Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2008: 5

Retten til fiske i havet utenfor Finnmark

Til innholdsfortegnelse

11 Utvalgets vurderinger og tilrådninger

11.1 Innledning

Utvalget har gjennom de tidligere kapitler redegjort for det faktiske og det rettslige grunnlag for sine vurderinger og tilrådninger. Til dels har utvalget også i disse kapitler gitt sine delkonklusjoner på avgrensede spørsmål. Utvalget vil i dette kapitlet videre utvikle og sammenfatte sine vurderinger og tilrådninger. Ved dette tilsikter utvalget å oppfylle de krav som fremgår av det mandatet som utvalget har fått.

De mest sentrale tilrådninger har utvalget, i samsvar med mandatet, fremlagt gjennom et forslag til en ny lov. Dette lovutkastet er tatt inn i kapittel 13. I det følgende kapittel 14 er det gitt spesielle merknader til de enkelte paragrafer i lovutkastet. Men det må understrekes at disse merknadene bare tilsikter å gi enkelte presiseringer. Selve begrunnelsen for lovutkastets bestemmelser er å finne i innstillingen i dens helhet, herunder det inneværende kapittel.

Ved siden av de forslag som er inntatt i lovutkastet, fremsetter utvalget også en del forslag som forutsetter endring eller tillegg til de nåværende forskrifter i fiskeriforvaltningen. Utvalget har ment at de nødvendige nye formuleringer i forskriftsverket mest hensiktsmessig utføres av departementet eller direktoratet.

I dette kapitlet påpeker utvalget først grunnlaget for sine vurderinger og tilrådninger, og tegner hovedlinjen i disse. Deretter går utvalget nærmere inn på de vesentligste spørsmål. Noen enkeltheter kommer i tillegg i selve lovutkastet med spesialmerknadene til de enkelte bestemmelser.

11.2 Grunnlaget for utvalgets vurderinger og tilrådninger

Utvalgets hovedoppgave er ifølge mandatet å utrede retten til fiske i havet utenfor Finnmark for samer og andre. Som grunnlag for sine konklusjoner bygger utvalget særlig på følgende elementer som er fremlagt foran i utredningen:

  1. En historisk gjennomgang av samers og andres fiske i havet utenfor Finnmark som er nødvendig for å avgjøre om det gjennom lovgivning eller sedvaner – eller kombinasjon av lovgivning og sedvane – er skapt en rett til fiske som fortsatt er gyldig, eller som kan være gyldig innenfor enkelte områder eller er på annen måte begrenset.

  2. En redegjørelse for sjøsamenes bosetting og kultur i Finnmark som er påkrevd for å behandle rettsgrunnlaget for deres og andres rett til fiske og for valg av virkemidler, og redegjørelsen beskriver i denne sammenheng sjøsamenes historie, deres nåværende stilling og deres utsatte situasjon som en folkegruppe av et eget folk.

  3. En fremstilling av folkerettens vern av urfolk og minoriteter som er avgjørende for å påvise statens ansvar for å gi sjøsamene reelle muligheter – og herunder en styrket rett til fiske – til å sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv, et ansvar som også er fastslått i Grunnloven.

  4. En beskrivelse og analyse av fiskerinæringens økonomiske og kulturelle betydning for Finnmark som gir det faktiske grunnlag for utvalgets vurderinger, og i denne sammenheng påviser virkningen av at adgangen til fiske er blitt begrenset og nærmere regulert.

  5. Med sikte på å utdype og aktualisere utvalgets kunnskaper om fiskeriene og om fiskernes situasjon i Finnmark har utvalget arrangert og tatt del i åpne høringsmøter i alle Finnmarks sytten kystkommuner.

  6. Den rett til fiske som utvalget finner grunnlag for, vil ha konsekvenser for den fiskeriregulering som i dag er utviklet innenfor norsk fiskeriforvaltning, og denne fiskeriforvaltning blir derfor beskrevet for Finnmarks fiskerier.

  7. For spørsmålet om retten til fiske og ikke minst for rettens innvirkning på den offentlige reguleringen har det vært av betydning å se på forholdene i enkelte andre land, som har gitt flere synspunkter til utvalgets vurderinger.

11.3 Hovedlinjen i utvalgets vurderinger og tilrådninger

Utvalget vil her trekke opp hovedlinjen i sine vurderinger og de viktigste tilrådninger de leder opp til. En rekke hovedproblemer utdypes i de følgende deler av kapitlet, og en rekke enkeltheter kommer også til senere.

Norge er bygget på territoriet til to folk, nordmenn og samer. Samene var i begynnelsen av 1800-tallet flertallsfolket i Finnmark. Dette omtales under innstillingens punkt 6.3. Et stort antall av samene var bosatt ved havet, særlig i fjordene, gjerne kalt sjøsamer. Fiske var en hovednæring – ved fjordene ofte sammen med jordbruk og høsting i utmark – og utgjorde det materielle grunnlag for deres samiske kultur.

I løpet av 1800-tallet og videre inn i 1900-tallet ble samenes kulturelle stilling grunnleggende svekket. En sterk fornorskningspolitikk overfor samene på flere samfunnsområder var en viktig faktor. Den rammet sjøsamene særlig hardt. For den sjøsamiske kulturen er nå situasjonen særdeles kritisk.

Lovens formål er å fastslå retten til fiske i fjord- og kystfarvann i Finnmark. Men formålet er dessuten, så langt denne retten gir hjemmel, å styrke grunnlaget for sjøsamisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

Retten til fiske bygger på historien. Det har alltid vært drevet fiske utenfor Finnmarks kyst. Men for samene har retten til fiske i tillegg et nyere grunnlag. Det er etterkrigstidens internasjonale konvensjoner.

Den mest sentrale bestemmelsen er her FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 som pålegger staten et ansvar for at blant annet etniske minoriteter kan dyrke sin kultur. Denne konvensjonen er inkorporert i norsk lovgivning ved menneskerettsloven av 1999 og er samtidig gitt forrang fremfor annen lov. Dette ansvar for samisk kultur er også fastslått i Grunnlovens § 110 a. ILO-konvensjon nr. 169 gir urfolk en rett til medbestemmelse i saker om utnyttelse av naturressurser. Samene er et urfolk og har den rett som følger av disse og andre urfolksregler.

Staten kan bruke en rekke virkemidler for å styrke sjøsamisk kultur. Denne utredning gjelder fiske og fiskerinæringen.

Fiskerinæringen har en avgjørende økonomisk og kulturell betydning for Finnmark. Dette er nærmere dokumentert i utredningen. Den sjøsamiske kulturen er bygget på fjord- og kystfisket, både som levevei alene og ikke minst sammen med annen næring. Dette er også nærmere dokumentert i utredningen. Hvis den sjøsamiske kulturen skal ha en fremtid, må de sjøsamiske lokalsamfunn få en styrket stilling i fjord- og kystfisket.

Utvalget finner etter dette at folk som er bosatt ved fjordene og langs kysten i Finnmark, på grunnlag av historisk bruk og folkerettens regler om urfolk og minoriteter, har en rett til fiske i havet utenfor Finnmark.

Folkerettens regler om urfolk og minoriteter kan begrunne både individuelle og kollektive rettigheter. Men det er kollektive ordninger som i størst grad vil virke samlende og kulturbevarende. Det er både rettslig sett og politisk sett best begrunnet å anse dem som områderettigheter. Utvalget gir som sin tilrådning at denne retten skal gjelde for alle folkegrupper i Finnmark.

Utvalget finner videre at denne retten skal omfatte både en rett til å fiske til eget forbruk, en rett til å kunne begynne som fisker i næring, og en rett som yrkesfisker til en fangstmengde som gir økonomisk grunnlag for en husholdning, enten som levevei alene eller sammen med annen næring.

Dette er en rett som folk ved fjorder og langs kysten har, og som de skal kunne gjøre gjeldende overfor fiskerimyndighetene. Det er en viktig side ved det å ha en rett. Hvis myndighetene må sette begrensninger av ressurshensyn, må retten til fiske i tilstrekkelig grad bli gjennomført ved kvoter eller andre tillatelser. Ved fastsettelsen av slike kvoter og tillatelser skal det legges vekt på at det materielle grunnlag for sjøsamisk kultur og annen kystkultur i Finnmark blir sikret.

Det fremgår av den historiske utredning at folk ved fjordene har hatt en særstilling til fiske i den enkelte fjord gjennom tidene. Når fiskere fra andre områder har utnyttet fjordressursene i større utstrekning, har de blitt møtt med motstand fra fjordfiskernes side. Meget kan tale for at det var dannet en bindende sedvane om en særlig sterk rett for fjordfiskerne. Forholdet er endret gjennom det siste halve århundre. Men det er ikke gitt at en sedvanerett gjennom dette vil være bortfalt. Utvalget vil under enhver omstendighet mene at en slik særlig sterk rett er en god løsning ved at den vil styrke vernet for fiske i de typisk sjøsamiske områder. Det vil være opp til det regionale styringsorgan som foreslås for Finnmark, å bestemme grensen for den enkelte fjord med sikte på denne retten. Men dersom en samlet vurdering av ressursene skulle tilsi at fjorden åpnes for andre enn fjordfiskerne, vil styringsorganet også kunne gjennomføre dette.

Utenfor fjordene er det i hovedsak klart at finnmarksfiskerne ikke har hatt noen sedvanebestemt særstilling. Også fiskere som kommer fra områder sør for Finnmark, har gjennom århundrer tatt del i fisket i havet utenfor Finnmark. Disse fremmedfiskerne har ikke bare vært konkurrenter til fiskerne fra Finnmark. De har også vært viktige for Finnmark økonomisk sett, først og fremst gjennom deres betydelige leveringer av fisk til landbasert virksomhet i Finnmark, men også ved bosetting. Utvalget mener at deres fiske utenfor Finnmark gjennom historien tilsier at de har en rett til å fiske utenfor fjordene på lik linje med Finnmarks egne fiskere.

Det har fra Finnmarks side – så vel fra Fylkestinget som fra Sametinget – vært arbeidet for å få en større grad av regionalt selvstyre i forvaltningen av fiskeriene, og likeledes for å få et eget selskap som kunne engasjere seg kommersielt i fiskeriene. Utvalget vil foreslå et nytt organ som kan arbeide med begge disse sider, men det drøftes i hvilken grad de økonomiske disposisjoner må skilles ut fra den forvaltningsmessige reguleringen. Utvalget antar at Finnmarkseiendommen i atskillig grad kan danne et mønster. Utvalget har også funnet støtte for en slik løsning i enkelte fremmede lands ordninger for sine fiskerier.

Dette organet, som i loven er gitt navnet Finnmark fiskeriforvaltning, skal ha et styre som blir tillagt betydelig myndighet til å gi regler for fisket i havet utenfor Finnmark. Det skal også kunne arbeide for fjord- og kystfisket ved å forvalte kvoter. Organet skal vurdere behovet for å opprette et eget ressursselskap. Myndigheten til Finnmark fiskeriforvaltning omfatter, innenfor de nærmere regler i loven, havområdet ut til fire nautiske mil utenfor grunnlinjene. Dette havområdet er i loven kalt for Finnmarkssonen.

Fylkestinget og Sametinget skal hver oppnevne tre medlemmer av styret. Utvalget har her fulgt mønsteret fra Finnmarkseiendommen. Sametingets representasjon her er særlig begrunnet ved at det er samenes rettigheter etter folkeretten som gir hele Finnmarks fjord- og kystfiske den sterke rettsstilling. Flere av de supplerende regler om valg, regnskap, kontroll m.m. er også gitt etter mønster av Finnmarksloven.

Når Finnmark fiskeriforvaltning er tillagt et så vidt arbeidsområde, vil dette organet kunne bli en særdeles sterk faktor i gjennomføringen av lovens formål. Ved sine regler kan det sørge for at småskalafisket – fiske med mindre fartøyer og passive redskaper – får tilstrekkelige områder for sitt fiske. Med de tilførte ressurser kan organet – eventuelt gjennom et eget selskap – sørge for at fjord- og kystfisket blir tilført kvoter og andre fisketillatelser, eventuelt også fartøyer.

Denne mulighet for et organ til å disponere over kvoter og andre fisketillatelser gir den norske stat en ny sjanse til å oppfylle sitt særlige ansvar overfor sjøsamisk kultur, og samtidig styrke annen kystkultur. Ved tilførsel av kapital eller kvoter vil staten oppnå at fjord- og kystfisket i Finnmark kan få et større fangstvolum, som vil føre til bedre økonomi og trolig flere deltakere i dette fisket. Med flere knyttet til denne næringen på et sikrere økonomisk grunnlag vil det bli mulighet for en mer stabil bosetning i fjord og langs kyst. En slik bosetning er avgjørende for sikring og videre utvikling av samisk kultur og annen kystkultur i Finnmark.

For den utsatte sjøsamiske kultur er det nå et være eller ikke være. For staten er det ikke bare en ny sjanse, men trolig den siste sjansen til å oppfylle dette kulturansvar. Derfor er det avgjørende at det nå settes inn store nok ressurser.

Skulle den situasjon oppstå at det ikke er nok fisk til å sikre den sjøsamiske kulturen gjennom fiske og fiskerinæringen, opphører ikke statens ansvar for kulturvern etter artikkel 27 av den grunn. Men dette ansvar må i så fall oppfylles ved tiltak fra statens side av annen art. Da er man imidlertid utenfor området for denne utredningen.

11.4 Allment om retten til fiske

1. Fiskeressursene i havet er begrenset. Staten må derfor foreta nødvendige reguleringer. Det totale norske fangstvolum blir fastsatt i første rekke ut fra biologiske hensyn og ved en nærmere avtalt internasjonal fordeling. Ingen norsk rettsregulering kan overskride den grensen som derved er fastsatt.

Dette er et grunnleggende forhold for utvalgets vurderinger og tilrådninger.

En rett til fiske i havet utenfor Finnmark kan derfor bare gjennomføres innenfor disse rammene. All drøftelse i denne utredning bygger på denne forutsetning.

2. Utvalgets hovedoppgave er ifølge mandatet å utrede samers og andres «rett til fiske» i havet utenfor Finnmark. Med dette siktes det spesielt til utredning av samers og andres «rett til saltvannsfiske» i kystnære farvann og fjorder langs Finnmarks kyst. En «rett til fiske» er følgelig et nøkkelord for utvalgets utredning. Utvalget har i de tidligere deler av innstillingen fremlagt et bredt materiale for å kunne foreta sine vurderinger og tilrådninger. Dette uttrykket «rett til fiske» kan imidlertid omfatte – og må antas i denne sammenheng å omfatte – ulike former for rett. Utvalget finner det derfor nødvendig å komme med noen nærmere presiseringer som grunnlag for sine vurderinger og tilrådninger.

Norsk fiskerinæring er regulert ved et omfattende sett av regler fastsatt i lovgivning og forskrifter. Den vanlige måten for en fisker å få en adgang til å fiske i havet, har i de senere årene vært å få en ervervstillatelse for sitt fartøy etter deltakerloven av 1999 og tillatelse og dertil hørende kvote etter lov om saltvannsfiske av 1983. Det er i henhold til disse lover og forskrifter at alle norske fiskere – og herunder «samer og andre» i Finnmark – gjennomfører sitt fiske. Det er da en naturlig språkbruk – og det er sannsynligvis en allmenn språkbruk – å si at fiskerne da har utøvet sin «rett til fiske». Og når man innenfor fiskerinæringen taler om en «rett til fiske», er det trolig oftest omfanget av tillatelser og dertil hørende fartøykvoter man tar sikte på.

Men det er ikke denne begrensete betydning av uttrykket «rett til fiske» som utvalget legger til grunn.

