatte. Veksten i velferdsgoder kunne en stund finansieres ved økte statlige inntekter fra gassproduksjon. Etter hvert som veksten i gassinntektene flatet ut, økte imidlertid underskuddet i statsfinansene, og det ble nødvendig å øke skattene. Reallønnsveksten hadde vært og forble høy, noe som svekket tradisjonell næringsvirksomhets konkurranseevne i forhold til utlandet. Nedgangskonjunkturen på begynnelsen av 80-tallet viste at en stor del av industrien i Nederland ikke var konkurransedyktig. Arbeidsledigheten steg til et av de høyeste nivåene blant landene i Nord-Europa. Fra 1983 til 1990 ble den økonomiske politikken lagt om, i retning av bedre kontroll over statsfinansene og økt effektivitet i økonomien. Samtidig var lønnsveksten moderat. Produksjon og investeringer tok seg etter hvert opp. Også i industrisektoren ble den negative utviklingen snudd. Nederland har etter 1988, i motsetning til i den foregående perioden, hatt en BNP-vekst noe over og et arbeidsledighetsnivå en del under gjennomsnittet for EU-landene.

En situasjon som den Nederland hadde på 70-tallet er blitt kalt «hollandsk syke». Begrepet har vært brukt om de negative virkninger valutainntekter fra naturressurser kan ha på konkurranseevnen for tradisjonell eksport- og importkonkurrerende virksomhet. Lignende virkninger har vært observert i land som Australia og Storbritannia, og i Norge.

Viktige områder i Nederlands næringspolitikk er kompetanse- og FoU-politikken. Mellom 70 og 80 pst. av myndighetenes totale budsjettinnsats rettet mot næringslivet går til å fremme FoU, teknologispredning og innovasjon. Den nederlandske regjeringen vedtok i juni 1995 en strategirapport som gir retningslinjene for myndighetenes politikk på dette området. Andre viktige områder i næringspolitikken er konkurransepolitikk og tiltak for å styrke kapitaltilgangen.

Investeringer i FoU som andel av BNP har falt siden 1987, og er i dag under gjennomsnittet både i EU og i OECD-området. Hovedårsaken til fallet er reduserte FoU-investeringer i privat sektor. FoU-innsatsen er konsentrert i et lite antall bedrifter, 50 bedrifter står for om lag 90 pst. av næringslivets investeringer i FoU. De største internasjonale bedriftene i Nederland har redusert sin FoU-aktivitet i hjemlandet forholdsmessig mer enn de har redusert tilsvarende aktivitet i utlandet. Utenlandsk finansieringsandel i kommersiell forskning har sunket fra om lag 8 pst. i 1981 til om lag 2 pst. i 1991, mens den i tilsvarende periode har steget fra 5 pst. til 8 pst. for EU-landene sett under ett.

FoU-investeringer i privat næringsliv fremmes blant annet via skattesystemet. For å tiltrekke seg kunnskapsbasert virksomhet har Nederland for eksempel innført gunstige avskrivningsregler for immateriell kapital som overføres fra utlandet. Myndighetene innførte i 1994 en ordning med skattefradrag for en andel av lønnskostnadene til forskningspersonnel som arbeider med spesielle FoU-prosjekter. Ordningen omfatter både bedrifter som ansetter forskningspersonell og forskningsinstitutter som arbeider på prosjekter for private bedrifter.

Myndighetene har etablert et nettverk av innovasjonssentre som skal bistå små bedrifter i teknologiutvikling. Blant annet subsidierer sentrene bedrifter som ansetter nyutdannede til å jobbe med innovasjon, ved at de i 2-4 år finansierer halvparten av lønnskostnadene ved ansettelse av forskningsassistenter under akademisk veiledning fra universitet eller høyskole. Det er også innført egne låneordninger for teknologibaserte nyetableringer og for teknologiutviklingsprosjekter i små og mellomstore bedrifter.

Forskningsintensive bedrifter i Nederland har i stigende grad hentet forskningskunnskap fra utlandet. For å bygge opp egne kompetansesentre har myndighetene vedtatt etablering av teknologiinstitutter som skal være konsentrert om spesielle forskningsområder. Myndighetene samarbeider med næringslivet for å finne fram til de mest sentrale forskningsområdene for disse instituttene. Det første skal i følge planen åpnes, i 1996. Næringslivet skal bidra aktivt i finansiering og drift av instituttene. I forbindelse med etableringen av instituttene er det også opprettet et fond som skal styrke satsingen på yrkesfaglig utdanning innenfor de forskningsområdene som prioriteres av instituttene. Med utgangspunkt i klustertankegangen subsidierer myndighetene samarbeid mellom høyteknologibedrifter og forskningsinstitusjoner for å bidra til bedre samordning av de totale forskningsressursene.

Myndighetene startet på slutten av 80-tallet en større revisjon av konkurransepolitikken. Nederland har hatt et lite forpliktende regelverk på konkurranseområdet. Det har for eksempel ikke vært noe prinsipielt forbud mot karteller. Myndighetene har valgt en gradvis og forsiktig endring av regelverk og praksis, og konkurransepolitikken er derfor ikke helt på linje med tilsvarende politikk i andre land.

Det nederlandske kapitalmarkedet er relativt godt utbygd, men mellomstore og store bedrifter hevder å ha hatt problemer med å skaffe tilstrekkelig langsiktig kapital til finansiering av risikofylte prosjekter. Nederlandske myndigheter og en rekke private finansieringsinstitusjoner (banker, forsikringsselskap og pensjonsfond) har etablert et samarbeid for å bedre tilgangen på risikokapital til mellomstore og store bedrifter. De private partene finansierer 78 pst. og det offentlige 22 pst. av ordningen. Ordningen kommer i tillegg til spesielle garanti- og risikokapitalordninger for små bedrifter.

Tyskland

Vest-Tysklands sterke økonomiske vekst i etterkrigstiden skyldes blant annet en meget konkurransedyktig industrisektor. Etter gjenforeningen med Øst-Tyskland i 1990 er Tyskland blitt verdens tredje største industriland, og verdiskapingen i industrien utgjør i dag over 30 pst. av BNP. Gjenforeningen førte til økt etterspørsel og økte investeringer. Dette bidro til at den internasjonale lavkonjunkturen som startet i 1990 ikke rammet Tyskland før i 1992. Den tyske industriens konkurranseevne ble svekket og tapte markedsandeler. Arbeidsledigheten steg, og var i slutten av 1994 om lag 8 pst. i Vest-Tyskland og i overkant av 13 pst. i Øst-Tyskland. Veksten i økonomien tok seg opp i siste halvdel av 1994, i hovedsak som følge av økt eksport. Næringslivets investeringer er stigende, men investeringene skjer i større grad enn tidligere i utlandet, blant annet i nærliggende lavkostnadsland i Øst-Europa. Bakgrunnen er blant annet at Tyskland, spesielt den vestlige delen, har de høyeste lønnskostnadene blant de industrialiserte landene. Det er antatt at om lag 300 000 tyske arbeidsplasser er flyttet ut de siste 5 årene som følge av det høye kostnadsnivået. Også utenlandske direkteinvesteringer i Tyskland har sunket.

Næringspolitikken i Tyskland drives både på føderalt nivå og på delstatsnivå, og ved samarbeid mellom disse. Det brukes om lag fem ganger så mye ressurser på næringspolitiske tiltak i Øst-Tyskland som i Vest-Tyskland, og de fleste næringspolitiske tiltak preges av forhold knyttet til gjenforeningen. På føderalt nivå prioriteres en politikk rettet mot å fremme FoU, kapitaltilgang, investeringer og bedre rammevilkår for småbedriftene og næringslivet i Øst-Tyskland. Delstatene har først og fremst ansvaret for næringspolitiske virkemidler innenfor regionalpolitikken.

Tysklands utgifter til FoU som andel av BNP var ca. 2,6 pst. i 1992. Næringslivet finansierer 60 pst., mens 22 pst. finansieres fra føderale myndigheter og 16 pst. fra delstatene. Næringslivets forskning er konsentrert til store bedrifter, og 90 pst. av forskningen skjer innenfor elektronisk, kjemisk og maskinteknisk industri samt innenfor bilindustrien. Den offentlig innsatsen er først og fremst rettet mot å fremme små og mellomstore bedrifters teknologiske kompetanse. De siste årene har innsatsen også vært spesielt rettet mot å etablere et effektivt forskningsmiljø i de østlige delene av landet, gjennom omorganisering av gamle og opprettelse av nye forskningsinstitutt.

De føderale myndighetene har etablert et nettverk av informasjonssentre som skal bidra til teknologispredning og bistå med konsulenthjelp innenfor teknologiområdet. Næringslivets FoU fremmes gjennom økonomisk støtte til ansettelse av forskningspersonell og til etablering av teknologibaserte foretak. Myndighetene forsøker å øke samarbeidet mellom industrien og forskningsinstituttene ved å stille økte krav til samarbeid for å oppnå offentlig delfinansiering.

Bedriftsstrukturen i Tyskland preges i all hovedsak av små og mellomstore bedrifter. Det er satset store ressurser på å fremme småbedriftene, spesielt i den østlige delen, hvor antallet småbedrifter har økt fra 100 000 i 1990 til 500 000 i 1995. Myndighetene finansierer kurs i ledelsesopplæring, og ledere fra Vest-Tyskland deltar i programmer for å overføre kunnskap til øst-tyske bedriftsledere. De føderale myndighetene støtter små og mellomstore bedrifters utenlandsinvesteringer i Sentral- og Øst-Europa ved å gi investeringsgarantier og lån.

Finansieringssystemet i Tyskland er dominert av en banksektor med sterke relasjoner til næringslivet, og et børs- og aksjemarked som spiller en begrenset rolle. Dette skaper problemer for nyetableringer, spesielt dersom disse er basert på immateriell kapital. Finansieringsprogrammer er satt i verk fra myndighetenes side for å sikre tilgang på langsiktig kapital til nyetableringer. Blant annet gis det fastrentelån som er avdragsfrie de første årene, og egenkapitalinnskudd uten krav om sikkerhetsstillelse.

Myndighetene har gjennomført skattereduksjoner og reguleringer i kapitalmarkedet for å stimulere til økte investeringer. Tilgangen på egenkapital er forbedret, blant annet ved at investeringsskatt på egenkapitalinnskudd fra andre bedrifter er fjernet, og ved at avkastning på investeringer beskattes på linje med rene pengeplasseringer. Små og mellomstore bedrifter får 20 pst. investeringsstøtte for investeringer opp til et gitt beløp. Spesiell investeringsstøtte, gunstige avskrivningsregler og egne låne- og garantiordninger er innført for investeringer i Øst-Tyskland.

Tyskland har gjennomført omfattende privatisering, først og fremst av tidligere øst-tyske statsforetak. Den offentlige privatiseringsinstitusjonen «Treuhandanstalt» privatiserte i løpet av de fire første årene etter gjenforeningen om lag 13 000 selskaper. En rekke større statlige selskaper er delt opp i mindre enheter, for å etablere en småbedriftsstruktur i det østlige Tyskland. Privatiseringen er et betydelig bidrag til å redusere statens utgifter.

USA

USA har tradisjonelt hatt en ledende rolle i konjunkturutviklingen i verdensøkonomien ⁴28, blant annet på grunn av landets størrelse og markedsdrivende teknologiske rolle innenfor en rekke områder. USA har gjennomgående passert konjunkturbunnene og -toppene før de andre landene, og konjunkturutslagene har normalt vært sterkere i USA enn i andre land.

På store deler av 80-tallet var amerikansk økonomi preget av til dels store underskudd i utenriksøkonomien. Årsaken var en kombinasjon av innenlandsk konjunkturoppgang som følge av skattereduksjon og omlegging av finanspolitikken i ekspansiv retning, og svekket konkurranseevne for amerikanske bedrifter, blant annet på grunn av en sterk dollar. I perioden 1985 til 1988 vokste BNP gjennomsnittlig med om lag 3 pst pr. år. I 1989 gjennomgikk amerikansk økonomi et tilbakeslag. Veksten tok seg imidlertid opp fra årsskiftet 1992/93. I 1994 vokste BNP med 4 pst., og over 3,5 millioner arbeidsplasser ble skapt. Veksten avtok noe i 1995.

USAs hjemmemarked utgjør godt over to tredjedeler av hele EØS-markedet, målt ved befolkningsstørrelse. Dette gir, blant annet på grunn av stordriftsfordeler, gode muligheter for næringsutvikling. Størrelsen på hjemmemarkedet er også av betydning for omfanget på handelen med utlandet. USAs utenrikshandel som andel av BNP utgjør kun i underkant av 10 pst. Det innebærer at over 90 pst. av landets produksjon etterspørres og forbrukes i USA, og konsumet er en ledende konjunkturkomponent. Til tross for dette vies utenrikshandel og handelspolitikk stor oppmerksomhet.

USA har ingen uttalt næringspolitikk. I hvilken grad det er ønskelig med en aktiv næringspolitikk i USA er i stor grad et politisk spørsmål. Generelt er demokratene positive til næringspolitiske tiltak, og da kanskje særlig i form av teknologi- og forskningsprogrammer. Republikanerne mener at det først og fremst er gjennom tilrettelegging av lover og regler en oppnår nyskaping og bedret konkurranseevne. De peker blant annet på at utviklingen i markedene er mye raskere enn myndighetenes evne til å absorbere disse endringene, og reagere på dem på en fornuftig måte. Offentlige næringsrettede tiltak treffer, i følge republikanerne, kun enkelte bedrifter i enkelte næringer, og da gjerne bedrifter som har spesialisert seg på å utnytte offentlige tiltak.

De enkelte delstatene fører en aktiv politikk for å tiltrekke seg investeringer og økonomisk aktivitet. Dette omfatter virkemidler som skatter og avgifter, venturekapitalfond og ulike former for partnerskap mellom offentlig og privat virksomhet. Et eksempel på dette er myndighetenes politikk i Silicon Valley i California, med opprettelsen av investeringsfond med offentlige og private eiere. Delstatenes innsats rettet mot næringslivet og næringsutviklingen har i noen grad ført til konkurranse om å tilby de mest attraktive rammebetingelser.

USAs handelspolitikk har tradisjonelt vært ansett som relativt proteksjonistisk. De siste års utvikling på dette området, med dannelsen av WTO og etableringen av det nordamerikanske frihandelsområdet (NAFTA), kan imidlertid bidra til å endre på dette. Amerikanske myndigheter arbeider aktivt for å sikre amerikanske bedrifters interesser, blant annet ved mistanke om dumping eller brudd på immaterielle rettigheter. Dette har særlig vært aktuelt i forhold til Japan, Kina og andre asiatiske land. I tillegg til å bidra til markedsadgang og bedre konkurransevilkår for amerikanske produkter på utenlandske markeder, har USA utviklet en nasjonal eksportstrategi. De ulike tiltakene går delvis ut på å bidra med informasjon om for eksempel store offentlige innkjøpsprogrammer i utlandet, og delvis på å bidra med eksportfinansiering.

Myndighetene i USA legger stor vekt på å fremme konkurranse på hjemmemarkedet. USA fikk sin konkurranselov i 1891. I følge denne loven er det forbudt og straffbart å monopolisere markeder. En rekke sektorer, som telekommunikasjoner, jernbaner og luftfart, har blitt åpnet for konkurranse de siste årene. Konkurranselovgivningen åpner i dag for samarbeid ved gjennomføring av FoU-aktiviteter. Dette tiltaket har, i følge myndighetene, skapt en økning i FoU-samarbeidsprosjekter mellom bedrifter.

USA ligger langt framme i den teknologiske utviklingen. USAs forskningspolitikk har vært preget av store forsvarsprogrammer. Endringene i de politiske forholdene i verden har imidlertid ført til omfattende kutt i forsvarsbudsjettene, og redusert aktivitet på teknologiutviklingssiden. Et eksempel på myndighetenes nyere FoU-satsing er Advanced Technology Programme (ATP). ATP ble innført som et pilotprosjekt for om lag 4 år siden. Programmet er et partnerskap mellom offentlig og privat sektor. ATP skal bidra til at næringslivet utvikler teknologi raskere, som svar på produktenes kortere livssykluser og den raske innovasjonstakten.

I programmet tar en sikte på å finansiere forskning innenfor områder som anses som høy-risiko, og hvor bedriftene i privat sektor i liten grad hadde vært villige til å forske uten støtte fra offentlige myndigheter. ATP har de siste årene mottatt et årlig statstilskudd på om lag 1 mrd.

Lovgivningen på patenter og immaterielle rettigheter prioriteres høyt, og brukes aktivt for å fremme næringsrettet FoU. I mars 1996 ble det innført en ny lov som skal bidra til å fremme kommersialisering av nye teknologier som er utviklet i samarbeid mellom bedrifter og forskningsinstitutter. Loven skal blant annet bidra til å sikre bedriftenes immaterielle rettigheter, og de offentlige forskernes royalties ved kommersialisering av nye teknologier.

Arbeidsledigheten i USA var i 1994 på om lag 6 pst. Dette er langt lavere enn i de fleste andre OECD-land. Dette kan til dels forklares utfra et fleksibelt arbeidsmarked med hensyn til både lønnssystemet og arbeidstakernes reduserte rettigheter. Motstykket til dette er at arbeidskraft med lavere utdanning har opplevd store fall i reallønnen de siste 30 årene, og inntektsforskjellene har økt. USA har en høy formell utdanningstetthet sammenlignet med andre land, og offentlige utgifter til utdanning som andel av BNP er høy. Det er imidlertid også en høy andel av befolkningen som har svært lavt formelt utdanningsnivå. På bakgrunn av dette er det foreslått å øke innsatsen rettet mot voksenopplæring og kompetanseheving generelt.

New Zealand

New Zealand var på slutten av 1950-tallet et av de mest velstående landene i OECD-området. Årlig gjennomsnittlig BNP-vekst var imidlertid lavere enn OECD-gjennomsnittet fra 1960 til 1993. I perioden fra etter annen verdenskrig og fram til midten av 80-tallet var økonomien karakterisert ved høy grad av regulering fra myndighetenes side. Den hjemmemarkedsorienterte delen av næringslivet var beskyttet fra utenlandsk konkurranse ved høye tolltariffer og importkvoter, og myndighetene drev omfattende støtte til eksportorientert næringsliv. Eksporten, som var dominert av jordbruksvarer, gikk i hovedsak til det britiske markedet. Storbritannias inntreden i EF i 1973 førte imidlertid til at New Zealand mistet sin rolle som preferert leverandør, og eksporten til dette markedet sank betraktelig. Reguleringene og beskyttelsestiltakene bidro til en lite effektiv produksjonsstruktur, og svak konkurranseevne gjorde at den eksportorienterte delen av næringslivet fikk problemer på det internasjonale markedet. På midten av 80-tallet var økonomien i New Zealand preget av høy inflasjon, underskudd på handels- og betalingsbalansen og en stadig stigende arbeidsledighet.

Situasjonen krevde en endring i politikken, og myndighetene startet i 1984 en omfattende reformprosess. Politikken ble på kort tid endret fra høy grad av direkte regulering til høy grad av markedsstyring. Finansmarkedet ble deregulert, og barrierer for direkteinvesteringer fra utlandet, blant annet konsesjonsregler, ble fjernet. Tolltariffer og importkvoter ble redusert.

Myndighetene la vekt på økt konkurranse og privatiserte blant annet televerket og jernbanen. Frigjort statlig kapital ble brukt til å betale ned utenlandsgjelden. Offentlig sektor ble effektivisert. Reformprosessen ble ytterligere forsterket i 1990 ved en omfattende arbeidsmarkedsreform. Arbeidsmarkedsreformen innebar en svekkelse av sterke fagforeninger ved en innføring av et system for individuelle lønnsforhandlinger mellom arbeidstaker og arbeidsgiver i privat næringsliv. Reformen bidro til en større fleksibilitet i lønnsfastsettelsen, og ble etter hvert også innført i offentlig sektor.

Myndighetenes overordnede strategi er å unngå å gripe inn i økonomien med mindre det eksisterer omfattende markedsimperfeksjoner. Det brukes lite ressurser på direkte næringsrettede tiltak. Det eksisterer for eksempel ikke statsbanker eller et offentlig finansieringssystem. Spesielle næringspolitiske tiltak rettes i hovedsak mot å fremme eksport og utvikling av kompetanse, forskning og teknologi. Virkemidlene er utformet som tjenester som næringslivet betaler for å få utført.

«Trade Development Board» er en offentlig organisasjon som skaffer næringslivet informasjon om eksportmarkeder, opptrer som rådgiver for eksportrettet aktivitet og kobler eksportørene opp mot utenlandske samarbeidspartnere. Organisasjonen jobber også sammen med næringslivet for å etablere grupper av eksportører i relaterte næringer.

Utdanningssystemet er forsøkt knyttet til næringslivets behov ved å gjøre det mer etterspørselsbasert. Utdanningsinstitusjonene utformer utdanningstilbudene i samarbeid med næringslivet, og får offentlig finansiering tilsvarende det antallet studenter de greier å tiltrekke. Lite private og offentlige ressurser brukes til forskning og utvikling i næringslivet. Myndighetene legger større vekt på forbedre effektiviteten i bruken av offentlige FoU-midler enn å øke nivået. Blant annet har de opprettet et fond for fordeling av forskningsmidler til ti offentlige forskningsinstitutter, som utfører forskning innenfor hver sine spesielle bransjegrupperinger. Formålet er å opprette direkte kontakt mellom de ulike bransjene og de tilhørende forskningsinstituttene for å bidra til en mer etterspørselsbasert forskningsinnsats og større grad av teknologi- og kompetansespredning.

Japan

Veksten i den japanske økonomien falt fra et relativt høyt nivå på slutten av 1980-tallet til stagnasjon i 1993. Nedgangen skyldtes blant annet fall i eiendomsverdiene, problemer innenfor finansnæringen, og restrukturering i næringslivet på grunn av svekket lønnsomhet og konkurranseevne som følge av en kraftig appresiering av den japanske yen. Industriproduksjonen falt over 4,5 pst. fra 1991 til 1993, mot en gjennomsnittlig årlig vekst i perioden 1980-90 på 4 pst. Bedriftene reduserte investeringene og sysselsettingen, og produksjonen ble i større grad enn tidligere flyttet ut av Japan til lavkostnadsland som Kina, Malaysia, Thailand og Vietnam. Internasjonaliseringen av japansk produksjon er likevel ikke omfattende. I 1992 ble 7 pst. av produksjonen i japanske bedrifter produsert i utlandet, mens tilsvarende tall for amerikanske og tyske bedrifter var henholdsvis 26 pst. og 20 pst.

Japanske myndigheter har de siste årene vedtatt flere finanspolitiske stimuleringspakker i håp om å øke veksten i økonomien. Situasjonen har også ført til økt fokus på næringslivets vilkår i Japan, og næringspolitikken har i den senere tid vært inne i en endringsprosess. Myndighetene hevder å ha forlatt en næringspolitikk som fokuserer på næringer som bilindustri, mekanisk industri og maskinverktøyindustri, fordi de anser potensialet for sterk vekst i disse bransjene for å være uttømt. Næringspolitikken skal baseres på en mer markedsorientert tankegang, der forventninger til utvikling i framtidige markeder, i samarbeid med næringslivet, legges til grunn for politikkutformingen. Eksempler på forventet markedsutvikling er en sterk aldringsbølge som skaper nye etterspørselsmønstre innenfor blant annet helse og omsorg, og den raske teknologiske utviklingen innenfor kommunikasjon og informasjonsbehandling som skaper etterspørsel etter nye produkter og tjenester.

Japans næringspolitiske strategi kan deles i tre hovedgrupper; oppbygging av den sosiale infrastrukturen, deregulering og reformering av eksisterende regelverk og tilrettelegging for nødvendige strukturendringer ved å forbedre rammebetingelsene for næringsvirksomhet.

Den sosiale infrastrukturen tolkes vidt til blant annet å omfatte velferdssystemet, utdanning og kompetanseheving og informasjonstilgang. Viktige tiltak er blant annet økte investeringer i helse- og boligtilbud, økt mulighet for de eldre for deltagelse i arbeidslivet, forbedret effektivitet innen transport og distribusjon og oppgradering av utdanningssystemet. Det legges også vekt på å fremme etablering av informasjonsnettverk.

