NOU 2000: 19

Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse?— En gjennomgang av nasjonale og internasjonale erfaringer

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning og sammendrag

1.1 Mandat

Regjeringen besluttet i august 1998 å nedsette et interdepartementalt utredningsutvalg som ble gitt følgende mandat:

«Konkurranseeksponering er ett av flere virkemidler som kan tas i bruk for å effektivisere offentlig sektor. Det er registrert økende bruk av konkurranseeksponering, og det er flere årsaker til dette: Strammere offentlig økonomi, teknologisk utvikling, økt internasjonalisering og konsekvenser av endrede internasjonale rammebetingelser. Samtidig er kravet til å tilfredsstille brukernes behov, herunder valgfrihet og fleksibilitet i tjenestetilbudet, større. På sikt vil også demografiske endringer og forventninger om lavere inntekter fra petroleumssektoren øke behovet for effektivisering av offentlig forvaltning.

Med konkurranseeksponering menes ulike måter å innføre større eller mindre grad av marked i produksjonen av offentlige tjenester.

På den bakgrunn som her er skissert, er det besluttet å nedsette et utredningsutvalg.

Mål for utredningsarbeidet

Hovedmålet for utredningsarbeidet er å bedre kunnskapsgrunnlaget for politikken på dette området. Utvalget skal fremskaffe og systematisere kunnskap vedrørende forutsetninger for og erfaringer med konkurranseeksponering. På dette grunnlag skal utvalget vurdere så vel områder som egner seg for konkurranseeksponering, som hvilken form for konkurranseeksponering som bør benyttes for ulike tjenester, samt utvikle forslag til veiledende retningslinjer for konkurranseeksponering av offentlig virksomhet.

Forutsetninger

Utgangspunktet for konkurranseeksponering i offentlig sektor har vært at det skal bidra til mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Effektiviseringsgevinster som følge av konkurranseeksponering kan tas ut i form av reduserte kostnader, økt produksjon og/eller bedret kvalitet.

Hensynet til brukerorientering ligger til grunn, og beslutninger om konkurranseutsetting av kommunal og fylkeskommunal virksomhet skal tas av lokale folkevalgte organer uten statlige pålegg.

Utredningsarbeidet skal konsentrere seg om følgende virkemidler: Bruk av benchmarking/målestokkonkurranse, kuponger/pengene følger brukeren, anbudskonkurranse og etablering av fullstendige konkurransemarkeder.

Utvalget skal vurdere virkninger av de ulike formene for konkurranseeksponering på kort sikt og over tid for:

  • kostnadseffektivitet og formålseffektivitet

  • utvikling av markeder, herunder hvordan hensynet til virksom konkurranse ved konkurranseeksponering av offentlig virksomhet kan ivaretas

  • kvalitet på offentlige tjenester

  • politiske og administrative styringsutfordringer, herunder virkninger av konkurranseeksponering for den demokratiske styringen og det politiske engasjement

  • tjenestepriser, tjenestetilbud og tilgjengelighet mellom brukere i sentrale og perifere områder

Utvalget skal også vurdere hvordan en best mulig kan ivareta de ansattes rettigheter og arbeidsmiljø ved konkurranseeksponering. Ulemper knyttet til konkurranseeksponering skal også beskrives og tas med i drøftingen. Det er videre ønskelig at utvalget vurderer forslag til hvordan offentlig virksomhet kan ta i bruk tiltak for å forberede næringslivet på å løse nye oppgaver. Utvalget står fritt til å ta opp andre spørsmål knyttet til tema.

Utvalget skal basere sine vurderinger og anbefalinger på systematisering av norske og internasjonale erfaringer med konkurranseeksponering. Utredningsutvalget må vurdere om eksisterende materiale er tilstrekkelig, eller om det skal samles inn mer grunnlagsdata. Utvalget må samordne sitt arbeid med allerede pågående utredningsaktivitet av interesse.»

Utvalget ble bedt om å levere sin innstilling innen utgangen av 1999.

1.2 Sammensetning

Utvalget innledet sitt arbeid i november 1998 og har hatt fem møter.