Det som er utvalgets oppgave, er å utrede om det er en «rett til fiske» i havet utenfor Finnmark uavhengig av myndighetenes fiskeriregulering. Denne videre forståelse følger med nødvendighet av mandatet for øvrig. Det pålegger utvalget å foreta en historisk gjennomgang og kartlegging av samers og andres utøvelse av fiske i Finnmark, og sier at utvalget skal gi en fremstilling av de forpliktelser som norsk rett, inklusive sedvanerettsdannelsen, måtte pålegge staten. Oppdraget til utvalget er også å gi en fremstilling av aktuelle spørsmål i overensstemmelse med ILO-konvensjon nr. 169 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (særlig artikkel 27). Disse deler av mandatet peker mot muligheten av en «rett til fiske» som bygger på historisk og folkerettslig grunnlag, og som vil være en «rett til fiske» som ikke bygger på norske myndigheters tillatelser og andre reguleringer.

I den grad utvalget kommer til at slik «rett til fiske» foreligger uavhengig av myndighetenes reguleringer, vil det være nødvendig at reguleringene blir endret i tilstrekkelig grad til å gi plass for disse andre rettigheter.

Den fisken som Norge har adgang til å disponere i henhold til internasjonale overenskomster, blir omtalt som en «nasjonal ressurs». Utvalget har ofte møtt uttrykket i betydningen av at dette er fellesskapets ressurs som de nasjonale myndigheter må fordele på best mulig måte ut fra et likhetsprinsipp. Men i den grad utvalget finner en «rett til fiske» uavhengig av myndighetenes fordeling, vil dette gi en «rett til fiske» til særlige grupper av fiskere og følgelig innebære en modifikasjon av denne vanlige forståelsen av fisk i havet som en «nasjonal ressurs».

Utvalget vil nå i det følgende omtale retten til fiske som er uavhengig av reguleringene. Det er ulike typer av en slik rett som faller innenfor denne utredning.

3. Retten til fiske i havet har fra 1850-tallet i stor grad vært ansett som en «allemannsrett». Det vil si at retten kunne utøves av enhver som holdt seg innenfor de lovsatte og sedvanefestede regler. Man har også talt om sjøterritoriet (eventuelt med økonomisk sone) som en «almenning» og retten til fiske som en «almenningsrett». Det vil si en områderett som kunne utøves av de som hadde tilknytning til området. Begge uttrykk pekte på at dette i utgangspunktet var en rett for alle som fisket i samsvar med de regler som myndighetene stilte opp.

Etter hvert har myndighetene begrenset denne almenningsretten av hensyn til fiskeressursenes omfang. Staten har «lukket almenningen». Det er ikke lenger «fritt fiske», eller i all fall i meget begrenset grad.

Spørsmålet er da om «retten til fiske» som en allemannsrett har blitt omdannet til en rett til fiske ved forskjellige former for offentlige tillatelser (konsesjon, deltakeradgang, kvote m.m.), eller om det vil være grupper av fiskere som har en særlig rett til fiske også under det nye system.

Både spørsmålet om fiskere i Finnmark kan ha en særlig rett til fiske, og om noen av dem kan ha en særlig rett til fiske i bestemte områder, er kommet i en ny stilling ved fremveksten av den internasjonale urfolks- og minoritetsretten. Sentrale deler av denne retten har Norge gitt en spesielt sterk lovskraft ved menneskerettsloven av 1999.

Et hovedskille gjennom en redegjørelse for retten til fiske vil være om det er en rett i kraft av myndighetenes ulike tillatelser eller en rett i kraft av historisk bruk og av urfolks- og minoritetsretten.

4. En form for rett til fiske møter man ved de rettigheter til fiskeområder i havet som kan være opparbeidet ved hevd eller alders tids bruk. Dette vil kunne være kollektive rettigheter, som rett for et lokalsamfunn, eller det vil kunne være individuelle rettigheter, for en fisker og eventuelt hans husholdning. Det vil kunne gjelde en enkelt fiskeplass eller et noe større areal, som en fiskerik grunne. Det vil kunne gjelde en bestemt bruk av redskaper eller en særlig fiskeart. Trolig vil det, de ganger det forekommer, dreie seg om selve retten til fiske, altså en form for bruksrett til området.

Både en bruksrett og en eiendomsrett betegnes gjerne for en tinglig rett, dvs. rettshaveren kan gjøre retten over den begrensede eiendommen (tingen) gjeldende mot alle, og retten er av privatrettslig karakter, dvs. retten hviler ikke på noe offentlig vedtak. Slike rettigheter spilte en betydelig rolle i fiskerigrensesaken mot Storbritannia, der det fra norsk side som omtalt i kapittel 5 ble anført at de fra gammelt av var vanlige langs den norske kysten.

Utvalget har ikke hatt muligheter for å foreta nærmere undersøkelser om denne type rettigheter forekommer noen steder i fjorder og langs kysten i Finnmark. Det må i tilfelle skje ved dokumentasjon av bruk knyttet til det enkelte sted. En slik begrensning fremgår også av utvalgets oppdrag som sier at hovedoppgaven er «på prinsipielt grunnlag» å utrede retten til fiske i havet.

Utvalgets forslag tar imidlertid ikke sikte på å gripe inn i de særrettigheter som eventuelt kan foreligge til spesielle fiskeplasser eller andre mer begrensede områder i havet. Det blir uttrykkelig sagt i lovutkastet.

Utvalget kommer noe nærmere inn på slike eventuelle rettigheter i et sluttavsnitt i dette kapittel og i lovutkastets siste bestemmelse.

5. Dersom bruken er foretatt av et større antall mennesker og gjelder et større geografisk område, taler man gjerne om sedvane i stedet for alders tids bruk. Dreier det seg om et enkelt område, som en enkelt fjord i Finnmark, vil man kunne bruke betegnelsen lokal sedvane. Har sedvanen en større utbredelse, taler man om en sedvane mer allment.

Både for alders tids bruk og for sedvane gjelder at det må være en meget langvarig bruk, og at bruken må være utøvet med den oppfatning at den var rettmessig. Har en sedvane dannet en rettighet, taler man om sedvanerett.

For denne utredning oppstår spørsmålet om det er utviklet en særlig rett for de som er bosatt ved en fjord i Finnmark, til å fiske i denne fjorden. Her gjelder det ikke små, avgrensete områder, men en hel fjord. Det vil videre kunne være spørsmål om en sedvanerett for alle fjordene i Finnmark.

En slik særlig «fjordrett» vil – som ved tilfelle av alders tids bruk – vende seg mot andre private subjekter, altså verne rettshaverne mot andre fiskere. Men når området blir så omfattende at man taler om sedvanerett, ser man det ikke lenger bare som en tinglig rett for en eller flere rettshavere, men som en rettsregel av mer allmenn karakter.

Det er i kapittel 5 redegjort for bruk av fjordene og regulering av denne bruken gjennom århundrer. Motsetningen mellom fjordfiskere og andre fiskere er viet særlig oppmerksomhet. Fremstillingen viser at det ikke er noe i det fremlagte materialet som skulle hindre at det er dannet en sedvanerett for folk bosatt ved fjordene til en særlig rett til fiske. Det er også elementer i fremstillingen som peker i retning av en slik sedvanerett. Men utvalget har ikke funnet det nødvendig å forme en konklusjon på grunnlag av den historiske bruken alene. For de folkerettslige krav til sikring av sjøsamenes kulturgrunnlag kommer i tillegg. Folkeretten krever vern av den sjøsamiske kultur og derfor også realistiske vilkår for bosetting ved fjordene som er viktige sjøsamiske områder.

Såfremt denne historiske bruken blir sett i sammenheng med samenes urfolks- og minoritetsrett, er rettsstillingen klarere.

6. Den viktigste rett innenfor vårt emne er den urfolksrett og minoritetsrett som følger av internasjonale konvensjoner. Disse rettigheter – til kultursikring og medbestemmelse – legger et ansvar på staten. Rettighetene er ikke rettet mot medborgere, men mot statsmyndighetene. De er offentligrettslige rettigheter.

Disse rettigheter er også skapt gjennom en historisk bruk, all den stund det er sjøsamenes samlede liv og aktivitet som gjennom århundrer har dannet den kultur som har dette rettsvern. Men rettighetene har oppnådd sin styrke i vårt land ved vår tilslutning til de internasjonale konvensjoner og vår gjennomføring av disse i norsk rett. Både den internasjonale rett og denne gjennomføringen er behandlet i kapittel 8.

De rettigheter som samlet danner samenes urfolks- og minoritetsvern, er til dels viktige menneskerettigheter, og må bli gjennomført på de enkelte samfunnsområder på en måte som menneskerettigheter har krav på i en rettsstat.

7. Man må som påpekt skille mellom rett og forvaltning, dvs. fiskernes rett til fiske og departementets (med underliggende etaters) forvaltning av fiskerier og fiskeressurser.

Selv om all rett til fiske må gjennomføres innenfor det samlede nasjonale fangstvolum, står retten til fiske i en annen stilling overfor de nærmere reguleringer innenfor dette fangstvolum. Fiskerne i Finnmark har et rettskrav så langt dette er begrunnet i den historiske bruk og internasjonal rett, og statens forvaltning må tilpasses fiskernes rettskrav. Statens praksis med kvoter og andre tildelinger kan ikke legge begrensninger på disse rettskrav, men må sørge for å gjennomføre disse. Det er forvaltningsregler og forvaltningspraksis som må vike der det blir motstrid mellom fiskernes rettskrav og statens forvaltning.

Dette må presiseres noe nærmere. Staten – eller annen myndighet etter delegasjon – kan gi regler om hvordan fisket skal skje. Slike regler må alle fiskere tilpasse seg selv om de har en rett til å fiske. Men forvaltningen må godta retten så langt den rekker, selv om denne retten kan komme i konflikt med de ordinære fiskerireguleringer.

Dette vil etter utvalgets konklusjoner om rettens omfang kunne gi fiskerne i Finnmark rett til en større del av landets fiskeressurser. Det er mulig at fiskerne i enkelte områder utenfor Finnmark kan påvise et tilsvarende eller liknende rettskrav som det utvalget fastslår for Finnmarks fjord- og kystfiskere. Det henvises her til Samerettsutvalgets innstilling i NOU 2007: 13 og NOU 2007: 14. Men en slik geografisk utvidelse ligger utenfor dette utvalgs mandat å undersøke.

Hvis fiskernes rettskrav ikke blir oppfylt fra statens side, vil fiskerne, individuelt og ved sine organisasjoner, kunne fremme kravet ved domstolene. Men utvalget går ikke nærmere inn på de spørsmål som vil kunne melde seg i den anledning. Utvalgets oppgave er å undersøke hvilken rett til fiske som foreligger. Utvalget forutsetter at staten oppfyller sine forpliktelser.

8. Denne utredningen av «rett til fiske» gjelder ikke bare hvordan retten i øyeblikket er. Utvalgets mandat går videre ut på å «fremme forslag til eventuelle lovendringer og andre tiltak utvalget mener er nødvendig eller hensiktsmessig». Det er følgelig også innenfor utvalgets oppgave, i tillegg til å utrede retten slik den er i dag, å fremsette forslag til lovendringer og andre tiltak.

Denne siden av mandatet er særlig viktig der rekkevidden av rettsreglene for tiden er usikker eller et rettsprinsipp har behov for presisering og konkretisering for å bli praktisk operativt. Slik er rettssituasjonen for den mulige sedvaneretten i fjordene, for samenes urfolks- og minoritetsvern, og for summen av disse to rettselementer. Utvalget har utformet et lovutkast som tar sikte på både å fastslå noen allmenne rettsprinsipper og gi regler for den praktiske gjennomføring.

Det er også en oppgave for utvalget ifølge mandatet å foreta «en vurdering av forholdet til etablert forvaltning». Utvalget foreslår i den anledning flere endringer i gjeldende reguleringer med sikte på å oppfylle rettskravet om et vern av det materielle kulturgrunnlaget.

Om man kan betegne en adgang til fiske på grunnlag av en kvote eller annen tildeling som en rettighet, er i noen grad et rent språklig spørsmål. Når det gjelder utvalgets forslag til nye tiltak, tar disse sikte på å realisere rettskravet om kulturvern, og det kan derfor være naturlig å si at de vil være en rettighet. Men om det er naturlig mer allment å bruke ordet rettighet i sammenheng med kvoter og andre tildelinger fra myndighetenes side, vil bero på de konkrete forhold, blant annet hvilket vern denne tildeling har overfor endringer fra myndighetenes side og hvilken verdi den har i markedet. I denne utredning vil det kunne bli talt om deltakeradgang og kvoterettigheter uten at det med dette er tatt stilling til hvilket rettsvern eller hvilken markedsverdi denne volumtildeling har.

11.5 Likestilling av samer og andre

I utvalgets mandat er hovedoppgaven å utrede retten til fiske i havet utenfor Finnmark for «samer og andre». Denne formuleringen har gitt grunnlag for mange spørsmål og kritiske utsagn under utvalgets høringsmøter i Finnmarks kystkommuner.

Av dette noe spesielle ordvalg kan det umiddelbart trekkes to klare slutninger.

For det første er det klart at samenes rett skal ha en særlig plass i utredningen. Siden utvalgets oppgave er å utrede retten til fiske i havet, vil det være retten til de samer som er bosatt ved fjord og kyst som omtales i mandatet. Samenes særlige stilling fremgår med all tydelighet av de følgende deler av oppdraget, der det sies at utvalget skal utarbeide en oversikt over «relevante folkerettslige kilder», og der det spesielt nevnes en fremstilling av aktuelle spørsmål «i overensstemmelse med ILO-konvensjon nr. 169 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (særlig artikkel 27)». De konvensjoner som her nevnes, og spesielt ved henvisningen til artikkel 27, gir nettopp sentrale rettigheter for urfolk og minoriteter, og de er som det fremgår av kapittel 8 foran i innstillingen, vesentlige for å fastslå sjøsamenes rett til fiske.

For det andre er det klart at utredningen også skal omfatte den øvrige befolkning. Og ordet «andre» i mandatet står uten noen form for begrensning. Det betyr at utredningen skal omfatte hele befolkningen – som vil kunne ha en rett til fiske i havet utenfor Finnmark – uten noen begrensning, verken av etnisk eller annen karakter.

Når det gjelder den øvrige befolkning («andre»), omtaler utvalget først befolkningen i Finnmark. Fremmedfiskerne fra andre fylker («nordfarerne») blir behandlet senere.

Ordvalget «samer og andre» sier imidlertid intet om at det skal være noen likestilling mellom disse to grupper i retten til å fiske. Dette er et spørsmål som utvalget på selvstendig grunnlag må ta stilling til.

Når det gjelder det historiske grunnlag for retten til fiske, har samene fra gammelt av hovedsakelig vært bosatt ved fjordene og utøvd sitt fiske der. Utvalget har konkludert med en særlig rett for fjordbefolkningen til fiske i fjordene. Denne rett til fjordfiske har som en viktig del av sin begrunnelse den relativt eksklusive bruk, i alle fall over lang tid og i flere fjorder, som har vært utøvet fra fjordbefolkningens side. Det kan sies at en slik rett har vært knyttet til samisk bruk, for så vidt som fisket i fjordene i særlig grad har vært et hjemmefiske for de samiske lokalsamfunn. Men utvalget har som tidligere omtalt ikke funnet det nødvendig å forme en konklusjon for fjordretten på grunnlag av den historiske bruken alene. Det gjelder da for alle folkegrupper i fylket.

