NOU 2000: 19

Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse?— En gjennomgang av nasjonale og internasjonale erfaringer

Til innholdsfortegnelse

4 Virkemidler og problemstillinger

I dette kapittelet vil vi beskrive de ulike konkurranseformene som utredningen vurderer. Deretter vil vi operasjonalisere de mandatpunktene konkurranseformene skal analyseres og drøftes i forhold til.

4.1 Konkurranseeksponeringsvirkemidler

I henhold til mandatet behandler vi her fire former for konkurranseeksponering. Dette er:

  • Etablere konkurransemarkeder

  • Anbudskonkurranser

  • «Pengene følger brukeren»

  • Benchmarking

Gjennomgangen i 4.1 har til hensikt å presisere og avgrense de fire virkemidlene.

4.1.1 Etablering av konkurransemarkeder

Konkurransemarkeder forstås som markeder med tilnærmet fri etableringsrett. I slike markeder kan tilbyderne fritt konkurrere om etterspørrerne både på pris, kvalitet og tilgjengelighet. Etterspørrerne har på sin side valgfrihet mellom tilbyderne. I konkurransemarkeder bestemmes pris, kvalitet og tilgjengelighet i et samspill mellom tilbuds- og etterspørselssiden.

Konkurranseeksponering ved hjelp av etablering av et konkurransemarked innebærer vanligvis at et tidligere offentlig monopol fratas eneretten og må konkurrere i et marked. En sier gjerne at et marked blir deregulert.

Deregulering innebærer grovt sagt at eksisterende regelverk endres eller oppheves. Begrepet brukes helst om endringer i regelverk som omfatter større områder eller sektorer. Når et område dereguleres, kan det skyldes at det offentlige ønsker å endre reguleringsregimet, for eksempel ved å etablere konkurransemarkeder på området.

Begrepet deregulering er imidlertid ikke spesielt knyttet til konkurranseeksponering av offentlig virksomhet. Da regelverket for luftfart i Norge ble endret slik at området ble åpnet for konkurranse, ble dette betegnet som deregulering av luftfarten. Imidlertid var det privat virksomhet og ikke offentlig virksomhet som ble utsatt for økt konkurranse i den forbindelse.

Etablering av konkurransemarkeder har hittil blitt benyttet i markeder hvor konsumentene før dereguleringen var direkte representert som etterspørrere. For eksempel er offentlige monopoler i markedene for telekommunikasjon og elektrisk kraft blitt erstattet med konkurranse.

Ulike problemstillinger knyttet til deregulering

Deregulering av offentlig virksomhet endrer vilkårene for styring gjennom eierskapet fordi det offentlige som eier må ta hensyn til konkurransen. Det er tre alternativer som er aktuelle for en tidligere offentlig monopolist i en konkurransesituasjon:

  • Den tidligere monopolvirksomheten omdannes til et statsaksjeselskap. Hovedpoenget med dette er å etablere en tilknytningsform med tilstrekkelig frihet til at virksomheten er i stand til å konkurrere med andre, gjerne private aktører, etter at monopolsituasjonen er opphevet (dereguleringen). For statsaksjeselskapene gjelder særbestemmelser i aksjeloven som angår det offentliges styring av selskapene.

  • En annen variant er at det offentlige trekker seg ut som produsent og overlater hele markedet til private. Dette innebærer en full privatisering. Dette var strategien i Storbritannia - i 1980-årene.

  • Ulike delprivatiseringsmodeller representerer en tredje løsning. Her vil det offentliges styringsbehov kombinert med et behov for privat eierskap avgjøre hvordan aksjefordelingen blir. En delprivatisering vil medføre at selskapsrettens særregler for statsaksjeselskaper faller bort.