Myndighetene anser revidering og oppmyking av eksisterende regelverk som viktig, og det legges vekt på å fjerne konkurransehindrende elementer som er skapt av forretningspraksis i privat næringsliv. I mars 1995 ga den japanske regjeringen sitt bifall til en fem-års dereguleringsplan som gjelder fra 1995 til 1999. Programmet omfatter regelverk innenfor i alt 11 områder, fra lov om etablering av kjøpesentre og konkurranseregler, til den japanske industristandarden. Regjeringen vil revidere programmet hvert år basert på anbefalinger fra en rådgivende gruppe.

Rammebetingelsene for næringsvirksomhet skal forbedres, blant annet gjennom å styrke intellektuell eiendomsrett, fremme FoU og å forenkle regelverket for fusjoner og fisjoner. Det vurderes som helt sentralt at effektive anti-monopolregler implementeres parallelt med endringene i næringsstrukturen, og at reguleringer som hindrer framvekst av nye bedrifter fjernes. Konkurranse mellom finansinstitusjoner skal fremmes og børsnotering forenkles for å bedre kapitaltilgangen til bedriftene.

Det er også gjennomført tiltak i kapitalmarkedet, i hovedsak via skattesystemet, for å gjøre det mer attraktivt å investere innenlands enn i utlandet.

Taiwan

Fra 1950 til 1990 hadde Taiwan en gjennomsnittlig årlig BNP-vekst på om lag 8 pst., og landet har de 20 siste årene vært en av verdens raskest voksende økonomier. Veksten i BNP er noe redusert på 1990-tallet, gjennomsnittlig årlig vekst i perioden 1990-94 var ca. 6 pst. Den sterke veksten har i stor grad vært basert på eksport og anvendelse av teknologi som er innhentet fra utlandet. Bruttoinvesteringene utgjorde årlig mellom 20 og 30 pst. av BNP i en 30-årsperiode fra midten av 1950-tallet. Eksporten tilsvarte nesten 60 pst. av BNP på midten av 1980-tallet, men har falt noe som følge av at myndighetene i større grad la vekt på å stimulere innenlandsk etterspørsel. Eksportandelen i 1994 var om lag 45 pst. De siste årene er den relative andel av eksport til OECD-området redusert, mens andelen eksport til asiatiske land har økt.

Taiwan har helt siden 1950 hatt fri rentedannelse i kapitalmarkedene. Dette har bidratt til verdens høyeste nivå for sparing og investeringer, og har påvirket utviklingen av næringsstrukturen. Landet er derfor blant annet dominert av små egenkapitalfinansierte bedrifter. De små og mellomstore bedriftene står for over 60 pst. av Taiwans eksport. På grunn av kostnadsnivået foretar taiwansk næringsliv i stadig større grad en relokalisering av sine bedrifter, spesielt de arbeidsintensive småbedriftene, men også større børsnoterte selskaper, til andre sør-østasiatiske land.

Myndighetene i Taiwan har utarbeidet en langsiktig restruktureringsplan for utvikling av næringslivet i 1990-årene. Bakgrunnen er en oppfatning av at næringsstrukturen må utvikles mot mer kapital- og teknologiintensiv virksomhet. Ti bransjer er utpekt som prioriterte vekstbransjer i restruktureringsplanen, blant annet telekommunikasjon og informasjonsteknologi, produksjon av presisjonsinstrumenter og tekniske komponenter, miljøteknologi, farmasi og flyindustri. Det antas fra myndighetenes side at disse bransjene skal utgjøre omlag 30 pst. av industriproduksjonen ved århundreskiftet.

I 1995 vedtok myndighetene en plan for å utvikle Taiwan til et «operasjonssenter» for Asia og Stillehavsregionen. Målet er å gjøre landet til et attraktivt lokaliseringssted for eget næringsliv og for nord-amerikanske og europeiske bedrifter som etablerer seg i regionen. Planen innebærer blant annet deregulering av lover som legger restriksjoner på bevegelse av personer og flyt av kapital, varer og informasjon inn og ut av landet, samt oppgradering av infrastrukturen. Planen omfatter også utvikling av seks operasjonssentre innenfor industri, sjøtransport, flytransport, finansielle tjenester, telekommunikasjon og media.

Taiwans utgifter til FoU som andel av BNP er lav i en internasjonal sammenheng. Teknologibasert næringsliv har i stor grad vært basert på kopiering av amerikansk og japansk teknologi, produsert til lavere kostnader. Det offentlige står for omlag 60 pst. av landets totale investeringer i FoU. Ettersom bedriftsstrukturen er karakterisert ved mange små bedrifter, er FoU-innsatsen i næringslivet fragmentert. Myndighetene har etablert over 20 forskningsinstitutter eller forskningsparker for å kompensere for dette. Instituttene bidrar til spredning av teknologi, og fremmer ny industrietablering basert på forskningsresultater. En rekke av Taiwans høyteknologibedrifter har hatt sitt utspring i forskning som er gjennomført ved disse instituttene. I de siste årene har privat sektor i større grad bidratt med ressurser til de statlige prosjektene.

For å fremme utvikling av nye produkter har myndighetene lansert flere programmer, blant annet rettet mot utviklingen av høyteknologiprodukter. Det gjennomføres en rekke forskningsprosjekter for å utvikle tekniske komponenter som er viktige for framveksten av de prioriterte næringene i restruktureringsplanen. Myndighetene finansierer opptil halvparten av kostnadene ved samarbeidsprosjekter mellom bedrifter og forskningsinstitutter innenfor disse områdene. For å bidra til teknologispredning har myndighetene fjernet hindre for små og mellomstore bedrifters tilgang til forskningsmidler ved å senke kravene til deltagelse i slike prosjekter. Det er innført skattefordeler for bedrifter som tilbyr teknisk rådgivning til små og mellomstore bedrifter, og myndighetene bistår småbedrifter med finansiering av aktiviteter rettet mot bruk av høyteknologi. Et eget fond er opprettet for å stimulere samarbeid mellom små og mellomstore bedrifter. Inntil 80 pst. av kostnadene i samarbeidsprosjektene finansieres av det offentlige.

Den europeiske unions næringspolitikk

I 1990 presenterte EU-kommisjonen i Den europeiske union (EU) rapporten «Næringspolitikk i et åpent og konkurranseutsatt miljø ⁵29». I rapporten signaliseres slutten på en «vertikal» næringspolitikk, der midler ble kanalisert til spesielt utvalgte sektorer. Politikken skulle gjøres horisontal og baseres på næringsnøytrale tiltak innenfor områder som for eksempel FoU og infrastruktur.

I Maastricht-traktaten ble det innført en egen artikkel, artikkel 130, som omhandler næringspolitikk. Artikkelen understreker at det først og fremst er medlemslandenes ansvar å sørge for at de nødvendige betingelser for å fremme næringslivets konkurranseevne er til stede. Artikkelen åpner for at EU-kommisjonen kan ta nødvendige initiativ for å koordinere medlemslandenes næringspolitikk, og slår fast at EU bidrar til å bedre næringslivets konkurranseevne gjennom tiltak på felles politikkområder som FoU, regionalpolitikk, handelspolitikk og konkurransepolitikk.

Høsten 1994 fremla EU-kommisjonen en ny rapport om næringspolitikk, «Politikk for et konkurransedyktig næringsliv i Den europeiske union ⁶30». Rapporten følger opp prinsippene om næringspolitikk som ble lagt i rapporten fra 1990 og i artikkel 130.

Forslagene i rapporten er rettet mot fire prioriterte mål: utvikle industrielt samarbeid mellom bedrifter i EU og mellom EU og tredjeland, fremme immaterielle investeringer, sikre rettferdig konkurranse både på det indre marked og i forhold til tredjeland, og modernisere myndighetenes rolle.

For å utvikle industrielt samarbeid mellom bedrifter i EU er det blant annet foreslått å avdekke juridiske og skattemessige hindringer for slikt samarbeid, og i samråd med medlemslandenes myndigheter å utvikle en database med informasjon om mulige partnere og muligheter for forretningsmessig samarbeid. Det er også foreslått en rekke tiltak for å styrke samarbeidet med blant annet sentral- og øst-europeiske land og asiatiske land.

Immaterielle investeringer skal blant annet fremmes gjennom å styrke yrkesutdanningen og lærlingsystemet, og mer markedsorientert forskningspolitikk. EUs forskningspolitikk drives først og fremst via rammeprogrammene. Det nåværende 4. rammeprogram gjelder for perioden 1995-98. Tyngdepunktet er flyttet fra forskning innenfor energisektoren til forskning innenfor informasjonsteknologi. Teknologioverføring til små og mellomstore bedrifter og bruk av ny teknologi er prioriterte områder innenfor rammeprogrammet.

For å bidra til å sikre rettferdig konkurranse mellom EU og 3. land er EU-kommisjonen i ferd med å opprette en opplysningsbank over de hindringer EUs bedrifter blir møtt med på de ulike markeder. For å sikre rettferdig konkurranse på det indre marked er det foreslått å redusere omfanget av offentlig støtte. Det anses som sentralt å forbedre klarheten i statstøttereglene og kontrollen med den statsstøtten som utbetales.

For å modernisere de offentlige myndigheters rolle er det blant annet foreslått tiltak rettet mot deregulering, og forenkling av administrative byrder for bedrifter. Kommisjonen arbeider også med å anslå økonomiske kostnader og nytte ved innføring av nye lover og regler.

I rapporten pekes det på enkelte markeder som synes å ha spesielt stort potensiale for videre vekst. Dette omfatter «kunnskapsmarkedet» og det kulturelle marked (spesielt utviklingen av multimediamarkedet), helse- og bioteknologimarkedene og miljømarkedet. Tiltakene som nevnes i rapporten er imidlertid ikke spesielt rettet mot disse markedene.

I 1995 presenterte EU-kommisjonen rapporten «Small and Medium-sized Enterprises - a dynamic source for employment, growth and competitiveness in the European Union ⁷31», der det redegjøres for EU-kommisjonens politikk rettet mot små og mellomstore bedrifter. Tiltakene er i stor grad en oppfølging av tiltakene som er foreslått i rapporten om næringspolitikk, «Politikk for et konkurransedyktig næringsliv i Den europeiske union», men er spesielt rettet mot små og mellomstore bedrifter. I tillegg er det blant annet foreslått å fremme etablering av et europeisk kapitalmarked for små og mellomstore bedrifter.

For å styrke forbindelsen mellom forskningsmiljøene og næringslivet har EU-kommisjonen etablert seks arbeidsgrupper på områdene «framtidens bil», «framtidens tog», «en ny generasjon fly», «intermodal transport», «vaksine og virussykdommer» og «multimediaprogramvare for utdanning». Arbeidsgruppene består av representanter fra EU-kommisjonen, forskningsinstitusjoner og næringslivet. Oppfølgingen av arbeidsgruppene vil trolig fungere som grunnlag for å vurdere utformingen av 5. rammeprogram innenfor forskningspolitikken.

I 1994 lanserte EU-kommisjonen handlingsplanen «Europas vei til informasjonssamfunnet - en handlingsplan» ⁸32. Handlingsplanen er rettet mot hvordan myndighetene kan bidra til en hensiktsmessig utvikling og anvendelse av informasjonsteknologi (IT). Planen inneholder forslag til en rekke tiltak som kan grupperes etter følgende fire temaer: lover og regler (blant annet liberalisering av telemarkedet og standardisering), prosjekter for å fremme etablering av nettverk, sosiale og kulturelle aspekter, og spredning av informasjon om «informasjonssamfunnet». Framveksten av «informasjonssamfunnet» skal påskyndes ved igangsettelse av konkrete prosjekter innenfor områder som fjernundervisning, veitrafikkstyring og nettverk mellom offentlige administrasjoner. I en mer global sammenheng, blant G-7 landene, arbeider EU-kommisjonen for å fremme samarbeidsprosjekter. Landene har blant annet besluttet å sette i verk 11 IT-prosjekter, hvorav kommisjonen har ansvaret for gjennomføringen av fire av dem.

6 Situasjonen i norsk økonomi og næringsliv

Dette kapitlet beskriver trekk ved norsk økonomi og næringsliv som er viktige for å vurdere næringsutviklingen framover og veivalg i næringspolitikken. Etter en beskrivelse av norsk økonomi i avsnitt 6.1., presenteres i 6.2 situasjon og utviklingstrekk mer detaljert for de næringer som utredningen retter seg mot. Betydningen av petroleumsaktiviteten for norsk økonomi, situasjonen når det gjelder kompetansetilgang i næringslivet, og innovasjon og FoU er omtalt i egne delkapitler; 6.3, 6.4 og 6.5.

Situasjonen i norsk økonomi og næringsliv er en konsekvens av det som tidligere har skjedd i Norge, av utviklingen i andre land og i noen grad av våre forventninger om utviklingen framover. Historiske hovedtrekk knyttet til næringsutviklingen i Norge fra århundreskiftet fram til slutten av 1980-årene er beskrevet i kapittel 4, og forholdene i andre land er gjennomgått i kapittel 5. Forståelse av utgangspunktet som norsk økonomi og næringsliv har i dag, fordrer at teksten i kapittel 6 sees i sammenheng med de foregående kapitlene. For å få fram viktige sammenhenger er momenter fra disse kapitlene en del steder påpekt eller trukket inn i beskrivelsen.

6.1 Generelt om norsk økonomi

Situasjonen for norsk økonomi i dag drøftes i avsnitt 6.1.1., både ut fra en sammenlikning med andre land, og ut fra norsk politikkutforming de siste årene. En illustrasjon av mulige utviklingstrekk for norsk økonomi fram til 2030, basert på langsiktige makroøkonomiske modellberegninger (utført med MSG-modellen), er gitt i avsnitt 6.1.2..

6.1.1 Situasjonen i norsk økonomi

Norsk økonomi har endret seg sterkt de siste 45 årene. Den samlede verdiskapingen i markedsøkonomien, målt ved bruttonasjonalproduktet i faste priser, ble doblet fra 1950 til 1967, og igjen til 1985. Yrkesdeltakingen har økt markert. En betydelig del av den verdiskapingen som tidligere skjedde i husholdningene, er blitt integrert i den øvrige økonomien (som bidrar til økningen i BNP). Nye næringer og teknologiområder som petroleumsvirksomhet, havbruk, informasjonsteknologi og miljøteknologi har vokst fram. Særlig jordbruk og sjøfart, men fra slutten av 1970-tallet også den tradisjonelle industrien, har fått en redusert relativ betydning. Andre hovedtrekk ved norsk økonomi er imidlertid lite endret. Sammenliknet med de fleste andre industriland har Norge alltid hatt en svært åpen økonomi. Ressursbasert produksjon står fortsatt for hovedtyngden av eksportinntektene.

Norsk økonomi har i forhold til innbyggertallet en stor produksjonsevne. Verdiskapingen pr. innbygger er høyere enn i de fleste andre land. Bruttonasjonalprodukt korrigert for forskjeller i innenlandsk kjøpekraft, gir en indikasjon på økonomienes relative produksjonsevne. Det er imidlertid betydelig usikkerhet knyttet til slike sammenlikninger, særlig ved anslagene på kjøpekraft. Når en ser bort fra bystater og noen helt små land, kommer Norge ut blant de landene som har den største kjøpekraftskorrigerte verdiskapingen pr. innbygger etter USA og Sveits, jf. tabell 6.1.

Bruttonasjonalproduktet kan anvendes til bruttorealinvesteringer, konsum eller eksportoverskudd. På 1950- og 1960-tallet brukte Norge en betydelig større del av verdiskapingen til realinvesteringer enn de fleste andre industriland. Fra midten av 1970-tallet har investeringsandelen falt kraftig, tross oppbygging av petroleumsvirksomheten. Liten fornyelse av handelsflåten forklarer en betydelig del av nedgangen. Redusert investeringsandel har gitt rom for vekst i andelen av verdiskapingen både til konsum og til eksportoverskudd. Fremdeles har imidlertid Norge en av de høyeste investeringsandelene i Vest-Europa. Forklaringsfaktorer er en kapitalintensiv næringsstruktur, med fortsatt høy utbyggingstakt i petroleumssektoren, og forholdsvis store investeringer i boliger og annen infrastruktur.

En stor del av produksjonen i Norge er for eksport, og en stor del av forbruket er basert på innførsel fra andre land. Små land har generelt en relativt større utenrikshandel enn store land. Eksport- og importandelen er likevel noe større for Norge enn for de fleste andre små industriland. For Norges del bidrar næringsstrukturen, med en stor andel råvarer og halvfabrikata, til at relativt mye av verdiskapingen må være for eksport. Dette motsvares av en liten produksjon av konsumvarer, og dermed en lavere hjemmemarkedsandel for norsk industri enn et gjennomsnitt av handelspartnerne. Det kan være grunn til å merke seg at de nyindustrialiserte landene i Øst-Asia har en relativt større utenrikshandel enn de fleste utviklede industriland, inklusiv Norge.

Næringsutvikingen i dette århundre er drøftet i kapittel 4. Noen hovedtrekk fra de siste årene føres videre i beskrivelsen her. Rundt 1980 hadde Norge en næringsstruktur som var endret dramatisk over det foregående tiåret. Det var bygd opp en stor petroleumsnæring, med vesentlig betydning for eksportinntektene, statens finanser og petroleumsrettede leverandørbedrifter. Samtidig var skipsfartens rolle, særlig som eksportnæring, kraftig redusert. Offentlig forvaltning og tjenesteytende næringer hadde vokst kraftig, mens den fastlandsbaserte industrien hadde stagnert i produksjon og begynt å gå tilbake i sysselsetting. Med en ny økning av oljeprisene ved inngangen til 1980-årene, forelå det forventninger om en betydelig økonomisk handlefrihet fremover.

Gjennom 1980-årene ble imidlertid veksten i Fastlands-Norge langt svakere og svingningene sterkere enn tidligere i etterkrigsperioden. Bolig- og kredittmarkedene ble avregulert i første halvdel av 1980-årene. Avreguleringen ble gjennomført uten motsvarende endringer i skattesystemet og rentereguleringen, noe som bidro til en omfattende lånefinansert økning i privat konsum og private realinvesteringer. Det kraftige innenlandske etterspørselspresset og fallet i oljeprisene i 1986 førte til store underskudd i utenriksøkonomien. For å motvirke etterspørselspresset, ble den økonomiske politikken strammet inn. Samtidig begynte en gradvis omlegging i beskatningen av personinntekt, slik at skattefordelen av lånefinansiering ble mindre.

Rentereguleringen ble opphevet, og pengepolitikken innrettet mot å holde stø valutakurs. Den innenlandske etterspørselen avtok betydelig i 1988-1989, hovedsakelig som følge av lavere realinvesteringer og økt finansiell sparing i husholdningene. En høykonjunktur for stor deler av den tradisjonelle eksportindustrien fra 1987, bidro noe til å reduserte behovet for innstramminger i den økonomiske politikken.

Fra våren 1989 ble den økonomiske politikken igjen lagt om, blant annet for å motvirke en kraftig økning i arbeidsløsheten. Lettelser i person- og bedriftsbeskatningen, økte overføringer til kommunene, økning i utbetalingene til dagpenger, arbeidsmarkedstiltak, og fall i skatte- og avgiftsinntekter fra redusert aktivitetsnivå, medførte en kraftig svekkelse av statens finanser. Statsbudsjettets balanse, inkludert oljeinntektene, ble snudd fra et mindre overskudd i 1990, til et underskudd på 44 milliarder kroner i 1993, jf. figur 6.1. Den økonomiske politikken i perioden 1989-1993 var preget av aktiv motkonjunkturpolitikk. Når det var mulig å føre en så ekspansiv budsjettpolitikk, skyldtes det at statsbudsjettet var i god balanse i utgangspunktet og at staten hadde betydelige nettofordringer, på grunn av blant annet petroleumsinntektene.

Det har fra og med 1994 vært lagt opp til en budsjettpolitikk som isolert sett bidrar til en moderat innstramming i innenlandsk etterspørsel. Statsbudsjettet for 1995 vil anslagsvis bli gjort opp med et overskudd på 4 milliarder kroner (inkludert Statens Petroleumsfond), og for 1996 er det i Revidert Nasjonalbudsjett 1996 anslått et overskudd på 25 milliarder kroner. I hovedsak er det økte oljeinntekter som styrker balansen. Det oljekorrigerte underskuddet er anslått til å bli 32 milliarder kroner i 1996, som vil være 2 milliarder kroner mindre enn året før.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå og Finansdepartementet

På bakgrunn av den vedvarende høye arbeidsledigheten, oppnevnte Regjeringen i 1991 et bredt sammensatt utvalg for å vurdere sysselsettingsproblemene 33¹. Sysselsettingsutvalget anbefalte en rekke tiltak, som fordrer oppfølging både fra partene i arbeidslivet og av myndighetene. Utvalget kalte disse forslagene «Solidaritetsalternativet», blant annet fordi de setter større krav enn tidligere til dem som har arbeid om å vise solidaritet med de arbeidsledige. Under bestemte forutsetninger om økonomiske rammebetingelser, gir Solidaritetsalternativet en strategi for å bringe arbeidsledigheten vesentlig ned før århundreskiftet. Det blir stilt krav til partene i arbeidslivet om moderate lønnsoppgjør, slik at den kostnadsmessige konkurranseevnen styrkes med til sammen 10 prosent over perioden 1993-1997. I tillegg anbefalte utvalget en gjennomgang av sammensetningen av offentlige utgifter for å skape rom for omprioriteringer på budsjettet ved at overføringene reduseres. Tiltak for å styrke sysselsettingen ville da kunne prioriteres. Regjeringen oppnevnte et eget utvalget for å komme med tilrådninger for reduksjoner i overføringene med 5 milliarder kroner på årsbasis, i forhold til uendret regelverk 34². Forslagene ble i noen grad fulgt opp i budsjettet for 1994, med en rekke innsparinger i overføringsordningene.

De siste årene har norsk økonomi på flere områder hatt en positiv utvikling. Etter det kraftige tilbakeslaget i siste halvdel av 1980-årene ble bunnen nådd i 1989-1990. Deretter har bruttonasjonalproduktet i Fastlands-Norge vist sammenhengende vekst. Den sterke veksten i 1994-1995 var fordelt på mange og ulike næringer. Fiske og fiskeoppdrett, treforedling, innenlandsk samferdsel, bygge- og anleggsvirksomhet, kjemisk-teknisk industri og store deler av verkstedindustrien hadde kraftig produksjonsvekst. Tjenesteproduksjon har derimot stått for en forholdsvis liten del av veksten i denne oppgangskonjunkturen. Dette i motsetning til den forrige oppgangen i 1984-1987, da veksten i privat tjenesteproduksjon var kraftigere enn veksten i industriproduksjonen.

Konjunkturomslaget kom tidligere og ble mer langvarig, mens oppgangen har vært kraftigere enn i de fleste av OECD-landene. Pris- og lønnsveksten har siden 1989 i hovedtrekk vært lavere enn gjennomsnittet for Norges viktigste handelspartnere. Driftsbalansen overfor utlandet er snudd fra et underskudd på 33 milliarder kroner i 1986 til store overskudd siden 1990. Ved utgangen av 1995 hadde Norge kommet i en posisjon med netto fordringer overfor utlandet, for første gang siden 1946 35³.

Sysselsettingen økte, i følge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU), med 112 000 personer fra 2. kvartal 1994 til 2. kvartal 1996. Regnet etter normalårsverk var økningen i 1994 og 1995 på til sammen 54 000 36⁴. En betydelig del av de som ble sysselsatt, er personer som tidligere stod utenfor arbeidsstyrken. Nedgangen i ledigheten har derfor vært vesentlig mindre enn veksten i sysselsettingen. Målt ved definisjonen i arbeidskraftundersøkelsen var det sesongjusterte ledighetsnivået i 2. kvartal 1996 4,3 prosent av arbeidsstyrken. Dette var en nedgang på 1,1 prosentenheter i forhold til gjennomsnittet fra 1994. Sysselsettingsutvalget satte opp en reduksjon av den faktiske ledigheten ned mot likevektsledigheten, som et ambisiøst mål for politikken i 1990-årene. På usikkert grunnlag anslo sysselsettingsutvalget likevektsledigheten til i størrelsesorden 3-3 1/2 prosent av arbeidsstyrken ved inngangen til 1990-årene.