Når det dernest gjelder retten til kultursikring for urfolk og minoriteter, er det de internasjonale konvensjoner – også støttet av Grunnloven – som gir samene en særlig rett til fiske. Samene, og herunder den sjøsamiske del av samefolket, har en rett til vern om det materielle kulturgrunnlag og en rett til medbestemmelse i rettsreguleringen av disse naturressurser. Denne mer allmenne rett må også inkludere en rett til fiske i havet. Og utvalget må reise som et eget spørsmål, om denne samiske rett også kan komme resten av Finnmarks fjord- og kystbefolkning til gode.

Retten til kulturgrunnlag og medbestemmelse er en rett av kollektiv karakter som følger av folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Det er en rett for sjøsamene. Riktignok begrunner de internasjonale traktater som påpekt også individuelle rettigheter, men det er retten for folkegruppen som kan skape et kulturvern. Sjøsamene bor over en større del av Finnmarks fjorder og kyst. Dette innebærer at retten i en viss utstrekning må være en områderett, dvs. en rett for befolkningen innenfor et visst område. Videre ønsker utvalget å foreslå løsninger som er til beste for innbyggerne i Finnmark, og et slikt formål vil tale for at retten til fiske skal være en områderett. En slik utvidelse av kretsen av rettighetshavere blir mer nødvendig desto mer sammenvevd befolkningen er bosatt.

Nettopp dette preger Finnmark med fylkets forskjellige folkegrupper. Og denne sammensatte bosetningsstruktur er i stadig utvikling. Allerede av praktiske grunner vil det derfor være påkrevd å tegne ganske store områder som rettighetsområder. Det kan nok være mulig å avgrense enkelte strekninger langs kysten der det samiske innslag i befolkningen er så vidt lite at de internasjonale regler for urfolk og minoriteter neppe fører fram. Utvalget vil likevel bestemt tilrå at folk som er bosatt ved fjorder og langs kysten i Finnmark blir behandlet rettslig likeverdig.

Når den rettslige løsning ikke er sikker, blir det et politisk valg hvor omfattende man vil la loven utstrekke de regler det gjelder. Utvalget mener uten tvil at hele befolkningen som fisker i fjord og langs kyst i Finnmark her bør stå i den samme stilling. Under alle utvalgets høringsmøter i Finnmarks kystkommuner møtte utvalget et praktisk talt enstemmig syn på dette spørsmål. Det var et syn som ikke bare var praktisk talt enstemmig, men som også ble understreket med kraft på en rekke av disse møtene. Også Sametinget har fremholdt at fjord og kyst i helhet bør nyte godt av de særlige internasjonale rettigheter som gjelder for sjøsamer.

Utvalget anser dette for å være et meget viktig punkt i innstillingen. Det har ofte vært en motsetning mellom samer og andre i den samerettslige debatt i Finnmark. For retten til fiske behøver det ikke å bli en motsetning, men kan bli et felt for fellesskap i interesser og for samarbeid. Denne retten vil kunne gi et grunnlag både for økt aktivitet i næringen og for økt samhold.

11.6 Rett på historisk grunnlag

I utredningens kapittel 5 har professor Kirsti Strøm Bull som sakkyndig for utvalget gitt en bred historisk fremstilling av fisket i havet utenfor Finnmark. Den er supplert for tiden fra 1940 av utvalgets medlemmer Bjørn Hersoug og Susann Funderud Skogvang og utvalgets sekretær Benny Solheim. Kirsti Strøm Bull har skrevet en oppsummering som også omfatter tiden etter den andre verdenskrig. For utvalget har dette vært hovedmaterialet for dets vurderinger.

1. Det har vært drevet fiske i Finnmarks fjorder og langs Finnmarks kyst i uminnelige tider. Fiske er selve grunnlaget for bosetningen i denne delen av landet.

Denne retten blir ofte begrunnet med det synspunktet at nærheten til naturressursene skaper en rett. Dette er ikke et prinsipp som har noen klar rettslig forankring i norsk rett. Det vil ofte være slik at en nærhet til naturressurser over tid vil føre til en bruk av ressursene som kan skape rett, ut fra de anerkjente regler om alders tids bruk og sedvanerett. I norsk fiskeripolitikk har imidlertid synspunktet om fisken som en nasjonal ressurs og likestilling mellom fiskere uavhengig av bosted vært mer dominerende.

Fiske til eget og husholdningens forbruk har opprinnelig vært et hovedmotiv for å slå seg ned ved havet. Dette fisket har en så gammel historie at om noen ressursbruk har dannet sedvanerett, så må det være denne.

Når det gjelder fiske i næring, er det noe mer usikkert om en rett til slikt fiske kan begrunnes i dagens samfunn utelukkende på historisk grunnlag. Det er imidlertid ikke nødvendig å drøfte grensene for en sedvanerett på dette området nærmere, idet de internasjonale regler som krever et materielt kulturgrunnlag under enhver omstendighet bidrar til at retten rekker videre. De gir grunnlag for, som omhandlet nedenfor, et fiske i næring som danner basis for en videreføring av samisk kultur i lokalsamfunnene ved fjord og ved kyst, og som etter utvalgets mening skal gjelde for den samlede kystkultur i Finnmark.

2. En annen side av retten til fiske er rettigheter til bestemte områder. Det kan være en eksklusiv rett (enerett) til å fiske i et område. Det kan også dreie seg om en fortrinnsrett til et område. De vesentligste spørsmål for denne utredning er om finnmarksfiskerne har en særlig rett til fiske utenfor Finnmark i forhold til fremmedfiskerne, og om det er en særlig rett for fjordfiskerne til fiske inne i fjordene.

3. Det historiske materialet gir grunnlag for en enkelt meget klar konklusjon. Det er ingen enerett for finnmarksfiskerne i kystfarvannet utenfor fjordene i Finnmark. Noen basis for en slik sedvane som peker mot en enerett, er ikke å finne i historien slik utvalget kjenner den. Gjennom århundrer har fremmedfiskerne – «nordfarererne» – kommet fra områder sør for Finnmark, og vært aktive i kystfisket utenfor fjordene i Finnmark. Tallene på disse fremmede fiskefartøyer har til dels vært betydelige. Det har etter kildene å dømme bare i begrenset grad vært konflikter mellom fiskerne fra Finnmark og nordfarerene, så lenge nordfarerene har benyttet de samme typer redskaper og ellers tilpasset seg den lokale praksis. Ganske visst har det vært konflikter av forskjellig art på fiskefeltene, men disse har etter det dokumenterte ikke – eller i alle fall i liten grad – vært mellom finnmarksfiskere og fremmedfiskerne i en strid om førsteretten til fiske. Disse fremmedfiskerne har som omhandlet ikke bare vært konkurrenter til fiskerne fra Finnmark, men de har også vært viktige for Finnmark økonomisk sett, først og fremst gjennom deres betydelige leveringer av fisk til landbasert virksomhet i Finnmark.

Det er også grunn til å nevne at uttalelsene om fremmedfiskerne under utvalgets mange møter i fjord- og kystkommunene har vært langt mer positive enn negative. Riktignok har utvalget i fjordene fått negative utsagn om fiskere som kommer utenfra, særlig de med aktive redskaper, men slike utsagn kunne ha like meget brodd mot finnmarksfiskere som mot fremmedfiskere. Og i møter langs kysten har det kommet til dels sterke uttalelser i retning av et ønske om fellesskap på fiskefeltene med nordfarerne.

Utvalget mener at nordfarernes fiske i havet utenfor Finnmark gjennom historien tilsier at de har en adgang til å fiske på lik linje med Finnmarks egne fiskere.

4. Ser vi på fisket innover i fjordene i Finnmark, blir bildet et annet. Et hovedinntrykk av materialet er at nordfarerne i meget liten grad dro innover i fjordene. Deres fiske var et kystfiske. Dette gjaldt også de finnmarksfiskerne som var bosatt ute ved kysten. Fjordfisket var et hjemmefiske for fjordboerne. Det var et fiske med passive redskaper, inntil dragnoten ble tatt i bruk på slutten av 1800-tallet. I det store og hele ser det ut til at fjordboerne hadde fjordfisket for seg selv gjennom tidene opp mot midten av 1900-tallet.

Det store unntaket var fisket i Varangerfjorden. En grunn til dette er visstnok – ifølge den historiske redegjørelsen – at loddetorsken i liten grad går inn i de andre fjordene i Finnmark. I Varangerfjorden ble det en skarp strid mellom fiskere utenfra og de som var bosatt ved fjorden. Den er beskrevet inngående i det historiske kapittel. Hva den viser i forhold til en rettslig vurdering er, at fiskerne i fjordene søker å verne sitt gamle fiske med de midler som er til rådighet. De maktet også stort sett å holde de øvrige fiskere utenfor Ekkerøy øst for Vadsø.

«I de andre fjordene», skriver Kirsti Strøm Bull, «hører vi ikke om lignende forhold som holdt fremmedfiskerne unna de lokale fiskefeltene. Men vi har heller ikke beretninger om at nordfarerne forsøkte å ta seg inn i fjordene under torskefisket. Lodda gikk ikke inn i de andre store fjordene og fristet dermed heller ikke fremmedfiskerne til å gå inn i disse.»

Den siste halvdel av 1900-tallet endret det faktiske bildet seg vesentlig. Etter den andre verdenskrigen kommer det vesentlige teknologiske nyvinninger også innenfor fiskeriene. Store fartøyer med aktive redskaper kom i større grad inn i fjordene, ofte langt inn i fjordene. Under utvalgets høringsmøter har det fremkommet livfulle negative skildringer – til dels rene redselsskildringer – av fartøyer som nærmest renset fjorden for ressurser, ikke bare for fisk, men også for vegetasjon og annet organisk materiale.

5. En rettslig helhetsvurdering ut fra det historiske forløp må starte med at det gjennom lange tider var samene som dominerte bosetningen i fjordene. Som fjellsamene hadde sine sedvaner i reindriften, hadde sjøsamene sine sedvaner i fjordfisket. Det er vanskelig å se grunner til at sedvanene i fisket skulle ha mindre rettskvalitet enn sedvanene i reindriften. Noe bestemt syn på retten fra utøvernes side er det neppe grunn til å kreve i forhold til en livsform som er fast og innarbeidet gjennom århundrer.

På 1800-tallet får man så liberalismens fremmarsj med det frie fiske. Men dette syn trengte ikke gjennom i Finnmark, verken i skreven rett eller i faktisk bruk. Meget tyder på at den faktiske situasjon ikke endret seg i særlig grad i fjordene, med unntak av den strid som utfoldet seg i de ytre deler av Varangerfjorden. Lovgivningen for fisket lenger sør trengte ikke inn i de dype fjorder der folket fortsatt levde etter det gamle mønster i fjordfisket.

Når man ser tidsrommet fram til overgangen til 1900-tallet, mener Kirsti Strøm Bull, man må kunne si at «fjordfisket fortsatt var et eksklusivt fiske for folkene i fjordene». Og hun trekker den rettslige slutning på grunnlag av fjordfisket at: «I tråd med oppfatningen om at det kan være lokale rettigheter til fiske i saltvann, har denne bruken vært av en slik art at folk i fjordene hadde fått en rett til dette fisket.»

I tiden fram til andre verdenskrig tyder materialet etter hennes oppfatning på «at bildet ikke endrer seg». Hun fremlegger opplysninger fra fylkesmannens innberetninger og fra fiskernes motstand mot ressursutnyttelse som kunne skade det lokale fisket.

Så kommer i etterkrigstiden etter hvert fartøyene med de aktive redskapene. Fjordfolket protesterer. Disse protester må sies å rette seg både mot redskapene og mot det som oppfattes som en krenkelse av fjordfolkets gamle rettigheter. Det er under enhver omstendighet den samme realitet det gjelder, vern av fiskeressursene i egen fjord. Den videre spørsmålsstilling blir så om en del overskridelser av fremmede fartøyer gjennom de siste halvhundre år – foretatt under protester – skal sette en strek over en rett som er bygget opp gjennom så lang tid og som har vært så livsviktig for fjordenes befolkning.

Man står her overfor en vurdering av hvor lang tid og hvilken intensitet som skal til for å bryte ned en rett grunnet på en særdeles langvarig alders tids bruk.

Ved siden av det faktiske press fra båter som kom fra områder utenfor fjordene, har man i den siste halvdel av 1900-tallet et par nye trekk for selve den rettslige vurdering. Det ene er den meget sterke vekt som staten tilla de lokale rettigheter til fiske i fiskerigrensesaken mot Storbritannia. Det andre er det mer positive syn som rettspraksis har vist overfor rettigheter skapt ved langvarig bruk.

Det sistnevnte punkt blir kommentert av Kirsti Strøm Bull, som stiller spørsmålet om «denne invasjonen av fjordene» som fant sted, «har vært av en slik art at fjordbefolkningen ikke lenger har rettigheter fremfor andre fiskere i Finnmarksfjordene». Hun gjør her en sammenlikning med den utvikling som har skjedd i synet på rettigheter på land i Finnmark. Går vi tilbake til 1800-tallet, ser vi at samenes bruk i Finnmark var en bruk som etablerte rettigheter.

«I den sterkeste fornorskningsperioden i Finnmark, ble imidlertid samenes bruk underkjent som rettsdannende og bare ansett som en såkalt «tålt bruk». I dag bekjenner vi oss ikke lenger til en slik lære. Gjennom rettspraksis fra slutten av 1960-tallet og fram til i dag, sist ved Selbu-saken i Rt. 2001 s. 769 og Svartskogen-saken i Rt. 2001 s. 1229, har Høyesterett slått fast at samisk bruk utøvd over lang tid etablerer rettigheter, bruksrett så vel som eiendomsrett. Også prosessen fram til Finnmarksloven av 2005 viser at Stortinget har et annet syn på disse spørsmålene i dag enn for 40-50 år siden.

I de årene da samisk bruk ikke ble ansett som rettsskapende var det vanskelig for eksempel for reindriftssamene å stå i mot utbygging i deres beiteområder. De fikk fra alle hold høre at deres bruk måtte vike for allmenne interesser. Men det som skjedde i disse årene har ikke ført til at man i dag vil si at reindriftssamene har mistet sine historiske rettigheter, se som eksempel Rt. 1979 s. 492 og Rt. 2001 s. 769.

På samme måte kan man betrakte rettighetene for fjordfiskerne i Finnmark. Selv om også de har hatt vanskelig for å stå imot det ytre press fra større og sterkere interesser, kan ikke det lede til at de har mistet sine rettigheter etablert gjennom en bruk i uminnelige tider bakover.»

Utvalget konstaterer etter dette at sterke trekk i rettshistorien peker i retning av en sedvanerett med en særlig rett til fiske i fjordene for folk i fjordene. Men det er som omhandlet ikke nødvendig for utvalget å ta stilling til spørsmålet på grunnlag av den historiske bruk alene, all den stund denne bruk bare danner ett av de to rettsgrunnlag for en særlig fjordrett. Utvalget skal si sin mening om retten til fiske også ut fra sjøsamenes urfolks- og minoritetsrett.

Utvalget fremholder at en særlig rett til fiske for fjordboerne bygget på historisk bruk er et rettsstandpunkt som i ethvert fall har en betydelig bærekraft. Dette er av betydning når utvalget skal sammenholde den historiske bruk med de folkerettslige regler, og når utvalget skal gi sitt forslag til lov.

Utvalget vil i det følgende først omtale retten til fiske på grunnlag av folkeretten, Grunnloven og menneskerettsloven med en nærmere presisering av rekkevidden av denne retten og dernest trekke sine samlede konklusjoner om retten til fjordfisket, både etter gjeldende rett og for sitt lovforslag.

Det er mulig at det enkelte steder etter alders tids bruk dessuten vil være særlige rettigheter til fiske på bestemte fiskegrunner eller andre avgrensete fiskeplasser for en begrenset krets av fiskere. Dette er behandlet senere i dette kapitlet.