Alle de tre måtene å organisere de tidligere monopolvirksomhetene på brukes for virksomheter i konkurranse, men graden av det offentliges styringsmuligheter reduseres med graden av offentlig eierandel. Muligheter for eierstyring er selvsagt fraværende ved 100 % privatisering, den vil også være beskjeden ved en delprivatisering. Selv for de statlige selskapene er den faktiske eierstyringen relativt beskjeden. 1

I den grad markedet ikke i seg selv ivaretar de hensyn som er politisk ønskelig i de deregulerte sektorene, vil det være behov for bruk av ulike alternative styringsvirkemidler. De alternative styringsvirkemidlene inkluderer økonomiske og regulatoriske virkemidler. Disse behandles særskilt i kapittel 5.1.3.

Særreglene i aksjeloven for statsaksjeselskapene gjelder ikke for kommunale selskaper. Videre vil kommunene ha begrensede muligheter til å gjøre bruk av de alternative styringsvirkemidlene, særlig de regulatoriske. Dette gjør at de styringsmessige betingelsene for bruk av dette virkemiddelet er dårligere på kommunenivået enn på statsnivået.

4.1.2 Anbudskonkurranse

Anbudskonkurranser i det offentlige innebærer at det offentlige avholder en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester på vegne av seg. Dette er en vanlig form for konkurranseeksponering både i Norge og i våre naboland. I den offentlige debatt brukes begrepet konkurranseutsetting synonymt med anbud.

Deltakerne i anbudskonkurranser om offentlige oppdrag kan være både offentlige og private leverandører. Dersom private vinner anbudskonkurransen, innebærer det at en privat leverandør overtar produksjonen av tjenesten.

Det offentlige vil ved anbud ha en bestillerrolle. I dette ligger at det offentlige fortsatt vil drive myndighetsutøvelse, gjøre behovsvurderinger, sette tjenestestandard, forhandle forut for kontrakter med leverandører, være kontraktsmotpart og ikke minst drive kontraktsadministrasjon. Det offentlige vil fortsatt være ansvarlig for at brukeren får det loven tilsier, være ansvarlig for informasjon til brukere og være klageinstans. Til slutt påligger det et ansvar for oppfølging og kontroll av tjenesten i form av for eksempel kvalitets-, kompetanse- og bemanningskrav.

Anbudskonkurranser skiller seg fra andre konkurranseformer ved at konkurransen skjer om et marked i stedet for i et marked. Med dette menes at vinneren av en anbudskonkurranse får enerett på definerte leveranser i kontraktsperioden.

I en åpen anbudsrunde spesifiserer det offentlige hvilket produkt det ønsker, og inviterer alle interesserte til å levere inn anbud. I stedet for å holde en åpen anbudsrunde kan en sende invitasjon til et begrenset antall potensielle leverandører som får anledning til å levere inn et anbud i en begrenset anbudsrunde. På denne måten kan en spare transaksjonskostnader og eventuelt gjøre en prekvalifisering som eliminerer useriøse leverandører.Anbudskonkurranser kan gjennomføres på ulike måter. Den vanligste formen når det gjelder offentlige oppdrag, er en anbudskonkurranse der det ikke gis informasjon underveis i prosessen. Dette kalles en skjult anbudsrunde. 2 Tildelingen skjer deretter til den leverandøren som har levert inn det beste tilbudet. Alternativt kan en under en anbudskonkurranse gi tilbakemeldinger underveis slik at en stopper konkurransen når ingen er villig til å legge inn et bedre anbud. I en slik konkurranse holder en ikke informasjon om de andres bud skjult underveis.

Et annet spørsmål knyttet til bruken av anbud er størrelsen på anbudsrundene. En oppdragsgiver som ønsker å sette en tjeneste ut på anbud, må avgjøre om oppdraget skal lyses ut som en helhet eller deles opp i delkontrakter. En kan ønske å gjøre et oppdrag størst mulig for å gjøre det mest mulig attraktivt og for å utnytte mulige stordriftsfordeler. På den annen side kan dette ekskludere mindre leverandører og også sette oppdragsgiveren i et sterkt avhengighetsforhold til leverandøren.