Disse har deltatt i utvalget:

  • Ekspedisjonssjef Ole Willy Sandbekk, Arbeids- og administrasjonsdepartementet (leder)

  • Rådgiver Øyvind Christensen, Sosial- og helsedepartementet

  • Rådmann Per Hovden, Ørsta kommune

  • Avdelingsdirektør Frode Johansen, Samferdselsdepartementet

  • Førstekonsulent Kristin Lind, Kommunal- og regionaldepartementet

  • Underdirektør Malin Nossum, Finansdepartementet

  • Spesialrådgiver Tore Nyseter, Kommunenes sentralforbund

  • Rådgiver Janne Log Røren, Nærings- og handelsdepartementet

  • Avdelingsdirektør Steinar Undrum, Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Sekretariatet har bestått av:

  • Rådgiver Dag Strømsnes, Arbeids- og administrasjonsdepartementet (sekretariatsleder)

  • Rådgiver Asbjørn Englund, Konkurransetilsynet

  • Seniorrådgiver Stein Grøtting, Arbeids- og administrasjonsdepartementet

  • Seniorrådgiver Erik Oftedal, Statskonsult

Underdirektør Kjersti Flåthen avløste Malin Nossum som Finansdepartementets representant i utvalget i februar 2000.

1.3 Avgrensninger og presiseringer

Utvalget har lagt vekt på å samle og systematisere dokumenterte erfaringer med konkurranseeksponering av offentlige tjenester i Norge, Norden og enkelte andre land som har bredere erfaring enn Norge med bruk av konkurranseeksponering. Dokumentasjonen er supplert med å intervjue sentrale aktører innen administrasjonen i Norge, England og New Zealand.

De erfaringene som utvalget bygger sine vurderinger på, er nærmere beskrevet i vedlegget til utredningen.

Utvalget har vurdert mandatet som omfattende i forhold til tidsrammen og har funnet grunn til å gjøre visse avgrensninger:

  • Utvalget vil konsentrere seg om å analysere og gi tilrådinger i tilknytning til den offentlige tjenesteproduksjonen som offentlig sektor møter brukerne med. Det innebærer at rapporten ikke vurderer interne støttetjenester som vask av kontorlokaler, outsourcing av IT-funksjonen, kantinedrift osv. Offentlig innkjøp heller ikke blant de emnene som rapporten behandler. Dette innebærer at kommunale erfaringer med outsourcing av støttefunksjoner ikke vurderes i denne rapporten.

  • Utvalget har ikke grunnlag for å konkret anbefale særlige områder eller sektorer hvor en bør ta konkurranseeksponering i bruk eller ikke, hverken for stat eller kommune. Dette må vurderes av ansvarlig sektormyndighet i det enkelte tilfelle.

  • Utvalget har lagt vekt på å vurdere virkninger av konkurranseeksponering. Prosessen som fører fram til konkurranseeksponering, faller utenfor hovedemnet vårt. Vi gir derfor ikke anbefalinger om hvordan denne bør gjennomføres.

  • Punktet i mandatet om å forberede næringslivet på nye oppgaver i forbindelse med konkurranseeksponering er ikke behandlet i rapporten. Dette vil måtte arbeides med senere dersom det offentlige vil bruke konkurranseeksponering som virkemiddel i større grad enn i dag.

I denne rapporten ser vi på både statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Der hvor vi ikke presiserer hvilket forvaltningsnivå det er tale om, bruker vi «offentlig sektor», «forvaltningen» osv. Disse begrepene omfatter alle nivåene. I den grad det er tale om ett av nivåene, blir det presisert.

1.4 Sammendrag

1.4.1 Innledning og problemstillinger

Norge må være forberedt på en nedgang i inntektene fra olje og gass. Uten petroleumsinntektene vil bærekraften for en sterk offentlig sektor være begrenset. Ikke minst vil økte utbetalinger blant annet som følge av demografiske endringer til trygd og helsevesen bidra til dette. Derfor er det viktig å ha utredet tiltak for omstilling og effektivisering av den offentlige tjenesteproduksjonen.

Et av de virkemidlene som vil være aktuelle å vurdere, er å utsette den offentlige tjenesteproduksjonen for konkurranse på ulike måter.