11.7 Rett på grunnlag av folkeretten, Grunnloven og menneskeretts­loven

I utredningen kapittel 8 er det påvist at den norske stat har en rettsplikt til å gi samene reelle muligheter til å sikre og utvikle sin kultur. For sjøsamene er fiske i fjorder og kystfarvann avgjørende for bosetningen i de samiske lokalsamfunn og for videreføring av den sjøsamiske kulturen. Statens rettsplikt medfører derfor en rett til fiske i havet som gir grunnlag for bosetning. Det er denne bosetning som er bestemmende for rettens omfang.

Denne retten bygger i første rekke på FNs menneskerettskonvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter. Og denne konvensjonen er en del av norsk lovgivning etter menneskerettsloven av 1999 med forrang fremfor annen lov.

Denne lovgivning gir en rett for samene som urfolk og minoritet. Men utvalget viser at sterke grunner tilsier at det blir gjennomført en ensartet forvaltning for fiskeriene i Finnmark. Det innebærer i så fall at alle fiskere og deres lokalsamfunn i fylket har de fordeler som følger av det sterke sjøsamiske element i fylket. Til fordel for denne likestilling taler dels at de historiske rettigheter er felles for alle fiskere langs kysten i Finnmark, dels at det er praktisk vanskelig å foreta et skille mellom samiske og ikke-samiske områder, dels at Sametinget og Finnmark fylkesting ønsker en likestilling i dette rettsspørsmålet, og dels at en annen løsning ville føre til betydelige politiske motsetninger.

I det følgende gis det en sammenfatning av resultatene om samenes rettsstilling som urfolk og minoritet.

  1. Den norske stat har en rettsplikt til å gi samene reelle muligheter til å sikre og utvikle sin kultur. For samene langs kysten (sjøsamene) er fiske i fjorder og kystfarvann avgjørende for bosetningen i de samiske lokalsamfunn og for videreføring av den sjøsamiske kulturen.

  2. Denne rettsplikt følger av Grunnloven, av de internasjonale rettsregler og av menneskerettsloven av 1999. De sentrale bestemmelsene i folkeretten er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 og ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15. Disse bestemmelser må tolkes i lys av samenes historiske stilling i Norge.

  3. Statens rettsplikt omfatter det materielle kulturgrunnlag. Det vil si at samene må få de nødvendige økonomiske og fysiske vilkår for å kunne sikre og utvikle sin kultur. Et vesentlig punkt i den nyere rettsutvikling er statens anerkjennelse av denne plikten. Dette innebærer et rettskrav fra samisk side om utnyttelse av naturressurser. For sjøsamene medfører dette en rett til fiske i havet som gir grunnlag for bosetning.

  4. I den grad positive tiltak er påkrevd for kultursikring og kulturutvikling vil samene ha krav på særlige tiltak i forhold til den øvrige befolkning. Dette prinsippet er også anerkjent av norske myndigheter. Et krav om særlige tiltak står sterkest på de rettsområder som er vesentlige for samisk kultur. Den sjøsamiske kultur er særlig utsatt blant annet som følge av langvarig fornorskningspolitikk. Denne del av samisk kultur er i en kritisk situasjon.

  5. Samebestemmelsen i Grunnloven § 110 a fastlegger de samme prinsipper som folkeretten. De internasjonale verneregler har derved fått sterk støtte av Grunnloven i norsk rett.

  6. Det er ingen rettsregler, hverken i folkeretten eller norsk rett, som spesielt gjelder samenes rett til fjord- og kystfiske. Deres rettsstilling på dette felt må utledes av deres allmenne rett til naturressurser og til vern for deres næringer.

  7. Staten kan foreta nødvendige reguleringer av hensyn til fiskeressursene i havet, også overfor fiskere i gamle samiske områder. Når reguleringene skyldes hensynet til fiskeressursene, er reguleringene ikke et inngrep i, men et vern av kulturgrunnlaget. Men all den stund samene har krav på særtiltak der dette er nødvendig for kulturvernet, vil de kunne ha krav på en større andel av det fastsatte fangstkvantum enn de øvrige fiskere, dvs. fritak for reguleringer eller bedre kvoteordninger.

  8. Rettsprinsippene om vern av det materielle kulturgrunnlaget og om særtiltak er allmenne rettssetninger som vil gjelde for ressursutnyttelsen. Retten til fiske og fiskerireguleringene må bedømmes i forhold til disse rettssetninger. Utviklingen i de sjøsamiske områdene tilsier at staten har plikt til samiske særordninger.

  9. Fiske i fjorder og kystfarvann har i all tid vært en av hovednæringene for de sjøsamiske samfunn, ofte i kombinasjon med andre næringer. Dette fisket er en tradisjonell samisk ressursutnyttelse som fremdeles er et viktig kulturgrunnlag. FN konvensjonen artikkel 27 retter seg mot resultatet av de statlige tiltak, og dette må bedømmes i forhold til nettopp denne minoritets behov. Et sentralt vilkår for vern og utvikling av samisk kultur er samisk bosetning i de samiske lokalsamfunn. Den fortsatte bosetningen i disse lokalsamfunn er sterkt avhengig av fiske, som har store ringvirkninger for sysselsettingen. Retten til fiske har følgelig vesentlig betydning for kulturgrunnlaget.

  10. Kulturbegrepet i artikkel 27 er ikke statisk, men dynamisk. Praksis fra FNs menneskerettskomité viser at samisk fjord- og kystfiske vil være vernet selv om det tas i bruk moderne teknologi.

  11. Når det gjelder hvor stort omfang inngrepet må ha for å utløse krav om samiske særordninger, må det skje en helhetsbedømmelse av kultursituasjonen. Statens rettsplikt gjelder de samlede tiltak for samisk kultur. Det gjelder også for retten til fiske og for forskrifter om fiskeriregulering. Et inngrep kan i prinsippet bli kompensert med positive tiltak av annen art, men disse må i så fall bidra til å bevare bosetningen. I dagens situasjon, der samisk kultur er så sterkt utsatt, vil ethvert vesentlig inngrep i samisk næringsvirksomhet som truer bosetning i samiske områder, kunne innebære et brudd med statens plikt til samisk kulturvern. Dersom fiskerireguleringer skulle vise seg å ha særlig negative virkninger i de samiske områder, vil dette forsterke de samiske behov og rettskrav.

  12. Samiske særordninger kan utformes som individuelle rettigheter eller som kollektive rettigheter for grupper og områder. Det må antas at kollektive ordninger i størst grad vil virke samlende og kulturbevarende, mens individuelle særrettigheter på etnisk grunnlag har flere negative sider.

  13. Særordninger for hele Finnmarks kystbefolkning vil innebære at tiltakene også vil komme ikke-samiske fiskere til gode. Dette er ingen innvending rettslig sett. Det må antas at slike områdeløsninger vil skape minst motsetninger og være mest effektive og rimelige. Når Sametinget klart har gitt uttrykk for at hele Finnmarks kystbefolkning bør bedømmes likt i denne sammenheng, er det en vesentlig faktor for et slikt resultat.

  14. Samene skal gjennom sitt representative organ Sametinget ta del i utarbeidelsen av reguleringene når det gjelder Finnmarks fiskerier. Dette følger av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6, 7 og 15. Det er en naturlig konsekvens av statens samepolitikk at Sametinget også gis en rett til medbestemmelse ved fordeling av kvoter i områder med samisk bosetning.

  15. Statsmyndighetene må nødvendigvis utvise et skjønn når det gjelder fiskeriregulering i samiske kystområder. Men Regjeringen og departementet er bundet i sitt skjønn, ikke bare av Grunnloven § 110 a og menneskerettsloven, men også av det internasjonale minoritetsvern og urfolksvern. Samene har et rettskrav på at disse prinsippene for kulturvern blir tillagt vekt både ved utforming og gjennomføring av retten til fiske og av fiskerireguleringene.

  16. FN-konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 1 om selvbestemmelse har rettsvirkning også for samenes vern og utnyttelse av naturressurser. Den viktigste funksjonen bestemmelsen har i dag i forhold til retten til naturressurser, og herunder retten til fjord- og kystfiske, er som positiv faktor – en retningsviser – ved tolkningen av artikkel 27.

  17. Tiltakene i lovutkastet vil være i samsvar med folkerettens vern av sjøsamenes rett til fiske i havet utenfor Finnmark.

11.8 Rettskravets omfang etter folke­retten. Fiske som grunnlag for bosetning

Når det gjelder den retten til fiske som bygger på sedvane og alders tids bruk, er det omfanget av bruken som bestemmer omfanget av retten.

For den rett til fiske som bygger på folkeretten, blir stillingen noe annerledes enn for de historiske rettigheter. Retten til fiske vil også ifølge folkeretten ha et historisk grunnlag, all den stund den gjelder utøvelse og vern av en kultur som er skapt over mange generasjoner. Men det sentrale i denne sammenheng er at retten skal gi grunnlag for bosetning, fordi dette er et vilkår for kulturen.

Det er i samhandling mellom mennesker at det oppstår kultur. Det er i samhandling mellom samer at det skapes samisk kultur. Det er i samhandling mellom samer ved fjord og kyst at den sjøsamiske kultur videreføres og utvikles. Denne samhandling forutsetter at det er lokalsamfunn der samene bor og har sin virksomhet.

Samene har gjennom tidene vært en vesentlig del av Finnmarks befolkning, periodevis har de utgjort et flertall av befolkningen. Fremdeles er det atskillige lokalsamfunn som er samiske i den forstand at folket der i stor utstrekning anser seg som samer. Selv om mange ikke lenger har samisk som språk, er deres tilknytning til samiske tradisjoner og levemåte så sterk at de er og vil være samer.

Det er disse lokalsamfunn som er avgjørende for at sjøsamene skal kunne dyrke sin kultur. Forsvinner disse lokalsamfunn som samiske samfunn, vil også den sjøsamiske kulturen bli borte i løpet av kort tid.

FNs menneskerettskonvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966 pålegger staten et ansvar for at samene skal kunne dyrke sin kultur, og denne konvensjonen er som nevnt en del av norsk lovgivning. Det innebærer at staten har et ansvar for at de samiske lokalsamfunn kan leve. Retten til fiske må ha et omfang som gir et realistisk grunnlag for en livskraftig bosetning i de samiske fjord- og kystsamfunn.

Dette gir en retningslinje for hvilke endringer som må kreves i det gjeldende forvaltningssystemet. De endringer som vil være aktuelle, er slike som gir bedre vilkår for fjord- og kystfisket i de samiske områder. Når prinsippet om likestilling av fiskerne i Finnmark skal gjennomføres – at det ikke skal skje forskjellsbehandling på etnisk grunnlag – må disse bedre vilkår utformes for fylket rent allment.

Når bosetning i lokalsamfunnene er målet – mer «lys i husan» ved fjordene og langs kysten – må tiltakene ta sikte på at det kan bli grunnlag for flere fiskere og større aktivitet. Det krever større fangstmuligheter. Det er ikke bedre økonomi i fiskeriene som er målet i seg selv. Men økonomien er selvsagt en viktig faktor for å sikre sysselsetting og bosetning på lengre sikt. En rett til fiske må derfor ha et omfang som gir en slik adgang til fiske og en slik inntekt at målet om bosetning blir oppnådd. Her kan det i visse tilfelle være en motsetning mellom økonomi og kulturvern. For å ta et aktuelt spørsmål: Struktureringen av de mindre fartøyene (11 til 15 meter) i kystflåten. Dette vil kunne gi høyere inntekt for det enkelte fartøy og for eiere og mannskap. Men det vil samtidig gi færre fartøyer og færre antall fiskere. Når dette gjennomføres, vil det kreve andre tiltak for å motvirke nedgangen i antall personer knyttet til kystfisket.

Rent generelt: Er det en motsetning i virkningen av tiltak for økonomi og kulturvern, vil retten kreve prioritet for kulturvernet.

Målet for fiskerinæringen må være, som myndighetene har uttrykt det treffende i retningslinjene for Samisk utviklingsfond av 2005, å bevare og utvikle fiske som et viktig materielt grunnlag for bo- og sysselsettingen i samiske kyst- og fjordområder. Dette er ikke bare et politisk og organisatorisk mål, men også et rettslig krav.

Men det dreier seg innen disse spørsmål om mangesidige og usikre vurderinger. For det første er det en rekke andre faktorer enn fisket som teller med når mennesker beslutter om de vil bli boende i sitt lokalsamfunn eller fraflytte. Og man kan neppe kreve av staten at fisket langs kysten i Finnmark skal ha en slik størrelse at kystflåten alene kan garantere en stabil bosetning uansett de lokale muligheter for utdanning, for arbeid for ektefeller, for annen næringsvirksomhet, for kulturtilbud, for infrastruktur osv. Dernest er det meget vanskelig å bedømme på forhånd hvilke virkninger forskjellige omlegninger av kvoteordningene og andre tiltak innen fiskeriforvaltningen vil få.

Endringene i fiskeriforvaltningen – sammen med statlig ressurstilførsel – må på denne bakgrunn være så vidt store at fortsatt bosetning, minst på det nåværende nivå, fremtrer som mest sannsynlig. Ellers ville man åpent godta en videre nedgang med endelig kulturutvisking som snarlig resultat. Tatt i betraktning den nedgang i folketall som har funnet sted langs kysten, også i tiden etter 1972 da Norge ratifiserte konvensjonen av 1966, vil utvalget mene at staten har en plikt til å bruke virkemidler som direkte reverserer utviklingen. Under enhver omstendighet må det kreves en nyorientering av en slik styrke at det medfører en vesentlig bedring av vilkårene i fiskeriene for samene og andre langs kysten.

11.9 Det aktuelle behovet for kultur­sikring og kulturutvikling

Fremstillingen av den sjøsamiske kulturen (kapittel 6) og fiskerinæringens betydning for fjord- og kystsamfunn i Finnmark (kapittel 7), samt inntrykkene utvalget sitter igjen med fra sine høringsmøter i fylket danner et bilde av situasjonen for den sjøsamiske befolkning og kultur i Finnmark i dag.

Det har i de senere år vært en nedgang i befolkningen i samiske fjord- og kystområder. Den siste tellingen av samer som er foretatt av norske myndigheter, skjedde i 1970. Videre er det foretatt en utredning av befolkningsutviklingen i samiske områder i NOU 1995: 6 Plan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning i Norge. Utredningene viser, som fremstilt i kapittel 6, at samene i stor grad er en utkantbefolkning. De kommuner hvor det forekommer samiske kjennetegn, er utkantkommuner. Også innenfor disse kommunene er det en tendens at samene bor i utkantene.

Fra de senere år foreligger det ikke en samlet registrering av samer. Det geografiske virkeområdet for Samisk utviklingsfond (SUF) kan imidlertid brukes som et mål for samisk befolkningsutvikling. Flere kyst- og fjordkommuner i Finnmark er omfattet av dette området, enten hele kommunen eller deler av kommunen. Befolkningsutviklingen i SUF-området viser en negativ tendens. Folketallet i disse områdene er redusert med 12,1 prosent i perioden 1990-2005. Det er i tillegg viktig å nevne at gjennomsnittsalderen blant de som bor i SUF-området, er høyere enn i resten av landet. Nærmere 25 prosent av befolkningen bosatt i SUF-området er 60 år eller eldre. Tilsvarende tall for hele landet er ca. 20 prosent. SUF-området har også en noe eldre befolkning enn de øvrige områdene nord for Saltfjellet (samlet sett).