Ulike problemstillinger knyttet til anbudskonkurranse

Etter en anbudskonkurranse velger det offentlige en leverandør av en vare eller tjeneste. Selve konkurransen har bestått i å framstå som den leverandøren som kan frambringe en vare eller tjeneste billigst mulig og med en bestemt kvalitet. Anbudskonkurranser er en konkurranseform som dreier seg om å konkurrere om å levere en tjeneste på vegne av det offentlige. Etter at leverandøren er valgt, er det kontrakten som skal sikre at hun eller han utfører de oppgavene det offentlige ønsker å få utført.

Å definere hvilke tjenester brukerne skal ha tilgang til, er ikke alltid enkelt. Spesielt vanskelig er det å definere og kontraktsfeste tjenester med store individuelle forskjeller i behovene. En står derfor overfor utfordringer dersom en skal ta i bruk anbudskonkurranser innenfor helse- og omsorgstjenester.

Det vil kunne oppstå situasjoner hvor leverandøren misligholder kontrakten. Muligheten for mislighold reiser et spørsmål om det offentliges mulighet til å kontrollere og sanksjonere overfor leverandøren i kontraktsperioden. Sanksjoner ved mislighold må være kontraktsfestet.

Bruk av anbud skiller den rollen det offentlige har som bestiller og utfører. Dette medfører blant annet at det offentlige ikke kan overlate til produksjonsenhetene å definere kvalitet slik den tradisjonelle styringen ofte virker i praksis. En anbudsutlysning tvinger politikerne til å ta stilling til hvilken kvalitet som skal bestilles av tjenesteleverandøren. Hvis den bestilte tjenesten ikke leveres som forutsatt, vil det være et kontraktsbrudd som bestilleren kan forfølge. Skillet mellom bestiller og utfører er også nødvendig dersom en ønsker å få til en tilnærmet lik konkurransesituasjon mellom interne og eksterne produksjonsenheter. Internbud stiller høye krav til at bestilleren opptrer upartisk og likebehandler leverandørene.

Prosessen med å lyse ut et anbud kan være kostbar og vanskelig. Det kan ha en kostnad i form av opplæring av ansatte, utforming av anbudsvilkår og vurderinger av budene. På den annen side kan utforming av anbud ha en læringsfunksjon ved at bestilleren måtenke gjennom hvilke mål og kriterier som skal knyttes til tjenesten. Bruk av anbud blir derfor først lønnsomt når gevinsten en kan oppnå gjennom anbudskonkurransen, klart overstiger de kostnadene anbudsprosessen fører med seg.

4.1.3 «Pengene følger brukeren»

En «pengene følger brukeren»-ordning har to sentrale forutsetninger:

  • Stykkprisfinansiering, som innebærer at tjenesteleverandøren blir «betalt» for de tjenester som faktisk produseres for den enkelte bruker, og ikke blir finansiert gjennom for eksempel rammebevilgninger.

  • Fritt brukervalg, som innebærer at brukeren selv kan velge hvem som skal levere ham tjenesten.

Dette kan eksemplifiseres med forholdet mellom pasient og sykehus. Dersom sykehuset mottar tilskudd fra det offentlige etter hvor mange pasienter som behandles, og hvilke lidelser de har, og pasienten ikke selv kan velge hvilket sykehus han skal behandles på, snakker vi om stykkprisfinansiering. Dersom pasienten kan velge hvilket sykehus han skal behandles på, og sykehusets inntekter ikke avhenger av antall behandlede pasienter, snakker vi om fritt brukervalg. Når pasienten selv kan velge sykehus og noen andre dekker utgiftene knyttet til den konkrete behandling (det offentlige eller et privat forsikringsselskap), har vi en «pengene følger brukeren»-ordning.

Det er i utgangspunktet likegyldig om tjenesteleverandørene er offentlige eller private. Det offentlige kan imidlertid sette vilkår for hvem som kan yte tjenester innenfor ordningen. Likeledes kan det offentlige regulere hvilke brukere som har krav på tjenestene.