Rapporten drøfter fire former for konkurranseeksponering:

  • Etablering av konkurransemarkeder skjer ved at et tidligere offentlig monopol fratas eneretten og må konkurrere i et marked. I slike markeder kan tilbyderne fritt konkurrere om etterspørrerne både på pris, kvalitet og tilgjengelighet. Etterspørrerne har på sin side valgfrihet mellom tilbyderne.

  • Anbud innebærer at det offentlige avholder en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester på vegne av det offentlige. Etter beslutning vil kontraktøren få en eksklusiv, men tidsbegrenset rett til å produsere den aktuelle varen eller tjenesten for oppdragsgiveren. Det offentlige har fortsatt ansvaret for tjenestens innhold og kvalitet.

  • «Pengene følger brukeren» virker slik at man tildeler en bruker en rett (kupong) til å benytte en gitt tjeneste og da gjerne inntil en gitt verdi. Brukeren velger deretter en tilbyder og benytter kupongen som hel- eller delfinansiering avhengig av kupongens verdi. Kupongsystemet kan benyttes for å etablere konkurranse mellom offentlige institusjoner, mellom private institusjoner eller mellom offentlige og private institusjoner.

  • Benchmarking brukes ofte synonymt med sammenlikning og er en systematisk sammenstilling av ulik virksomhetsinformasjon. Ved å bruke denne informasjonen som et sammenlikningsgrunnlag kan man måle prestasjoner i egen virksomhet opp mot prestasjoner i andre tilsvarende virksomheter.

Internasjonalt har konkurranseeksponering falt sammen med et sterkere finansielt press på offentlig sektor. Hovedsynspunktet, slik dette kommuniseres fra OECD, er at når det offentlige ikke konkurrerer i et marked, vil det ha en tendens til å være mindre effektivt og mindre brukerorientert. Tanken med å eksponere den offentlige tjenesteproduksjonen for konkurranse i et marked er at konkurranse fremmer effektivitet og omstilling i samsvar med brukernes behov.

Utviklingen kan også ses i sammenheng med at den teknologiske utviklingen har gjort det mulig å utvikle nye tjenester og produsere «gamle» tjenester billigere og mer lønnsomt enn tidligere. Dette har ført til at nye aktører har ønsket å tre inn på det offentlige «markedet». Utviklingen kan også forklares ved at det har etablert seg internasjonale markeder, og at det er blitt en større grad av brukerorientering i det offentlige. Brukerne ser i stadig større grad seg selv som kunder framfor klienter eller passive mottakere av rettighetsbaserte tjenester.

Det er rettslige bindinger for konkurranseeksponering:

  • Krav om anbud ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier

  • Det må vurderes særskilt om det er rettslig adgang for andre rettssubjekter enn offentlige organer til å utføre oppgavene

  • Arbeidstakernes status endres som følge av virksomhetsoverdragelse, eller ved endring av tilknytningsform. Selv om arbeidsmiljøloven gir arbeidstakerne visse rettigheter ved virksomhetsoverdragelse knyttet til å videreføre visse opparbeidede rettigheter, er disse uklare på grunn av motstridende rettspraksis

I utredningens analyse drøftes de fire konkurranseeksponeringsvirkemidlene i forhold til disse fem vurderingskriteriene:

  • Effektivitet

  • Kvalitet

  • Styring og demokratisk kontroll

  • Tilgjengelighet for bruker

  • Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse

De fem vurderingskriteriene er operasjonalisert på følgende måte:

Effektivitet

Under vurderingen av effektivitet står kostnadseffektivitet sentralt. Det offentliges utgifter til tjenesten før og etter konkurranseeksponering blir sammenlignet, og en ser på endringer i kostnadsbildet. I denne sammenheng vil en i begrenset grad se på de samlede samfunnsmessige kostnadene knyttet til innføring av konkurranseeksponering, og primært fokusere på kostnader og innsparinger knyttet til den enkelte virksomhet.

Kvalitet

Ønsket om å få bedre kvalitet på tjenestene kan også være en grunn til å bruke konkurranseeksponering. Det er flere innfallsvinkler til en analyse av kvalitetsbegrepet.