Nærings- og befolkningsutviklingen i samiske områder har bidratt til å svekke utbredelsen av samisk språk. Tilbakegangen for samisk språk i sjøsamiske områder må ses i sammenheng med flere faktorer. Blant annet synes problemer i fiskerinæringen å påvirke rammebetingelsene for sikring av samisk språk i negativ retning. Mindre fiskeriaktivitet medfører færre arbeidsplasser og møteplasser, og dermed færre arenaer for bruk av samisk språk. Både språklige uttrykk og de kunnskaper som er lagret i språket forsvinner.

De siste tiår er det satt i verk tiltak for å revitalisere samisk språk og samisk identitet. Etableringen av Sametinget, Samisk utviklingsfond og forvaltningsområdet for samisk språk har vært viktige bidrag i denne sammenheng. Selv om det har foregått en slik språklig og kulturell revitalisering, også i sjøsamiske områder, er det ikke tvil om at den sjøsamiske kulturen er i en utsatt posisjon.

Det sjøsamiske fisket har vært kjennetegnet av et hjemmefiske, der det benyttes små båter og passive redskaper. Fisket har ofte vært utøvd i kombinasjon med andre næringer. Flåtestrukturen i Finnmark er betydelig endret de siste årene. Antallet registrerte båter er halvert fra 1990 og frem til i dag, og det er først og fremst antallet mindre båter som er redusert. Kravet for å registrere fartøy mindre enn 50 fot i merkeregisteret er at eier står på blad A i Fiskarmanntallet, dvs. tilfredsstiller et minstekrav om inntekt i størrelse halvparten av folketrygdens grunnbeløp. Dette innebærer at adgangen til fiskeriene for de som fisker lite, og de som driver med næringskombinasjoner, er begrenset til en minste inntekt i denne størrelsesorden. Utvalget vil peke på at et kvantumsmessig lite fiske, likevel kan bety mye for den som driver fiske i kombinasjon med andre næringer.

Det rettighetsregimet som ble innført i 1990, hadde som konsekvens at de som fisket lite, opplevde en betydelig innskrenking av sin tidligere frie adgang til fiskeriene. Det nye systemet ga premieringer til en generell tidligere innsats i fisket, og taperne ble dermed de som fisket med små båter og de som fisket lite.

For de som driver et småskalafiske, med små båter og passive redskaper, er de nære fiskeressursene avgjørende for et lønnsomt fiske. Den nedgangen som har funnet sted i ressurstilgangen i flere av fjordene de senere årene, har derfor rammet de som fisker med små båter og passive redskaper i særlig grad.

På utvalgets høringsmøter har utvalget, særlig i fjordområdene, hørt om et hjemmefiske som i de senere år har blitt drevet under vanskelige betingelser. På flere møter hevdes det at det tradisjonelle hjemmefisket ikke har vært innenfor satsingsområdet til fiskerimyndighetene, men tvert imot er blitt hardt rammet av den fiskeripolitikken som har vært ført. For det første pekes det på 1990-reguleringene, og innføring av et rettighetsregime basert på tidligere fangst. De som ikke hadde levert et tilstrekkelig kvantum fisk i årene før reguleringene ble innført, måtte fiske på maksimalkvote. Flere hevder at innføringen av 1990-reguleringene førte til at fjordfiskerne mistet sin rett til å fiske. Videre trekker fjordfiskerne frem kongekrabberegimet. For å få tildelt kongekrabbekvote måtte den enkelte fisker vise til «plagethet», og det ble stilt krav om et visst kvantum ilandbrakt fisk de senere år. Mange av dem som hadde fått sitt fiske mest ødelagt av kongekrabbeinvasjonen og ikke hadde fangst å vise til, ble dermed hardest rammet ved at de ikke fikk adgang til kongekrabbefisket.

Den fiskeripolitikken som har vært ført, har klart nok ikke hatt som formål å vanskeliggjøre et tradisjonelt hjemmefiske i fjord- og kyststrøk i Finnmark, eller å presse bestemte grupper av fiskere ut av fiskeriene. Det er likevel resultatet av fiskerireguleringene for den sjøsamiske kulturen som er sentralt, og ikke om virkninger av den politikken som har vært ført har vært tilsiktet. Utvalget er av den oppfatning at konsekvensene av flere reguleringstiltak gjennom de siste tiår har vært en nedgang i antall fiskere og antall fartøy, og at denne nedgangen har vært størst blant de som har fisket lite og med små båter. Denne utviklingen i fiskerinæringen har i stor grad rammet sjøsamiske samfunn i fjord- og kystområder i Finnmark. Denne situasjonen aktualiserer behovet for tiltak innenfor fiskeriene til sikring og videreutvikling av den sjøsamiske kulturen.

11.10 Lovfesting av retten til fiske

Kystfiskeutvalget for Finnmark mener at fjord- og kystfisket i sjøsamiske områder bør styrkes både gjennom en lovfestet rett til å fiske og endringer av dagens fiskerireguleringer. Her omtales spørsmålet om en lovfestet rett.

Utvalget foreslår at retten til fiske for folk bosatt ved fjordene og langs kysten i Finnmark blir fastslått som et rettslig prinsipp. Utvalget vil foreslå følgende allmenne bestemmelse i loven, som er tatt inn i utkastet § 2:

«Folk bosatt ved fjordene og langs kysten i Finnmark har på grunnlag av historisk bruk og folkerettens regler om urfolk og minoriteter rett til fiske i havet utenfor Finnmark.»

Dette er et kjernepunkt i utvalgets utredning. Utvalget mener det er viktig å fastslå dette rettsprinsippet selv om denne retten til fiske må begrenses i den grad hensynet til naturressursene krever det.

Bestemmelsen vil ha den reelle betydning at den understreker et rettskrav for folk i Finnmark overfor fiskeriforvaltningen.

Lovteksten fastslår både rettens grunnlag og rettens innhold. Rettens grunnlag er kombinasjonen av den historiske bruk og folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Denne kombinasjonen gir fjord- og kystbefolkningen i Finnmark et særlig rettsgrunnlag for retten til fiske. Rettens omfang vil være at folk ved fjordene og langs kysten kan kreve en effektiv gjennomføring av dette i dagens situasjon.

Fiskeriforvaltningen må organiseres og utøves slik at denne retten blir gjennomført i tilstrekkelig grad. Dette er en rettsplikt som fiskeriforvaltningen ville ha også uten denne bestemmelsen. Men befolkningens rett og forvaltningens plikt blir tydeliggjort ved at loven klart uttaler dette prinsippet.

Lovutkastet tilføyer også klart – som nærmere begrunnet tidligere – at denne retten skal gjelde for alle folkegrupper i Finnmark. Det blir ved dette uttrykkelig sagt at det ikke blir noe skille på etnisk grunnlag eller på noen annen måte mellom Finnmarks folkegrupper. Gjennom dette rettsfellesskap som loven fastslår for samer og den øvrige befolkning, oppnår alle som er bosatt ved fjordene og langs kysten i fylket, de rettsfordeler som er en følge av den samiske bosetning i fylket.

Utvalget mener at denne retten til fiske også må få et mer konkretisert innhold.

For det første må denne retten omfatte den helt grunnleggende bruk av fiskeressursene som er å fiske til eget forbruk. Det vil også omfatte de som tilhører fiskerens familie eller husholdning for øvrig.

Dernest må denne retten gi grunnlag for å kunne begynne som fisker i næring. Ungdom som bor langs kysten, må ha en klar rett til å kunne utnytte fiskeressursene. Det må være en rett til et fangstvolum for å gi et tilstrekkelig startgrunnlag i næring.

Dette fangstvolum må etter en begrenset tid tilpasses for å gi mulighet til overgang til å bli ene- eller hovedyrkesfisker. Dette vil være en rett til å etablere seg som yrkesfisker og kunne fiske en mengde som gir økonomisk grunnlag for en husholdning, enten som levevei alene eller sammen med annen næring. Denne overgangen styres av Finnmark fiskeriforvaltning.

Retten skal om nødvendig av hensyn til ressurssituasjonen bli gjennomført ved konsesjoner, deltakeradganger eller andre tillatelser med tilhørende kvoter.

Når det gjelder fastsettelsen av slike ulike tillatelser, blir det foreslått lovfestet et viktig tilleggsprinsipp i § 6. Det skal ved tildelingen av disse kvoter og andre tillatelser legges vekt på at det materielle grunnlag for sjøsamisk kultur og annen kystkultur i Finnmark blir sikret. Dette innebærer at den retten som er direkte nevnt – for eget forbruk, start i næring, basis som yrkesfisker – ikke danner noe maksimum for retten til fiske. Det er et kulturgrunnlag som skal sikres ved retten til fiske. Dersom dette hensynet til kulturvern tilsier at ulike tillatelser må økes utover rammene i utkastets § 2, må staten ved fiskeriforvaltningen gjøre det. Hvordan staten tildeler slike tillatelser – eventuelt etter å ha ervervet kvoter ved kjøp eller annen fremgangsmåte – er ikke en sak for dette utvalget.

Fremmedfiskerne har som omtalt en rett til fiske utenfor fjordene på linje med finnmarksfiskerne. Dette blir også lovsatt. Fremmedfiskerne kan således ikke nektes adgang til, ut fra at de ikke er hjemmehørende i fylket, å fiske i området fra fjordgrensene og utover.

Retten til fiske omfatter dessuten, som et viktig tillegg, en rett til å delta i reguleringen av fisket. Det følger også av folkerettens regler, og det er nærmere regulert i lovutkastet.

En side av bestemmelsen som til slutt bør nevnes, er den prinsipielle betydning. Det er viktig å ha en rett. Det gjelder folks oppfatning av rettferdighet. Fjord- og kystbefolkningen har fisket i havet til alle tider, og utsagn under utvalgets høringsmøter har nettopp gått i retning av at dette oppleves som folkets gamle rett. Den vil nå bli klart fastslått i loven.

11.11 Retten til fiske i fjordene i Finnmark (fjordretten)

Det fremgår av den historiske utredning at folk i fjordene har hatt en særstilling til fiske i den enkelte fjord gjennom tidene. Fremstillingen viser som nevnt at det fremlagte materialet ikke hindrer den slutning at det er dannet en sedvanerett som gir folk bosatt ved fjordene retten til fiske i denne fjorden. Men utvalget har ikke tatt stilling til om en slik særlig rett i fjordene er utviklet på historisk grunnlag.

Såfremt denne historiske bruken blir sett i sammenheng med samenes urfolks- og minoritetsrett, er rettsstillingen klar.

Når disse to rettsgrunnlag sammenstilles, er det en sterkere begrunnelse for å konkludere med en særlig rett for folk bosatt i tilknytning til fjordene. Riktignok retter ikke urfolks- og minoritetsreglene seg direkte mot bestemte områder innenfor sjøsamenes bosetningsdistrikter. Men fjordene har gjennom tidene vært et sentralt område for sjøsamene.

Utvalget skal gi sin tilrådning om hva som bør fastslås som gjeldende rett i loven. Til fordel for å fastslå en slik særlig rett i loven taler tungtveiende momenter både fra historien og fra urfolks- og minoritetsretten. Disse momenter er den langvarige bruk, den økonomiske og kulturelle betydning for fjordfolket, den kritiske stilling som bosetningen i lokalsamfunnene befinner seg i. En fjordrett må antas å styrke den økonomiske og kulturelle stilling. Det er videre småskalafisket i fjordene som er det sentrale i sjøsamenes gamle utøvelse av fiske, og en særlig rett til fjordfisket vil styrke vernet for fiske i de mest typiske sjøsamiske områder. Fisket i fjordene er samlet sagt en kjerne i sjøsamisk kultur.

Utvalget vil dessuten mene at en fjordrett er en god løsning i kraft av synspunktet om nærheten til ressursene.

Denne retten bygger på bruk utøvd av folk som har bodd ved fjordene til enhver tid. Opprinnelig har sjøsamer utgjort flertallet. Men bruken har vært utøvd av alle som har bodd ved en fjord. Og en fjordrett må derfor tilkomme alle som er bosatt der.

Retten bør være av allmenn karakter. Det er ikke grunnlag for å avgrense den i forhold til bestemte fiskearter eller særlige tider av året eller på andre måter. Men fiskerne i fjorden må følge de regler som stilles opp for fartøystørrelser og redskapstyper. Det er det lokale småskalafisket som skal sikres og få utfolde seg. Retten vil være en kollektiv rett for fiskerne ved fjorden. Den enkelte fisker vil imidlertid ha adgang til å gjøre retten gjeldende overfor fiskerimyndighetene eller eventuelt ved domstolene hvis det skulle bli aktuelt.

Fjordretten kan utformes mer eller mindre absolutt. Når det blir opprettet en regional fiskeriregulering, er det naturlig å la denne få en viss funksjon ved vurdering av rekkevidden av retten. Utvalget mener at det bør være opp til dette styringsorganet å bestemme grensen for den enkelte fjord med sikte på fjordretten. Utvalget vil videre foreslå at styret for det regionale forvaltningsorganet kan åpne for at fiske også kan utøves av andre. Det kan være personer som har en sterk tilknytning til den enkelte fjord uten å være bosatt der. Det kan videre tenkes at det i enkeltfjorder bor så få fiskere, at det kan være rimelig at også andre slipper til. En samlet vurdering av ressurssituasjonen i fjorden kan også tilsi at fjorden åpnes for andre enn fjordfiskerne. Dette vil kunne variere fra en art til en annen og fra en tidsperiode til en annen. I avgjørelsen av om fjordene skal åpnes også for andre fiskere, skal Finnmark fiskeriforvaltning høre og vurdere forslag fra de som bor i fjorden.

I utgangspunktet vil fjordretten omfatte fiske etter alle fiskeslag. Fjordfiske etter kongekrabbe reiser særlige spørsmål. Her vises det til 11.19.

11.12 Fritt fiske eller friere fiske, særlig for mindre fartøy

11.12.1 Tidligere forslag om fritt fiske

Et tiltak ved siden av retten til fiske etter lovens § 2, vil kunne være en rett til fritt fiske.

Utøvelsen av fiske i sjøsamiske områder har i stor grad vært kjennetegnet av fiske med passive redskaper og fra mindre fartøyer. Dette fisket har først og fremst vært et hjemmefiske som i betydelig utstrekning har vært basert på ressurstilgang i de nære kystfarvann. Fisket er derfor sårbart for svingninger i ressurssituasjonen. Et hjemmefiske er samtidig enklere å kombinere med andre næringer, og således mer fleksibelt i forhold til at fiskerne kan ha inntekt fra annet arbeid i perioder av året hvor fisken er vanskelig tilgjengelig.

Det har flere ganger vært foreslått tiltak for å styrke dette fisket. Begrunnelsen har vært at dette fisket er viktig for sjøsamisk kultur og bosetning, idet denne flåtegruppen – mindre enn 7 meter, alternativt mindre enn 10 meter – har stor betydning i sjøsamiske områder, og videre at disse fartøygruppene i liten grad kan holdes ansvarlig for overfisket innen ulike bestander og de tilhørende strenge reguleringsregimer som ble innført i ressurskrisenes kjølvann.

I NOU 1997: 4 gikk Samerettsutvalget I inn for en regel om fritt fiske for fartøy under 7 meter. Utvalget mente at den forvaltningsmessige prioriteringen som kunne foretas innenfor den eksisterende lovgivningen, ikke ville være tilstrekkelig alene for å rette opp skjevheter etter 1990-reguleringene. En varig og reell styrking av det lokale fjord- og kystfisket i Finnmark måtte derfor sikres gjennom en lovfestet rett til å fiske. En slik rett ble foreslått å være begrenset til finnmarksfiskere som fisker med tradisjonelle, passive redskaper som juksa, garn og line. Videre skulle retten tilkomme både fulltidsfiskere som er oppført på blad B, og deltidsfiskere på blad A i Fiskarmanntallet. Regelen skulle ikke omfatte fritidsfiskere.