Gjennom Sysselsettingsutvalget og Solidaritetsalternativet har den kostnadsmessige konkurranseevnen fått en sentral betydning i arbeidet med å nå målene for den økonomiske politikken. Styrking av den kostnadsmessige konkurranseevnen har vært målt ved indikatoren relative lønnskostnader pr. produsert enhet (RLPE). Denne indikatoren måler utviklingen i relative lønnskostnader for industrien korrigert for utvikling i valutakurs og relativ produktivitetsvekst. Andre faktorer som virker inn på konkurranseevnen vil imidlertid ikke bli ivaretatt. Bruk av RLPE som indikator gir et bilde av forbedring i industriens konkurranseevne over perioden 1989-1993, men svekkelse i 1994-1995. I tillegg til moderat lønnsvekst over flere år, bidro et effektivt fall i kronekursen og nedsettelse av arbeidsgiveravgiften til forbedringen. En betydelig svakere produktivitetsutvikling enn hos våre handelspartnere medførte at forbedringen ikke ble større, og bidro sammen med en styrking av kronekursen i 1995 til at den kostnadsmessige konkurranseevnen er noe svekket i forhold til i 1988. I forhold til perioden 1980-1988, hvor RLPE ble svekket med litt over 14 prosent, framstår utviklingen over de siste årene likevel som positiv.

Ut fra en isolert vurdering av RLPE kan det synes lite realistisk å nå sysselsettingsutvalgets anbefaling om en styrking av den kostnadsmessige konkurranseevnen med 10 prosent over perioden 1993-1997. Utviklingen de siste årene gir imidlertid grunn til å stille spørsmål ved om RLPE som indikator på en god måte reflekterer konkurranseevnen i norsk fastlandsøkonomi. Det er først og fremst en svakere anslått produktivitetsutvikling enn hos våre handelspartnere som slår negativt ut i RLPE-tallene. Siden 1970 har svekkelsen av relativ produktivitet i norsk industri vært om lag 25 prosent. Det er vanskelig å forstå hvorfor industrien i Norge skulle ha hatt en så mye svakere produktivitetsutvikling enn i de viktigste handelspartnere, blant annet sett i lys av den raske og tiltakende spredningen av ny teknologi mellom land.

Sammenlikning av produktivitetsendringer mellom land byr på problemer, som gjør at det er betydelig usikkerhet knyttet til RLPE som indikator for konkurranseevne. Usikkerheten har i hovedsak sammenheng med tre forhold:

1. 1.

   Metodiske problemer knyttet til målingen av produktivitet. Særlig gjelder dette for beregning av bruttoprodukt (verdiskaping) i faste priser på grunnlag av nokså usikker dekomponering av verditall for bruttoproduksjon og vareiinnsats i pris- og volumvekst.

2. 2.

   Gjennomsnittlig produktivitet i industrien kan gi et misvisende bilde dersom en ønsker å sammenlikne produktivitetsutviklingen mellom land som har store forskjeller i industristrukturen.

3. 3.

   Tallene blir påvirket av kortsiktige konjunkturelle svingninger, som kan gi et feil bilde av de underliggende tendensene.

For en nærmere diskusjon av beregningen av industriens produktivitet og kostnadsmessige konkurranseevne vises det til Vedlegg 4 i NOU 1996: 4 «Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 1996».

Andre indikatorer gir et bilde av en styrket konkurranseevne de siste årene. Figur 6.2 viser utviklingen i eksportmarkedsandeler for tradisjonelle industrivarer, som har vært økende fra 1993. Det store fallet i eksportmarkedsandeler fra perioden 1984-1987 er nå hentet inn. Figur 6.3 viser utviklingen i markedsandeler innenlands, for ferdigvarer produsert i Norge og for et gjennomsnitt av de viktigste handelspartnerne. Markedsandelen innenlands har alltid vært lavere i Norge enn for handelspartnerne. Dette kan forklares med forskjeller i næringsstrukturen, og med at det norske markedet er vesentlig mindre enn gjennomsnittet av markedene i de land vi handler med. Med den økende internasjonale handelen har markedsandelene for innenlandske ferdigvarer blitt redusert i alle land. Det er imidlertid en svak tendens til at ferdigvareindustrien i Norge har tapt markedsandeler raskere enn i andre land.

Når en ser bort fra produktivitetstallene er den kostnadsmessige konkurranseevnen vesentlig forbedret de siste årene. Lønnskostnadsveksten i industrien, korrigert for endringer i valutakurs, har vært 9,5 prosent lavere enn for de viktigste handelspartnerne over perioden 1988-1995. Men bare 2,5 prosent er vunnet i målperioden som Sysselsettingsutvalget satte opp. Lønnsveksten hos Norges handelspartnere har kommet ned på et lavt nivå i forhold til hva den var i begynnelsen av 1990-årene, og det begrenser utsiktene til ytterligere forbedring av konkurranseevnen gjennom lønnsmoderasjon.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå

1. 1)

   Ferdigvarer. Nivåtallene for Norge og handelspartnerne er ikke direkte sammenliknbare p.g.a. forskjell i definisjonen av ferdigvarer.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå og Finansdepartementet

Myndighetene har siden 1992 bidratt til den lave kostnadsveksten med å fjerne eller nedsette flere avgifter for næringslivet eller deler av næringslivet. Dersom bedriftene klarer å nyttiggjøre seg kostnadsbesparelsen i tiltak som øker produktiviteten i forhold til deres konkurrenter, kan avgiftslettelsene bidra til å styrke veksten på varig basis.

Vekstimpulsene fra petroleumsvirksomheten bidro til oppgangen i norsk fastlandsøkonomi i første halvdel av 1990-tallet. I årene framover vil ventlig disse avta. Etterspørselen fra investeringene i petroleumssektoren er allerede kommet ned på et lavere nivå. Over perioden 1991-1993 var det en kraftig økning, mens brutto feltinvesteringer, som står for det meste av investeringsetterspørselen som retter seg mot fastlandsbasert næringsliv, ble redusert med til sammen om lag 20 prosent i 1994-1995.

Mye trekker i retning av at oppgangen i norsk økonomi i første halvdel av 1990-årene har vært basert på faktorer som gir grunnlag for en varig styrking av verdiskapingen. Pris- og kostnadsveksten har vært lavere enn hos de viktigste handelspartnerne. Arbeidsledigheten har blitt redusert uten at det hittil har oppstått alvorlige presstendenser eller flaskehalser i økonomien. Det har vært en balansert vekst både i eksportnæringer og produksjon for det norske markedet. En betydelig del av veksten har kommet i bransjer som kjemisk-teknisk industri og mange deler av verkstedindustrien, som kan indikere at ny kunnskapsbasert produksjon er i ferd med å gjøre seg gjeldende. Bredden i oppgangen kan tyde på at det skjer en betydelig grad av omstilling og nyskaping i næringslivet.

6.1.2 Utsiktene for norsk økonomi framover

Hensikten med å drøfte norsk økonomi i årene framover er i første rekke å avdekke utviklingstrekk som er viktige for de hovedvalg en står overfor i utformingen av næringspolitikken og på andre politikkområder. Utvalget har derimot ikke tatt sikte på å lage detaljerte prognoser eller markedsvurderinger.

Tidsperspektivet for drøftingene er viktig. Mange beslutninger vil ha konsekvenser for næringsutviklingen først på lang sikt, og påvirkning av utviklingstrekk lang fram i tid kan kreve avgjørelser i dag. For eksempel tar det lang tid før dagens endringer i grunnutdanningen gir seg utslag i næringslivets kompetansetilgang. Pensjonsrettigheter som opptjenes i dag vil ha konsekvenser for inntektsfordeling og offentlige finanser langt inn i neste århundre. Nedgangen i petroleumsinntektene vil sannsynligvis begynne først noe inn i neste århundre, men har stor betydning for om dagens budsjettpolitikk vil være forsvarlig på lang sikt. Blant annet av nevnte årsaker, mener utvalget det er viktig å legge et langsiktig økonomisk perspektiv til grunn for vurderingen av norsk næringsliv og næringspolitikk.

For mange av de beslutninger som bør tas de nærmeste årene, synes det interessant å føre en del utviklingstrekk så lang fram i tid som mot 2030. Slike fremskrivninger er å betrakte som illustrasjoner basert på videreføring av kjente utviklingstrekk, men sier lite om hva som ellers vil kunne skje av betydning for den økonomiske utviklingen. I denne sammenheng må en ikke glemme at norsk økonomi og samfunnsliv har endret seg betydelig de foregående 35 årene. Drivkrefter som siden har vært viktige for utviklingen av norsk økonomi var ikke forutsett rundt 1960, blant annet funnet av petroleumsressurser på norsk sokkel få år senere, og i hvor stor grad kvinnene skulle gå inn i arbeidslivet i 1970-årene. Det er ingen grunn til å anta at det er mindre usikkerhet knyttet til hvordan økonomien og andre samfunnsforhold vil utvikle seg framover, sett fra dagens ståsted. Usikkerhet bør også være et viktig moment i vurderingen av alternative politikkutforminger. Erkjennelse av usikkerhet bør imidlertid ikke hindre at dagens kjente kunnskap sammenstilles og brukes som beslutningsgrunnlag.

6.1.2.1 Forhold som påvirker verdiskapingen på lang sikt

Total produksjon på lang sikt avhenger av tilgang på arbeidskraft, kapital og naturressurser, av hvordan ny teknologi utvikles og, ikke minst, evnen til å utnytte disse ressursene og den tilgjengelige teknologien. Teknologisk framgang, eller produktivitetsforbedringer, dreier seg i stadig større grad om utvikling av ny kompetanse og bedre anvendelser av kompetansen. Samspillet av innsatsfaktorer, eller hvor godt markedene fungerer, vil også påvirke den samlede verdiskapingen.

Utviklingen i befolkningens størrelse og sammensetning har betydning for størrelsen på den potensielle arbeidsstyrken. I tabell 6.2 er det vist en sannsynlig utvikling i arbeidsstyrken, hvor det såkalte mellomalternativet (M1) i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving fra 1993 lagt til grunn. 37⁵ Ifølge denne befolkningsframskrivningen vil Norges totale befolkning vokse stadig saktere. De tre første tiårene av neste århundre er veksten gjennomsnittlig 0,4 prosent årlig. Dette innebærer en samlet vekst i Norges befolkning på 16 prosent fra 1995 til 2030. Befolkningen i yrkesaktiv alder vokser samlet sett noe mindre, og anslås å ligge 14 prosent høyere i slutten av framskrivningsperioden enn i 1995.

Tilgangen på arbeidskraft bestemmes dessuten av forutsetninger om yrkesfrekvensene i ulike aldersgrupper, arbeidsledighet og den gjennomsnittlige arbeidstiden i de ulike gruppene av sysselsatte. Yrkesfrekvensene er forutsatt å stige moderat for kvinner og ungdom fram til 2010, og deretter å være konstante for alle grupper. Forutsetningene om endringene i befolkningens sammensetning og yrkesfrekvens, medfører at arbeidsstyrken vil øke med mer enn 200 000 personer fram til 2010 . Veksttakten i arbeidsstyrken er likevel betydelig lavere enn hva den var i første halvdel av 1990-årene. Derimot vil veksten i utførte timeverk fra i dag til 2010 være den lengste og kraftigste siden en fikk timeverksregistrering i 1962. Etter 2010 vil arbeidsstyrken vokse svært sakte og antall timeverk være om lag uendret.

Mye tyder på at tilgangen på økonomisk interessante naturressurser vil vokse svakere fram til 2030 enn i perioden fra 1960 og fram til i dag. Store deler av norsk sokkel er nå kartlagt når det gjelder petroleumsressurser, og det regnes som mindre sannsynlig at det gjøres nye funn av store petroleumsfelt. Ny teknologi kan imidlertid tenkes å øke utvinningen mer enn forventet fra felt som allerede er undersøkt eller i produksjon. Vannkraftpotensialet er for en stor del utbygd, og til viktige deler av det resterende potensialet er det knyttet omfattende verneinteresser. Teknologisk utvikling kan imidlertid gi nye muligheter til å øke produksjonen fra eksisterende vannkraftanlegg, og endrede rammebetingelser i de nordiske og europeiske kraftmarkedene kan gi nye muligheter til å øke verdiskapingen av de norske vannkraftressursene.

Norge hadde fram til slutten av 1980-årene en sterkere vekst i realkapitalen enn andre land, og samtidig en lavere avkastning på realinvesteringene. Omleggingen av skattesystemet i 1992 hevet kravet til avkastning på realkapital i næringslivet. I samme retning trekker deregulering av kapitalmarkedene og økt internasjonal kapitalmobilitet. Med et høyere avkastningskrav til realinvesteringer vil konsum og finansinvesteringer (som må være i utlandet, for Norge sett samlet) framstå som mer attraktivt. Et høyere krav til avkastning tilsier at det i årene fremover vil bli en svakere vekst i realkapitalen enn hva som har vært vanlig i Norge i etterkrigstiden.

I tillegg til mengden av innsatsfaktorer, avhenger den økonomiske veksten av hvordan innsatsfaktorene brukes, dvs. forbedringer i produktiviteten. Anvendelse av ny teknologi kan forklare en del av, men langt fra hele produktivitetsveksten. Andre faktorer som gir økt produktivitet er mer effektiv ressursbruk og bedre organisering av produksjon, markedsføring og salg. Med redusert tilvekst av økonomisk interessante naturressurser, skjerpede miljøhensyn, svakere vekst i realkapitalen og, etter 2010, uendret arbeidsinnsats, må en større del av veksten enn før komme fra forbedring i produktiviteten .

Total faktorproduktivitet gir uttrykk for den veksten i produksjonen som ikke skyldes økt innsats av arbeidskraft og kapital. For Fastlands-Norge var det en fallende tendens i total faktorproduktivitet gjennom 1970- og 1980-årene. Noe av denne utviklingen skyldes en relativ overgang fra industri- til tjenesteproduksjon med generelt lavere produktivitetsvekst, som til dels kan være reell og til dels skyldes de betydelige måleproblemene knyttet til tjenesteproduksjon. Men også innen de enkelte tjeneste- og vareproduserende sektorer har det vært en tendens til lavere vekst i faktorproduktiviteten. Under forutsetninger om redusert vekst i faktortilgangen kan økt verdiskaping ikke oppnås uten at trenden i retning av redusert vekst i total faktorproduktivitet i hvert fall bremser opp, og heller snus til økt produktivitetsvekst. Produktivitetsforbedringer må her forstås i vid forstand, omfatte alle deler av produksjons- og salgsapparatet i næringslivet, og inkludere nye måter å organisere og drive næringsvirksomhet. Om det er mulig å få til en økt produktivitetsvekst er avgjørende for hvor stor veksten i økonomien kan bli i årene framover.

6.1.2.2 Forusetninger for framskrivning av den økonomiske utviklingen på lang sikt

For å illustrere mulige utviklingstrekk framover i norsk økonomi, er det blitt gjennomført langsiktige makroøkonomiske beregninger. De langsiktige beregningene bygger på forutsetninger om norsk økonomis virkemåte og internasjonale rammebetingelser. Forutsetningene bygger på antakelser om langsiktige utviklingstrekk. Disse kan være forskjellig fra dagens situasjon eller anslag på kortere sikt. En del nyere utviklingstrekk er ikke reflektert i modellen, blant annet utviklingen i retning av mer omfattende kraftutveksling med andre land. Her gjengis noen sentrale forutsetninger:

• Internasjonal utvikling . Veksten hos de viktigste handelspartnere er av betydning for utviklingen i en så åpen økonomi som den norske. For perioden fram til århundreskiftet legges det til grunn en BNP-vekst hos handelspartnerne på om lag 2 3/4 prosent pr. år i gjennomsnitt. Utover i neste århundre antas det at Norges viktigste handelspartnere vil få en gradvis reduksjon i veksten ned mot 1 3/4 prosent pr. år i slutten av framskrivningsperioden. En begrunnelse for fallende vekstrater er at yrkesbefolkningen i de fleste deler av verden ventes å vokse stadig saktere. En annen grunn er at prosentvis vekst i BNP pr. innbygger i OECD-området ventes å avta noe etter hvert som BNP-nivået blir høyere og tjenesteproduksjon blir stadig mer dominerende.

• Det er som en beregningsteknisk forutsetning lagt til grunn at ledighetsnivået reduseres til om lag 3 1/2 prosent fram til århundreskiftet, og deretter holder seg konstant. Videre er det lagt til grunn at den historiske trenden med redusert arbeidstid dempes, ved at gjennomsnittlig arbeidstid reduseres med 1/4 prosent årlig fram til 2015, for deretter å holde seg konstant. Samlet sett innebærer forutsetningene om befolkningsutvikling, yrkesfrekvenser, arbeidsledighet og arbeidstid at totalt antall timeverk vokser med mer enn 0,5 prosent årlig fram til 2010, og deretter er tilnærmet stabilt. Se tabell 6.2.

• Utviklingen i petroleumsmarkedene er særlig usikker, og har samtidig stor betydning for norsk økonomi. Derfor vil forutsetninger om utviklingen i petroleumssektoren være av sentral betydning for modellresultatene. I særlig grad gjelder dette forutsetningene om oljeprisen. I referansebanen er det forutsatt en konstant realpris på råolje på 105 1996-kroner pr. fat fra 1996 til 2001, mens det for resten av perioden legges til grunn en konstant realpris på 115 1996-kroner pr. fat. I 1995 utgjorde samlet produksjon av olje og gass på norsk sokkel 193,4 millioner Sm ³oe. Av dette var om lag 20 prosent gass. Figur 6.4 viser utviklingen i den samlede petroleumsproduksjonen, og produksjonsanslag fram til 2030 som ligger til grunn for beregningene. Produksjon fra felt/funn under vurdering og fra nye funn inngår i anslaget. Gassandelen ventes å øke til 24 prosent i 2000 og 42 prosent i 2010. Det er forutsatt at utvinningen av råolje øker kraftig til 2000, og deretter reduseres gradvis. Utvinningen av naturgass er forutsatt å være konstant på om lag 70 millioner Sm ³oe pr. år fra 2004.

  

  Kilde: Oljedirektoratet og Nærings- og energidepartementet

  Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som i 1995 var på 38,5 milliarder kroner, øker ifølge forutsetningene til om lag 90 milliarder 1996-kroner i 2001. Deretter faller kontantstrømmen til om lag 60 milliarder kroner i 2010, og videre til noe under 40 milliarder kroner i 2030. Jf. figur 6.5. Figur 8.2 illustrerer statens netto kontantstrøm med alternative forutsetninger om pris på råolje og naturgass fra 2001.

  

  Kilde: Oljedirektoratet, Nærings- og energidepartementet og Finansdepartementet

  Investeringene i petroleumssektoren har stor betydning for aktivitetsnivået i fastlandsøkonomien. Det er lagt til grunn en betydelig nedgang i petroleumsinvesteringene fra rundt århundreskiftet, jf. avsnitt 6.3..

• Det er forutsatt at veksten i kraftforbruket i det alt vesentlige dekkes fra ny vannkraft, som utbygges til stigende kostnader. Selv om innenlandsk energiforbruk i beregningene samlet sett vokser moderat, framkommer det en relativt betydelig realprisøkning på elektrisk kraft. Det er rent beregningsteknisk lagt til grunn at kraftkrevende industri viderefører forbruket med dagens nivå på om lag 30 TWh/år, og at denne industrien heller ikke blir omfattet av økningen i kraftprisene. Videre er det forutsatt at det er begrensede muligheter for handel med elektrisk kraft, og at prisene på elektrisitet dermed blir bestemt innenlands.

• For næringene i Fastlands-Norge sett under ett er det lagt til grunn en årlig vekst i total faktorproduktivitet på om lag 1 prosent i gjennomsnitt for perioden fram til 2030. Dette er noe høyere enn det årlige gjennomsnittet over de siste 15 årene, men betydelig lavere enn i 1970-årene, jf. tabell 6.3. Forutsetningen om total faktorproduktivitet kan tolkes som at næringslivet i noe større grad evner å ta i bruk ny teknologi og organisere produksjonen på en bedre måte enn hva som har vært tilfelle gjennom den siste 15-års perioden. Med en økende andel tjenesteproduksjon i økonomien kan dette være en ambisiøs forutsetning. Tjenesteyting har tidligere hatt en lavere produktivitetsvekst enn vareproduserende næringer.

  Tabell  Utviklingen i produksjon og bruk av produksjonsfaktorer i Fastlands-Norge. Prosentvis årlig volumvekst

  	1970-1980*)	1980-1990*)	1988-1995	1992-2010	2010-2030
  BNP Fastlands-Norge	3,7	1,6	1,8	2,4	1,6
  Timeverk	0,21	-0,07	-0,50	0,57	-0,01
  Realkapital	4,7	3,5	2,2	2,6	1,7
  Total faktorproduktivitet	2,0	0,5	0,7	1,2	1,0

  Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

• Energiforbruket pr. produsert enhet er forutsatt å bli 1 prosent lavere pr. år. Dette er om lag i størrelse med energieffektiviseringen som er oppnådd de senere år.

• Det legges til grunn et krav om at offentlige budsjetter - vurdert over en lengre periode - må gå i balanse. Dette betyr at offentlige budsjetter følger et forløp som er forsvarlig i lys av tidsforløpet for blant annet pensjonsutbetalinger og petroleumsinntekter. Ved slutten av beregningsperioden skal offentlig forvaltning være i en finansiell situasjon som er opprettholdbar. Videre legges det til grunn at det er begrenset rom for å øke skattenivået . Begrunnelsen for dette er dels at Norge allerede har et høyt skattenivå i forhold til andre sammenliknbare land, og dels at økt integrasjon i vid forstand øker både legale og praktiske muligheter for skatteflukt fra Norge. Men også andre land i OECD-området vil stå overfor et fiskalt press som følge av økende pensjonsutgifter. Det er lagt til grunn at behovet for å finansiere økte pensjonsutbetalinger på lengre sikt vil gi en viss økning i personskattene i OECD-landene, inklusive Norge. Denne antakelsen er beregningsteknisk illustrert med en økning i den gjennomsnittlige personbeskatningen med 3 prosentenheter fra 2010.

• Veksten i stønadene til husholdningene følger i stor grad av regelverket for trygdeordningene og av utviklingen i befolkningen. Det legges til grunn at grunnbeløpet i Folketrygden (G) reguleres i takt med årslønnsutviklingen, og at dagens regelverk videreføres. Et viktig trekk ved utviklingen er at utgiftene til alders- og uførepensjoner reelt sett vil vokse betydelig fra rundt 2015. Årsaken er til dels vekst i antallet pensjonister og til dels økte utbetalinger pr. pensjonist.

• Det er lagt til grunn omtrent uendret nivå i realverdi for næringsstøtten fra 1996 og ut beregningsperioden.

• Miljøpolitikken er forutsatt basert på en videreføring av vedtatte virkemidler.

6.1.2.3 Referansealternativet

Referansealternativet illustrerer et utviklingsforløp med en forholdsvis jevn utvikling i offentlig og privat konsum over tid, i lys av blant annet profilen for uttapping av petroleumssressurser og utviklingen i pensjonsutgifter. Gjennom perioden fra 1994 til 2010 er det lagt opp til at veksten i Norges disponible realinntekt er større enn innenlandsk bruk av varer og tjenester (konsum og bruttoinvesteringer). Det betyr at offentlig og privat sektor, samlet sett i denne perioden vil bygge opp fordringer overfor utlandet. Økningen i nettofordringer overfor utlandet fram til 2010 henger sammen med at uttapping av olje- og gassressursene er særlig stor i denne perioden. Oppbyggingen av fordringer på utlandet i en periode må således ses som sparing med sikte på å møte de utfordringer Norge deretter vil stå overfor, med reduserte vekstimpulser i økonomien og avtakende inntekter til staten fra petroleumsvirksomheten, sammen med voksende utgifter til alders- og uførepensjon. Velferdsutfordringene står dermed sentralt i referansealternativet. Utviklingen i petroleumsinntekter og pensjoner basert på referansealternativet, men med en høyere og lavere oljepris fra 2001, er illustrert i figur 8.2.

Ut fra de forutsetningene som er lagt til grunn for petroleumsvirksomheten vil norsk økonomi i perioden fram til 2010 være preget av høye oljeinntekter. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til oljeinntektene, særlig til forutsetningene om oljeprisutviklingen. Fram til omkring 2010 forventes forsørgelsesbyrden, dvs. forholdet mellom antall pensjonister og antall yrkesaktive, å ligge noenlunde konstant på dagens nivå. Samlet sett bidrar dette til en gunstig statsfinansiell situasjon i denne perioden. Etter 2010 ventes imidlertid de statsfinansielle utfordringene å tilta. Petroleumsinntektene får gradvis mindre betydning, samtidig som antallet alderspensjonister vokser kraftig i forhold til antall yrkesaktive. Referansealternativet illusterer et forløp med en forholdsvis forsiktig bruk av petroleumsinntektene innenlands, som tar hensyn til de langsiktige utfordringene og den betydelige usikkerheten som knytter seg til petroleumsinntektene på kort og lang sikt. Beregningene illustrerer det samlede resultatet av mange forutsetninger som hver for seg trekker i retning av moderat vekst i norsk økonomi på lang sikt - avtakende vekst hos de viktigste handelspartnerne, svak vekst i arbeidsstyrken etter 2010, nedgang i petroleumsvirksomheten, avtakende vekstimpulser fra andre råvarebaserte næringer og moderat vekst i total faktorproduktivitet. Fram til 2010 er veksten likevel forholdsvis høy, pga. betydelig vekst i arbeidsstyrken og forutsetninger om fortsatt nedgang i arbeidsledigheten.