For det første kan det dreie seg om brukerdefinert kvalitet, det vil si hvordan brukeren vurderer tjenesten, om vedkommende opplever at tjenesten dekker hans eller hennes behov og svarer til forventningene. For det andre kan det dreie seg om ekspertdefinert kvalitet, det vil si den standard eksperter innenfor feltet mener en tjeneste bør ha. En tredje innfallsvinkel til kvalitetsbegrepet er å se kvaliteten i sammenheng med den politikerbestemte innholdssiden i den offentlige tjenesteproduksjonen. Problemstillingen blir om de politikerbestemte målene endres som følge av konkurranseeksponeringen.

Styring og demokratisk kontroll

Hvilke styringsvirkemidler benytter det offentlige for å sikre at politiske målsettinger blir ivaretatt, og hvordan brukes disse styringsvirkemidlene? Her drøftes hvilken betydning det har for den demokratiske kontrollen at styringsmulighetene dreies bort fra etats- og eierstyring mot generell regulering, konsesjoner, finansieringssystemer, inngåelse av kontrakter osv.

Tilgjengelighet for brukerne

Det er et spørsmål om alle konkurranseformer ivaretar likhets- og fordelingshensyn like godt, eventuelt hvordan en kan sikre at de gjør det. Et sentralt vurderingspremiss er om de ulike formene for konkurranseeksponering kan utformes slik at distriktsinteressene blir ivaretatt.

Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse

Utvikling og opprettholdelse av markedskonkurranse er en forutsetning for vellykket konkurranseeksponering, med unntak av benchmarkingsmetoden.

Hvilke muligheter har det offentlige for å utvikle markeder med sikte på konkurranseeksponering? Bør det offentlig ta særlige hensyn når det er en stor aktør i markedet, for å sikre at konkurransesituasjonen opprettholdes? Hvordan løser staten eventuelle konflikter som følger av å være både aktør og regulator i markedet?

1.4.2 Sammendrag av oppsummering og konklusjoner

Etablering av konkurransemarkeder

Etablering av konkurransemarkeder (deregulering) er et virkemiddel som er blitt tatt i bruk i flere sektorer i nesten alle OECD-land de siste 10-15 årene. Hovederfaringen internasjonalt synes å være at etablering av konkurransemarkeder leder til en mer effektiv produksjon, ved at tjenestene produseres billigere enn tidligere. Erfaringer viser at denne type konkurranse ofte leder til økt tjenestemangfold, bedre kvalitet og høyere servicenivå. Insitamentet til å framskaffe nye produkter synes også å bli sterkere.

Erfaringene utvalget har basert seg på, kan tyde på at det er konkurransen i seg selv som genererer forbedringene. Det innebærer at privatisering ikke nødvendigvis er avgjørende for å realisere effektiviseringsgevinster.

Effektiviseringsgevinster som følge av dereguleringer forutsetter etter utvalgets oppfatning at det etableres virksom konkurranse. Erfaringene fra blant annet Storbritannia viser at private monopoler som erstatter offentlige monopoler, ikke leder til effektivitets- og kvalitetsforbedringer.

Selv om konkurransemarkeder leder til effektivitets- og/eller kvalitetsforbedringer, kan det være næringspolitiske, distriktspolitiske, fordelingspolitiske, brukerpolitiske og miljøpolitiske mål som ikke ivaretas gjennom markedet. Tidligere kunne dette søkes ivaretatt gjennom eierstyringen.

Det som imidlertid understrekes i de internasjonale erfaringene, er at selskapsledelsen må gis betingelser til å opptre forretningsmessig. Utvalget vil påpeke at politiske føringer gjennom eierstyringen som påvirker de forretningsmessige beslutningene, vil kunne være en konkurranseulempe for selskapet.

I de tilfeller hvor markedet selv ikke ivaretar de mål myndighetene har for den aktuelle tjenesten, bør en vurdere om disse målene kan nås gjennom alternative styringsvirkemidler av regulatorisk og økonomisk art. Utvalget vil understreke at ved vurdering av etablering av konkurransemarkeder bør konsekvensene for den samfunnsmessige styringen vurderes kritisk. En bør særlig vurdere om de samfunnsmessige målene lar seg ivareta gjennom de alternative styringsvirkemidlene, og om eierstyring har mindre betydning som styringsvirkemiddel.