Også Samisk fiskeriutvalg, som leverte sin innstilling i 1997, foreslo fritt fiske for fartøy under 7 meter, mens Sametinget i sine konsultasjoner forut for vedtakelsen av finnmarksloven foreslo en grense på 10 meter.

Samerettsutvalget II fremmer ikke noe konkret lovforslag om fritt fiske for mindre båter. Utvalget drøfter imidlertid nærmere innholdet i en slik regel i NOU 2007: 13 punkt 22.5.2, og uttaler at det har stor sympati for de synspunkter som ble fremlagt av Samerettsutvalget I om fritt fiske for mindre båter. En slik regel vil ha et sterkt rettighetspreg, og kan anses som en tilbakeføring av rettigheter til sjøsamiske kyst- og fjordstrøk. De skadevirkninger et fritt fiske kan tenkes å få for fiskeressursene, vil kunne avhjelpes ved at fiskerimyndighetene gis en adgang til å regulere omfanget av det frie fisket. Et forhold som taler mot en regel om fritt fiske for små båter, er etter utvalgets syn at det frie fisket må stoppes når den nasjonale kvoten er fisket opp. Resultatet vil således kunne bli at det først og fremst er de større fartøyene som lettere kan oppsøke fiskeressursene, som får nyte godt av det frie fisket, på bekostning av de mindre båtene som regelen er ment å tilgodese.

11.12.2 Utvalgets vurderinger av fritt fiske

Kystfiskeutvalget har vurdert disse forslag om fritt fiske som tidligere har vært fremsatt.

Utvalget ser grunner som kan tale for en slik regel om fritt fiske. En lovregel om fritt fiske for fiskere som er bosatt i Finnmark, og som fisker med passive redskaper fra mindre fartøy, vil i utgangspunktet harmonere godt med formålet om styrking av sjøsamisk kultur og annen kystkultur. Utvalget har også sympati for det synspunkt at en slik regel vil ha et klart rettighetspreg, og kan anses som en tilbakeføring av rettigheter til sjøsamiske fjord- og kyststrøk.

Men utvalget ser samtidig sterke motforestillinger mot å gi en regel om et reelt fritt fiske, og utvalget vil i den anledning påpeke følgende.

Selv om «fritt fiske» har vært overskriften i en rekke utredninger, er det ingen som til nå har foreslått et fullstendig fritt fiske, bare avhengig av båtstørrelse. Alle som har behandlet spørsmålet har forutsatt at også i dette fisket skal fiskerne være registrert i Fiskarmanntallet og fartøyene registrert i Merkeregisteret.

Det innebærer allerede i utgangspunktet visse begrensninger på hvem som kan være fiskere (jf. aktivitet og inntekt fra andre yrker) og med hva slags båter. Samisk fiskeriutvalg (1997) presiserer videre at fritt fiske bare skal gjelde bruksartene line, juksa og garn samt snøre og stang, dvs. en ytterligere begrensning. Fiskeriutvalget understreker også at fritt fiske som hovedprinsipp må underlegges bestandsmessige vurderinger, slik at prinsippet vil måtte avvikes i ekstreme situasjoner (men da med en prioritering av kombinasjonsdrift). «Fritt fiske» er med andre ord ikke et krav om ubetinget fritt fiske for en gruppe i et område, men en nærmere spesifisert gruppe som fisker under gitte begrensninger med hensyn til båt og redskap.

Selv med disse begrensningene på plass vil Kystfiskeutvalget for Finnmark ha store betenkeligheter med en ordning basert på «fritt fiske». Selv om Samisk fiskeriutvalg (1997) har basert sin diskusjon på fartøy under 7 meter, vil utvalgets diskusjon referere seg til det siste forslaget basert på fartøy under 10 meter. De fleste argumentene vil gjelde for begge størrelsesgrupper, men i tilfellet med fartøy under 7 meter, vil imidlertid de sikkerhetsmessige aspektene komme sterkere inn i bildet.

Et springende punkt i debatten om fritt fiske er hvordan kapasiteten faktisk utnyttes; om fiskerne utnytter sine kvoter fullt ut. Som påvist av Maurstad (1997) var fangstinnsatsen i småbåtflåten høyst variabel den gang da fisket var fritt, dvs. før 1990. Noen fisket mye og andre lite, avhengig av naturforhold (vær og innsig) men også av sosial og økonomisk situasjon. Nyetablerte fiskere med store lån fisket mer enn eldre fiskere med nedbetalte båter, mens familieforpliktelser kunne trekke motsatt vei. For mange var sjarkfiske mye av en livsstil, hvor en i perioder av året eller over flere år var villig til å akseptere lavere inntekter enn ellers i arbeidslivet, i påvente av den store gevinsten det året det klaffet. Variasjonene var følgelig store, og antall båter ga ikke nødvendigvis noen god indikasjon på faktisk fangstkapasitet.

Innføring av fartøykvoter i torskefisket i 1990 endret dette, ved at kvotene nå måtte utnyttes mer aktivt. I en periode kunne fiskerne miste tildelte adganger (i Gruppe I i torskefisket), hvis de ikke hadde fisket en viss prosentandel av tildelt kvote. Enda viktigere var prinsippet om tidligere deltakelse, hvor deltakelse i et bestemt fiske ble lagt til grunn for tildeling av deltakeradgang i fiskerier som suksessivt ble lukket. Fiskerne lærte da effektivt at her gjaldt det å kvalifisere seg for flest mulig fiskerier, for seinere ikke å bli ekskludert. Per 2007 er det derfor få i Gruppe I som «tør» fiske lite, selv om det fortsatt er betydelig variasjon i kvoteutnyttelsen. I Gruppe II er det fortsatt stor variasjon i kvoteutnyttelsen, men også her har lærdommen vært at det lønner seg å ha høy kvoteutnyttelse, ikke minst dersom det blir snakk om nye opprykksordninger fra Gruppe II til Gruppe I. Da vil sannsynligvis alle de med høy kvoteutnyttelse bli prioritert, slik det skjedde ved siste opprykksordning, da fiskere med stor innsats på sei og hyse i Gruppe II fikk anledning til opprykk i Gruppe I i den daværende samlekvoteordningen.

Slik Kystfiskeutvalget for Finnmark vurderer situasjonen kan en følgelig ikke regne med at tilpasningen fra tidligere tider (før 1990) automatisk gjør seg gjeldende ved en innføring av et eventuelt fritt fiske i 2008 eller senere. Fortsatt vil det være variasjoner i hvor mye den enkelte fisker fangster, men det ligger innebygget i systemet et driv mot høy utnyttelse, ikke minst fordi «fritt fiske» neppe vil være en permanent ordning. Hvis ordningen skulle bli «vellykket» i betydning at mange benytter seg av ordningen, vil en før eller seinere måtte innføre maksimalkvoter, ettersom fritt-fiske-gruppen ikke vil kunne ekspandere fritt uten innføring av en eller annen form for gruppekvote.

Som påpekt av Maurstad et al. (1998) inneholder debatten om fritt fiske minst to ulike dimensjoner. Den ene refererer seg til spørsmålet om hvem som skal ha adgang til å fiske. Også før lukkingen av torskefisket i 1990 var det et krav at fiskere skulle være registrert i Fiskarmanntallet, enten på Blad B (ene og hovedyrke) eller på Blad A (biyrke). Men med innføringen av fartøykvotesystemet fra 1990 ble det innført et klasseskille ved de som fikk deltakeradgang i Gruppe I, fikk vesentlig bedre betingelser enn de som var henvist til Gruppe II. (Med de betingelser som gjelder for innføring i Fiskarmanntallet er det fortsatt fri adgang til å registrere seg som fisker i Gruppe II). Den andre dimensjonen gjelder hvor mye man kan fiske. Fritt fiske betyr her gjerne en tilbakevending til systemet slik det var før 1990, dvs. hvor kystflåten i prinsippet bare var begrenset av en totalkvote. (Før 1985 kunne kystflåten også fortsette sitt fiske etter at totalkvoten var nådd, se Hersoug (2005: 139)). Logikken var basert på at tilgangen på fisk varierte, avhengig av innsig og værforhold, noe som tilsa størst mulig fleksibilitet for kystflåten. I gode år måtte kystfiskerne ha anledning til å fiske mest mulig, for å kunne tåle dårligere år.

De to dimensjonene kan illustreres med en tabell fra Maurstad et al. (1998). Av tabell 11.1 framgår det at regulering kan skje enten gjennom deltakerbegrensning eller via fangstbegrensninger eller ved bruk av begge virkemidler samtidig. I tabellen er det bare satt opp noen utvalgte fiskerier, for å demonstrere spennvidden. Tendensen over tid er likevel at stadig flere fiskerier beveger seg i retning av rute 3 og 4. «Fritt fiske» vil, under ellers like betingelser, bety at flere fiskerier i Finnmark må beveges i retning av rute 1 og 2. En slik strategi er diskutert nedenfor.

Tabell 11.1 Eksempler på ulike reguleringsregimer i kystfisket

    Deltakerbegrensning
  Fri adgang Begrenset adgang
Fangstbegrensning Fritt (uten kvoter) 1 Kveite, steinbit 2 Reker
Begrenset med totalkvoter 3 Torsk Gruppe II 4 Torsk Gruppe I

Utgangspunktet for utvalget er at alle de økonomisk viktige fiskeslagene er regulert med totalkvoter (TACs), dvs. torsk, sei, hyse, sild, makrell, lodde. Mange av de øvrige fiskeslag som fiskes i sjøsamiske områder er begrenset via deltakeradgang, mens kongekrabbe følger et eget reguleringsregime, basert på regulert deltakeradgang og kvoter. Gitt totalkvoter vil også fiske i en samisk fiskerisone, i utvalgets innstilling kalt «Finnmarkssonen», være basert på en kvoteandel.

Først drøftes muligheten for et fritt fiske uten kvantumsbegrensninger. Dersom fisket organiseres som et fritt «olympisk fiske» innen en gitt gruppekvote (for Finnmarkssonen) vil det fungere slik at de fartøy som har best kapasitet (de største fartøyene med mest og best redskap) vil ta sin andel først. Før eller senere vil da fisket måtte stenges. Basert på et prinsipp om at alle finnmarksfiskere i en gruppe skal behandles likt, vil dette høyst sannsynlig føre til at sjarker og fartøy ute ved kysten tar sin andel fortest mulig, mens fjordfiskerne, ofte med mindre båter og mindre utstyr, vil få mindre kvanta før fisket stenges, jf. situasjonen i kystfisket i 1989, da parolen ble «Aldri mer 18. april!», som var den dato da fisket ble stengt ettersom totalkvoten var fisket. Et «fritt fiske» vil under slike betingelser bidra til å undergrave fangstgrunnlaget for nettopp den gruppen utvalget ønsker å prioritere, nemlig fiskere i typiske sjøsamiske områder.

Nå kan det hevdes at det spiller relativt liten rolle om denne gruppen overfisker sin andel av totalkvoten, ettersom kvantum likevel er så vidt beskjedent. Ser vi på tabell 11.2 er det utvilsomt riktig for flåten under 7 meter. Denne flåtegruppen har i Finnmark en svært liten andel av totalfangsten innen alle viktige fiskeslag (torsk, sei og hyse). Hvis vi derimot ser på flåten under 10 meter er fangstkapasiteten og den faktiske fangst atskillig større. Hvis grensen flyttes opp ytterligere, til 11 meter, slik det nå er vedtatt i det nye reguleringsregimet som gjennomføres fra 2008, øker fangstandelen ytterligere. Fritt fiske for flåten under 10 meter (evt.11 meter) vil innebære at et vesentlig kvantum av kystfartøyenes gruppekvote i Finnmark vil måtte avsettes til fritt-fiske gruppen. Slik utvalget vurderer det vil et slikt forslag også ha dynamiske effekter, ved at mange vil være interessert i å skaffe seg en båt som passer inn i et nytt regime, dvs., et fartøy på 9,99 meter eller 10,99 meter. Med automatiske juksamaskiner, garnleggere og mini-lineanlegg vil fartøy under 10 (11) meter ha en betydelig fangstkapasitet. Spesielt gjelder det i år med godt innsig av torsk. Flåtegruppen under 10 (11) meter vil da, avhengig av værforholdene, kunne ta en vesentlig større andel av totalkvoten enn det som har vært vanlig de siste årene. Utvalget forutsetter da at «fritt fiske» over tid medfører flere og bedre utstyrte båter som fisker hele sesongen. I tillegg vil det å anskaffe seg en slik båt også være attraktivt for de som i dag jobber som mannskap på større kystfiskefartøy, og i havfiskeflåten. Sannsynligvis vil vi da få en flåte av «paragrafbåter» (9,99 meter alternativt 10,99 meter) som over tid vil øke sin fangstkapasitet vesentlig i forhold til dagens situasjon. 1 Riktignok har mange fiskere i Finnmark lenge kombinert havfiske og et visst kystfiske, men ved innføring av fritt fiske vil konkurransesituasjonen endre seg, noe som i neste instans kan ramme de egentlige kyst- og fjordfiskere.

Et slikt «overfiske» må naturligvis kompenseres med mindre fisk i andre flåtegrupper, ettersom norske fiskerimyndigheter har forpliktet seg til å holde totalkvotene innen de rammer som er avtalt i norsk-russisk fiskerikommisjon (torsk og hyse). 2 Slike raske endringer i sesongen mellom ulike flåtegrupper i kystfisket vil være vanskelig innen et system som er bygget opp på faste og stabile kvoteandeler over tid (jf. bruk av 7-årige fordelingsnøkler som omfatter alle hovedbestander).

Fritt fiske innebærer også et betydelig kontrollproblem, ved at fiskere som har større fartøy vil være begrenset av de kvoter som fastlegges i Gruppe I og II. Disse vil kunne overfiske sine kvoter og så omlaste til fartøy under 10 (11) meter mens de økonomiske mellomværender ordnes privat.

I den grad kravet om fritt fiske knytter seg til torsk (som er den økonomisk viktigste art i Finnmark), kommer også spørsmålet om kysttorskebestanden inn i bildet. Kysttorskebestanden har over tid vært sterkt nedfisket, dels som et resultat av at den har vært regulert og fisket som en del av norsk, arktisk torsk (Barentshavtorsk). Per 2007 er kysttorsken underlagt strenge reguleringer, både med hensyn på områder, tid, båtstørrelse og redskap. Fartøy med aktive redskap, inklusive snurrevad, er med visse unntak regulert utenfor fjordlinjene. Med et eventuelt fritt fiske for torsk for fartøy under 10 (11) meter, vil presset på kysttorsken økes vesentlig, noe som vil kunne ha svært negativ effekt for kysttorskevernet.

Hvis en skulle ønske å holde fast ved forslaget om fritt fiske for fartøy mindre enn 7 meter, gjelder fortsatt mange av argumentene ovenfor. Riktignok vil de kvantumsmessige effektene i første omgang bli beskjedne, men på sikt er det god grunn til å tro at flere vil finne det formålstjenlig å ha en båt på 6,99 meter for derved å ha adgang til fritt fiske. Også fartøy i denne størrelsesgruppen kan gjøres teknisk effektive, men de vil i langt større grad være begrenset av værforholdene. Videre vil kontrollproblemene bli tilsvarende som skissert ovenfor. Ikke minst vil det være attraktivt for mannskaper, både i den større kystflåten og i havfiskeflåten, å ha et slikt fartøy. I tillegg kommer et sikkerhetsproblem, ved at fartøy under 7 meter i mange tilfelle er for små til å operere i vinterfisket i Finnmark. Ulykkesraten i sjarkflåten er allerede høy, og en oppmuntring til å bygge en flåte av fartøy på 6,99 meter vil kunne forsterke denne trenden.