Bruttonasjonalproduktet for Fastlands-Norge anslås å øke med nær 2 1/2 prosent pr. år fram til 2010, og veksten avtar deretter til om lag 1 1/2 prosent pr. år fram til 2030, jf. tabell 6.4. Til sammenligning var den årlige veksten i 1970-årene på 3,7 prosent og i 1980-årene på 1,6 prosent.

Med de forutsetninger som er lagt inn om energimarkedene og effektivisering av energibruken, medfører veksten i økonomien at kategori II av Samlet Plan må åpnes for utbygging. Det kan ikke utelukkes at en såpass rask utbygging av gjenværende vannkraftpotensiale, kommer i konflikt med vurderinger av hva som er en skånsom utnytting av vassdragsressursene. Gasskraft vil alternativt medføre økte CO ₂-utslipp i forhold til referansealternativet, og lønnsomhet vil avhenge av om det eventuelt pålegges CO ₂-avgift. For en nærmere drøfting av miljømessige konsekvenser vises det til NOU 1996: 9 «Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting». 38⁶

I perioden fram til århundreskiftet er lønnsveksten lavere enn det som kan beregnes ved hjelp av historiske årsakssammenhenger i mellomlangsiktige modeller. En moderat reallønnsvekst, som likevel er høyere enn i 1980-årene, er nødvendig for å oppnå forutsetningen om fortsatt nedgang i arbeidsledigheten. En forbedret konkurranseevne fram til 2000 er med på å forklare den forholdsvis sterke veksten i begynnelsen av beregningsperioden. Dette resultatet kan forstås slik at en lykkes med en strategii tråd med Solidaritetsalternativet , og at lønnsveksten holdes lavere enn hos handelspartnerne. Det er imidlertid en viss risiko for at den konjunkturoppgangen norsk økonomi er inne kan lede til tiltakende lønns- og prispress, jevnfør de forholdsvis høye lønnstilleggene ved tariffoppgjørene våren 1996. Dersom lønnsveksten skulle ta seg markert opp, vil dette kunne gi en sterkere forbruksdrevet oppgang i økonomien på kort og mellomlang sikt enn den balanserte utviklingen som er lagt til grunn for beregningene. I så fall vil grunnlaget for videre vekst i eksporten og investeringene i den konkurranseutsatte delen av næringslivet bli svekket.

Nivået på kapitalavkastningen i næringslivet i Fastlands-Norge har historisk ligget en god del lavere enn i utlandet. Større kapitalmobilitet mellom land og omleggingen av skattesystemet i 1992, har hevet kravet til avkastningen på realkapital i norsk næringsliv betydelig. Det er i framskrivningene lagt til grunn et langsiktig avkastningskrav som er i størrelseorden med den gjennomsnittlige avkastningen på realkapital i industrien over det siste tiåret. Framskrivningene indikerer at et slikt avkastningskrav vil bidra til en utflating eller svak reduksjon i kapitalintensiteten i norsk industriproduksjon. En mulig tolkning er at veksten i norsk industri framover i større grad vil komme i relativt lite kapitalintensiv virksomhet. En annen tolkning er at en relativt større del av investeringene i årene framover kommer i immateriell kapital, blant annet kompetanse, markedsføring, salgskanaler og «good-will», som ikke regnes som investeringer etter nasjonalregnskapets definisjoner.

Avkastningskravet i framskrivningene ligger noe lavere en den gjennomsnittlige avkastningsraten i næringsvirksomhet i sammenliknbare europeiske land. Med en stor grad av kapitalmobilitet mellom land er det mulig at avkastningskravet vil bli høyere enn forutsatt i beregningene, og at resultatene derfor overvurderer investeringene i realkapital. I så fall vil det være nødvendig med høyere total faktorproduktivitet for å oppnå den samme produksjonsveksten som i referansealternativet. Virkningsberegninger med en høyere total faktorproduktivitet (men samme avkastningskrav) illustrerer dette, jf. avsnitt 6.1.2.4..

De utviklingstrekkene som er beskrevet vil ha betydning for næringsstrukturen på lang sikt. Mulige konsekvenser er illustrert med fordeling av verdiskaping (bruttoprodukt) og sysselsetting etter næring i tabell 6.5.

For å tilfredsstille krav til driftsbalansen må de næringene som i framtiden produserer internasjonale byttevarer, ikke nødvendigvis industrivarer, samlet sett få en betydelig vekst etter hvert som petroleumsinntektene avtar. Resultatene avhenger av sammenhenger i modellen som er beregnet ut fra historiske data. Det innebærer at et eksportbehov i hovedsak må fylles med industrivarer. I framtiden kan det tenkes at andre produkter i større grad byttes internasjonalt, noe som i så fall muliggjør økt vekst i disse næringene. Det må i hovedsak være tjenesteytende næringer, og veksten i tjenesteproduksjonen kan derfor være undervurdert. I beregningene vokser både industriproduksjonen og annen næringsvirksomhet med om lag 2 1/2 prosent årlig fram til 2010. Deretter avtar veksten i industrien til vel 1 prosent årlig, og i annen næringsvirksomhet til vel 2 prosent.

Når en såvidt moderat industrivekst over perioden 2010-2030 går sammen med krav til utenriksøkonomien, skyldes det at staten i forkant har bygd opp betydelige fordringer overfor utlandet. Behovet for en forsert vekst i andre eksportnæringer vil dermed skyves utover til etter 2030. En kan si at finansinntektene fra plasseringer i utlandet gjør det mulig å «bygge bro» mellom en petroleumsdominert eksport og en ny eksportstruktur etter 2030. Dermed økes tidshorisonten som er tilgjengelig for omstillinger i næringsstrukturen, og behovet reduseres for omstillinger som innebærer en reversering av utviklingen i enkelte sektorer.

Privat tjenesteytende virksomhet får økt betydning gjennom hele framskrivningsperioden, målt både i verdiskaping og sysselsetting. Når befolkningen blir rikere vil erfaringsmessig en større del av forbruket tas ut som etterspørsel etter tjenester. Ut fra sammenhenger beregnet på historiske forbruksdata, skjer det i modellen en slik vridning av etterspørselen etter hvert som innteksnivået øker. Det kan argumenteres for at en større andel eldre i befolkningen også vil trekke i retning av større etterspørsel etter helse-, pleie- og sosialtjenester. Etterspørselsvirkninger av alderssammensetningen i befolkningen er imidlertid ikke bygget inn i modellen. Sammenhengene i modellen er basert på dagens organisering av disse tjenestene, og fanger derfor heller ikke opp mulig endringer i fordelingen av oppgaver mellom offentlig og privat sektor. Med en såpass svak vekst i offentlig konsum som resultatene indikerer, kan det tenkes at økt etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester vil gi grunnlag for et økt privat tilbud i årene framover, og det kan derfor være at resultatene undervurderer veksten i privat tjenesteyting.

6.1.2.4 Virkninger av høyere produktivitetsvekst

Av faktorene som bestemmer veksten ligger det nærmest at næringspolitikken kan bidra til å påvirke produktivitetsutviklingen, gjennom tiltak som stimulerer til raskere anvendelse av ny teknologi, bedre organisering av produksjonen eller mer effektiv bruk av innsatsfaktorene. Det ligger allerede en reversering av en langsiktig nedadgående trend for total faktorproduktivitet i referansealternativet. En ytterlige økning av faktorproduktiviteten må derfor betraktes som svært ambisiøst.

Produktivitetsveksten er av avgjørende betydning for det langsiktige vekstpotensialet i økonomien. En har imidlertid svært få holdepunkter for å kunne si noe om framtidens teknologiske utvikling og produktivitetsvekst. Det er først de siste årene det er utviklet økonomiske modeller som forsøker å forklare teknologiens og annen kunnskaps betydning for økonomisk vekst (såkalt endogen vekstteori). Disse modellene er så langt svært stiliserte, og i liten grad testet mot faktiske data. Pr. i dag er det ikke grunnlag for å bygge faktorer som forklarer teknologisk framgang inn i modeller av den faktiske økonomien. Derimot er det mulig å bruke modellene til å si noe om virkninger i økonomien gitt at hastigheten for den teknologisk framgangen endres.

For å belyse mulige virkninger av raskere teknologisk framgang er det forutsatt at total faktorproduktivitet i næringslivet vokser med 1/2 prosentpoeng pr. år utover veksten i referansealternativet. Med stadig større internasjonal integrasjon og utveksling av informasjon, er det vanskelig å tenke seg en særnorsk mervekst i produktiviteten over lengre tid. Den høyere produktivitetsveksten er derfor antatt å være internasjonal, slik at realprisene på byttevarer på verdensmarkedet utvikler seg svakere enn de ellers ville gjort. Bytteforholdet overfor utlandet og norsk næringslivs konkurranseevne er forutsatt å forbli om lag uendret.

Som følge av den økte produktivitetsveksten vil bruttonasjonalproduktet i dette alternativet være om lag 20 prosent høyere enn i refransealternativet i 2030. Veksten øker mer i industrien enn for øvrige næringer. Dette forklares med at kapital blir relativt billigere enn arbeidskraft, og næringsstrukturen derfor vris i retning av kapitalintensiv produksjon. En annen konsekvens av økt produktivitetsvekst er at den relative betydningen av naturressursbaserte næringer reduseres. For disse næringene er produksjonen enten gitt utenfor modellen (petroleumssektoren) eller utbyttet er avtakende med økende skala (primærnæringer). Virkningen for de naturressursbaserte næringene er at innsatsen av kapital og arbeidskraft reduseres, men i liten grad at produksjonsvolumet økes.

For å opprettholde kravene til utenriksøkonomien må en stor del av ekspansjonen komme i næringer der en produksjonsøkning kan selges på verdensmarkedet. Ut fra de historiske data som modellen er basert på vil dette først og fremst være i industrien. I framtiden kan det tenkes at det i større grad vil være mulig å handle tjenester internasjonalt, og at ekspansjonen derfor i større grad vil komme i tjenesteytende næringer.

Det er forutsatt at den sterkere produktivitetsveksten ikke gjør seg gjeldende i offentlig sektor. Fordi realverdien av både lønninger og pensjoner stiger kraftig, og lønns- og pensjonsutgifter utgjør hoveddelen av de offentlige utgiftene, blir det dermed ikke rom for vekst i offentlig konsum. For offentlig produksjon av privatfinansierte tjenester stiller det seg annerledes. Disse vil få større vekst, fordi økningen i privat etterspørsel retter seg også mot offentlig produserte tjenester (helse, utdanning m.v.). Alternativet illusterer at sterkere produktivitetsvekst i næringslivet gir høyere reallønn og økt privat konsum, men i begrenset grad økt finansielt handlingsrom for offentlig sektor . Økt produktivitet i næringslivet vil derfor isolert sett ikke redusere behovet for finansiell sparing på statens hånd for å møte veksten i pensjonsutgiftene etter 2010.

Med gitt teknologi i forhold til miljøegenskaper, vil produktivitetsforbedringer i sum føre til økte utslipp av miljøskadelige stoffer. For eksempel vil det illustrerte alternativet medføre en økning i CO ₂-utslippene med nær 10 prosent i forhold til referansealternativet i 2030 (uten at gasskraft er tatt i bruk). Utslippene pr. produsert enhet vil reduseres, men ikke tilstrekkelig til å hindre at det totale utslippet øker som følge av større produksjon. For å hindre utslippsøkninger vil det være nødvendig med omlegging til miljøvennlig produksjon samtidig som produktiviteten øker.

6.1.2.5 Virkninger av løpende bruk av oljeinntektene

Referansealternativet kan tolkes som en kravanalyse, der ett av kravene er en jevn utvikling i offentlig konsum over tid. Framskrivningen tilsier at dersom en vil unngå å reversere størrelsen på offentlig sektor et stykke ut i neste århundre, må den offentlige finanssparingen, blant annet i form av oppbygging av Statens petroleumsfond, være betydelig.

I dette alternativet illustreres mulige virkninger dersom en ikke får til en slik fordringsoppbygging på statens hånd. I så fall vil petroleumsinntektene brukes løpende, etterfulgt av låneopptak for å finansiere et høyt konsumnivå. Det er lagt til grunn at endringene i offentlig sektors netto finansinvesteringer i forhold til referansealternativet også slår ut i tilsvarende endringer i driftsbalansen overfor utlandet. Bortsett fra fordelingen av konsum og sparing over tid, er forutsetningene identiske med referansealternativet.

Ifølge beregningen vil det være mulig å realisere et langt høyere forbruksnivå enn i referansealternativet til omkring 2015, dersom norske myndigheter er villige til å gjennomføre en slik politikk. Men deretter er det påkrevd med en betydelig innstramming. Utslagene i økonomien avhenger av hvor stor opplåning norske myndigheter og utenlandske kreditorer kan være villige til å gjennomføre. I beregningene blir timeverkene i offentlig forvaltning og offentlig konsum redusert med om lag 25 prosent i forhold til referansebanen rundt 2030. Med økte statlige pensjonsutgifter, vil det gi svært stramme vilkår for andre offentlige formål. Reallønn pr. time er beregnet å måtte gå ned med vel 10 prosent i forhold til referansealternativet. Dette er nødvendig for å få til en tilstrekkelig høy produksjon av internasjonale byttevarer, for delvis å kompensere for de store renteutgiftene til utlandet.

En løpende bruk av petroleumsinntektene medfører store omstillinger i industrien både på kort og på lengre sikt . For at det skal være mulig å bruke alle petroleumsinntektene innenlands fram til 2010 vil det være nødvendig å øke produksjonen for det norske markedet. Det kan bare skje gjennom en kraftig reallønnsvekst, som gir nedbygging av konkurranseutsatt virksomhet utenom petroleumssektoren. I beregningen reduseres bruttoproduktet i industrien med 10 prosent i forhold til referansealternativet i 2010.

Økt bruk av petroleumsinntektene gir prisvekst innenlands, som øker fortjenesten av produksjon for det norske markedet. På verdensmarkedet er prisene gitt for norske produsenter, og fortjenesten vil derfor bli lavere for eksportprodukter. Avkastningen av realinvesteringer vil vris i favør av produksjon for det norske markedet, men den samlede avkastning av realinvesteringer endres lite. Det er grunn til å forvente at både realrente og avkastningskrav kan øke i forhold til referansealternativet, dersom petroleumsinntektene blir tatt i bruk i det omfang som er skissert i dette alternativet. I så fall undervurderer beregningen de samlede virkninger på realinvesteringene. Men også i beregningen, slik den er presentert, vil vridning av investeringene medføre at realkapitalen i konkurranseutsatt næringsliv blir redusert.

Fordi staten ikke bygger opp fordringer overfor utlandet, vil det når petroleumsinntektene etter hvert avtar bli behov for en rask oppbygging av annen virksomhet som kan gi eksportinntekter. Selv med forutsetninger om en betydelig opplåning i utlandet, gir beregningen en industriproduksjon i 2030 som er om lag 25 prosent større enn i referansealternativet. Det er svært usikkert om en så kraftig vekst i eksportrettet næringsvirksomhet er mulig med en reallønn bare 10 prosent lavere enn i referansealternativet.

Mye kan tale for at beregningen undervurderer kostnader som følger av det illustrerte utviklingsforløpet. For det første er det lagt til grunn at økonomiens omstillingsevne er så god at en slik politikk ikke fører til lavere sysselsetting eller økt ledighet på lang sikt. Det er lite trolig at det forutsatte ledighetsnivået på 3 1/2 prosent faktisk kan opprettholdes med de store omstillingene som vil kreves i økonomien. For det andre er det beregningsteknisk forutsatt at rentenivået ikke øker som følge av økt gjeld. Både økt ledighet og høyere rentenivå er sannsynlige innenfor det beskrevne forløp, og det er i så fall ingen tvil om at innstrammingsbehovet i offentlig forvaltning blir større enn resultatene indikerer. Det vil igjen bidra til at det kreves lavere vekst i reallønnsnivået for å opprettholde sysselsettingen på lang sikt. En løpende bruk av petroleumsinntektene må derfor antas å kunne få betydelige negative konsekvenser på produksjon og sysselsetting utover de sammenhenger som resultatene illustrerer.

6.2 Hovedtrekk ved norsk næringsliv

I dette delkapitlet beskrives først enkelte hovedstørrelser i norsk næringsvirksomhet. Deretter gis en beskrivelse av bedrifts- og eierstrukturen. Næringsvirksomheten omtales nærmere i kapittel 6.2.3. Der gis det en oversikt over verdiskaping, ressursbruk, eksport, import, produktivitet, lønnsomhet og soliditet i ulike næringer og bransjer. Til slutt gis en omtale av klyngedannelser i norsk næringsliv.

6.2.1 Hovedstørrelser 39⁷ i norsk næringsvirksomhet

Bruttonasjonalprodukt 40⁸ fordelt på næring i 1995 er vist i figur 6.6. Et viktig særtrekk ved den norske næringsstrukturen er oljesektorens store andel av BNP. Industri og bergverk har en relativt lav andel av BNP sammenlignet med andre land. 41

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Økonomiske analyser 1/96

Sysselsetting fordelt på næring i 1995 er vist i figur 6.7. Sysselsettingen innenfor tjenesteproduksjon er over tre ganger større enn sysselsettingen i primærnæringene, oljevirksomheten og industrien tilsammen. Oljevirksomheten er en meget kapitalintensiv næring, og står for en liten andel av sysselsettingen. Norsk industri og bergverkssektors andel av sysselsettingen er lav sammenlignet med tilsvarende andel i andre vesteuropeiske land, USA og Japan. Sysselsettingsandelen i offentlig sektor er relativt høy i Norge. Det kan forklares med at mange av de tjenestene som ytes av offentlig sektor i Norge, ytes av privat sektor i andre land.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Økonomiske analyser 1/96

Bruttorealinvesteringer fordelt på næring 42¹⁰ i 1995 er vist i figur 6.8. Det investeres mest i privat tjenesteyting, og i oljevirksomheten. I Norge skjer imidlertid en mindre andel av de totale investeringene i privat tjenesteyting enn tilsvarende i andre land. Dette skyldes som nevnt over blant annet at en rekke tjenester som utføres av privat sektor i utlandet, utføres av offentlig sektor i Norge. Norge har tilsvarende en større andel av totale bruttorealinvesteringer i offentlig sektor.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Økonomiske analyser 1/96

Norge har en meget åpen økonomi. Verdien av den samlede eksporten av varer og tjenester tilsvarte i 1995 ca. 38 pst. av BNP, mens den samlede verdien av importen tilsvarte ca. 33 pst. av BNP. Norge hadde dermed et eksportoverskudd på omlag 5 pst. av BNP. Oljevirksomhetens andel av eksporten er betydelig. Når denne holdes utenfor, hadde Norge et eksportunderskudd på mer enn 6 pst. av BNP.

1. 1)

   Primærvarer er definert som varer fra primærnæringene

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Økonomiske analyser 1/96

Tabell 6.8 gir oversikt over tallverdiene for hovedstørrelsene.

6.2.2 Bedrifts- og eierstruktur

Det var i alt registrert 159 799 bedrifter i Norge med sysselsetting i 1995 43¹¹, jf. figur 6.10. 80 pst. av disse bedriftene hadde inntil 4 ansatte, men 96 pst. av bedriftene hadde inntil 20 ansatte. 99,5 pst. av bedriftene hadde under 100 ansatte. Tjenesteytende næringer er utpreget småbedriftsdominerte. Om lag 80 pst. av småbedriftene i Norge finnes innenfor disse næringene. De største bedriftene finnes i hovedsak innenfor industri og oljeutvinning.

Kilde: Småbedriftsutvalget 1996

Småbedriftene står for i underkant av halvparten av antall årsverk i norske bedrifter. Store bedrifter, som bare utgjør 0,5 pst. av bedriftsmassen, sysselsetter nesten 1/3 av arbeidsstyrken.

Isaksen og Spilling (1996) 44¹² konkluderer i en undersøkelse basert på internasjonale sammenligninger at bedriftsstrukturen i Norge ikke skiller seg vesentlig fra situasjonen i mange andre europeiske land. Storforetakssektoren synes imidlertid å være svakere utviklet i Norge enn i de andre landene, blant annet ved at de norske storforetakene gjennomgående er mye mindre.

Isaksen og Spilling har i den samme undersøkelsen vurdert utviklingen i bedriftsstruktur i ulike næringer i Norge i perioden 1970 til 1990. Summert over alle næringer viser undersøkelsen at det har vært en dreining mot mer småskalaproduksjon, og at småbedriftenes andel har økt med omlag 6 pst. Det understrekes i undersøkelsen at den næringsmessige sammensetningen har endret seg mye over perioden, og at resultatet derfor kan skyldes generell framgang i næringer dominert av småbedrifter (tjenesteytende næringer), og tilbakegang for sektorer dominert av store bedrifter (industri).

Data for eierstrukturen i norsk næringsliv sett under ett lar seg ikke oppdrive. Aksjonærstrukturen på Oslo Børs (inklusive SMB-børsen) gir et bilde av eierstrukturen i deler av næringslivet. Det har skjedd store forandringer i aksjonærstrukturen på Børsen de siste 10 årene. Utenlandsandelen er mer enn fordoblet fra 1985 til 1995, og utenlandske aksjonærer eide ved utgangen av 1995 om lag 33 pst. av de børsnoterte selskapene. Fordelingen på henholdsvis industrielle investorer og porteføljeinvestorer er ikke kjent. Også offentlig eierskap er mer enn fordoblet i denne perioden, og stat og kommune er den nest største eieren på Børsen. Foretak og privatpersoner var de klart største aksjeeierne på Børsen for 10 år siden. Andelen aksjer som eies av foretak er nesten halvert siden 1985. Det samme gjelder andelen aksjer eiet av privatpersoner. Også bankenes eierandel på Børsen er redusert i perioden, mens aksjefond, forsikringsselskaper og pensjonskasser har økt sine andeler noe. Utviklingen i eierstruktur på Oslo Børs er vist i figur 6.11.

Kilde: Verdipapirsentralen

Utenlandsandelen er generelt høy i de fleste næringene, og på SMB-børsen. Med unntak av banknæringen og skipsfart, er utenlandske aksjonærer de største eierene i alle næringsgruppene notert på Børsen. Offentlig eierskap er mer konsentrert, og er størst innenfor bank og industri. Den offentlige eierandelen i banknæringen er imidlertid kraftig redusert det siste året, med en nedgang fra 60 pst. ved utgangen av 1994 til 47 pst. ved utgangen av 1995. Offentlig eierskap er nesten fraværende innenfor shipping og på SMB-børsen. Til gjengjeld finnes de største private eierandelene her. Foretak og private personer eier tilsammen rundt halvparten av aksjene på SMB-børsen og i shipping, men bare omlag en firedel av industriaksjene. Eierstrukturen i ulike næringer og på SMB-børsen er vist i figur 6.12.

Kilde: Verdipapirsentralen

6.2.3 Nærmere om næringsvirksomhet

I det følgende gis en nærmere beskrivelse av norske næringers verdiskaping, ressursbruk, eksport og import, produktivitet, lønnsomhet og soliditet. Forholdene er vurdert over tid, for enkelte er det foretatt en internasjonal sammenlikning.

Næringer har tradisjonelt gjerne blitt gruppert som skjermede eller konkurranseutsatte, og ulike industribransjer som skjermede, hjemmekonkurrerende eller utekonkurrerende, jf. boks 6.2. De statistiske inndelingene synes mindre relevante i dag enn da de ble innført, og utvalget har ikke benyttet disse i framstillingen. Utvalget er av den oppfatning at man bør fjerne inndelingen som statistiske begreper.

Tilgjengelig statistikk for tjenesteytende næringer er langt mindre omfattende enn statistikkgrunnlaget for industrien, og framstillingen preges av dette. Det synes som en særskilt utfordring å bedre statistikkgrunnlaget for tjenesteytende næringer.

Petroleumsvirksomheten gis en egen omtale i kapittel 6.3.