Utformingen av «pengene følger brukeren» har betydning for hvordan ordningen fungerer konkurransemessig. Dersom det er fullfinansiering fra det offentlige, vil mottakeren av tjenestetilbudet ha få insentiver til å finne fram til billigste tjenesteleverandør, samtidig som det offentlige ikke kan bruke prismekanismen for å begrense etterspørselen etter tjenesten. En kan imidlertid innføre en egenandel for brukerne. Det kan fremme konkurranse på pris mellom tjenesteleverandørene, dersom egenandelen er utformet slik at brukeren tjener på å velge en billig framfor en dyr tjenesteyter. Egenandel kan også brukes for å motvirke overforbruk av tjenesten, men kan ha uønskede fordelingsmessige følger.

En kan anta at brukeren vil ha best mulig kvalitet på tjenesten. Det vil således i utgangspunktet ligge til rette for konkurranse på kvalitet mellom tjenesteleverandørene dersom tilbudet overstiger etterspørselen.

Problemstillinger knyttet til «pengene følger brukeren»

Når pengene skal følge brukeren, må det offentlige på en eller annen måte sikre seg at brukeren har fått den tjenesten som det offentlige betaler for. Dette kan gjøres på ulike måter. En måte er å gi brukeren en verdikupong som han tar med seg til leverandøren, og som leverandøren senere kan bruke for å få penger av utstederen. Denne praktiske løsningen forklarer hvorfor «pengene følger brukeren» ofte omtales som bruk av «voucher» (kupong) i engelsk litteratur. Vanligere i norsk sammenheng er at brukeren kvitterer for mottatt tjeneste, og at oppgjøret finner sted direkte mellom tjenesteleverandør og det offentlige. En kan imidlertid også finne eksempler hvor brukeren selv betaler for tjenestene og får utgiftene tilbakebetalt ved dokumentasjon av utgiftene. Innenfor trygdesystemet er dette en vanlig form, for eksempel i forbindelse med refusjon av dokumenterte utgifter til ulike typer behandling.

Grunntanken i «pengene følger brukeren»-modellen er at brukeren fritt skal kunne velge sin leverandør av tjenesten. Det offentlige kan imidlertid stille krav til tjenesteyteren som begrenser brukerens frie valg. På samme måte kan det offentlige stille generelle krav til innholdet i den tjenesten som tilbys (for eksempel krav til minimumsstandard). Avhengig av hvordan pengene betales til bruker eller tjenesteyter, kan det offentlige ha et kontrollansvar for at pengene er brukt i overensstemmelse med forutsetningene, avhengig av hvordan feltet er regulert.

Dersom det dreier seg om fritt valg av tjenester som produseres av det offentlige (for eksempel sykehustjenester), kan det offentlige ha både leverandør- og eieransvar. Hvis derimot tjenesten leveres av private, vil ikke det offentlige ha et slikt ansvar.

Dette viser at ansvarsfordelingen vil variere betydelig alt etter hvordan ordningene er utformet.

4.1.4 Benchmarking

Benchmarking er ett av mange verktøy som kan brukes for å måle effektiviteten og resultatoppnåelsen i offentlig sektor. Benchmarkingsbegrepet brukes ofte synonymt med sammenlikning: Benchmarking kan legges opp slik at en virksomhet sammenliknes med beste praksis, med standarder 3 eller med andre virksomheter. Både oppnådde resultater og prosesser kan gjøres til gjenstand for benchmarking. Benchmarkingen kan enten skje mellom likeartede offentlige eller private virksomheter, mellom offentlige og private virksomheter og/eller mellom virksomheter internasjonalt. 4 Benchmarking mellom offentlige og private virksomheter kan være hensiktsmessig når det gjelder sammenlikning av støttefunksjoner eller prosesser. Ved sammenlikning av resultat er det mest hensiktsmessig å sammenlikne likeartede virksomheter. Internasjonal benchmarking er ofte det eneste alternativet når det bare finnes en aktuell nasjonal virksomhet.

I en annen forståelse av begrepet kreves det en årsaks- og prosessanalyse knyttet til den aktuelle sammenlikningen. Ut fra denne forståelsen vil benchmarking og sammenliknende analyse framstå som synonyme begreper. I en tredje og mer snever forståelse av begrepet ses benchmarking som én spesiell form for sammenliknende analyse - kjennetegnet av identifisering av målestokker, systematisk sammenlikning, forbedringsperspektiv osv. Det er denne forståelsen av benchmarkingsbegrepet som har sin opprinnelse i næringslivet, og som er framstilt i en rekke lærebøker.