På denne bakgrunn har utvalget vanskelig for å se at «fritt fiske» i betydningen ubegrenset kvantum, er en hensiktsmessig løsning.

11.12.3 Utvalgets vurderinger av en friere adgang til fisket

Da gjenstår muligheten av en friere adgang til fisket.

I utredningen fra Samisk Fiskeriutvalg og i Samerettsutvalget II er det foreslått at ordningen med fritt fiske bare skal gjelde i de kommuner som er omfattet av virkeområdet for Samisk Utviklingsfond (SUF), dvs. 11 av de i alt 17 kystkommunene i Finnmark.

Kystfiskeutvalget for Finnmark ser for seg at et eventuelt friere fiske vil måtte gjelde for alle Finnmarks kystkommuner.

Utvalget ser muligheten av å få en friere adgang til fisket slikt det er skissert nedenfor. Både innenfor Gruppe I og Gruppe II vil det være mulig å etablere betingelser i Finnmark, som gjør det lettere å få adgang til fisket. Tilsvarende vil en kunne gjøre det enklere å operere som ikke-manntallsført fisker/fritidsfisker, med adgang til et visst salg. Konkret foreslår utvalget:

1. Flere deltakeradganger i Gruppe I i Finnmark.

I prinsippet kan dette løses på ulike måter (se drøftingen under 11.13). Som en konsekvens av lovutkastets § 2, kan en fremgangsmåte være å åpne for en «opprykksordning» fra Gruppe II, slik at de som har vært mest aktive i Gruppe II får anledning til å rykke opp i Gruppe I. Dette har vært gjort tidligere og kvantumssituasjonen i Gruppe I for fartøy under 10 meter er i dag så romslig at det er rom for flere fartøy. Videre er det mulig å etablere en egen rekrutteringsordning, slik at et visst antall fiskere per år får anledning til å gå direkte inn i Gruppe I uten å måtte kjøpe fartøy med deltakeradgang. En siste mulighet er at forvaltningsorganisasjonen Finnmark fiskeriforvaltning kjøper inn fartøy med deltakeradgang og tilhørende kvoter til bruk i Finnmark.

2. Lettere adgang til blad A, dvs til å være biyrkesfisker i Finnmark.

Utvalget vurderer situasjonen slik at det i virkeområdet for SUF er gode ordninger for å etablere seg som biyrkesfisker. Fiskere i dette området har i dag adgang til å tjene opptil 5 G fra andre yrker, mens kravet i resten av Finnmark er 4 G. Utvalget vil se det som en fordel at bestemmelsene gjøres like for alle Finnmarks kystkommuner, med adgang til å tjene inntil 5 G fra andre yrker og hvor inntekten fra fisket må utgjøre minst 0,5 G.

3. Større adgang for ikke-manntallsførte fiskere/ fritidsfiskere til å omsette fangst i Finnmark.

Kvoten heves fra 2000 kg torsk til 3000 kg, mens sei og hyse inntil videre forblir ubegrenset.

Slik utvalget forstår retten til fisket, er dette en rett som i første omgang er begrenset av prinsippet om bærekraftig utvikling, dvs. et forsvarlig totaluttak hvert år. Dette vil i år med dårlig tilgang på fisk også få konsekvenser for de som har rettigheter til å fiske i Finnmark. Det vil likevel påhvile staten et ansvar for effektivt å sikre at alle tre grupper som her er nevnt, vil få fiske. Det innebærer konkret at staten må sikre at de som fisker i Gruppe I har tilgang på kvoter som gjør at de kan ha fiske som eneyrke. Tilsvarende må staten for Gruppe II fiskere i Finnmark sørge for at kvotene er så store at de kan gi grunnlag for en levevei, enten som eneyrke, som hovedyrke eller som biyrke. Hvor store kvotene da til en hver tid må være vil i stor grad være et skjønnsspørsmål. Per 2007 er det liten tvil om at torskekvoter i Gruppe II samt et fritt fiske etter sei og hyse tilfredsstiller et slikt krav. Dette vil imidlertid kunne endre seg og det kan på et senere tidspunkt være aktuelt å fastlegge garanterte minimumskvoter for Gruppe II fiskere i Finnmark. 3 Endelig vil det være en forpliktelse for staten å sikre ikke-manntallsførte fiskere/fritidsfiskere en gitt kvote, slik at de kan utøve sine fiskerettigheter både med hensyn på eget konsum og et visst salg. Denne adgangen er sentral for mange i Finnmark, ikke minst når det gjelder å opprettholde en identitet som fisker og som sjøsame. Per i dag har ikke- manntallsførte fiskere/fritidsfiskere anledning til å omsette inntil 2000 kg (rund) torsk og i prinsippet ubegrenset av sei og hyse. Ikke-manntallsførte fiskere/fritidsfiskerne er underlagt redskapsbegrensninger som er ensartet for hele landet. Utvalget mener at disse redskapsbegrensningene ikke er urimelige, men har foreslått at kvoten for omsatt torsk kan heves, igjen for å gjøre bosetning i Finnmark mer attraktivt.

Hvis fisket i Finnmark organiseres som foreslått av Kystfiskeutvalget, vil det i stor grad bli opp til styret i Finnmark fiskeriforvaltning å avgjøre hvor fritt fisket til enhver tid kan foregå. I prinsippet blir dette en avveining av hvor mange fiskere som skal slippes løs på en begrenset kvoteavsetning, alternativt hvordan nytildelte/nyinnkjøpte kvoter skal fordeles. Dette er et spørsmål som etter utvalgets mening må delegeres til styret i Finnmark fiskeriforvaltning og hvor utvalget bare kan angi hva som er målsettingen for hele fiskeriregimet som her er foreslått.

Spørsmålet om et friere fiske blir da primært et spørsmål om tekniske reguleringer. I Gruppe I har det i 2006 og 2007 vært fartøykvoter for båter under 10 meter til ut i mars/april og deretter tilnærmet fritt fiske resten av året. Dette er en situasjon som har oppstått ved at relativt mange i Gruppe I er strukturert ut av næringa, mens gruppekvote-andelen har vært ganske konstant (jf. Finnmarksmodellen). Det har følgelig vært relativt romslige kvoter i denne gruppen de siste årene. I Gruppe II har det vært noe mindre romslig, ettersom denne gruppen i prinsippet er åpen. Det hevdes også at Gruppe I-fiskere som har solgt seg ut, har begynt på nytt i Gruppe II, av og til også med samme båt. Omtrent 300 deltakeradganger er i følge opplysninger fra Fiskeri- og kystdepartementet sanert, hvorav bare 30 har begynt i Gruppe II, noe som tilsier ca 10 i Finnmark. Dette utgjør følgelig foreløpig et mindre problem, rent bortsett fra at legitimiteten ved slike transaksjoner er høyst omstridt, også blant fiskerne selv.

For mange vil spørsmålet om «fritt fiske» fortone seg som et viktig prinsippspørsmål. Som det framgår av kapittel 6 er det mange som opplever at retten til fiske ble tatt fra dem gjennom reguleringene som ble gjennomført fra 1990 og utover. Utvalget har derfor atskillig sympati med forslaget, ikke minst ut fra tankegangen om at «nærhet gir rett». Når utvalget likevel ikke har gitt sin tilslutning til forslaget om fritt fiske for flåten under 10 meter (11 meter eller alternativt 7 meter) er det primært ut fra de problemer som kan oppstå gjennom strategiske tilpasninger (en ny «paragraf-flåte»), innpassing i et nasjonalt kvotesystem og kontrollproblemer. Utvalget har i stedet foreslått en friere adgang i form av deltakelse og en plikt for staten til å sørge for at hver av de tre gruppene har kvoter (såfremt dette er mulig av ressursmessige hensyn), noe som gir retten til fiske et praktisk innhold.

Tabell 11.2 Fangst av bunnfisk1, finnmarksflåten etter størrelse 2000-2006 (volum og verdi).

    Tonn Prosent Kr Prosent
2000 1 - 6,9 1 403 640 2,1 13 765 895 2,2
7 - 10 m 5 782 768 8,7 56 997 538 9,2
10 - 11 m 6 818 950 10,3 68 685 390 11,0
Øvrig flåte 52 262 351 78,9 482 829 949 77,6
2001 1 - 6,9 839 706 1,2 8 942 188 1,3
7 - 10 m 6 315 027 9,3 66 434 409 9,7
10 - 11 m 6 722 394 9,9 72 931 173 10,7
Øvrig flåte 54 335 502 79,6 533 386 678 78,3
2002 1 - 6,9 648 710 0,9 6 292 103 1,0
7 - 10 m 6 426 650 8,9 62 818 990 9,9
10 – 11 m 8 252 801 11,5 82 251 526 13,0
Øvrig flåte 56 676 185 78,7 482 877 051 76,1
2003 1 - 6,9 820 775 1,1 7 121 338 1,3
7 - 10 m 6 140 437 8,3 50 802 413 9,4
10 - 11 m 7 341 058 9,8 60 313 213 11,2
Øvrig flåte 60 303 357 80,8 421 807 661 78,1
2004 1 - 6,9 794 651 1,0 8 263 097 1,3
7 - 10 m 5 719 073 7,9 54 131 364 8,8
10 - 11 m 6 940 903 9,5 65 806 724 10,7
Øvrig flåte 59 390 565 81,5 486 754 244 79,2
2005 1 - 6,9 552 491 0,7 5 984 794 0,9
7 - 10 m 4 808 712 6,3 49 009 576 7,0
10 - 11 m 6 148 683 8,0 64 194 519 9,2
Øvrig flåte 65 021 987 85,0 581 041 494 82,9
2006 1 - 6,9 322 747 0,4 3 816 211 0.5
7 - 10 m 4 520 981 5,9 50 979 316 6,6
10 - 11 m 6 668 428 8,7 75 876 915 9,9
Øvrig flåte 64 783 153 85,0 638 755 636 83,0
2007 1 - 6,9 447 437 0,8 6 371 750 1,0
7 - 10 m 4 892 067 8,3 67 377 039 9,4
10 - 11 m 6 370 640 10,8 92 105 605 12,9
Øvrig flåte 47 123 074 80,1 545 590 038 76,7

1 De vanligste bunnfisk er torsk, hyse, sei, hvitting, øyepål, tobis og rødspette.

11.13 Øvrige tiltak i forvaltningen

11.13.1 Generelt

Utvalgets viktigste forslag ligger nedfelt i lovutkastet, jf. kapittel 13. Utvalget har imidlertid vurdert en rekke andre tiltak som vil kunne bidra til å støtte opp om den målsetting som er sentral for hele arbeidet, nemlig å styrke det materielle grunnlaget for sjøsamekulturen og for kystkulturen i Finnmark mer generelt.

11.13.2 Økonomiske og politiske premisser.

Det følgende er et forsøk på å skissere hvilke muligheter som foreligger, når utvalget konstaterer at det foreligger rettigheter for befolkningen i Finnmark til marine resurser utenfor finnmarkskysten. Utfordringen blir da å gi disse rettighetene en utforming som gjør at de er kompatible med øvrig norsk fiskerilovgivning, alternativt foreslå endringer i det eksisterende fiskeriregimet som tar høyde for de rettigheter utvalget har konstatert. Uansett tilnærming vil bærekraftighetsbegrepet stå sentralt. Det innebærer at tiltak som foreslås må være bærekraftige i biologisk forstand, dvs. de må ikke sette den langsiktige utnyttelsen av fiskeressursene i fare. I hvilken grad tiltakene også må være bærekraftige i økonomisk og sosial forstand, diskuteres mer inngående nedenfor.

I St.meld. nr 21 (2006-2007) er det foretatt en omfattende drøfting av behovet for strukturering av fiskeflåten og av kystfiskeflåten i særdeleshet. Det framgår her at antallet fiskere har vært redusert helt siden 1946 (da det var ca 120 000) og ned til dagens ca 13 000 (10 000 hoved- og eneyrkesfiskere samt ca 3 000 biyrkesfiskere). En viktig drivkraft i denne omfattende moderniseringsprosessen har vært teknologisk effektivisering, slik at hver fisker i dag i gjennomsnitt fangster ca 20 ganger så mye per mann som i 1946. Med en gjennomsnittlig produktivitetsforbedring på 2,5-3 prosent per år i norsk økonomi, betyr det at fiskeflåten må ha om lag samme effektivisering for å holde følge, dvs. for å kunne konkurrere om arbeidskraften. Samtidig opplever norske fiskere en situasjon hvor det er små muligheter for videre ekspansjon gjennom økt fiske (noen arter vil trolig øke mens andre vil gå tilbake) og hvor den inflasjonskorrigerte prisen for fisk er omtrent stabil. Når da statlige subsidier er tilnærmet avviklet, betyr det at effektiviseringen nødvendigvis må forplante seg videre i flåteleddet, slik at stadig færre fiskere er nødvendig for å ta opp et gitt fangstkvantum. Nå vil antall fiskere avhenge av flere forhold, herunder både flåteprofil og hva som antas «nødvendig» i form av inntekter, men som hovedregel vil fiskerne være avhengig av en inntekt som både er konkurransedyktig med andre næringer og som over tid gir grunnlag for reinvestering i nye fartøy.

I fjordfisket vil en slik betraktning kunne modifiseres noe, avhengig av hvilken tidshorisont en legger til grunn. Eldre fiskere med nedbetalt båt, er ikke avhengig av samme inntekt som yngre fiskere med omfattende familieforpliktelser og ny båt. Mange vil også kunne ha andre krav til inntekt, fordi tilpasningen hjemme verdsettes høyt. Atter andre vil ha fisket som kombinasjonsnæring og hvor det er den samlede inntekten som avgjør om tilpasningen er bærekraftig eller ikke. Det blir likevel et grunnleggende spørsmål for utvalget om en skal legge til grunn at disse fiskere skal klare seg med mindre inntekter enn øvrige fiskere. Alternativt kan en tenke seg at en legger opp til en minimumsinntekt fra fiske som må være akseptabel per 2007, vel vitende om at også dette er en dynamisk størrelse som vil kunne endre seg over tid, og hvor en da er avhengig av å fiske mer, dvs. med færre fiskere på et gitt kvantum.

Utvalget har her i sitt lovforslag lagt til grunn det andre alternativ med en henvisning i lovmerknadene til en rimelig inntekt for yrkesfiskere.

Med hensyn til politiske premisser er utgangspunktet at utvalget står fritt i sine tilrådinger. Retten til fiske for befolkningen i Finnmark og fjordretten som nedfelles i lovutkastet er følgelig lansert uten å være bundet av dagens fiskeriregime.

I St.meld. nr. 21 (2006-2007) og vedtaket i Stortinget i den såkalte struktursaken er følgende forutsetninger lagt til grunn:

  1. Fortsatt strukturering av kystflåten ned til 11 m.

  2. Tidsbegrensede strukturkvoter i havfiskeflåten (20 og 25 år) og deretter tilbakefall til samme størrelsesgruppe.

  3. Ingen ressursskatt.

I forhold til utvalgets arbeid er det særlig de to første forutsetningene som har betydning. En viss refordeling av kvantum fra havfiskeflåten og til kystfiskeflåten ville uten tvil skapt større muligheter i kystfisket, uten at dette i særlig grad hadde gått ut over foredlingsindustrien. (Snarere tvert i mot kunne det argumenteres med at en større andel kvalitets-ferskfisk, kunne gi større bearbeidingsmuligheter for industrien i Finnmark, spesielt hvis dette ble koplet med oppforing av torsk). En låsing av kvantum til gitte flåtegrupper på ubestemt tid vil i et slikt perspektiv være uheldig, og hvis Stortinget stadig fastholder at ingen skal fratas relative andeler, ville en mulighet være å kjøpe ut kapasitet (adganger og kvoter) som så kunne refordeles innen kystflåten. Dette har i stor grad vært praktisert på New Zealand da maoriene fikk anerkjent sine fiskerettigheter på 1990-tallet, og det er i prinsippet ikke noe i veien for at tilsvarende løsninger kan vurderes i norsk sammenheng.