Produksjon og sysselsetting

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Spesialkjøring og Økonomiske analyser 1/96

Framveksten av petroleumsvirksomheten har påvirket produksjonsstrukturen og inntektsgrunnlaget i Norge i betydelig grad, jf. figur 6.13. Fra å være en «ikke-eksisterende» næring i norsk økonomi på begynnelsen av 70-tallet, har petroleumsvirksomhetens andel av verdiskapingen vokst sterkt. I dag står denne virksomheten for en større andel av verdiskapingen enn industrien. Produksjonen i primærnæringene har vært nærmest uendret i perioden, og næringenes relative betydning er sterkt redusert. Utviklingen i norsk industriproduksjon har også vært svak, spesielt sett i forhold til resten av OECD-Europa. Mens den totale industriproduksjonen i Norge har vært nærmest uendret fra 1973 fram til begynnelsen av 90-tallet, har den i samme periode vokst med over 30 pst. i OECD-Europa. Industri og bergverks relative betydning er sterkt redusert i Norge. Privat og offentlig tjenesteyting har begge økt sine andeler av BNP jevnt de siste 25 årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Spesialkjøring og Økonomiske analyser 1/96

Endringer i sysselsettingsstrukturen er vist i figur 6.14. Sysselsettingsutviklingen gjenspeiler en langsiktig trend i retning av lavere industrisysselsetting og høyere sysselsetting i tjenesteytende sektor. I offentlig sektor har sysselsettingen økt betydelig. En lignende utvikling har funnet sted i de fleste industrilandene, men tilbakegangen i industrisysselsettingen har vært sterkere i Norge enn i OECD sett under ett.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Økonomiske analyser 1/96

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Økonomiske analyser 1/96

Verkstedindustrien er Norges største industribransje både når det gjelder verdiskaping og sysselsetting. Verkstedindustrien produserer i hovedsak maskiner, som vann- og kraftturbiner, landbruksmaskiner og oljerigger, og transportmidler som skip og båter. Den vannkraftrelaterte utstyrsindustrien utviklet seg sterkt fra 1950 og fram til 1970. De senere årene har vannkraftutbyggingen innenlands gått kraftig ned, og produsentene har satset på eksport. En rekke av bransjene i industrien har de siste 25 årene hatt store leveranser til petroleumsvirksomheten, jf. kapittel 6.3, blant annet plattformer, moduler og installasjoner og utstyr. Også skipsbyggingsindustrien har lange tradisjoner i Norge. De siste 25 årene har imidlertid den norske skipsbyggingsindustriens markedsandeler gått ned, og det har vært en nedbygging av norske skipsverft. Det har skjedd en strukturell omstilling bort fra store skipsverft mot mer spesialiserte, mindre verft. Skipsbyggingsindustrien har betydelige leveranser på det internasjonale markedet. Verkstedindustrien omfatter også elektronikkindustri, som produksjon av elektriske apparater og materiell. Elektronikkindustrien har eksistert i Norge siden århundreskiftet, men ble særlig utviklet etter den andre verdenskrig. Informasjonsteknologiindustrien utgjør en stadig viktigere del av elektronikkindustrien, jf. boks 6.3. Sammen med mekanisk industri er informasjonsteknologiindustrien også en viktig leverandør av produkter som omtales som «miljøteknologi», jf. boks 6.4.

Nærings- og nytelsesmiddelindustrien er Norges nest største industribransje. Næringsmiddelindustrien har vokst jevnt i hele etterkrigstiden, og har nesten doblet sin andel av verdiskapingen i industrien fra begynnelsen av 1980-tallet. Også sysselsettingen i bransjen har vokst jevnt. Den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien er en av de få industribransjene som frem til i dag har vært skjermet fra utenlandsk konkurranse, og strukturen i bransjen er i stor grad påvirket av importbegrensningene på landbruksvarer og av landbruks- reguleringene. Endringer i bransjens rammebetingelser den siste tiden vil imidlertid bidra til å gjøre den mer konkurranseutsatt.

Produksjon av fiskevarer utgjør ca. 20 pst. av bearbeidingsverdien og sysselsettingen i næringsmiddelindustrien. I motsetning til den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien, eksporterer fiskeindustrien hoveddelen av sin produksjon. Oppdretts- og havbruksnæringen er en del av primærnæringene og ikke næringsmiddelindustrien, selv om industriell tankegang i stor grad ligger til grunn for virksomheten. Havbruksnæringen består i hovedsak av laks- og ørretoppdrett, samt en viss aktivitet innen andre fiskeslag, skjell og skalldyr. Norsk lakseoppdrett startet kommersiell produksjon rundt 1970 som de første i verden. Fra midten av 1980-tallet har veksten vært meget sterk, og norsk lakseproduksjon utgjorde i 1995 ca. 250 000 tonn eller ca. halvparten av verdensproduksjonen. Den sterkeste konkurrenten framover blir sannsynligvis Chile, men det er fortsatt stort potensiale for vekst i Norge ut fra naturgitte forhold.

Kjemisk industri har lange tradisjoner i Norge, og forløperne til flere av dagens store norske selskaper ble etablert allerede rundt århundreskiftet. Kjemisk industri er i stor grad basert på foredling av fossile råvarer som råolje, våtgass og kull, men også produksjon med utgangspunkt i biologiske eller mineralske produkter er viktig. Kjemiske råvarer som gjødselstoffer, kjemisk-tekniske produkter, plastvarer og raffinerte oljeprodukter, og farmasøytiske produkter utgjør hovedproduktene i kjemisk industri. Bransjen har vokst noe de siste 15 årene. Kjemisk industri er en av de mest FoU-intensive i norsk industri. Dette skyldes i stor grad høy FoU-innsats i farmasøytisk industri. Store deler av kjemisk industri er eksportrettet.

Grafisk industri består av grafisk produksjon og forlagsvirksomhet. Bransjen har lange håndverksmessige tradisjoner, men det har vært en omfattende overgang til bruk av ny datateknologi de siste tiårene. Grafisk industri har økt sin andel av verdiskapingen i industrien noe i løpet av de siste 15 årene. Omstilling og effektivisering av produksjonen har ført til reduksjoner i sysselsettingen, men bransjen sysselsetter forsatt flest personer i industrien etter verksted- og næringsmiddelindustrien. Grafisk industri har tradisjonelt vært lite utsatt for utenlandsk konkurranse, og eksportandelen i bransjen er svært lav.

Stor tilgang på vannkraft har lagt grunnlaget for oppbyggingen av en omfattende energiintensiv industri i Norge. Metallindustrien utgjør en betydelig del av denne industrien. Produksjon av aluminium, ferrolegeringer og jern og stål er hovedaktivitetene i metallindustrien. Også halvfabrikata og foredlede produkter av aluminium produseres i Norge.

Flere selskaper har spesialisert seg på utvikling av bildeler i aluminium, og leverer både til europeisk og amerikansk bilindustri. I de siste årene har utviklingen i næringen stagnert noe, spesielt for ferrolegeringsindustrien. Sysselsettingen i produksjon av primæraluminium har avtatt over tid, mens det er vekst i sysselsettingen i den delen av industrien som lager halvfabrikata og foredlede produkter. Generelt er industrien svært eksportorientert. Norge er verdens største produsent av ferrosilisium og silisiummetall, og verdens femte største produsent av primæraluminium.

Trevareindustrien foredler tømmer til trelast, byggevarer og ferdighus samt møbler og innredninger. Byggebransjen er en av trevareindustriens viktigste avtagere, og trevareindustrien er i stor grad påvirket av svingningene i byggemarkedet. Trevareindustrien har vært en av Norges største industribransjer. Industriens relative betydning er imidlertid svekket. Samlet produksjon av trevarer målt etter bearbeidingsverdi har falt, og sysselsettingen i bransjen har sunket markert de siste 15 årene.

Treforedlingsindustrien er nært knyttet til tradisjonell skogsdrift og trelastindustri, men også til kjemisk industri. Treforedlingsindustrien består av produksjon av papir og papp og tremasse og cellulose. Treforedlingens betydning for norsk økonomi er redusert i forhold til ved begynnelsen av hundreåret. Sysselsettingen i bransjen er nesten halvert i løpet av de siste 15 årene, men det finnes fortsatt et betydelig industrielt miljø rundt denne næringen. Bransjen er eksportorientert, og sterkt utsatt for internasjonal konkurranse. Over halvparten av norsk produksjon går til eksport, det meste til EØS-området, hvor spesielt Sverige og Finland er sterke konkurrenter.

Produksjon av mineralske produkter består av produksjon av keramiske produkter, glass og glassvarer. Hovedtyngden av produksjonen, utenom glass og flasker, brukes som råvarer i bygg- og anleggsnæringen, med sement og betongvarer som de viktigste produktgruppene. De siste 25 årene har antall bedrifter i bransjen vært tilnærmet uendret. Den kraftige nedgangen i byggemarkedet som begynte på begynnelsen av 1990-tallet har redusert etterspørselen etter bransjens produkter. For å bli mindre avhengig av det norske byggemarkedet har den byggevareproduserende delen av industrien de senere årene satset på eksport til Europa. Om lag 20 pst. av produksjonen eksporteres.

Tekstil- og konfeksjonsindustrien , som produserer tekstiler, klær og sko, var tidligere en betydelig del av norsk industri. På 1950-tallet utgjorde sysselsettingen i tekoindustrien en femtedel av samlet industrisysselsetting. Aktiviteten og sysselsettingen i bransjen har siden den gang hatt en markert tilbakegang. Tilbakegangen skyldes i stor grad konkurranse fra lavkostnadsland. Mens mer tradisjonell tekoproduksjon i stor grad er blitt overtatt av land blant annet i Det fjerne østen, har norske produsenter satset på spesialprodukter som i større grad krever høyteknologi og spisskompetanse.

Bergverk omfatter bryting og utvinning av malm, industrimineraler, kull, grus, sand og pukk. Bryting av malm har fra gammelt av vært en viktig næringsvei i Norge. Norsk bergverksnæring har de senere årene gjennomgått store omstillinger på grunn av at det kjente reservegrunnlaget er sterkt avtagende, og at eksisterende reserver ikke er erstattet med nye. I mange områder foregår det søking etter nye forekomster for å finne grunnlag for forlenget drift. Et viktig vekstområde de senere årene har vært utvinning av industrimineraler, som blant annet inngår i produksjonen av byggevarer, papir, plast og kjemisk industri. Det er knyttet stor interesse til den internasjonale utviklingen i bruk av industrimineraler, og denne delen av bransjen anses å ha potensial for vekst. Naturstein, som for eksempel marmor og granitt, er en viktig eksportartikkel i bergverksnæringen. For norsk naturstein ligger det imidlertid store utfordringer i å videreforedle steinen her hjemme i stedet for som i dag å eksportere mesteparten som råvare.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Økonomiske analyser 1/96

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Økonomiske analyser 1/96

Varehandelen er den største bransjen innenfor tjenesteyting, både i forhold til verdiskaping og sysselsetting. Varehandel omfatter detaljhandel, engroshandel og agenturhandel. Engroshandel er den største av disse målt ved verdiskaping. Sysselsettingsmessig er detaljhandelen størst. Varehandelen opplevde sterk vekst i etterkrigstiden, med en dobling av sysselsettingen fram til slutten av 1980-tallet. Det har skjedd omfattende strukturendringer i retning av sterkere konkurranse, økende grad av kjededrift, økende integrasjon mellom engros- og detaljistleddet, og en utbredt etablering av kjøpesentra. Utviklingen av informasjonsteknologi har vært en drivkraft i den horisontale og vertikale integreringen. Strukturendringer har bidratt til en klar produktivitets- og lønnsomhetsframgang i varehandelen på 90-tallet. Utviklingen mot stordrift i alle ledd styrker varehandelsnæringens evne til å møte økt internasjonal konkurranse, og til å konkurrere på utenlandske markeder.

Samferdselssektoren består av transport, lagring, post og telekommunikasjon. Samferdselssektorens andel av verdiskapingen i økonomien ble redusert fra 1970 til 1980, mens den har vært tilnærmet konstant de siste 15 årene. Betydningen av utenriks sjøfart i samferdselssektoren er redusert i perioden. Det har imidlertid vært vekst i aktiviteten innenfor telekommunikasjon de siste årene. Den tekniske framgangen har sammen med økt konkurranse ført til et bredere tilbud og lavere priser i denne bransjen. Post og telekommunikasjon utgjør omlag halvparten av verdiskapingen i samferdselssektoren.

Forretningsmessig tjenesteyting omfatter blant annet revisjon og bokføring, databehandling, annonse- og reklamevirksomhet, teknisk tjenesteyting, juridisk tjenesteyting og ulike typer konsulentvirksomhet. Forretningsmessig tjenesteyting har gjennom hele etterkrigstiden vært en raskt voksende del av økonomien, spesielt de siste 15 årene. Dette er et uttrykk for disse tjenestenes økende betydning i utviklingen av et moderne næringsliv. En del av veksten i bransjen skyldes at tjenester som tidligere ble utført i andre næringer, er blitt utskilt i selvstendige bedrifter og gruppert i disse bransjene. Utviklingen innenfor informasjonsteknologi har stor betydning for bransjen.

Verdiskapingen i bygg- og anleggsnæringen har avtatt som andel av verdiskapingen i Norge siden midten av 1960-tallet, og sysselsettingen i næringen er betydelig redusert. Byggeprosessen er i noen grad industrialisert, og mindre av produksjonen foregår i dag på byggeplassen. Utviklingen har ført til omfattende rasjonalisering i bransjen. Næringen er i liten grad eksportorientert, selv om det har vært betydelige forsøk på eksportsatsing fra bransjens side de senere årene.

Bank og forsikringsnæringen spiller en viktig rolle blant annet for øvrige næringers kapitaltilgang. Det har vært omfattende strukturendringer i næringen i den senere tid. Antallet banker er kraftig redusert de siste 20 årene, samtidig som det har vært en jevn økning i markedskonsentrasjon. Den norske finansnæringen gjennomgikk en krise på begynnelsen av 1990-tallet. Staten gikk inn både på eiersiden og med annen finansiell bistand. Utviklingen er imidlertid snudd, og staten er i ferd med å selge deler av sine eierandeler i bankene. Forsikringsbransjen består av skadeforsikringsselskaper og livsforsikringsselskaper. Bransjen karakteriseres av noen store aktører, med store markedsandeler, og en rekke mindre selskaper. Det har vært en stadig økende konkurranse i bank og forsikringsmarkedene de siste 10 årene, og en økende grad av utenlandsk deltagelse. En trend i utviklingen er etablering av finanskonsern som inkluderer forsikring og øvrige finansieringstjenester i tillegg til ordinære banktjenester innenfor samme konsern.

Kraftforsyning er viktig både for husholdninger og næringsvirksomhet. Tilgangen på elektrisk kraft har hatt stor betydning for industrialiseringen av Norge. Det er nær sammenheng mellom framveksten av kraftintensiv industri og utbyggingen av kraftforsyningen med et relativt lavt generelt prisnivå på kraft i Norge. I 1991 deregulerte Norge markedet for omsetning av kraft. Fra 1996 er det etablert et felles norsk-svensk kraftmarked, som i løpet av kort tid også vil omfatte Finland.

Hotell- og restaurantnæringen er en viktig del av norsk reiselivsnæring, med over 40 pst. av bruttoproduktet. Sysselsettingen i hotell- og restaurantvirksomheten har økt med over 50 pst. de siste 15 årene. Veksten i bransjen har dels sammenheng med den sterke veksten i turismen, dels økningen i antall forretningsreiser til Norge, blant annet på grunn av tiltagende internasjonalisering av næringslivet.

Annen privat tjenesteyting brukes som en samlebetegnelse på en rekke ulike former for tjenesteyting, blant annet renovasjon og rengjøring, private helsetjenester og kulturtilbud, samt personlig tjenesteyting. Private helse- og sosialtjenester er den største bransjen målt ved antall ansatte. Omfanget av annen privat tjenesteyting er økende. På 90-tallet har sysselsettingen økt med i overkant av 6 pst. Bransjene er i stor grad hjemmemarkedsorienterte.

Investeringer

Investeringene i norsk næringsvirksomhet varierer betydelig fra år til år, jf. figur 6.19. Realinvesteringene i industri og bergverk nådde en foreløpig topp i andre halvdel av 80-årene (noe som i stor grad skyldtes Mongstadutbyggingen). Investeringene falt fram til 1993, men økte med over 34 pst. fra 1994 til 1995. Tilnærmet alle industribransjer hadde vekst i investeringene i 1995, spesielt kjemiske råvarer og treforedling. Investeringene i tjenesteytende sektor hadde et foreløpig toppår i 1988. Deretter ble investeringene nesten halvert fram til 1992. Dette skyldtes i stor grad fall i investeringene i bygg- og anleggsnæringen. Investeringene har imidlertid steget med omlag 40 pst. fra 1992 til 1995. Investeringene i offentlig sektor har vært relativt stabile de siste 5 årene, etter en topp på slutten av 80-tallet. Investeringene i petroleumsvirksomheten er omtalt nærmere i kapittel 6.3.

Investeringer i immateriell kapital, definert som forskning og utvikling, markedsutvikling, program- og systemutvikling, kunnskapsutvikling (se nærmere beskrivelse i kapittel 6.4) og arbeidsmiljøutvikling, omfattes ikke av det tradisjonelle investeringsbegrepet. Immaterielle investeringer i oljeutvinning, bergverksdrift og industri samlet var i 1989 (som er det siste året en har tall for) beregnet å tilsvare 33 pst. av bruttorealinvesteringene i disse næringene 45¹³. Det er store variasjoner i immaterielle investeringer mellom næringsgrupper og bedriftsstørrelser. Kunnskapsintensiv industri som for eksempel elektronikkindustri og kjemisk-teknisk industri hadde høye immateriell investeringer. Disse bransjene utførte langt mer immaterielle investeringer enn bruttorealinvesteringer. De største enhetene hadde de høyeste immaterielle investeringene pr. sysselsatt, over dobbelt så mye som de minste enhetene.

Disse investeringene viser større stabilitet over tid enn bruttorealinvesteringer. Undersøkelser gjort i andre OECD-land viser at de immaterielle investeringene vokser raskere enn de tradisjonelle investeringene. Investeringer i FoU i norsk næringsliv er nærmere beskrevet i kapittel 6.5.

Eksport og import

Den norske eksporten har økt betydelig de siste 25 årene, jf. figur 6.20. Dette skyldes først og fremst eksport fra petroleumsvirksomheten, som har økt sin andel av eksporten til over 30 pst. Eksporten fra industri og bergverk økte jevnt fra 1970 til 1995, og ble nesten fordoblet i løpet av perioden. Den relative betydningen er imidlertid redusert. Eksportmarkedsandelene for norsk industri viste en klar nedgang gjennom store deler av 80-tallet 46¹⁴. For 1990-1992 var andelene stabile, mens de økte betydelig i 1993 og 1994. Noe av denne veksten må imidlertid ses i sammenheng med statistikkomlegginger. Foreløpige tall for 1995 indikerer en liten vekst i eksportmarkedsandelene for tradisjonelle industrivarer. Den svakere veksten i forhold til de to foregående årene må ses i sammenheng med at norske eksportrettede industrinæringer produserer varer som typisk blir etterspurt tidlig i en konjunkturoppgang hos handelspartnerne.

Når en ser bort ifra energivarer går den største delen av vareeksporten til vareinnsats, jf. figur 6.21. Eksport fra primærnæringene har økt noe de siste 5 årene. Spesielt har eksporten fra oppdrettsnæringen økt. Eksport av tjenester som andel av total eksport har holdt seg nesten konstant de siste 15 årene. Eksport av offentlige tjenester er svært lav. Tabell 6.9 gir oversikt over viktige eksportvarer og -tjenester.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Spesialkjøring og Økonomiske analyser 1/96

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Månedsstatistikk over utenrikshandelen - Endelige tall 1995

Også importen til Norge har økt betydelig de siste 25 årene, jf. figur 6.22. Spesielt stor var veksten i import av industri- og bergverksvarer på begynnelsen av 1970-tallet. Siden 1980 har hjemmemarkedsandelene for tradisjonelle industrivarer i alt falt med vel 20 pst. 47¹⁵ Produsentene av tekstil- og bekledningsvarer, verkstedprodukter, kjemiske råvarer og metaller har hatt de største tapene av markedsandeler. Utviklingen må ses i sammenheng med den økte internasjonale arbeidsdelingen, som har bidratt til en underliggende nedgang i hjemmemarkedsandeler i de fleste land i perioden.

Import til Norge kjennetegnes av stor grad av ferdigvarer, hvorav det meste er vareinnsats og investeringsvarer. I 1995 gikk omlag 26 pst. av vareimporten til konsum, resten gikk til vareinnsats, investerings-, bygge- og energivarer, jf. figur 6.21. Tabell 6.10 viser viktige importvarer og -tjenester.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Spesialkjøring og Økonomiske analyser 1/96

Produktivitet, lønnsomhet og soliditet

Veksten i total faktorproduktivitet i Fastlands-Norge viste en fallende tendens gjennom 1970- og 1980-årene. Noe av denne utviklingen skyldes overgang fra industriproduksjon til tjenesteproduksjon med lavere produktivitet, men også innen enkelte vare- og tjenesteproduserende næringer har det vært en tendens til lavere vekst i faktorproduktiviteten.

Økt total faktorproduktivitet bidro til en årlig gjennomsnittlig vekst i bruttoproduktet for industri og bergverk på 0,3 pst. pr. år på 70-tallet, og 1,4 pst. på 80-tallet. Det har vært variasjoner i veksten innenfor de ulike industribransjene. I industrinæringer som har vært skjermet fra konkurranse har det vært en nedgang i produktivitetsveksten gjennom hele 80-tallet. Den høyeste veksten i total faktorproduktivitet fant sted i eksportorienterte industrinæringer som produksjon av metaller, kjemiske råvarer og treforedling.

Økt total faktorproduktivitet innenfor privat tjenesteyting (ekskl. bygg- og anlegg og elektrisitetsforsyning) bidro til en årlig gjennomsnittlig vekst i sektorens bruttoprodukt på 1,3 pst. pr. år på 70-tallet. Den avtok betraktelig på 80-tallet, og bidro da til negativ vekst på 0,6 pst. i bruttoproduktet. Veksten i total faktorproduktivitet i bygg- og anleggsvirksomhet har vært høyere enn produktivitetsveksten i industri og bergverk og privat tjenesteyting fra 1970 til 1990. Økt total faktorproduktivitet i bygg- og anleggsnæringen bidro i perioden 1970-1980 til en gjennomsnittlig årlig vekst i bruttoproduktet i næringen på 2,8 pst. pr. år, mens tilsvarende størrelse for perioden 1980-1990 var 4,3 pst. pr. år.

OECDs tall for endringer i total faktorproduktivitet i industrien viser at utviklingen i Norge var svak i perioden 1980-1990 sammenlignet med våre viktigste handelspartnere.

Utviklingen i arbeidskraftsproduktiviteten i industrien i Norge og i industrien hos våre handelspartnere er vist i tabell 6.11.

Det er stor usikkerhet forbundet med produktivitetstallene. Dette er blant annet gitt en omfattende drøfting i NOU 1996: 4 «Om grunnlaget for inntektsoppgjørene i 1996». Usikkerheten har i hovedsak sammenheng med tre forhold. For det første er det betydelige metodiske problemer knyttet til måling av produktivitet. Ulike målemetoder i forskjellige land gjør sammenligninger usikre. For det andre kan tallene for gjennomsnittlig produktivitet i industrien gi et misvisende bilde dersom en ønsker å sammenligne produktivitetsutviklingen mellom land som har store forskjeller i industristruktur. Det tredje problemet med produktivitetsmålet har sammenheng med at tallene blir påvirket av kortsiktige konjunkturelle svingninger som ikke er sammenfallende med underliggende tendenser.

Målingen av produktivitet er spesielt vanskelig for tjenesteytende næringer, men også spesielt viktig for disse på grunn av deres store betydning for den økonomiske utviklingen. I konkurransesammenheng fokuseres det på industriens produktivitetsutvikling. Konsekvensen av diskusjonen over er at den svake produktivitetsutviklingen i norsk industri bare indikerer en svakere konkurranseevne i den grad forskjellen ikke kan forklares med forskjeller i målemetoder eller produktsammensetning. Det synes ikke som om næringsstrukturen i Norge er en sentral faktor bak den svake norske produktivitetsutviklingen. Det kan være grunn til å tro at den mye svakere produktivitetsutviklingen i norsk industri i stor grad avspeiler forskjeller i måten produktivitetsutviklingen blir målt på.