Den europeiske kvalitetsmodellen, utviklet av European Foundation for Quality Management (EFQM), representerer en form for kvalitetsbenchmarking der virksomheten måles opp mot standarder knyttet til i alt ni kriterier. Kriteriene, som knytter seg både til virksomhetens innsatsfaktorer (inndata) og resultater (utdata), vektes med tanke på den relative betydningen de ulike kriteriene har i en virksomhet med høy kvalitet. Det deles ikke ut noen kvalitetspris for offentlige virksomheter i Norge i dag. Enkelte europeiske land (bl.a. Danmark og Storbritannia) gjør det.

Problemstillinger knyttet til benchmarking

Vellykket benchmarking forutsetter at det er tillit til data, og at presentasjonen av data knyttes til en analyse, dersom det er nødvendig for at data skal kunne oppfattes riktig. Tilsvarende bør det ikke være mulig å manipulere datamaterialet. Den som regisserer konkurransen, bør trekke konkurrentene med i forarbeidet.

Benchmarking vil kunne stimulere til mer effektiv virksomhet ved at den oppfattes som en form for konkurranse mellom sammenliknbare virksomheter både når det gjelder resultater og prosesser. Dette er en form for konkurranse uten markeder og uten at det eksisterer noen form for valgfrihet mellom brukere.

Generelt vil det være slik at dersom det er knyttet klare konsekvenser (positive eller negative) til å komme godt eller dårlig ut av sammenlikningen med andre, vil benchmarkingen i betydelig grad kunne oppfattes som en konkurranse.

Et problem i offentlig sektor er at det er forbundet med vanskeligheter å måle effektiviteten i institusjonene. Der det er flere likeartete institusjoner, vil det ved å sammenlikne effektiviteten mellom dem være mulig å avdekke en lav eller god effektivitet. Dersom slik sammenlikning er iscenesatt av en overordnet myndighet, vil myndigheten kunne bruke denne informasjonen i styringen av virksomhetene. Det vil for eksempel være naturlig at det inngås kontrakter med de minst effektive institusjonene om å bringe effektiviteten opp på samme nivå som de beste. Dette innebærer en form for kontraktstyring.

4.2 Vurderingskriterier for valg av virkemidler

Konkurranseeksponering og de ulike konkurranseformene som er gjennomgått ovenfor, innebærer både muligheter og problemer i forhold til å nå offentlige mål. Her presenterer vi de fem hovedproblemstillingene vi vil drøfte de fire ulike konkurranseformene i forhold til.

4.2.1 Effektivitet

I mange sammenhenger kan det være nyttig å vurdere effektivitet i to ulike perspektiver. For det første er det et spørsmål om en har organisert produksjonen eller tjenesteytingen på billigst mulig måte, det vil si om en har en effektiv produksjon (kostnadseffektivitet). I dette perspektivet er det ikke et spørsmål om hvorfor en gjør noe, men på hvilken måte en gjør det. For det andre er det et spørsmål om en gjør de riktige tingene for å nå de mål en har satt seg (formålseffektivitet). Det hjelper lite å produsere noe til lave kostnader dersom ingen er interessert i produktet. Det er m.a.o. et spørsmål om en har en målrettet produksjon.Effektivitet må alltid ses i sammenheng med kvaliteten på tjenestene (jf. 4.2.2.) og omvendt.

Effektiv produksjon

I den offentlige debatten knyttet til konkurranseeksponering er effektiv produksjon trolig det viktigste enkeltspørsmålet. For å vurdere effektiviteten sammenlikner en gjerne det offentliges utgifter til tjenesten før og etter konkurranseeksponeringen eller mellom kommuner som har og ikke har konkurranseutsatt en tjeneste. Det er imidlertid aldri kostnadsfritt for det offentlige å få produsert tjenester i et marked. Det kan være utgifter knyttet til utarbeidelse av anbudsmateriell, oppfølging av tjenesteleverandører, overvåking av markeder osv. Disse transaksjonskostnadene må inngå i en vurdering av om konkurranseeksponering gir effektiv produksjon. Det er heller ikke gitt at eventuelle kortsiktige besparelser vil gi besparelser på lang sikt. Omvendt kan det også være at de langsiktige besparelsene overstiger de kortsiktige som følge av skjerpet konkurranse over et lengre tidsrom.