Utvalget ser at kommunene bare i begrenset grad vil kunne ta i bruk de alternative styringsvirkemidlene som er vurdert som alternativ til eierstyring. Etablering av konkurransemarkeder er derfor et virkemiddel som i mindre grad er egnet for kommunesektoren.

Anbud

Erfaringsgrunnlaget i Norge er ikke omfattende nok til at en kan trekke entydige konklusjoner.

De internasjonale erfaringene utvalget har basert seg på, indikerer at anbudskonkurranser normalt leder til kostnadsbesparelser i størrelsesorden 10-30 %. Videre viser de internasjonale erfaringene at det er en betydelig variasjon i størrelsen på de besparelsene som er oppnådd.Variasjonene finner en både innenfor og mellom sektorer og innen for og mellom land.

Usikkerheten rundt en omstilling synes å være en belastning for arbeidstakerne. Lønnsnivået virker å være like bra eller bedre i de private virksomhetene. Det er ikke registrert klare tendenser til at private er dårligere til å tilrettelegge arbeidssituasjonen enn offentlige, men en del arbeidstakere i det private synes å oppleve en hardere arbeidsbelastning.

Verken i de norske eller internasjonale erfaringene finner en noen systematisk sammenheng mellom bruk av anbud og kvaliteten på tjenestene. Den kvaliteten som oppnås, henger nær sammen med den kvaliteten som bestilles gjennom anbudskontrakten. Anbudsspesifikasjonene beskriver ofte samme kvalitet som førsituasjonen.

Dersom målene ikke nås, er hovedproblemet etter utvalgets oppfatning ikke at tjenesteleverandøren ikke følger kontrakten, men snarere at det offentlige ikke spesifiserer kontrakten på en god nok måte.

For at anbudskonkurranser skal gi kostnadsbesparelser og/eller kvalitetsforbedringer, er det en nødvendig forutsetning at betingelsene for virksom konkurranse er til stede. Det offentlige kan i tilfelle anbudskonkurranse ha en oppgave i å utvikle markeder. Utvalget mener en bør vurdere å beholde noe produksjon i egenregi for å sikre framtidig konkurranse.

Kommuner som benytter anbudskonkurranser, er ofte større og preget av et variert næringsliv. Forholdene for bruk av anbudskonkurranser synes å ligge bedre til rette i tett befolkede strøk.

Ved anbudsutsetting endres utøvelsen av offentlig tjenesteproduksjon fra hierarkisk styring og organisering av tjenesteproduksjon til en modell hvor det utøves myndighet gjennom rollen som bestiller og enekjøper. Det politiske systemets rolle endres fra å tilby tjenestene i egen regi til å organisere tilbudet av dem.

Ved bruk av anbud må politikerne i større grad enn i dag gå inn og definere et bestemt tjenestenivå. Utvalget mener at anbudsutsetting dermed bidrar til å konkretisere målene og det kvalitetsmessige innholdet i tjenesteproduksjonen. Rollen som politisk beslutningstaker kommer sterkere fram, mens administrasjons- og eierfunksjoner blir kraftig redusert.

Utvalget vil imidlertid understreke at anbud også kan ha som konsekvens at politikerrollen blir svekket. Styring gjennom kontrakter innebærer at mulighetene for å gripe direkte inn reduseres eller til og med fjernes.

«Pengene følger brukeren»

«Pengene følger brukeren»-ordninger er primært tatt i bruk for å gi brukerne mulighet til å velge mellom ulike tilbydere. Den brukes både for å sette grupper av brukere i stand til å få dekket sitt tjenestebehov gjennom å kjøpe tjenesten i et marked og som en finansieringsform for produsenter av offentlige tjenester.

Utvalget vil understreke at en forutsetning for at «pengene følger brukeren»-ordninger skaper konkurranse, er at prisen er høy nok til at det er interessant for tilbyderne å konkurrere om brukere. De ordningene utvalget kjenner til, har som hovedregel et fast offentlig tilskudd og eventuelt en offentlig fastsatt egenandel. Det er ingen klar sammenheng mellom de «pengene følger brukeren»-ordninger utvalget har sett på, og kostnadseffektivitet.