Utvalget har ikke hatt tilgjengelig lønnsomhets- og soliditetstall for norsk næringsliv sett under ett. Utvalget har valgt å benytte Statistisk sentralbyrås Regnskapsstatistikk 49¹⁷ for å illustrere utviklingen i enkelte næringer og bransjer. For lønnsomhet og soliditet etter bedriftsstørrelse viser utvalget til rapport fra Småbedriftsutvalget (1996).

Utviklingen i lønnsomhet målt ved totalkapitalrentabiliteten (før skatt) i enkelte næringer er vist i figur 6.23.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Regnskapsstatistikk 1994

Det er variasjoner i lønnsomhet mellom de ulike industribransjene, jf. tabell 6.12. Bransjer som tradisjonelt har vært oppfattet som skjermede, har høyere lønnsomhet enn bransjer som har vært konkurranseutsatt.

Gjennomsnittlig kapitalavkastning i næringsvirksomhet i OECD-området var 16 pst. i 1994 50¹⁸ (OECDs verdier er ikke direkte sammenlignbare med tallene referert foran). For næringsvirksomhet i OECD-Europa oppgis kapitalavkastningen til 14,2 pst. samme år, og for norsk næringsvirksomhet (Fastlands-Norge) til 7,4 pst. Norge, Finland og Sveits var de eneste OECD-landene med en kapitalavkastning lavere enn 10 pst., jf. figur 6.24. Sammenligningen av lønnsomhetstall mellom ulike land er forbundet med en viss usikkerhet. Det er likevel grunn til å anta at lønnsomheten i Norge er lav i forhold til landene i resten av OECD-området. Figur 6.25 viser kapitalavkastning i næringsvirksomhet over tid i OECD-området sammenlignet med Norge.

Kilde: OECD Economic Outlook 57, June 1995

Kilde: OECD Economic Outlook 57, June 1995

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Regnskapsstatistikk 1994

Kilde: OECD Economic Outlook 57, June 1995

Utviklingen i soliditet målt ved egenkapitalandelen i enkelte næringer er vist i figur 6.26. Veksten i egenkapitalandel antas å gjenspeile blant annet lav investeringsaktivitet kombinert med resultatforbedringer. En del av økningen fra 1991 til 1992 skyldes skattereformen, og overgangen til «utsatt-skatt-modellen» i forbindelse med regnskapsreformen.

Det er betydelige variasjoner i egenkapitalandel mellom enkelte industribransjer, jf. tabell 6.13.

En internasjonal sammenligning av egenkapitalandeler viser at egenkapitalandelen i norsk industri er lavere enn i de fleste andre OECD-land, jf. figur 6.27. Forskjeller i egenkapitalandel kan til en viss grad gjenspeile at landene har ulik næringsstruktur. De kan videre gjenspeile forskjeller i kapitalmarkedene, og i regnskaps- og skattemessig behandling av egenkapital i de forskjellige landene. Høy kapitalintensitet og lav realrente etter skatt i tidligere år gjør det likevel rimelig å anta at den lave egenkapitalandelen i norsk industri gir uttrykk for en realitet.

6.2.4 Klyngedannelser i norsk næringsliv

I beskrivelsen av norsk næringsliv i kapittel 6.2.3 gis et bilde av utviklingen og situasjonen i ulike næringer og bransjer. Enkelte næringer og bransjer er imidlertid ofte aktører i samme miljø, og i stor grad gjensidig avhengig av hverandre. Enkelte teorier for konkurranseevne fremhever nasjonale og lokale miljøs betydning for bedrifters internasjonale konkurransekraft. Slike miljø betegnes ofte «næringsklynger». Klyngene kjennetegnes av tett samspill mellom konkurrerende bedrifter, krevende kunder, konkurransedyktige leverandører og kunnskapsmiljø. Samspillet kan bidra til å skape press på bedriftene for å redusere kostnader, øke deres produktivitet og forbedre innovasjonsevne og markedstilpasning. Samspillet innenfor klyngene kan dermed bidra til å styrke bedriftenes konkurranseevne. Norsk næringsliv kan sies å ha slike klyngedannelser på flere områder, men ikke alle klyngene er like sterke. Forfatterne av boken «Et konkurransedyktig Norge» 51¹⁹ hevder at det strengt tatt kanskje bare er den maritime virksomheten, og miljøet rundt petroleumsvirksomheten, som oppfyller kravene til sterke næringsklynger.

Den maritime virksomheten er først og fremst bygget på maritim kunnskap og kompetanse på det teknologiske og markedsmessige området. Det finnes mange konkurrerende bedrifter innenfor både skipsfart og skipsindustri i Norge. Miljøet er preget av en blanding av rivalisering og allianser. Skipsfarten har vært en krevende kunde overfor norsk skipsindustri og norske FoU-miljø, og har hele tiden operert i globale markeder med sterk konkurranse.

Dette har stimulert til innovasjon og omstilling, og det finnes mange konkurransedyktige leverandørbedrifter som hevder seg internasjonalt. Det maritime miljøet hevdes å være det mest komplette klusteret i Norge.

Miljøet rundt petroleumsvirksomheten er bygget opp omkring petroleumsressursene, og består av oljeselskaper, noe petrokjemisk industri, tjenesteleverandører og en omfattende offshoreindustri. Næringen har flere sterke aktører som konkurrerer om blokker og lisenser, om operatøroppgaver, om teknologiutvikling og videreforedling, og om distribusjon og markedsføring av oljeprodukter. Det er etterhvert utviklet viktige innsatsfaktorer for norsk oljeindustri, som for eksempel spesialisert arbeidskraft med lang Nordsjø-erfaring, tilgang på utprøvd offshoreteknologi og geologiske data. Det sterkeste leddet i petroleumsvirksomheten er kanskje offshoreindustrien, som leverer nesten hele spekteret av varer og tjenester oljeselskapene etterspør. Det gjennomføres en rekke prosjekter, for eksempel NORSOK, INTSOK og MILJØSOK, på tvers av bransjene i petroleumsvirksomheten, for å bidra til kostnadsreduksjoner, internasjonalisering og økt miljøfokus.

Dersom det anvendes et mindre strengt krav til hva som utgjør en næringsklynge, finnes det også klyngedannelser innenfor andre næringsområder i Norge.

Norsk marin produksjon utgjør en slikt klynge. Med marin produksjon menes fiske, oppdrett og foredling. Sjømat er sektorens viktigste produktområde, men av biproduktene utvikles stadig nye finkjemikalier og avanserte næringsmidler. Innsatsfaktorene i næringene er i første rekke norske. Norge er en ledende nasjon innenfor produksjon av fiskebåter, fiskeredskaper og utstyr til havbruk. Næringen har kvalifiserte utøvere på sjø og land, og det er etterhvert etablert et kunnskapsmiljø med tyngdepunkt innen forskning og utdanning. Næringen kjennetegnes av en meget høy eksportandel. Næringen er imidlertid meget oppstrømsorientert med stor vekt på primærproduksjon, og det satses lite på videreforedling. Dette kan imidlertid til en viss grad forklares med høye tollsatser for eksport av videreforedlede produkter.

Vannkraftnæringen utgjør sammen med kraftutstyrsleverandører, kraftintensiv industri og metallforedling og tilhørende leverandører, den kraftindustrielle klyngen . Store deler av disse næringenes viktige kunder finnes i andre europeiske land. Klyngen er dessuten mer preget av vertikal integrasjon enn de øvrige klyngene. Disse karaktertrekkene medfører mangler i forhold til det nasjonale klyngebegrepet. Samsvaret er bedre dersom begrepet brukes i et europeisk perspektiv.

Det treindustrielle miljø har også sitt utgangspunkt i en av Norges viktigste naturressurser, skogen. Næringen består av få bedrifter og liten innbyrdes konkurranse, det er få krevende kunder innenlands, tendenser til vertikalt eierskap, og prisdannelser skjer gjennom vertikale forhandlinger. De viktigste innsatsfaktorene er kvalitetsmessig trevirke og rimelig kraft, mens næringen bare har en ubetydelig forskningsinnsats. Det er få leveransebedrifter innenfor maskiner, utstyr og ingeniørtjenester rettet mot treforedling.

Forskning og utvikling er en vesentlig drivkraft i alle næringsklynger. Forskning og utvikling kan også legge grunnlaget for helt ny industri. Flere sektorer kan synes å ha et særlig høyt forskningsindustrielt grunnlag , for eksempel farmasi, teleindustri og IT-industri. Det kan være en begrensning at bedriftene er for spesialiserte og kunnskapsfeltene for smale til at det kan utvikles relaterte industrier. Mulighetene for å utvikle storindustri innenfor tele- og informasjonsteknologi synes kanskje små på grunn av dominans av store multinasjonale konsern innenfor disse næringene. Det er likevel nisjer innenfor denne industrien som ligger vel tilrette for norske bedrifter.

6.3 Petroleumsvirksomhetens plass i norsk økonomi

Virksomheten på kontinentalsokkelen påvirker norsk økonomi på flere måter, og utviklingen i aktivitetsnivået på sokkelen har stor betydning for resten av økonomien og for arbeidsmarkedet.

Den direkte aktiviteten knyttet til utvinning og transport av petroleum utgjør en betydelig del av verdiskapingen i økonomien. Petroleum gir grunnlag for raffinering og petrokjemisk industri. Sektorens kjøp av varer og tjenester til investering og drift bidrar direkte til aktiviteten i det øvrige næringslivet. Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten kanaliseres inn i norsk økonomi gjennom statsbudsjettet. Petroleumsinntektene er en vesentlig årsak til at vi kan ha et høyt velferdsnivå, uten at dette reflekteres i det generelle skattenivået. Dette har betydning for det øvrige næringslivet.

Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten er omtalt i kapittel 6.1. Industriaktivitet knyttet til videreforedling av petroleum (raffinering og petrokjemisk industri) inngår som en del av omtalen av norsk næringsliv i kapittel 6.2. og kommenteres ikke her. Framveksten av petroleumsindustrien, og forholdet til fastlandsbasert næringsvirksomhet over tid er diskutert i kapittel 4. I dette delkapitlet gis først en omtale av betydningen av den direkte aktiviteten knyttet til utvinning og transport av petroleum. Deretter gis en beskrivelse av ringvirkningene for det øvrige næringsliv av aktiviteten på sokkelen.

Petroleumsformuen

Petroleumsformuen defineres som nåverdien av anslått fremtidig petroleumsrente 52²⁰, og uttrykker den samlede verdien av olje- og gassressursene på norsk sokkel. Basert på forutsetningene for priser, produksjon etc. som lå til grunn for Revidert Nasjonalbudsjettet for 1996, kan statens andel av petroleumsformuen anslås til 880 mrd. 1996-kroner. Det er viktig å understreke den betydelige usikkerheten som hefter ved beregning av petroleumsformuen. Dette gjelder anslag for fremtidige priser, valutakurs og kostnadsutvikling.

Figur 6.28 viser utviklingen i oljeprisen fra 1960 til 1995, og anslag for oljeprisutviklingen fra 1996 til 2000. Oljeavhengigheten gjør økonomien svært sårbar overfor svingninger i oljeprisen.

De høye oljeprisene som eksisterte i perioden 1974 til 1986 ga gunstige rammeforhold for norsk petroleumsvirksomhet i den viktige, første utbyggingsfasen.

Kilde: Revidert Nasjonalbudsjett 1996.

Hovedstørrelser i petroleumsvirksomheten

Siden produksjonen av petroleum startet på norsk kontinentalsokkel i 1971 er det produsert i alt 1,82 milliarder standard kubikkmeter oljeekvivalenter (Sm3oe). Dette utgjør omlag 17 pst. av de totale forventede utvinnbare ressursene. Den samlede produksjonen av petroleum på norsk sokkel var 193 millioner Sm3 oe i 1995. Av dette utgjorde oljeproduksjonen ca. 80 pst.

I det følgende gis en oversikt over ressursbruk og verdiskaping direkte knyttet til utvinning og rørtransport av petroleum.

Bruttoproduktet i løpende kroner er mer enn fordoblet i løpet av de siste 7 årene. Økningen er særlig markert i årene 1988-1990. Det er i stor grad volumøkning som har bidratt til utviklingen i bruttoproduktet, jf. figur 6.28 som viser oljeprisutviklingen. I 1995 utgjorde bruttoproduktet i petroleumsvirksomheten ca. 13 pst. av BNP. Den direkte sysselsettingsvirkningen av aktiviteten i petroleumssektoren er relativt begrenset, og utgjør i overkant av 1 pst. av sysselsatte normalårsverk i Norge.

Hoveddelen av petroleumsproduksjonen eksporteres. I 1995 utgjorde petroleumseksporten 32 pst. av samlet norsk eksportverdi. Norge er verdens tredje største eksportør av olje. Norsk gasseksport er betydelig i europeisk sammenheng. Norge eksporterte i 1994 gass til en verdi av 14 mrd. kroner. Dette utgjorde ca. 12 pst. av den samlede petroleumseksporten. Omlag 1/3 av gassen eksporteres til Tyskland. Norsk gasseksport vil øke kraftig i årene som kommer, blant annet som følge av leveranser under Troll-kontraktene som startet opp 1. oktober 1993.

Kilde: Nærings- og energidepartementet.

Figur 6.29 viser nivået på investeringene i petroleumsvirksomheten i perioden fra 1984 til 1996. I perioden fra 1984 til 1990 utgjorde investeringene om lag 30 milliarder kroner pr år. Etter 1990 har investeringsnivået økt betydelig, og var i 1993 og 1994 i størrelsesorden 50-60 milliarder kroner. Det høye investeringsnivået skyldes både store investeringer i nye felt og investeringer i nye gassrørledninger til kontinentet. Investeringene i 1995 var i omlag 46 milliarder kroner.

Investeringene knyttet til norsk petroleumsvirksomhet utgjør en betydelig andel av de samlede investeringer i Norge. I perioden fra 1984 til 1990 svarte investeringene i petroleumsvirksomheten til ca. 30 pst. av nivået på de samlede investeringene i Fastlands-Norge. Andelen de senere årene har vært betydelig høyere. Dette skyldes både større investeringer i petroleumsvirksomheten og reduserte investeringer i øvrig virksomhet.

Kilde: Nærings- og energidepartementet.

Som det fremgår av figur 6.30 er de samlede årlige investeringene i petroleumssektoren utenom leting, anslått til å utgjøre 40-50 milliarder kroner de nærmeste 3-4 årene. Den økte etterspørselen etter norsk gass i Europa vil blant annet medføre nye investeringer i gassfelt og utbygging av nye gassrørledninger på norsk kontinentalsokkel. På lengre sikt vil investeringsnivået i petroleumsvirksomheten trolig avta, selv om investeringene vil være betydelige også inn i neste århundre. Figur 6.31 viser anslag for driftskostnader for felt og rør i perioden 1996-2020.

Kilde: Nærings- og energidepartementet.

Når olje- og gassfeltene etterhvert tømmes og produksjonen på det enkelte felt avsluttes, vil det påløpe kostnader knyttet til fjerning eller etterbruk av installasjonene.

Forholdet til øvrig næringsliv

Petroleumsvirksomheten skaper omfattende ringvirkninger for norsk økonomi gjennom etterspørsel etter varer og tjenester til leting, utbygging, produksjon og transport. Den samlede verdien av inngåtte kontrakter i forbindelse med petroleumsvirksomheten til havs har de siste 10-12 årene ligget rundt 30-35 milliarder kroner, målt i 1994 kroner. I 1994 ble det inngått kontrakter for en totalverdi på ca. 35 milliarder kroner. Tradisjonelt har norsk andel av leveransene ligget mellom 50-70 pst. av den samlede årlige verdien av kontraktene. Norskandelen for de siste utbyggingsprosjektene har vært rundt 60 pst. Leveransene består av et bredt spekter av varer og tjenester i forbindelse med prosjektering og bygging av installasjoner på sokkelen.

Antall sysselsatte i petroleumsrelatert leverandørindustri var i 1995 omlag 47 000. Fra midten på 1980-tallet og frem til 1993 har antall sysselsatte i leverandørindustrien ligget mellom 37.000 og 53.000. Av dette var 52 pst. sysselsatt i verkstedindustrien, 18 pst. i ingeniørselskaper, 9 pst. i serviceselskaper, 7 pst. i boreselskaper, 6 pst. i transportbedrifter og 8 pst. i andre bransjer.

Hovedtyngden av bedriftene finnes i distriktene, og opererer først og fremst med basis i leveranser til driftsmarkedet. Omkring halvparten av sysselsettingen er i dag konsentrert i Rogaland. 22 pst. er sysselsatt i bedrifter i Hordaland, mens 11 pst. arbeider i Oslo/Akershus.

Norsk industri har i takt med utbyggingen av norsk sokkel utviklet sin evne til å konkurrere om oppdrag i forbindelse med petroleumsaktivitetene. Denne konkurransedyktigheten bygger blant annet på evnen til å utvikle og anvende ny teknologi, samt evnen til å håndtere store og sammensatte prosjekter. Høy kompetanse på leverandør- og underleverandørnivå og blant petroleumsrettede forskningsmiljøer har vært nødvendig for å løse det mangfold av industrielle oppgaver petroleumsvirksomheten har ført med seg. De senere årene har norsk leverandørindustri også vunnet innpass på det internasjonale petroleumsrettede vare- og tjenestemarkedet, og en rekke bedrifter har et betydelig internasjonalt engasjement.

I motsetning til tidligere antas leverandørindustrien fremover å måtte forholde seg til mindre feltutbygginger, korte gjennomførings- og levetider, mindre investeringer, nye konsepter og kontraktsmodeller samt fortsatte internasjonale utfordringer. Flere bedrifter opplever at de må utvikles mot større enheter for å lykkes internasjonalt.

6.4 Menneskelige ressurser: kompetansetilgang og -utvikling

En av de viktigste faktorene for landets velferdsnivå og konkurranseevne over tid er produktivitetsutviklingen. Produktivitetsutviklingen til et land vil generelt være påvirket av mange ulike faktorer. Den viktigste er trolig arbeidstakernes og ledernes kompetanse, og den kompetanse som finnes i ulike arbeidsgrupper i bedrifter og mellom bedrifter.

For bedriftene er kompetent arbeidskraft av betydning for de flest forhold ved virksomheten; for å kunne produsere varer og tjenester med høy kvalitet og kunne ta i bruk ny teknologi, for effektiv organisering og ledelse av virksomheten, for gode og tillitsfulle samarbeidsrelasjoner med kunder og leverandører, og for evnen til å håndtere omstillinger. Det er også en økende tendens til at ansattes formelle kompetanse blir vektlagt i bedrifters konkurranse om anbud og ved inngåelse av større kontrakter, ved søknad om lån, og ved andre former for avtaler med bedrifter eller institusjoner. Hvilken kompetanse som er mest relevant for å utføre ulike arbeidsoppgaver avhenger av hvilke produkter og tjenester som produseres, hvilke markeder bedriften opererer i, og hva slags teknologi som benyttes. For næringslivet er det med andre ord ikke bare tilgangen på høyt utdannet arbeidskraft som er av betydning, men at arbeidstakernes samlede kompetanse, uansett utdanningens eller opplæringens lengde eller innhold, er i samsvar med næringslivets behov.

I mangel av andre målvariable er det vanlig å benytte det formelle utdanningsnivået som mål på kompetansesituasjonen i befolkningen generelt og i næringslivet.

Beskrivelsene i kapittel 6.4.1 viser at det har vært en sterk vekst i det formelle kompetansenivået i befolkningen de siste 20 årene, både i andelen personer med videregående skole og i andelen personer med høyere utdanning, og at dette er en utvikling som vil fortsette. Antall personer med fagutdanning har også økt. For å oppnå ytterligere økning innenfor fagutdanningen er det innenfor enkelte fag behov for flere lærlingplasser, mens det innenfor andre fag er det motsatte problemet.

Flertallet av personene med høyere utdanning tar arbeid i offentlig sektor. Andelen sysselsatte med høyere utdanning i næringslivet er høyest i oljeutvinning og i forretningsmessig tjenesteyting, mens andelen er lavest innenfor bygg og anlegg og hotell og restaurantvirksomhet. Det er store forskjeller i utdanningsnivået mellom bedrifter innenfor samme næring, avhengig av blant annet bedriftsstørrelse og geografisk lokalisering. Forklaringen er trolig både å finne i bedriftene selv, i arbeidstakernes prioriteringer med hensyn til valg av arbeid og bosted, og i utdanningssystemet når det gjelder hvilken kompetanse som tilbys. Dette beskrives nærmere i kapittel 6.4.2.

Norsk næringslivs egne investeringer i kompetansehevende tiltak har økt de siste 20 årene, og er en viktig kilde til kompetanseheving i næringslivet, jf. kapittel 6.4.3. Det er imidlertid store forskjeller på nivået på investeringene, avhengig av blant annet bransjetilhørighet, bedriftsstørrelse og utdanningsnivået i bedriftene. Blant kompetansehevingstiltakene som er mest benyttet er ulike former for intern opplæring.

I kapittel 6.4.4 drøftes kort enkelte undersøkelser som kan indikere at lønnsnivået for høyt utdannet arbeidskraft i Norge er lavere enn i en del «sammenlignbare» land. Dette kan representere et konkurransefortrinn for norsk næringsliv.

Beskrivelsene i dette kapitlet ligger til grunn for utvalgets anbefalinger når det gjelder kompetansepolitikk, jf. kapittel 10.2.1.

6.4.1 Næringslivets tilgang på utdannet arbeidskraft

I likhet med i de fleste andre industrialiserte land, har det i Norge vært en sterk vekst i utdanningsnivået generelt og i antall personer med høyere utdanning siden begynnelsen av 1950-tallet. Veksten har vært særlig sterk fra 1970 og fram til i dag. Andelen personer med videregående eller høyere utdanning økte fra 30 pst. av befolkningen i 1970 til 60 pst. i 1993 53²¹.

Utviklingen skyldes blant annet faktorer som økt etterspørsel etter arbeidskraft med videregående og høyere utdanning og en sterk vekst i andelen kvinnersom tar utdanning utover grunnskolen. Den viktigste forklaringen er imidlertid utbyggingen av den norske velferdsstaten, der et viktig prinsipp har vært at alle skal ha lik mulighet til utdanning. Dette har ført til en sterk økning i kapasiteten ved utdanningsinstitusjonene, og utbygging av studiefinansieringsordningene. De senere års vekst i antall personer med videregående og høyere utdanning skyldes også den økte arbeidsledigheten som har ført til at unge mennesker befinner seg lenger i en studiesituasjon.

I perioden 1970 til 1993 økte andelen personer med universitets- og høgskoleutdanning fra om lag 7 pst. til om lag 23 pst. av befolkningen mellom 20 og 74 år. Strukturen i befolkningens utdanningsnivå er illustrert i figur 6.32. Et økende innslag av kvinner både i videregående og høyere utdanning, har ført til en utjevning av utdanningsnivåene mellom kvinner og menn.

Kilde: SSB Utdanningsstatistikk. Spesialutkjøring for dette utvalget.

Forskjellene i utdanningsnivå mellom aldersgrupper er særlig markert når det gjelder andelen personer med grunnskoleutdanning som høyeste fullførte utdanning, jf, fig. 6.33. Etter hvert som tidligere kull med lavere utdanning forlater arbeidsstyrken, vil andelen arbeidstakere med bare grunnskoleutdanning gå sterkt tilbake. Forskjellen i utdanningsnivå mellom aldersgrupper når det gjelder høyere utdanning, og da særlig mer enn 4 års høyere utdanning, er mindre markert. Det er imidlertid store studentkull under utdanning på universitetene som vil øke andelen med høyere utdanning i de yngre aldersgruppene betraktelig i de nærmeste årene.

I takt med endringer i befolkningens utdanningsnivå pågår det dermed en kontinuerlig kompetanseheving i næringslivet over tid.

Kilde: SSB Utdanningsstatistikk. Spesialutkjøring for dette utvalget

Høyere utdanning i Norge i et internasjonalt perspektiv

Internasjonale sammenligninger viser at Norge har en relativt høyt utdannet befolkning. I OECD-sammenheng ligger Norge på tredjeplass med 25 pst av befolkningen mellom 25 og 64 år med høgskole- eller universitetsutdanning 54²², jf. figur 6.34. Bare Canada og USA ligger over, med hhv. 41 pst og 31 pst. Ved sammenligning av utdanningstetthet mellom land er det viktig å ta hensyn til ulike nasjonale utdanningssystemer. Tyskland har for eksempel en sterkt utbygget utdanning på yrkesskolenivå, jf. påfølgende avsnitt om fagutdanning. En del av utdanningen innenfor denne skoletypen ligger tett opp til utdanninger som blir plassert på universitets- og høgskolenivå i andre land. Det synes imidlertid rimelig å anta at det norske utdanningsnivået er relativt høyt.