Overgangen fra offentlig monopol til konkurranseeksponering er heller ikke kostnadsfri. Dersom det offentlige har høye kostnader knyttet til omstillingen av en virksomhet, mens innsparingen er liten, kan det være lite effektiv ressursbruk å konkurranseeksponere virksomheten. Kostnadene ved overgang fra monopol til konkurranse kan blant annet være knyttet til etablering av konkurransemarkeder og overtallighet i offentlig virksomhet. Legger en et samfunnsøkonomisk perspektiv til grunn, vil det alltid være et spørsmål om hvor bredt en skal gå ut når en vurderer omstillingskostnader. På den ene siden kan det hevdes at økte utbetalinger til arbeidsledighetstrygd og uføretrygd som følge av nedbemanning i offentlig sektor bør inngå. På den annen side kan en slik frigjøring av arbeidskraft på sikt bidra til en mer effektiv økonomi, noe som vil være en gevinst. Jo bredere perspektiv en anlegger, jo vanskeligere vil det være å få pålitelige data. I denne sammenheng vil vi i begrenset grad se på de samlede samfunnsmessige kostnadene som er knyttet til innføring av konkurranseeksponering, og primært fokusere på kostnader og innsparinger knyttet til den enkelte virksomhet i forbindelse med konkurranseeksponeringsprosessen.

Konkurranseeksponering har også samfunnsøkonomiske aspekter. Det bør skilles mellom kostnadsreduksjoner som følger av at private virksomheter får mer ut av ressursene, og kostnadsreduksjoner som følger av lavere lønnsutgifter. Det siste er, i et samfunnsøkonomisk perspektiv, omfordeling av penger, ikke besparelser. 5 Det samme gjelder i forhold til eventuelle forringelser i et arbeidsmiljø, som sparer bedriften for kostnader nå, men som kan påføre så vel arbeidstaker som det offentlige kostnader.

Målrettet produksjon

Det offentlige fastsetter selv hva som skal være formålene ved offentlig produksjon. Brukerne kan påvirke tjenesteleveransen gjennom demokratiske prosedyrer (valg, offentlig debatt, klager). Dette står i motsetning til i private markeder, hvor kundene ved sin etterspørsel påvirker hvilke produkter som skal bli produsert. Den senere tids vektlegging av brukerfokus i offentlig tjenesteyting, med brukerundersøkelser og liknende, peker på en utvikling i retning av at brukeren skal ha mer direkte innflytelse på innholdet i de tjenestene som det offentlige yter. Det kan derfor hevdes at dersom målet med produksjonen er å dekke et behov hos brukeren, kan markedsarrangementer bidra til mer målrettet produksjon. Dette er imidlertid ikke like opplagt dersom det er kollektive goder som skal sikres. I en del tilfeller vil begge disse hensynene gjøre seg gjeldende, for eksempel i forhold til grunnskolen, hvor den enkelte bruker skal tilegne seg kunnskap, samtidig som det er vesentlig for hele samfunnet at alle får en grunnutdanning. En må derfor vurdere nærmere hvilke formål tjenester som konkurranseutsettes, skal ivareta, og hvordan en sikrer dette.

Offentlig virksomhet skal ofte ivareta flere hensyn samtidig. I forbindelse med konkurranseeksponering kan dette endres på ved at en konsentrerer virksomheten mot ett formål. Eksempelvis kan en landsomfattende etat som Vegvesenet, i tillegg til å skulle løse sine primære oppgaver, bli brukt til å sikre sysselsetting i distriktene. Det kan tenkes at det sekundære formålet vil måtte avvikles ved konkurranseeksponering. Det er således et spørsmål om en må endre målene for produksjonen i forbindelse med konkurranseeksponering. Alternativt kan slike mål og hensyn ivaretas gjennom at staten betaler for å opprettholde alternative målsettinger ved virksomheten.