Kvalitet har stor betydning for valg av tjenesteleverandør. For alle de ordninger utvalget har sett på, har det offentlige fastsatt kvalitetskrav. Der hvor en har lagt vekt på å utvikle konkurranse mellom tjenesteleverandørene, har en redusert offentlig fastsatte krav. På en rekke områder hvor det er vanskelig for brukeren å vurdere kvaliteten på tjenesten, er det blitt etablert informasjonssystemer som skal gjøre det lettere for brukerne å gjøre velbegrunnede valg.

For å sikre flere tjenesteleverandører må offentlige myndigheter tilpasse sine krav til tjenesteleverandøren og tjenestens innhold til hvilken pris som betales. Enkelte av de tjenester som faller inn under «pengene følger brukeren»-ordninger, er så detaljert regulert at det begrenser konkurransen.

Benchmarking

Utvalget er av den oppfatning at benchmarking er et effektivt virkemiddel for å avdekke effektivitets- og kvalitetsforskjeller mellom offentlige virksomheter. Benchmarking representerer på denne måten en verdifull metode i bestrebelsene på å måle effektivitet i en sektor der det er forbundet med vanskeligheter å måle effektivitet i virksomhetene. På den måten kan det oppstå en konkurranse i det offentlige om å oppnå de beste resultatene. Benchmarking brukt på riktig måte, vil kunne gi bedre effektivitet og kvalitet i offentlig tjenesteproduksjon.

Det er utvalgets vurdering at benchmarking vil ha betydning for politisk styring og demokratisk kontroll i den forstand at benchmarking med stor sannsynlighet vil oppnå betydelig politisk oppmerksomhet. Det vil for eksempel være grunn til å tro at det vil bli atskillig oppmerksomhet blant kommunepolitikere når prestasjonene i egen kommune blir sammenliknet med tilsvarende resultater i andre kommuner.

1.4.3 Utvalgets tilrådinger

  • Utvalget har ikke grunnlag for å peke på særskilte områder hvor en bør ta konkurranseeksponering i bruk verken for stat eller kommune. Utvalget tilrår imidlertid at en vurderer bruk av konkurranseeksponering på flere områder enn i dag. Slike vurderinger bør gjøres av sektormyndigheter og de enkelte kommuner.

  • Utvalget vil påpeke den uavklarte rettspraksisen som er knyttet til personalets rettigheter ved virksomhetsoverdragelse. Erfaringsmaterialet viser at usikkerheten rundt en omstilling kan være et problem for arbeidstakerne. Derfor er det viktig å få avklart rettspraksis, eventuelt ta initiativ for å presisere lov og forskriftsverk med tanke på å etablere en forutsigbar praksis.

  • Utvalget mener at etablering av konkurransemarkeder bør benyttes når det offentlige ønsker at brukerne skal være direkte representert som etterspørrere i et marked. Forutsetningen for bruk av denne formen er at forholdene ligger til rette for konkurranse mellom alternative tilbydere. Det offentlige er både ut fra historisk tradisjon og stordriftsfordeler involvert i markeder med store faste investeringer. Dette er tjenester som kan vurderes konkurranseutsatt gjennom konkurransemarkeder.

  • Utvalget mener anbudskonkurranser er et virkemiddel som kan benyttes dersom det offentlige ønsker å beholde kontroll over tjenestetilbudet og samtidig utnytte en antatt gevinst ved å la private tjenesteytere konkurrere om å utføre tjensten. Slike anbudskonkurranser kan benyttes på områder hvor det ikke eksisterer et velfungerende marked for å utføre selve tjenesten. Anbudskonkurranser er en krevende konkurranseform som stiller store krav til det offentlige som bestiller. For å kunne spesifisere en tjeneste i kontraktsform og for å ha kontroll med kostnadssiden må en spesifisere innholdet i tjenesten og hvor mange som skal benytte seg av den.

  • På denne bakgrunn ser utvalget det som særlig aktuelt å benytte «pengene følger brukeren»-ordninger når det offentlige ønsker å kunne påvirke hvor mye av en tjeneste som brukes, og hvilke grupper som benytter seg av tjenesten og/eller ha vesentlig innflytelse på innholdet i tjenesten. Utvalget antar at dette særlig vil gjelde tjenester som har betydelige velferdsmessige konsekvenser for brukeren.