Kilde: OECD (1995):«Education at a glance». Paris.

Utdanningstettheten gir en indikasjon på den generelle formelle kompetansesituasjonen i de ulike landene, men vel så viktig for næringslivet er hvilke kunnskaper og ferdigheter personene har, og i hvilken grad det er tilpasset arbeids- og næringslivets behov. I et næringsliv preget av en høy grad av internasjonal konkurranse er en rekke kunnskaper av sentral betydning, som for eksempel språk, kultur og økonomi. Real- og naturfagene fremheves også ofte som særlig viktige for næringslivet fordi fagene er sentrale for evnen til å utvikle og ta i bruk teknologi. Utviklingen i informasjonsteknologi og automatisering av produksjonsprosessene bidrar til at innsikt i og kunnskap om teknologi blir stadig viktigere. Nedenfor beskrives kort utdanningstettheten i Norge innenfor enkelte fag i forhold til i andre OECD-land.

Internasjonale sammenligninger viser at Norge i 1992 hadde en relativt sett høy andel universitetseksamener eller tilsvarende eksamener innenfor områdene matematikk og naturvitenskap, jus og økonomi og samfunnsvitenskap. Når det gjelder ingeniørfag og arkitektur var andelen relativt lav 55²³. Andelen ingeniører (inkludert arkitekter) i forhold til andelen personer med annen høyere utdanning er imidlertid relativt høy i Norge. Dette gjelder i første rekke ingeniører med lavere høgskoleutdanning. Den totale andelen ingeniører utgjorde i 1992 om lag 21 pst, mot gjennomsnittet i OECD som var på 15 pst.

Dette bildet kan bli endret på sikt. Det er i dag en lav rekruttering til ingeniørfagene i Norge. Det er først og fremst den lavere høgskoleutdanning som opplever en sterk nedgang i antallet studenter. Høsten 1995 var 23 pst. av studieplassene ved de treårige ingeniørhøgskolene ledige 56²⁴.

Utviklingen innenfor fagopplæring

Fagopplæring er en kombinasjon av læring på en skole og praksis på en arbeidsplass. Denne kombinasjonen bidrar til å høyne nivået på opplæringen, og for arbeids- og næringslivet bidrar den til tilgang på kompetanse som er tilpasset bedriftenes behov. Opplæringen er også et viktig alternativ for personer som ønsker en praktisk rettet utdanning. Internasjonale sammenligninger tyder på at et godt utbygd system for fagopplæring bidrar til å redusere ungdomsarbeidsledigheten 57²⁵.

Antall inngåtte lærlingkontrakter har økt sterkt fra 1976 til 1995, jf. figur 6.35. Særlig sterk var økningen fra slutten av 1970-tallet og fram til 1987, da antallet ble mer enn doblet. Fra 1987 sank antallet sterkt. Fra 1993 har det igjen vært en jevn stigning. I underkant av 11 000 nye lærlingkontrakter ble godkjent i 1995. Det er en økning på 15 pst. fra året før. Utviklingen generelt tyder på at antall inngåtte lærlingkontrakter svinger med den økonomiske utviklingen i Norge.

Kilde: SSB Historisk statistikk 1994. Oslo - kongsvinger 1995. Ukens Statistikk nr. 11 1995 og nr. 13 1996.

I løpet av de siste 20 årene har det skjedd store endringer i fagopplæringen. I 1981 ble det innført en ny lov om fagopplæring, som la grunnlaget for en mer systematisk tilrettelegging og oppfølging av lærlingordningen. Dette kan bidra til å forklare årsaken til at antallet inngåtte lærlingkontrakter de siste 10-årene har holdt seg på et jevnt høyere nivå enn på 70-tallet. I loven § 20 ble det også gitt mulighet for å la voksne med relevant yrkeskompetanse få anledning til å avlegge fagprøve, uten tidligere krav til utdanning eller lærlingkontrakt. I 1995 utgjorde andelen kandidater som tok fagprøve med utgangspunkt i denne paragrafen i underkant av halvparten av det totale antall avlagte fag- og svenneprøver. Ordningen representerer en viktig mulighet både for den enkelte og for næringslivet for å få en formell godkjenning av kompetanse ervervet på arbeidsplassen.

Mot slutten av 1980-årene viste det seg at lærlingordningen hadde en rekke svakheter. Til tross for den sterke veksten i antall inngåtte lærlingkontrakter siden begynnelsen av 1970-tallet var antallet lavere enn det som var ønskelig, den enkelte utdanningssøkende hadde for dårlig sikkerhet for å få fullført sin opplæring, og opplæringskvaliteten var ujevn og uoversiktelig. Dette var en av hovedårsakene til at Stortinget i 1992 vedtok å revidere hele den videregående opplæringen og fagopplæringen i arbeidslivet. LO og NHO utarbeidet en felles erklæring om etablering av et nytt system for fag- og yrkesopplæring, som ble et vesentlig fundament for noen av de viktigste elementene i Reform '94, jf. boks 6.8.

Innenfor enkelte fag og geografiske områder er det dårlig samsvar mellom tilbud av og etterpørsel etter lærlingplasser. På noen områder dekker ikke tilgangen på lærlingplasser behovet, for eksempel i elektrofag, mens i andre fag er det flere lærlingplasser enn elever. Dette gjelder blant annet innenfor Teko-fag. Dette blir nærmere drøftet i kap. 10.2.1.

Omfanget av fagopplæringen i Norge er på linje med tilsvarende system i blant annet Sverige, Frankrike, Storbritannia og Nederland. Det er særlig Tyskland, og i noe mindre grad Østerrike og Sveits, som har et bedre utbygget system for opplæring. I Tyskland utdannes om lag 70 pst. av hvert årskull til fagbrev. Forskjellene mellom landene med hensyn til utbredelsen av fagopplæring kan først og fremst forklares ut fra forskjeller i kultur på dette området. Landenes nærings- og bransjestruktur er trolig også av betydning.

6.4.2 Utdanningsnivået i næringslivet

Gjennomgangen i kapittel 6.4.1 viste at både andelen personer med høyere utdanning og antall inngåtte lærlingkontrakter og fullførte fagprøver har økt sterkt siden 1970-tallet. Det har med andre ord skjedd en generell kompetanseheving i befolkningen. I dette kapitlet beskrives hvordan veksten i antall personer med høyere utdanning har fordelelt seg på privat og offentlig sektor og på forskjellige næringer i næringslivet.

Fra 1976 til 1995 økte andelen sysselsatte med høyere utdanning utover videregående skole fra 13 pst til om lag 30 pst 58²⁶ av total sysselsetting. I samme periode økte sysselsettingen totalt med ca. 16 pst.

Av veksten i antall sysselsatte med høyere utdanning gikk over halvparten til offentlig sektor, jf. figur 6.36. Om lag 64 pst. av alle med mer enn fire års høyere utdanning er ansatt i offentlig sektor, mens sektoren sysselsetter om lag 37 pst. av total sysseletting. Det kan være en rekke forklaringer på dette, blant annet at det er høyere krav til formell utdanning innenfor en rekke av offentlig sektors virksomhetsområder, til holdninger i næringslivet til å ansette personer med høyere utdanning. Dette blir nærmere drøftet i kapittel 10.2.1.

Kilde: SSBs Arbeidskraftundersøkelse (AKU). Spesialutkjøring for dette utvalget.

Om lag 8 pst. av økningen i antall personer med universitets- og høgskoleutdanning gikk til industri, oljeutvinning og bergverksdrift. Andelen av de ansatte som har universitets- og høyskoleutdanning innen disse næringene økte fra noe under 8 pst i 1976 til over 18 pst. i 1995. Industrien alene mottok 5 pst. av økningen. I perioden 1976 til 1995 har sysselsettingen i industrien hatt et markant fall. Gjennom samme periode økte andelen industrisysselsatte med høyere utdanning fra om lag 8 pst til 17 pst, jf. figur 6.36. Dette kan tyde på at i tider med høy aktivitet i industrien ansettes personer med høy utdanning. I dårligere tider reduseres sysselsettingen ved at personer med lavere utdanning forlater bedriftene.

Blant arbeidstakerne i industrien med høyere utdanning har hovedvekten 1-2 års høyere utdanning. Om lag 15 pst. har mer enn 4 års høyere utdanning. Den relativt lave andelen sysselsatte med høyere utdanning i industrien må vurderes i forhold til en økt tendens til utkontrahering, og industriens kjøp av tjenester med høyt kunnskapsnivå fra eksterne tilbydere.

Kilde: SSB Arbeidskraftundersøkelse (AKU). Spesialutkjøring for dette utvalget.

Til tross for den lave sysselsettingen innen oljeutvinning kom en tredjedel av veksten i antall personer med universitets- og høyskoleutdanning innenfor industri, oljeutvinning og bergverksdrift. En fjerdedel av de sysselsatte i bransjen har mer enn fire års utdanning. Bransjen kan med andre ord karakteriseres som kunnskapsintensiv. I tillegg er store deler av industrien, deriblant verftsindustrien, og av den teknologiske tjenesteytingen rettet mot oljevirksomheten. Totalt anslås oljevirksomheten å omfatte en høy andel av alle norske arbeidstakere med lang universitetsutdanning innenfor industrielle og teknisk-naturvitenskapelige fag.

Bygg- og anleggsnæringen mottok om lag 1 pst. av økningen i antall personer med universitets- og høgskoleutdanning. Andelen med høyere utdanning innen bygg og anlegg er lav, men økende, jf. figur 6.37. Den lave andelen sysselsatte med høyere utdanning må ses i forhold til de aktiviteter som utføres i bygg- og anleggsbransjen. Bransjen omfatter produksjon av boliger, yrkesbygg, anlegg og rehabilitering/vedlikehold av disse, det vil si aktiviteter som i stor grad krever fagutdanning.

Tjenesteytende næringer mottok 32 pst. av økningen i antall personer med universitets- og høyskoleutdanning. Totalt sto forretningsmessig tjenesteyting for 12 pst. av veksten i antall sysselsatte med høyere utdanning, jf. fig. 6.36. Sammenlignet med andre næringer har forretningsmessig tjenesteyting den høyeste andelen personer med mer enn 4 års høyere utdanning, på om lag 15 pst. Den kan således karakteriseres som den formelt mest kunnskapsintensive bransjen.

Varehandel og hotell- og restaurantnæringen mottok 11 pst. av den totale økningen i antall personer med universitets- og høyskoleutdanning. Andelen sysselsatte med høyere utdanning i disse næringene var i 1995 på henholdsvis 19 pst. og 14 pst., mot om lag 8 pst. og 0 pst. i 1976 59²⁷. I en undersøkelse 60²⁸ blant arbeidstakere i varehandel og hotell- og restaurantbransjen oppgir kun om lag halvparten av de spurte at arbeidsgiver stilte krav til utdanning utover grunnskole. Nesten halvparten av økningen i antall personer med universitets- og høyskoleutdanning kom i engros-handelen. Store deler av databransjen er klassifisert som engros-handel.

Det er store forskjeller mellom enkeltbedrifter innenfor samme næring når det gjelder utdanningsnivå. Dette blir blant annet belyst i en undersøkelse 61²⁹ der en sammenligner utdanningsnivået i bedrifter for årene 1986 og 1993 med utgangspunkt i bedriftsstørrelse. I undersøkelsen er spesialutdanning definert som summen av alle høyere utdanninger og all utdanning svarende til videregående kurs fra videregående skole på yrkesfaglige retninger. Høyere utdanning er i denne undersøkelsen definert som utdanning av minst 3 års varighet utover videregående skoles nivå.

Undersøkelsen viser at små bedrifter (1-19 årsverk) uavhengig av næringstilhørighet har en mindre andel personer med spesialutdanning og høyere utdanning enn større bedrifter. Forskjellen er størst mellom bedriftsgruppene når det gjelder høyere utdanning. En årsak til det lavere utdanningsnivået i små bedrifter er i følge undersøkelsen at utdanningsbehovene der vurderes av ledelsen som lavere enn i de store bedriftene. Dette reflekteres i prosentvis andel av stillingene som ønskes besatt av personer med høyere utdanning. For bedrifter med mindre enn fem sysselsatte, mener arbeidsgivere det er behov for høyere utdanning i 14 pst. av stillingene. For bedrifter med 4 - 49 ansatte er tilsvarende andel 23 pst. En annen årsak til det lavere utdanningsnivået i små bedrifter er at de synes å ha problemer med å få besatt stillingene med personer med ønsket utdanningsnivå. I undersøkelsen fremheves både forhold internt i enkeltebedriftene og arbeidstakernes prioriteringer som forklaringer på hvorfor utdanningsnivået er lavere i små bedrifter enn i store bedrifter.

Tall fra SSBs Arbeidskraftundersøkelse (AKU) viser at kvinnene stod for om lag tre fjerdedeler av sysselsettingsøkningen som fant sted i 1970 og fram til 1987 62³⁰. De utgjør i dag i underkant av halvparten av total sysselsetting. Fra 1970-årene og fram til i dag har det også funnet sted en utjamning av utdanningsnivået mellom kvinner og menn. Det er i dag en høyere andel kvinner som tar høyere utdanning. Til tross for disse utviklingstrekkene er det en klar underrepresentasjon av kvinner i næringslivet, med unntak av i varehandel og hotell- og restaurantvirksomhet. Om lag 55 pst. av kvinnene er i følge AKU-undersøkelsen sysselsatt i offentlig tjenesteyting, og utgjør over 65 pst. av total sysselsetting i denne sektoren 63³¹. Dette skyldes blant annet kvinnenes utdannings- og yrkesvalg, holdninger i næringslivet til ansettelse av kvinner og kvinnenes preferanser med hensyn til arbeidsvilkår.

6.4.3 Næringslivets investeringer i kompetansehevende tiltak

Det fokuseres i økende grad på behovet for kompetanseheving i næringslivet, på alle nivåer i bedriften, uavhengig av utdanningsnivå. I tillegg til nyansettelser for å øke enkeltbedriftens kompetansebase, anses det som sentralt med kontinuerlig utvikling av de ansattes kunnskaper og ferdigheter for at bedriftene skal kunne være omstillingsdyktige.

Den viktigste delen av opplæringen i næringslivet skjer internt i tilknytning til de enkelte arbeidsoppgavene, for eksempel gjennom veiledning av kolleger. Næringslivet vektlegger også i økende grad samarbeid med andre bedrifter som metode for anskaffelse av kompetanse 64³². I tillegg investerer næringslivet i formalisert kompetanseheving av de ansatte, som interne kurs eller kjøp av kurs organisert av eksterne kompetansetilbydere. Næringslivets investeringer i kompetansehevende tiltak har økt siden begynnelsen av 80-tallet 65³³. Dette henger trolig både sammen med at utdanningsnivået i næringslivet generelt har økt, og det økonomiske oppsvinget i norsk økonomi. I 1989 fikk om lag 30 pst. av arbeidstakerne i privat sektor tilbud om kurs eller formell yrkesopplæring i regi av arbeidsplassen 66³⁴. Til tross for nedgangen i norsk økonomi holdt denne andelen seg stabil fra 1989 til 1993. En årsak til dette kan være at næringslivet generelt i større grad enn tidligere er bevisste på betydningen av kompetanse og kontinuerlig kompetanseheving.

Det er til dels store forskjeller mellom ulike bransjer når det gjelder investeringer i kompetansehevende tiltak 67³⁵. Enkelte bransjer, som bankvirksomhet, har lange tradisjoner for opplæring. Bransjen skiller seg ut med større investeringer i kompetansehevende tiltak enn andre bransjer. På motsatt side finnes varehandel og hotell- og restaurantvirksomhet, som investerer relativt lite i kompetanshevende tiltak i forhold til andre bransjer.

Kostnader forbundet med kompetansehevende tiltak er ofte fordelt over ulike budsjettposter i bedriftenes regnskap, avhengig av tiltakenes formål og innretning. Dette gjør det vanskelig å beregne den enkelte bedrifts investeringer i kompetansehevende tiltak, og vanskeliggjør dermed anslag for næringslivet som helhet.

Med utgangspunkt i en undersøkelse blant norske private og offentlige bedrifter har SNF 68³⁶ forsøkt å beregne et anslag på næringslivets totale investeringer. Undersøkelsen er foretatt blant bedrifter og institusjoner med mer enn hundre ansatte. Når det i beregningene tas hensyn til den betydelige andelen av små bedrifter i norsk næringsliv anslås det at mellom 3 og 4 pst. av lønnsmassen investeres i kompetansehevende tiltak. Da er både direkte kostnader til opplæringen og lønn i opplæringstiden regnet inn. For å beregne totalanslaget må det korrigeres for innslaget av deltidsarbeid i norsk arbeidsliv. Ansatte på deltid gjennomfører i langt mindre grad opplæring enn ansatte på heltid. Det samlede anslaget for både offentlig og privat sektor beløper seg til om lag 11,5 milliarder kroner.

Denne undersøkelsen var en del av et internasjonalt prosjekt, der i alt 11 nasjoner deltok. Dette gjør det mulig å sammenligne norsk arbeidslivs investeringer i opplæring med tilsvarende investeringer i en del andre land. Resultatene viser at Norge ser ut til å være blant de land i Vest-Europa som ligger desidert lavest når det gjelder investeringer i opplæring blant de ansatte. Grunnlagsmaterialet viser imidlertid at de private bedrifters satsing hevder seg godt i vest-europeisk sammenheng. I følge denne undersøkelsen er det med andre ord offentlig sektors investeringer i opplæring som trekker ned gjennomsnittet. Dette resultatet er trolig preget av at det kun var bedrifter med mer enn 100 ansatte som deltok i undersøkelsen.

En undersøkelse blant norske bedrifter foretatt av SNF 69³⁷ for utvalget gir et mer detaljert bilde av bedriftenes politikk og strategier når det gjelder utvikling av kompetanse blant de ansatte. Undersøkelsen ligger til grunn for store deler av resten av dette kapitlet.

En indikasjon på om bedriftene anser kompetanse og kompetanseheving som viktig, er i hvilken grad de systematisk utarbeider egne planer for opplæring eller kompetanseutvikling. I underkant av halvparten av bedriftene oppgir i undersøkelsen at de driver systematisk kartlegging av behov for kompetanse. Om lag halvparten av bedriftene som berøres av Hovedavtalen mellom LO og NHO kartlegger kompetansebehov. Tilsvarende tall for bedrifter som ikke omfattes av avtalen er en tredjedel. Det er imidlertid viktig å understreke at disse resultatene er adskillig høyere enn tall fra NHO og LO. Resultatene viser for øvrig at større bedrifter og bedrifter med en relativt høy andel ansatte med høy utdanning, i større grad utarbeider kompetanseplaner enn andre bedrifter.

Norske bedrifter har i følge en annen undersøkelse 70³⁸, i større grad enn andre europeiske bedrifter skriftlig dokumentasjon for bedriftens strategi, personalpolitikk og kompetanseutvikling. Men sammenhengen mellom bedriftens strategi og kompetanseutvikling synes ikke å være like tett som i andre europeiske bedrifter. Evalueringer av kompetansehevende tiltak synes heller ikke å være like utbredt. Hvorvidt kompetanseoppbygging bidrar til verdiskaping avhenger i siste instans av at kompetansen kommer til nytte i bedriften. Effekten av kompetansehevende tiltak vil med andre ord være betinget av bedriftens organisasjon og ledelse.

Vektlegging av utvikling av egne ansatte som kilde for anskaffelse av kompetanse de neste 4-5 årene vurderes som svært viktig av over tre fjerdedeler av bedriftene som deltok i SNFs undersøkelse. Det er til dels store forskjeller mellom små og store bedrifter. Desto mindre bedriftene er, desto mindre vektlegges utvikling av egne ansattes kompetanse. En annen undersøkelse blant små og mellomstore bedrifter 71³⁹ viser at over 30 pst. av bedriftene anser opplæring av ansatte som en av de viktigste utfordringene. Vektleggingen av kompetanseutvikling i bedriftene synker også jevnt jo lavere utdanningsnivået i bedriften er. Dette skyldes trolig at ansatte med høyere utdanning i større grad etterspør videreutdanning enn personer med lavere utdanning.

Blant tiltakene rettet mot kompetanseheving som ble benyttet mest i 1995 er ulike former for interne kurs, drevet av bedriftenes ansatte. Dette gjelder både interne fagkurs og intern lederopplæring. Planlagt jobbrotasjon, lærlingordninger/praksisplasser og introduksjonskurs for nyansatte er eksempler på andre tiltak som ble benyttet med sikte på kompetanseutvikling.

Undersøkelsen viser med andre ord at bedriftene i stor grad benytter opplæring av bedriftsintern karakter, det vil si opplæring tilpasset den enkelte bedrifts spesifikke behov. Dette i motsetning til generell kompetanseutvikling, som for eksempel det kompetansetilbudet som tilbys i det ordinære utdanningssystemet og på kompetansemarkedet for øvrig.

Når det gjelder kjøp av kompetansetjenester i form av kurs eller kursplasser fra eksterne leverandører, tillegges private tilbydere større vekt enn offentlige tilbydere. En av tre bedrifter kjøper denne form for kompetansetjenester av offentlige leverandører i 1995, mens nærmere to tredjedeler kjøpte slike tjenester fra private aktører. I følge SNFs undersøkelse er det forventet en viss oppgang i bedrifters kjøp av eksterne kompetansetjenester de neste 4-5 årene.

6.4.4 Lønnsnivå for høyt utdannet arbeidskraft

Utviklingen i relative lønnskostnader på aggregert nivå i Norge og i andre land er beskrevet i kapittel 6.1. I dette kapitlet drøftes kort kostnadene ved bruk av høyt høyt utdannet arbeidskraft i forhold til i andre inustrialiserte land. I følge NOU 1996: 4 «Om grunnlaget for inntektsoppgjøret 1996» er det vanskelig å foreta internasjonale sammenligninger av lønnskostnadene for ulike lønnsmottakere, med unntak for arbeidere i industrien. En sammenstilling av ulike datakilder kan imidlertid gi indikasjoner på situasjonen i Norge i forhold til i andre land.

Fra midten av 60-tallet og fram til midten av 80-tallet har høyt utdannet arbeidskraft i Norden hatt en lavere lønnsutvikling enn høyt utdannet arbeidskraft i andre OECD-land 72⁴⁰. Perioden har samtidig vært preget av til dels langt sterkere generell lønnsvekst i Norge enn i andre OECD-land. I følge NOU 1996: 4 lå lønnskostnadene for norske industriarbeidere i 1988 om lag 25 pst. høyere enn gjennomsnittet for handelspartnerne, og Norge lå høyest av samtlige av våre konkurrentland.

Fra 1988 til 1994 ble forskjellen mellom lønnskostnadene for norske industriarbeidere og et veiet gjennomsnitt for handelspartnerne redusert med omlag tre fjerdedeler. For de samlede lønnskostnadene, medregnet funksjonærene, antas det i NOU 1996: 4 at tall for enkelte land innenfor EU-området, peker i retning av at Norge er på nivå med, eller noe over gjennomsnittet for våre handelspartnere i 1995. Dette kan tyde på at lønnskostnadene til funsjonærer i Norge trekker ned de gjennomsnittelige lønnskostnadene sammenlignet med en del andre land. Dette indikerer at Norge har relativt billig høyt utdannet arbeidskraft.

Dette blir i noen grad støttet i en lønnsoversikt basert på en spørreundersøkelse 73⁴¹ der i alt 19 europeiske land, samt USA og Japan er med. Undersøkelsen viser at nyutdannede akademikere i Norge tjener relativt mye sammenlignet med tilsvarende i en rekke andre land. Norske nyutdannede akademikere kommer på en åttende plass i oversikten. Undersøkelsen viser imidlertid at lønnsveksten i Norge deretter er lavere enn i andre land. For eksempel er inntektsgruppen som kalles sjefsspesialister billige i Norge i forhold til de fleste andre landene. De norske sjefsspesialistene ligger på 17. plass av de 19 landene som det er oppgitt lønnsnivå for. Avstanden mellom norske ledere og nyutdannede er lavest blant alle de landene som er med i undersøkelsen. Her må det tas forbehold om at det ikke for alle land, deriblant Danmark, er oppgitt lønnsnivå for ledere.