4.2.2 Kvalitet

Ønsker om bedre kvalitet på tjenestene kan også være en årsak til konkurranseeksponering. Her vil vi fokusere på to innfallsvinkler til begrepet.

For det første kan det dreie seg om brukerdefinert kvalitet, det vil si hvordan brukeren vurderer tjenesten, om vedkommende opplever at tjenesten dekker hans eller hennes behov og svarer til forventningene. For det andre kan det dreie seg om ekspertdefinert kvalitet, det vil si den standard eksperter innenfor feltet mener en tjeneste bør ha. Ekspertdefinert kvalitet vil kunne nedfelles i regelverk, eller være taus kunnskap. Blant annet innenfor omsorgsyrker, hvor det er liten grad av regelfesting av hvordan omsorg skal utøves, vil kvalitetskravene kunne ligge innbakt i profesjonskunnskapen og kulturen. Siden bruker og ekspert kan vektlegge ulike aspekter ved tjenesten, er det ikke nødvendigvis samsvar mellom bruker- og ekspertdefinert kvalitet.

Det kan også være aktuelt å vurdere kvalitetssikring av tjenestene, ved å stille kvalitetskrav. Kvalitetskrav kan være nedfelt i offentlige regler, og vil da være relatert til ekspertdefinert kvalitet. Kontroll av at slike krav blir oppfylt kan bli lagt til et eget sektortilsyn. Kravene kan inngå som del av en (anbuds)kontrakt hvor en også kan ta hensyn til brukertilfredshet. Kvaliteten på tjenesten kan også sikres gjennom ulike grep internt i virksomheten, enten det er virksomhetsinterne regler og rutiner (ISO-sertifisering), arbeids- og organisasjonsformer eller andre virksomhetsinterne ordninger.

En annen innfallsvinkel til kvalitetsbegrepet er å se kvaliteten i sammenheng med den politikerbestemte innholdssiden i den offentlige tjenesteproduksjonen. Dette kan være krav avledet av både ekspert- og brukerdefinerte krav. Problemstillingen blir om de politikerbestemte målene endres som følge av konkurranseeksponering.

Særlig i diskusjonene om konkurranseeksponering av omsorgstjenester reises spørsmålet om kvaliteten på tjenestene. Det kan hevdes at det er en innebygd konflikt mellom private selskapers ønske om å holde kostnadene lavest mulig, og brukernes behov for pleie og omsorg. Stilt på spissen kan det være et spørsmål om eldre får verdig omsorg på et aldershjem når driftsoperatøren er mest opptatt av å redusere antall ansatte for å maksimere sitt eget overskudd. Det underliggende resonnementet er at det er en konflikt mellom tilfredsstillende kvalitet og tilfredsstillende avkastning. Spørsmålet blir hvordan kvaliteten har utviklet seg etter konkurranseeksponeringen.

Kvalitet har også en informasjonsside. I de tilfeller hvor kvaliteten er vanskelig å observere, kan offentlig styring eller tiltak som gjør det mulig for brukeren å gjøre informerte valg, være nødvendig.

4.2.3 Styring og demokratisk kontroll

De ulike konkurranseformene åpner opp for bruk av ulike styringsvirkemidler, og det er langt fra sikkert at de har de samme implikasjoner i forhold til spørsmålet om demokratisk styring. Det er således et mål å belyse hvilke styringsvirkemidler det offentlige benytter for å sikre ivaretakelsen av offentlige mål, og hvordan disse styringsvirkemidlene brukes. Der hvor det har blitt gjort endringer i senere tid, er det interessant å se nærmere på om konkurranseeksponeringen har ført til at det offentlige styrer mindre eller annerledes innenfor disse sektorene.

Videre kan det hevdes at ved å gå over fra egenproduksjon til kjøp av tjenester tydeliggjøres de viktige politiske beslutningene, samtidig som politikerne fritas fra diskusjoner om mer kortsiktige, driftsmessige forhold.