  • Utvalget vil framheve at benchmarking bør brukes for å teste ut effektiviserings- og kvalitetsforbedringspotensialet innenfor virksomheter hvor forholdene ligger til rette for sammenlikning. Virkemiddelet kan også benyttes innenfor en sektor med sikte på å iverksette ytterligere konkurransetiltak,f.eks. anbud.

  • Utvalget mener det bør utarbeides prosessveiledere basert på erfaringene i Norge og andre land. Veilederne bør beskrive både foranalyse og gjennomføringsprosess for bruk av de ulike konkurranseformene.

  • Det er viktig at sektorspesifikke hensyn og mål tillegges avgjørende betydning når konkurranseeksponering skal vurderes. Det er etter utvalgets oppfatning viktig at de erfaringer de ulike organene gjør, systematiseres for videre kunnskapsoppbygging, slik at erfaringene kan nyttiggjøres på tvers.

  • Etter utvalgets oppfatning viser erfaringene at det særlig bør vektlegges om det finnes et fungerende marked å konkurranseutsette virksomheten i. Det bør med utgangspunkt i norske forhold arbeides videre med hvordan de markedsmessige betingelsene eventuelt kan etableres og bedres.

  • Det bør arbeides med å videreutvikle den offentlige kompetansen til å styre gjennom kontrakter. Den hierarkiske styringen bør suppleres med en større oppmerksomhet på kontraktsstyring basert på et «bestiller-utfører»-forhold.

  • Det er behov for å bedre kunnskapene om bruk av de alternative styringsvirkemidlene på de deregulerte sektorene, spesielt med hensyn til konsesjoner og hvordan det offentlige kan bli en mest mulig effektiv kjøper av tjenester.

  • Analysen har vist at andre styringsvirkemidler enn eierstyring er sentrale i sektorstyringen ved etablering av konkurransemarkeder. For de analyserte sektorene vurderes de alternative styringsvirkemidlene som egnet til å ivareta de samfunnsmessige målene. Dette understøttes ved at myndighetene har gått inn for å delprivatisere flere av de statlige selskapene. Begrunnelsen for statlig eierskap eller salg av statens eierandeler synes å være forankret i hvert enkelt sektordepartement.Det bør utvikles en overordnet og prinsipiell politikk på tvers av sektorene i forhold til begrunnelsen for statlig eierskap.

  • Det er fra flere hold blitt reist spørsmål om rollene som eier og regulator bør ligge i samme departement. Dette spørsmålet aktualiseres ytterligere når statlige eller halvstatlige selskaper er i en konkurransesituasjon hvor det er viktig å understreke betydningen av habilitet og troverdighet overfor konkurrerende selskaper. I Norge er spørsmålet nå under utredning i en interdepartemental arbeidsgruppe.

1.4.4 Særmerknad fra utvalgets medlemmer Per Hovden og Tore Nyseter

Konkurranseutsetting er ikke av ny dato i kommunesektoren. En rekke kommuner prøver dette ut som et alternativ i sin organisasjonsutvikling.

De temaene som konkurranseeksponeringsutvalget tar opp, griper inn i sentrale politikkområder som har å gjøre med sentrum-periferi, bruk og tilgang på kvalifisert arbeidskraft og demokratisk styring av offentlige tjenester. Diskusjonen om konkurranseeksponering må derfor ikke bare bli en diskusjon om markeds-styring kontra offentlig styring, men må ses i en større sammenheng hvor blant annet ulike konsekvenser klargjøres.

På denne bakgrunn fremmes følgende særmerknad:

  1. I utvalgets rapport framstilles konkurranseeksponering empirisk og teoretisk. Etter disse medlemmers oppfatning må det understrekes at dette også i høyeste grad er et skjønnsmessig og politisk tema, basert på verdier og ideologi.

  2. Konkurranse handler også om hvordan kommuner og fylkeskommuner med sine ansatte kan styrke sin kompetanse og bli bedre og mer effektive tjenestytere. Dette er kommunesektorens hovedutfordring. Nødvendig modernisering av den lokale forvaltning krever et vidt spekter av tiltak som må ses i sammenheng. Effektivisering i form av konkurranse er bare en del av dette.