Denne gjennomgangen kan tyde på at lønnsnivået for høyt utdannet arbeidskraft i Norge er lavt i forhold til i andre industrialiserte land. Dette kan representere et konkurransefortrinn for norsk næringsliv generelt, og særlig for kunnskapsintensive næringer.

6.5 Innovasjon og FoU i norsk næringsliv

Innovasjonsutvalget 74⁴² fikk som mandat blant annet å kartlegge og vurdere innovasjonsaktiviteten i næringslivet, med spesiell vekt på bedriftenes FoU. Den følgende beskrivelsen av innovasjons- og forskningsaktiviteten i norsk næringsliv er i hovedsak bygget på denne utredningen. Forskningspolitikk generelt er beskrevet i kapittel 10.2.2.

6.5.1 Innovasjonsaktivitet i norsk næringsliv

Innovasjonsvirksomhet omfatter mange typer aktiviteter, for eksempel forskning og utvikling, investeringer i produksjonsutstyr, kjøp av patenter og lisenser og utvikling av produktdesign. Kostnader forbundet med disse aktivitetene brukes ofte som en indikasjon på innovasjonsaktiviteten i bedriften eller bransjen. Figur 6.38 gir en oversikt over betydningen av ulike typer innovasjonskostnader i ulike industribransjer i 1992.

Kilde: STEP-gruppen, rapport 4-94: «Innovasjon og ny teknologi i norsk industri: En oversikt».

For industrien totalt utgjorde FoU-utgiftene omlag 50 pst. av kostnadene til innovasjonsaktiviteter. Kostnader i forbindelse med prøveproduksjon og produktdesign var de viktigste innovasjonskostnadene utenom FoU. De ulike innovasjonsaktivitetene hadde imidlertid svært ulik betydning i de ulike bransjene. FoU dominerte innovasjonsarbeidet innenfor kjemisk og metallurgisk industri, mens FoU kun utgjorde en mindre del innenfor for eksempel tekstilindustri og næringsmiddelindustri. Investeringer i ny produksjonsteknologi var av særlig betydning innenfor næringsmiddelindustri, mens andre innovasjonsaktiviteter som utvikling av produktdesign, kjøp av patenter og lisenser var av særlig betydning innenfor tekstilindustrien og IT-industri.

Innovasjonsengasjementet varierer med bedriftsstørrelse. En større andel av de store bedriftene enn av de små bedriftene hadde innovasjonsaktiviteter i 1992, jf. figur 6.39.

Kilde: Innovasjonsutvalget 1996.

Ettersom observasjonene er knyttet til ett enkelt år, og ikke til en tidsperiode, bør de tolkes med en viss forsiktighet. Det synes imidlertid å være en klar sammenheng mellom innovasjonsaktiviteter og bedriftsstørrelse. Kun 25 pst. av bedriftene med under 10 ansatte rapporterer å ha innovasjonsaktiviteter, mens blant bedrifter med mellom 80 og 100 ansatte hadde nesten 75 pst. av bedriftene registrerte innovasjonsaktiviteter. Andelen bedrifter uten innovasjonsaktivitet blir mindre jo større bedriftene er. Dette kan til en viss grad forklares med at store bedrifter som regel har mange produkter i sitt sortiment, og at sannsynligheten for at minst ett av de blir forbedret i løpet av en kort periode derfor vil være ganske høy. Mindre bedrifter har vanligvis færre produkter, slik at sannsynligheten for at ett av dem er under utvikling normalt vil være lavere.

Små bedrifter som har innovasjonsaktivitet satser imidlertid tyngre i forhold til sin størrelse enn de store. Blant bedriftene som innoverer er innovasjonskostnadene som andel av omsetningen, «innovasjonsintensiteten», størst for de minste bedriftene, jf. figur 6.40. Innovasjonsintensiteten for de minste er 5-7 pst., for de større 3-4 pst.

Kilde: Innovasjonsutvalget 1996.

Dersom vi sammenligner alle de minste bedriftenes andel av omsetningen og deres andel av de samlede innovasjonsaktivitetene, finner vi at bedrifter som står for halvparten av omsetningen ikke har innovasjonsaktivitet overhode. Ca. 85 pst. av innovasjonsaktiviteten blant de minste bedriftene finner sted i bedrifter som står for bare 20 pst. av omsetningen. Dersom antall bedrifter benyttes i stedet for omsetning blir skjevheten enda større. Det er med andre ord et fåtall bedrifter som er innovative, og blant disse igjen er det en liten gruppe som utfører størsteparten av aktiviteten.

6.5.2 Forskning og utvikling i norsk næringsliv

De samlede FoU-utgiftene (både offentlige og private) i Norge i forhold til bruttonasjonalproduktet har økt fra 1,4 pst. i 1983 til 1,95 pst. i 1993. Samlede FoU-utgifter i 1993 var 14,3 milliarder kroner.

Næringslivets FoU-utgifter utgjorde 6 milliarder kroner i 1993, tilsvarende ca. 0,9 pst. av BNP. Næringslivets utgifter til FoU viste en sterk økning på midten av 1980-tallet. Fram mot 1990-tallet var det en nedgang i FoU-utgiftene i næringslivet, mens de igjen steg fram mot 1993.

Kilde: Utredningsinstituttet for forskning og høyere utdanning, FoU-statistikk og indikatorer 1995.

Det er betydelige bransje- og bedriftsspesifikke forskjeller med hensyn til FoU-intensitet 75⁴³. Bransjer med høy FoU-intensitet står for tilsammen to tredjedeler av total FoU-virksomhet i norsk industri, hvorav IT-industrien alene står for en tredjedel. FoU-aktiviteten er med andre ord sterkt konsentrert i enkelte bransjer. Andre analyser (jf. kapittel 6.5.1) viser at denne typen aktivitet også er konsentrert til enkelte bedrifter innenfor disse bransjene. Næringslivets forskningsutgifter i 1993 fordelt på bransjer, er vist i figur 6.42.

Kilde: Utredningsinstituttet for forskning og høyere utdanning

De samlede FoU-utgiftenes andel av BNP i Norge er i underkant av gjennomsnittet for OECD-landene, jf. figur 6.43. FoU-utgifter i norsk næringsliv er også lavere enn i disse landene. I 1993 utgjorde FoU-utgifter i norsk næringsliv 0,9 pst. av BNP, mot 1,2 pst. i EU-området og 1,6 pst. i OECD-landene i gjennomsnitt 76⁴⁴.

Kilde: OECD, Main Science and Technology Indicators 1995.

Når næringslivet i Norge tilsynelatende har lavere FoU-utgifter enn næringslivet i utlandet, kan dette til en viss grad være en konsekvens av forskjeller i bransje- og bedriftsstruktur. FoU-utgiftene vurdert i forhold til bearbeidingsverdien (FoU-intensitet) indikerer dette. Bransjevise sammenligninger av FoU-intensitet i Norge med OECD-gjennomsnittet, viser at Norge innen de såkalte høy-FoU-intensive bransjene som IT-industri og metallurgisk industri ligger over OECD-gjennomsnittet. For de såkalte lav-FoU-intensive bransjene, som næringsmiddelindustrien, tekstilindustrien og treforedlingsindustrien, ligger vi imidlertid lavere enn OECD-gjennomsnittet. Disse bransjene er i Norge karakterisert av et stort innslag av mindre bedrifter, og mindre bedrifter er gjennomgående mindre FoU-intensive. Dette kan være en mulig forklaring på den lavere FoU-aktiviteten i disse bransjene.

6.6 Oversikt over næringsoverføringer

I utvalgets mandat er det bedt om en kritisk vurdering av dagens næringsrettede virkemidler, herunder omfang og innretning av næringsstøtten. Oversikten i dette kapitlet er et av flere premisser for en slik vurdering i kapittel 11.

Næringsstøtte kan defineres som de fordelene en bedrift eller en næring har framfor andre bedrifter og næringer som følge av offentlig virkemiddelbruk. Budsjettmessig næringsstøtte er støtte som direkte belaster statlige budsjetter . Dette er tiltak som tilskudd til bedrifter, gunstige lånevilkår, garantiordninger, subsidieelement ved kjøp og salg av varer og tjenester, manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital og skatte- og avgiftssatser som er lavere for noen næringer enn for andre. For mange av disse ordningene framgår omfanget av støtten eksplisitt i statsbudsjettet og statsregnskapet. Ikke-budsjettmessig næringsstøtte vil i første omgang ikke belaste statlige budsjetter, men fører til høyere utgifter for forbrukerne og det øvrige næringslivet . Slik støtte tar gjerne form av at myndighetene tillater eller iverksetter tiltak for å begrense konkurransen, f.eks. gjennom skjerming fra utenlandsk konkurranse, eller konsesjonsregler og løyver som begrenser fri etablering i en næring. Det kan også være at man tillater kartelldannelser og etableringshindringer som utvikles av næringene selv.

Finansdepartementet beregner hvert år omfanget av de viktigste utgiftskomponentene i den statlige budsjettmessige næringsstøtten , jf. figur 6.44. Beregningene presenteres i nasjonalbudsjettene og bygger på den kartleggingen av næringsstøtten som Bygdeutvalget foretok (NOU 1984:21). Finansdepartementets beregninger er imidlertid basert på en noe snevrere avgrensning av næringsstøtten. I hovedsak er det bare tatt med ordninger som har virkning på statsbudsjettets utgiftsside.

I figur 6.44 er det gitt en oversikt over summen av støtte til de forskjellige næringene (inkludert primærnæringene) i utvalgte år fra 1973 til 1994. Den statlige støtten til næringslivet økte sterkt i 1970-årene, fra 8,1 mrd. kroner i 1973 til 21,4 mrd. i 1980, målt i 1994-kroner. I perioden 1973-1983 skjedde det en tredobling av det reelle støttenivået. Fra 1983 fram til i dag har det reelle støttenivået holdt seg relativt stabilt.

Kilde: Finansdepartementet

Den budsjettmessige næringsstøtten utgjorde i 1994 21,5 mrd. kroner slik den er beregnet her. Dette utgjorde i underkant av 6 pst. av de samlede utgiftene på statsbudsjettet og om lag 2,4 pst. av BNP. Jordbruket er den næringen som fikk mest budsjettstøtte i 1994 med 12,3 mrd. kroner. Industrien fikk 6,9 mrd. og privat tjenesteyting om lag 0,8 mrd. kroner.

Industrien

Statlig støtte til industrien er vist i figur 6.45. Industristøtten økte sterkt i perioden 1973-1983, jf. omtalen i kap 5 «Økonomisk utvikling og næringspolitikk i vårt århundre». Fra 1983 var det en reell nedgang i støtten fram til 1987, men støtten økte så igjen fram til 1993.

Kilde: Finansdepartementet

Skipsbyggingsindustrien har mottatt omlag en milliard 1994-kroner hvert år fra 1973 til i dag. økningen i støtte til denne næringen på 1990-tallet kan i stor grad forklares ved overgangen fra rentestøtte til kontraktsstøtte, som medførte at støtten i beregningene henføres til et tidligere tidspunkt enn før og fører til en oppblåsing av støtteanslagene i en overgangsperiode. Støtten til statsaksjeselskaper var høy gjennom hele 1980-tallet, men er redusert betydelig i første halvdel av 90-årene. Støtte til annen industri har hatt en markert vekst fra midten av 70-tallet og utgjorde i 1994 om lag 4,4 mrd kroner. En betydelig og økende andel innenfor denne kategorien utgjøres av regionalpolitisk begrunnede støtteordninger som f. eks. kommunale næringsfond, regionale utviklingstiltak for næringslivet, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) med forløpere og diverse rådgivnings- og veiledningstjenester. Videre utgjør støtte til forskning og utvikling en stor andel.

Reduksjonen i støtten til enkeltselskaper kan ses i sammenheng med den generelle trenden som oppsto på 80-tallet bort fra sektorspesifikke ordninger til fordel for sektorovergripende ordninger.

Privat tjenesteyting

Omfanget av støtte til tjenesteytende næringer må sies å være beskjedent i forhold til det de andre næringene mottar. En stor andel av denne støtten utgjøres av distriktsrettet næringsstøtte kanalisert gjennom SND. Den moderate økningen i støtte fra slutten av 80-tallet har også sammenheng med utviklingen mot sektorovergripende ordninger.

Primærnæringene

Jordbruket har i hele den perioden vi ser på vært den desidert største mottageren av støtte blant primærnæringene, jf. figur 6.46.

Kilde: Finansdepartementet

Det reelle omfanget av budsjettmessig støtte til jordbruket var omtrent like stort i 1994 som i 1980. Fiskerinæringen har også vært en stor mottaker av statlige næringsoverføringer i den aktuelle perioden, med en topp på om lag 2 mrd. 1994-kroner i 1983. I løpet av de siste årene er imidlertid fiskeristøtten kraftig redusert, til 390 millioner kroner i 1994, hvorav fiskeriavtalen utgjør om lag 200 millioner kroner.

De refererte beregningene av næringsstøtten gir ikke et fullstendig bilde av den budsjettmessige støtten til næringslivet. Forskjeller i skatter og avgifter mellom ulike næringer er ikke trukket inn i beregningene. Beregninger av subsidieelementer i skatte- og avgiftsfritak kan være vanskelig blant annet fordi det oppstår avgrensningsproblemer i forhold til hva som skal utgjøre basis i skatte- og avgiftssystemet. Dette vil nødvendigvis være basert på en normativ oppfatning av hvordan et skatte- og avgiftssystem bør være. Det kan også være vanskelig å beregne provenytap ved enkelte skatte- og avgiftsfritak, f.eks. differensiert arbeidsgiveravgift, fordi det er usikkert hva som ville vært skatte-eller avgiftssatsen uten fritaket.

Uavhengig av hvor problematiske slike analyser er, kan det konstateres at det eksisterende skatte- og avgiftssystemet er utformet slik at norske næringer behandles forskjellig. De viktigste elementene i skatte- og avgiftssystemet som innebærer næringsvis forskjellsbehandling er investeringsavgiften, merverdiavgiften, mineraloljeavgiften, elektrisitetsavgiften, arbeidsgiveravgiften, særfradrag for sjømenn og fiskere og rederibeskatningen.

Overføringer til samferdselssektoren er heller ikke trukket inn i de refererte beregningene, selv om flere av støtteordningene innenfor denne sektoren innebærer overføringer til privat næringsvirksomhet. S tøtte fra kommuner og fylkeskommuner er generelt ikke inkludert i Finansdepartementets beregninger, med unntak av enkelte statlige bevilgninger til næringsutvikling i kommunene. Videre er arbeidsmarkedsstøtte og støtte til reindrift utelatt. Støtte til forskning og utvikling innenfor primærnæringene er heller ikke med i beregningsgrunnlaget.

Det er altså grunn til å tro at budsjettmessig næringsstøtte i Norge er noe høyere enn det som er referert i figurene.

LO har i en nylig publisert rapport 77⁴⁵ kartlagt den delen av statlig næringsstøtte som er ment å stimulere til nyetableringer, produktutvikling og vekst i næringslivet. Rapporten finner at dette virkemiddelapparatet består av 400 ulike ordninger. Sentrale deler av dette virkemiddelapparatet drøftes nærmere i kapittel 11.

Av internasjonale sammenligninger av statsstøtte, gir EFTA-rapporten om statsstøtte til industrien i EFTA-landene for 1993 den mest oppdaterte oversikten. Hovedstørrelser fra rapporten blir offentliggjort, og noen av disse er vist i figur 6.47. Som figuren viser har Norge det høyeste støttenivået av samtlige land som er med i oversikten både målt som andel av BNP og pr. sysselsatt.

Kilde: EFTA

Det bør imidlertid understrekes at internasjonale sammenligninger ikke nødvendigvis gir et dekkende bilde av landenes statlige næringsoverføringer. Landene organiserer ofte næringsstøtte på forskjellige måter, og internasjonale sammenligninger fanger sjelden opp den ulike vektingen som f.eks. skatte- og avgiftslettelser, bevilgninger på budsjettet og skjerming fra utenlandsk konkurranse, gis i de forskjellige land. Selv når slike forhold er tatt hensyn til, kan varierende begrepsbruk, forskjellig datakvalitet og spesielle forhold gjøre sammenligninger problematiske.

I tillegg til den næringsstøtte som gis direkte over de offentlige budsjetter, finnes det støtteordninger som det ikke er mulig å finne igjen i statsbudsjettet; ikke-budsjettmessig støtte . Behovet for å få et mer fullstendig bilde av det samlede omfanget av næringsstøtten ved også å kartlegge ikke-budsjettmessige støtteordninger, har bl.a. vært tatt opp av Steigum-utvalget (NOU 1988:21) og av Overføringsutvalget (NOU 1993:11). Det har siden vært arbeidet med å kartlegge indirekte næringsstøtte, og det foreligger nå bedre dokumentasjon også for ikke-budsjettmessige støtteformer gjennom et næringsstøtteprosjekt i Statistisk sentralbyrå 78⁴⁶. SSB har her kartlagt både budsjettmessig og ikke-budsjettmessig næringsstøtte i Norge. Herunder har man analysert hvordan næringsstøtte gjennom prismekanismen kan overføres også til andre næringer enn den som mottar støtten i utgangspunktet.

I prosjektet beregnes støttevirkningen fra tre kategorier tiltak; indirekte skatter og subsidier (herunder den budsjettmessige næringsstøtten), kunstig skjerming mot konkurranse fra utlandet og prisdiskriminering på elektrisk kraft. SSB beregner støttevirkningen av de ulike tiltakene ved å måle deres bidrag til såkalte «Effective Rates of Assistance» , forkortet ERA. Den effektive støtten til en næring defineres i prosjektet som den ekstra godtgjørelsen eierne av arbeidskraft og kapital får som følge av offentlige tiltak. ERA-indikatoren anslår støtten til en næring i prosent av inntekten til arbeidskraft og kapital (faktorinntekten), og kan illustrere både omfanget av næringsstøtten og hvilken virkning denne kan ha for næringsstrukturen.

Støttevirkningen av de ulike offentlige tiltakene er fordelt på 29 næringsgrupper. For naturlig skjermede næringer antas det at produsentene justerer prisene slik at akkurat kostnadsdekning oppnås, slik at støtteeffekten, målt ved ERA, pr definisjon er lik null uansett om næringene mottar støtte eller ikke. Støtte til skjermede sektorer inkluderes likevel i analysen via vare- og tjenesteleveranser til konkurranseutsatte næringer, og beregningsopplegget kan også gi informasjon om omfanget av støtte til naturlig skjermede næringer. Det er grunn til å understreke at tallene er å forstå som indikatorer, og at de bygger på særskilte forutsetninger.

Næringsstøtteprosjektet viser at indirekte støtte i form av skjerming fra utenlandsk konkurranse representerer en betydelig økonomisk fordel for deler av næringslivet, samtidig som det påfører forbrukerne og andre deler av næringslivet kostnader i form av høyere priser. Skjermingsstøtte kan bl.a. ta form av toll, kvantitative importreguleringer og tekniske handelshindringer. I figur 6.48 illustreres effektiv støtte gjennom skjerming. I tillegg til å vise de effektive støttesatsene (ERA), viser figuren den effektive støtten omregnet til kronebeløp på grunnlag av faktisk produksjon i 1994. Samlet kan skjermingsstøtten målt på denne måten anslås til 15,3 mrd. kroner for 1994 målt i løpende priser.

1. 1)

   ERA = Effective Rates of Assistance (effektive støtterater)

2. 2)

   Inkluderer toll, kvantitative importreguleringer og tekniske handelshindringer

3. 3)

   Omfatter hovedsakelig produksjon av kornprodukter, bearbeidede frukt- og grønnsakprodukter, fett og oljer, drikkevarer, tobakk og diverse ferdigvarer

4. 4)

   Inkl. prod. av tekstil- og bekledningsvarer, grafisk produksjon og raffinering av jordolje

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Fordelingen på næringer viser at sektorene foredling av kjøtt- og meieriprodukter, produksjon av andre konsumvarer 79⁴⁷ og landbruket skiller seg ut med klart størst støttebidrag gjennom kunstig skjerming. Den viktigste kilden for den omfattende støtten til den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien var strenge importreguleringer på næringsmidler som produseres i den samvirkedominerte delen av norsk næringsmiddelindustri (meierier, slakterier og møller). Importreguleringene har gitt grunnlag for til dels betydelig markedsmakt i denne industrien, jf. bl.a. meierimonopolet.

For nytelsesmiddelindustrien og jordbruket er det også ikke-tariffære handelshindringer (hhv. tekniske handelshindringer og kvantitative ordninger) som utgjør det største bidraget til skjermingsstøtten. For produksjon av kjemiske og mineralske produkter er det i stor grad tekniske handelshindringer innenfor legemiddelmarkedet, samt prissamarbeid i sementnæringen, som forklarer ERA-bidraget fra handelspolitikk.

Andre ikke-budsjettmessige støtteformer som inkluderes i ERA-beregningene er prisdiskriminering i markedet for elektrisk kraft . Beregningene viser at prisdiskrimineringen bare er viktig for faktorinntekten i de kraftkrevende industrier, som treforedling, metallproduksjon og fremstilling av kjemiske råvarer. Om lag halvparten av kraftleveransene til disse næringene (ca 17 TWh/år) blir dekket gjennom langsiktige kontrakter med Statkraft. I kontrakter på i alt 7,3 Twh inngått på 50- og 60-tallet , er gjennomsnittsprisen i dag 6,3 øre/kWh. Resten av Statkraft-kontraktene ble revidert på begynnelsen av 90-tallet og har i dag priser mellom 14 og 16 øre/kWh. Til sammenligning er det de siste tre-fire årene inngått kontrakter til alminnelig forsyning til mellom 15 og 22 øre/kWh. Prisene og varigheten på de gamle kontraktene må ses i sammenheng med at kraftmarkedet fungerte på en helt annen måte da kontraktene ble inngått (se også kap. 4).

Med ERA-beregningene har vi fått et mer fullstendig bilde av næringsstøttens omfang og virkning enn tidligere. I figur 6.49, ERA-indikator for den samlede næringsstøtten (summen av budsjettmessig og ikke-budsjettmessig støtte), ser vi at de fleste konkurranseutsatte næringene ble støttet gjennom de politikktiltakene ERA-beregningene tar hensyn til. Ved vurderinger av næringsstøttens betydning for allokeringen av ressurser mellom forskjellige næringer er det imidlertid forskjellene i ERA mellom næringer som er mest interessante.

1. 1)

   ERA = Effective Rates of Assistance (effektive støtterater)

2. 2)

   Inkluderer budsjettmessig støtte, skjermingsstøtte og prisdiskriminering på elektrisk kraft

3. 3)

   Indikatoren er pr. definisjon satt lik 0 for naturlig skjermede næringer

4. 4)

   Omfatter hovedsakelig produksjon av kornprodukter, bearbeidede frukt- og grønnsakprodukter, fett og oljer, drikkevarer, tobakk og diverse ferdigvarer

5. 5)

   Inkl. prod. av tekstil- og bekledningsvarer, grafisk produksjon og raffinering av jordolje

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Dersom en ønsker konkrete anslag for vridningseffekter ved hjelp av økonomiske modeller er det nødvendig med omfattende beregninger, men antar en at det eksisterer en positiv sammenheng mellom produktprisene i en næring og aktivitetsnivået i samme næring, kan ERA-beregninger indikere hvordan økonomisk-politiske tiltak kan føre til vridninger i næringsstrukturen.

En har valgt å illustrere forskjellene i ERA både med og uten sektor- og vareavgifter. Årsaken er blant annet de ovenfor nevnte avgrensningsproblemene i forhold til hvilke avgifter som skal utgjøre referansen i avgiftssystemet. Noen avgifter kan for øvrig være betaling for tjenester som utføres av det offentlige, og bør derfor ikke trekkes inn i beregninger av denne typen.

Uavhengig av om sektor- og vareavgifter inkluderes i beregningene, er jordbruk, foredling av kjøtt- og meieriprodukter og produksjon av andre konsumvarer og næringsmiddelindustrien de klart største mottakerne av samlet støtte, og støtten tilsvarer omtrent hele faktorinntekten i jordbruket. Skjermingsstøtten utgjør omlag 40 prosent og den budsjettmessige støtten om lag 60 prosent av den samlede næringsstøtten til jordbruket. Både for foredling av kjøtt- og meieriprodukter og produksjon av andre konsumvarer utgjør skjermingsstøtten om lag hele støttebidraget. Det bør i denne sammenheng nevnes at beregningsresultatene for de enkelte næringene representerer gjennomsnittstall og kan dekke over betydelige forskjeller i støtteavhengighet innenfor de enkelte næringene.