Det er behov for å vurdere hvilket styringspotensial myndighetene har ved konkurranseeksponering. Vi vil derfor drøfte hvilken betydning det har for den demokratiske kontrollen at styringsmulighetene dreies bort fra etats- og eierstyring mot generell regulering, konsesjoner, finansieringssystemer, inngåelse av kontrakter osv.

4.2.4 Tilgjengelighet for brukeren

Det er et sentralt mål i norsk politikk at alle skal ha lik tilgjengelighet til offentlige tjenester uavhengig av bosted og personlig økonomi. Dersom konkurranseeksponering fører til at offentlige tjenester prises i et marked, kan konkurranseeksponeringen komme i konflikt med målet om likhet. Det er et spørsmål om alle konkurranseformer ivaretar likhetshensynet like godt, eventuelt hvordan en kan sikre at de gjør det. Norge er et langstrakt, og stedvis spredt bebygd land. Mange hevder at konkurranse fører til det beste tilbudet av varer og tjenester i de største markedene. Konkurranse kan derimot hevdes å svekke tjenestetilbudet i distriktene. Spørsmålet er om de ulike formene for konkurranseeksponering kan utformes slik at distriktsinteressene blir ivaretatt.

4.2.5 Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse

Det at en overlater tjenesteproduksjonen til andre, er ikke i seg selv nok til å sikre effektivitet. Dersom det offentlige overlater produksjon til private uten å legge forholdene til rette for konkurranse, risikerer en å skifte ut et offentlig monopol med et privat. Et privat monopol kan ikke forventes å tilpasse seg på en måte som er effektivt for samfunnet. Når en sørger for konkurranse om offentlige oppdrag, reduseres mulighetene for å drive ineffektivt. En forutsetning for konkurranse er imidlertid at det eksisterer et marked for varen eller tjenesten, eller at det er mulig å få til en konkurransesituasjon mellom potensielle leverandører. Det er derfor interessant å vurdere hvilke betingelser som må være oppfylt for at en skal få virksom konkurranse om offentlige oppdrag.

Når stat eller kommune vurderer konkurranseeksponering av en sektor, vil det variere i hvilken grad det finnes et marked. For enkelte kommunale tjenester vil det eksistere et marked eller være lett å etablere et. Det gjelder for eksempel for avfallshåndtering. For andre sektorer, som drift av aldershjem, er det i liten grad et etablert marked.

Det offentlige vil kunne være en stor aktør i mange markeder. Det gjelder lokalt i mange kommuner og for staten i forhold til det norske markedet. Samtidig har staten regulatoriske virkemidler i forhold til markedet. Dette reiser flere problemstillinger. For det første: Hvilke muligheter har det offentlige for å utvikle markeder med sikte på konkurranseeksponering dersom markedet ikke er til stede? For det andre: Bør det offentlig ta særlige hensyn når det er en stor aktør i markedet, for å sikre at konkurransesituasjonen opprettholdes? For det tredje: Hvordan løser staten eventuelle konflikter som følge av at den selv er både aktør og regulator i markedet?

Spesielt er det viktig når en etablerer et konkurransemarked at konkurransemyndighetene prioriterer disse markedene, med en særlig overvåkning etter konkurranseloven.

Fotnoter

1.

Statskonsult (1998) I godt selskap? Rapport nr. 21

2.

Dette kalles ofte også for en lukket anbudsrunde. Begrepet kan imidlertid virke forvirrende da åpen anbudsrunde henspiller på deltakerne i anbudsrunden.

3.

Se vedleggets kapittel 4.3, eksemplet om den danske kvalitetsprisen, og kapittel 4.4, EFQM-modellen

4.

For nærmere dokumentasjon av ulike former for benchmarking, se Statskonsults rapport 1999:5

5.

Dersom reduksjon av lønnsutgifter skyldes redusert bruk av eller billigere arbeidskraft, kan besparelsen også være samfunnsmessig lønnsom.

Til dokumentets forside