  3. Etter disse medlemmers oppfatning brukes i rapporten begrepet «offentlig virksomhet» uten at det redegjøres tilfredsstillende for forskjellen mellom statlig og kommunal virksomhet. Det er forskjell på statlig forretningsdrift og kommunal tjenesteproduksjon. Når man drøfter konkurranseeksponering, må det også redegjøres for forskjellen mellom tjenesteproduksjon og næringsdrift. Offentlig og privat sektor bør ha mye å lære av hverandre. Men det er stor forskjell på det offentlige som først og fremt skal dekke innbyggernes behov, og det private som først og fremst skal tjene penger. Det blir derfor ulogisk å sammenlikne kjøp av forbruksgoder og bruk av velferdsgoder.

  4. Det er et akseptert prinsipp i Norge at innbyggerne i utkant-strøk må ha samme muligheter og tilbud av velferdsgoder som innbyggerne i sentrale strøk. Å rokke ved dette er en betydelig endring av bl.a. sosialpolitikkens innhold. Med den bosetting og kommunestruktur vi har i dag, vil konkurranseutsetting være lite aktuelt for store deler av landet. Slik det pekes på i rapporten vil utkant-Norge vil ikke bli noe marked for private aktører. Denne sentrale problemstillingen er viktig i diskusjonen om konkurranseeksponering.

  5. På tross av at staten opprettholder sin sektoriserte inndeling, ser mange kommuner og fylkeskommuner nødvendigheten og behovet for større samordning på tvers av tjenester og sektorer. Mange prøver derfor ut alternative måter å organisere tjenesteproduksjonen på for å møte stadig mer sammensatte velferdsproblemer. Man må være oppmerksom på hvorvidt konkurranseutsatte tjenester vil være i stand til å samordne oppgaver slik kommunene gjør. Allikevel vil mange være enig i at konkurranseutsetting kan være et posistivt element i organisering og utføring av velferdstjenester. Dette betinger at det er reell konkurranse og ikke oppstår privat monopol. Som nevnt i rapporten er det grunn til å peke på at konkurranseutsetting av velferdsgoder innebærer at arbeidsplasser blir privatisert, med de konsekvenser det får for det offentlige som arbeidsgivere og for arbeidstakerne.

  6. Benchmarking er et positivt, men sammensatt virkemiddel. Det bør derfor understrekes, som det er omtalt i vedlegget, at kommunesektoren og staten allerede har under utvikling et system (KOSTRA), som gir et betydelig bedre grunnlag for bruk av slike virkemidler. Store variasjoner mellom landets kommuner gjør at for eksempel utgifter pr. innbygger i en sektor ikke alltid er sammenliknbart.

  7. Selv om det i rapporten er omtalt innsparinger ved konkurranseutsetting fra andre land, viser utvalgets rapport viser etter disse medlemmers oppfatning, at de norske erfaringene ikke dokumenterer at det er grunnlag for å spare betydelige offentlige utgifter til tjenesteproduksjon ved konkurranseutsetting, bl.a. uten samtidig å redusere tjenestenes omfang og kvalitet. Det er uheldig når utredninger og private konsulenter skaper inntrykk av at man nærmest automatisk får store innsparingsmuligheter ved konkurranseutsetting.

  8. Med disse merknader mener medlemmene Hovden og Nyseter at rapporten om konkurranseeksponering har begrenset nytteverdi for landets kommuner og fylkeskommuner. Det kommunale selvstyre tilsier at det er kommunene selv som må gjøre sine valg. Det er derfor viktig at utredninger om kompliserte spørsmål fanger opp alle aktuelle problemstillinger. Kommunenes og fylkeskommunenes behov er først og fremst formidling av gode erfaringer og praktisk veiledningsmateriale som kan styrke deres kompetanse og gjøre tjenestetilbudet mer effektivt og med god nok kvalitet.

  9. Disse medlemmer vil understreke at organisering av kommunal virksomhet og tjenesteproduksjon først og fremst er et tema for den enkelte kommune og fylkeskommune.

Til dokumentets forside