Fortsatt strukturering av kystflåten ned til 11 meter vil trolig i løpet av kort tid føre til en omfattende nedbygging av denne flåten (i dag ca 600 fartøy). Riktignok har mange av disse vært inaktive i flere år (gjennom bruk av den såkalte driftsordningen), men muligheten av å strukturere flere kvoter ombord på samme fartøy vil også i Finnmark bidra til en omfattende sanering av denne flåtegruppen. Hvor stor nedgangen i antall fiskere vil bli er mer usikkert. Det har sammenheng med at flere av de strukturerte fartøyene vil drive med avløsningsmannskap (for eksempel 1,5 mannskap), mens atter andre fartøyeiere vil selge seg ut av denne gruppen men fortsette med et mindre fartøy, enten i Gruppe I eller i Gruppe II. Selv om mange av disse fartøyene ikke primært er opptatt av fjordfiske, innebærer en omfattende reduksjon av denne fartøygruppen at muligheten for nye rekrutter også begrenses. (Se omtalen av ulike rekrutteringsforløp nedenfor). Dette betyr følgelig en redusert mulighet også for rekruttering til fjordfisket, noe som direkte angår utvalgets målsetting om å legge til rette for økt deltakelse.

Utvalget har som nevnt konkludert med at folk som er bosatt i Finnmark har en rett til fiske. I den videre omtalen av tiltakene legges det til grunn at det kan foreligge kollektive rettigheter, også til fisket i fjordene. Et problem i forhold til marine ressurser er imidlertid at ressursene er bevegelige, og at eksklusiv rett til visse fjordområder ikke vil ha noen reell betydning for sysselsetting og bosetting hvis ressursgrunnlaget i disse fjordene er nedfisket eller endret av andre grunner.

Her er imidlertid utgangspunktet at den kollektive rett som utvalget har fastslått for folk bosatt i Finnmark, vil gi ulike rettigheter tilknyttet det å være fulltidsfisker, deltidsfisker, fritidsfisker eller operatør av et turistanlegg for fiske. Summen av de tiltak som foreslås bør bidra til det som er hovedhensikten med utvalgets arbeid, nemlig å bidra til en styrking av den sjøsamiske kulturen, ved å styrke mulighetene for aktiv bruk av de marine ressursene utenfor kysten av Finnmark.

11.13.3 Lette vilkårene for yrkeskombinasjon via lettelser i vilkårene for å stå på blad A.

Mens Samerettsutvalget II har hatt som utgangspunkt at de som eventuelt skal få adgang til fritt fiske må stå registrert i Fiskarmanntallet, vil utvalget her se lettelser i betingelsene for å bli opptatt i manntallet som uavhengig av retten til fritt fiske. Ved at betingelsene legges bedre til rette for utøvelsen av yrkeskombinasjoner, bedres også muligheten for å øke sysselsetting og bosetning i sjøsamiske områder.

Etter lovutkastet § 2 bokstav b er det en rett for alle som er bosatt ved fjord eller langs kyst i Finnmark å begynne som yrkesfisker, gitt visse begrensninger med hensyn på yrkesvern. Kriteriene for å bli oppført på blad A ble i 1998 myk opp nettopp for å tilgodese fisket med yrkeskombinasjoner. Kravene i manntallsforskriftens § 4 om at den skattbare inntekten av fisket må overstige halvparten av folketrygdens grunnbeløp ble beholdt, men grensen for hvor mye man kan tjene på annen virksomhet enn fiske ble hevet fra 3 til 4 ganger grunnbeløpet, og fra 3 til 5 ganger grunnbeløpet i virkeområdet for Samisk utviklingsfond. Mens det tidligere kravet for å stå på blad A var at inntekten fra fisket måtte utgjøre minst 16,6 prosent av inntekten fra annen virksomhet (minst 0,5 G fra fiske, ikke over 3 G fra andre yrker), er kravet nå at inntekten fra fisket må utgjøre minst 12,5 prosent av inntekten fra annen virksomhet (minst 0,5 G fra fiske, ikke over 4 G fra andre yrker). I virkeområdet for Samisk utviklingsfond, er forholdstallet 10 prosent (minst 0,5 G fra fiske, ikke over 5 G fra annen virksomhet). Ut fra utvalgets forslag om en egen kystfiskesone for Finnmark (4 nautiske mil) vil det være uhensiktsmessig at fiskere på blad A behandles ulikt. Virkeområdet for SUF omfatter bare 11 av Finnmarks kystkommuner. Utvalget vil på denne bakgrunn foreslå at reglene for opptak på blad A i Finnmark blir ensartet og at alle fiskere i Finnmark får anledning til å tjene minst 5 G fra annen virksomhet. I motsetning til Samerettsutvalget II har Kystfiskeutvalget ikke sett noe behov for å utvide maksimumsgrensen for inntekt fra annen yrkesvirksomhet videre. Utvalget er imidlertid åpen for at det over tid må foretas justeringer, men vil minne om at økt olje- og gassvirksomhet i Finnmark kan medføre en ny gruppe fiskere på blad A, dersom inntektsgrensen settes svært høyt. (5 G representerer i dag ca 300 000 kr fra annen virksomhet).

Om dette skal sees som en trussel eller en mulighet avhenger i stor grad av hvordan en vurderer dagens yrkesvern for fiskere. På den ene siden vil økt aktivitet opplagt være en fordel, ikke minst for foredlingsindustrien. På den annen side vil utvalget understreke at det stadig vil være et behov for et visst yrkesvern, på den måten at de som allerede har full sysselsetting og god inntekt fra andre yrker, må stilles bak i køen i forhold til de som livnærer seg av fisket, enten som eneyrke eller i kombinasjon med andre yrker.

11.13.4 Åpne for særskilte rekrutterings­kvoter for Finnmark (flere i Gruppe I)

Utvalget foreslår i § 2 andre ledd at alle som ønsker å begynne som fisker i næring og er bosatt i tilknytning til fjord eller kyst i Finnmark, vil ha et rettskrav på å fiske et volum som gir økonomisk grunnlag for å begynne som fisker. Dette fangstvolum må etter en tid tilpasses, dersom fiskeren ønsker en overgang til eneyrke- eller hovedyrkesfisker. Dersom disse rettigheter skal få sin plass innenfor det nåværende forvaltningssystem, kan det skje ved en økning av antall fiskere fra Finnmark i Gruppe I, eller garantert minimumskvote i Gruppe II.

Ser vi på de med deltakeradgang i Gruppe I i Finnmark, er det blant disse bare et lite mindretall under 30 år. Som tidligere antydet er det ikke slik at de fleste fiskere er rekruttert direkte inn i sjarkflåten. Mange er rekruttert via større kystfiskefartøy eller via havfiskeflåten og har deretter kjøpt seg et mindre kystfiskefartøy, ettersom dette har passet bedre inn i livs- og familietilpasningen. Likevel har det vært en realitet at mange kystfiskere kunne ønske å slippe til i Gruppe I, ettersom de økonomiske betingelsene der er atskillig bedre enn i Gruppe II. Et slikt «innslipp» har tidligere funnet sted da et større antall Gruppe II fiskere, som kunne dokumentere et omfattende fiske innen sei og hyse, ble sluppet inn i Gruppe I. En tilsvarende mulighet vil man kunne benytte for eksisterende kyst- og fjordfiskere som er bosatt i Finnmark og som kan dokumentere en viss aktivitet i en nærmere definert periode. Dette kan enten gjøres som et engangstiltak eller gjennom en mer suksessiv innfasing.

All den stund fiskerne fra Finnmark vil ha en rett til å bli eneyrkesfisker, må det antall som slipper til være tilstrekkelig til at retten blir effektiv. Avhengig av antall interesserte og av tildelte kvoter vil de som ønsker å fiske i Gruppe I på de betingelser som beskrives i loven (basert på ikke-omsettelige kvoter) måtte rangeres og gradvis slippes inn i Gruppe I, så snart som det er praktisk mulig. Finnmark fiskeriforvaltning vil måtte utforme de nærmere kriterier for opptak, basert på hovedformålet for loven.

Med dagens relativt komfortable situasjon i fartøygruppen under 11 meter, med tilnærmet fritt fiske innen torsk, sei og hyse, vil et slikt tiltak kunne råde bot på noe av den opplevde urett mange finnmarksfiskere følte i og med reorganiseringen i 1990. Her skal det ikke tas stilling til hvor mange adganger som bør opprettes, men det ligger i sakens natur at skal man få noen effekt av tiltaket, bør det være et betydelig antall.

Det kan reises spørsmål om det bør fastsettes en bindingstid før en kan høste gevinsten av et salg og om salg må, som i dag, bare skje innen Finnmark. Utvalget mener at enkeltfiskere ikke bør kunne profitere på et senere salg av slike adganger. Det opplegg som er fastsatt i utvalgets forslag til lov, vil innebære at adgangene blir tildelt til et nytt regionalt organ, Finnmark fiskeriforvaltning, hvor adgangen faller tilbake til dette organet ved opphør av fiskerivirksomheten.

Det vil ved dette bli to typer rettighetshavere i Finnmark, de tidligere og de nye. Denne forskjellen vil ha noen økonomiske sidevirkninger. De nye rettighetshavere vil ikke få noen verdistigning på sin rettighet, all den stund det er en direkte lovbestemt rett til fiske som alle fiskere i Finnmark har. De eldre rettighetshavere vil muligens få en verdinedgang på sine kvoterettigheter, all den stund etterspørselen i Finnmark vil synke. Dette vil dels kunne kompenseres gjennom en delvis åpning av markedet for fartøy med deltakerrettigheter i retning av andre fylker (Troms og Nordland). Den foreslåtte ordning vil kunne svekke muligheten for de nye rettighetshavere til å oppnå privat bankfinansiering, som ellers er avhengig av pant i båt og deltakeradgang. Dette kan igjen kompenseres ved at Finnmark fiskeriforvaltning får anledning til å garantere for kjøp av fartøy basert på den nye deltakeradgangen.

11.13.5 Heve maksimumskvotene i Gruppe II

Som demonstrert under flere av utvalgets høringsmøter er det mange som finner det vanskelig å drive et profesjonelt fiske basert på de kvoter som er tilgjengelig i Gruppe II. Riktignok vil en fisker med nedbetalt båt og omfattende virksomhet i sei og hysefisket kunne oppnå en akseptabel inntekt, men torskekvoten, som i dag er den mest verdifulle, er fortsatt vesentlig mindre enn tilsvarende kvote i Gruppe I. Det har følgelig fra flere hold vært reist krav om å øke kvoten(e) for fiskere i Gruppe II i Finnmark. En slik særbehandling har en viss presedens ettersom man i tida med maksimalkvoter og «olympisk fiske» i Gruppe II (fisket er slutt når gruppekvoten er tatt), hadde en spesialordning for fiskerne i Finnmark og Nord-Troms som hadde garanterte fartøykvoter, selv etter at gruppekvoten var oppfisket. Senere er dette innført for alle Gruppe II fiskere. En fortsatt særbehandling ville gjøre det mer attraktivt å etablere seg som Gruppe II fisker i Finnmark (i forhold til i resten av landet) noe som naturlig nok ville bidra til å fremme den målsetting utvalget har for sitt arbeid, nemlig flere fjord- og kystfiskere i Finnmark.

Hvor stor en slik Gruppe II kvote for finnmarksfiskere skulle være, må fastsettes ut fra en samlet vurdering av fangstmulighetene i gruppa og ut fra hvor kvantum eventuelt skulle hentes. I dag utgjør Gruppe II kvantum i torskefisket 9,8 prosent av totalkvoten for kystfiskeflåten, men denne kvoten har i flere år ikke vært fullt oppfisket, noe som har gitt grunnlag for overføring til andre grupper innen kyst- og havfiskeflåten. Hvis for eksempel Gruppe II fiskere i Finnmark fikk anledning til å fiske opptil 25 prosent mer torsk enn øvrige Gruppe II fiskere, ville det være et incentiv som med dagens priser ville tilsvare en økt bruttoinntekt på ca 100 000 kr. I tillegg kommer da inntekter fra hyse og seifisket som i dag er fritt, men som under andre betingelser også vil reguleres via maksimalkvoter.

Våren 2007 har en Gruppe II-båt under 8 meter en kvote på 17,2 tonn rund torsk eller 11,5 tonn sløyd, mens en i klassen 8-10 meter har 24 tonn rund og 16 tonn sløyd. Alle over 10 meter har 27,5 tonn rund vekt og 18,3 sløyd. 16 tonn sløyd vekt, som i gruppen 8-10 meter, innebærer en brutto fangstinntekt på ca 400 000 kr. I tillegg kommer så eventuelle fangstinntekter fra sei, hyse og krabbefisket. Det betyr at der hvor fisken er tilgjengelig, er det absolutt muligheter til å overleve i Gruppe II. Det må imidlertid vises forsiktighet med å generalisere fra disse resultatene, ettersom refordelingen et annet år kan være helt forskjellig, avhengig av hvor mange som er i Gruppe II og hvordan selve fisket arter seg (innsig og vær).

11.13.6 Gi ikke-manntallsførte fiskere/fritidsfiskere bosatt i Finnmark adgang til å omsette større kvantum torsk i Finnmark

Mens anledningen til å omsette fangst fra fritidsfiske er relativt rommelig for de fleste ikke-manntallsførte fiskere/fritidsfiskere i landet (inntil 2000 kilo torsk og i prinsippet et ubegrenset antall kilo hyse og sei, basert på fiske med gitte redskapsbegrensninger), vil det i Finnmark være mange eldre fjordfiskere som vil anse denne grensen for urimelig. De må i dag gi fra seg deltakeradgangen i Gruppe I ved fylte 70 år, men kan fortsette i Gruppe II. En rekke andre finnmarksboere vil ha interesse av å fiske litt ekstra som tilskudd til annet yrke, pensjon, eller rett og slett som en viktig del av det å opprettholde sin identitet som fisker. Hvis kvoten igjen ble utvidet for ikke-manntallsførte fiskere/fritidsfiskere i Finnmark, ville det igjen være et lite, men for noen, viktig incentiv til å opprettholde aktiviteten som fisker, enten som pensjonist eller som hobbynæring ved siden av annen jobb (i annen næring). Kvantumsmessig ville trolig en utvidelse, for eksempel fra 2 000 kilo til 3 000 kilo bety svært lite (det opereres stadig med de samme gitte redskapsbegrensninger som i dag), men i penger representerer det en økt inntektsmulighet på 20-25 000 kr med dagens priser. Gjennom omsetning via Norges Råfisklag vil kontrollen være uproblematisk, og mottak vil kunne stoppes når kvotetaket er nådd, som i det ordinære kommersielle fisket. Dette er i seg selv et svært beskjedent tiltak, men sett i sammenheng med de øvrige, et tiltak som markerer at i Finnmark har folk en reell rett til de marine ressursene, selv om de har status som ikke-manntallsført fisker/«fritidsfisker».

11.13.7 Gi økonomisk støtte til etablering som fisker (Samisk utviklingsfond/Innovasjon Norge)

Selv med etablering i Gruppe II (uten kjøp av deltakeradganger) vil etablering med båt og redskap i dag være økonomisk vanskelig eller umulig for mange potensielle etablerere. Samisk utviklingsfond har tidligere vist at gjennom strategiske investeringer i båt og bruk har man klart å få etablert bærekraftige fiskerimiljøer. Selv om det er en sentral målsetting i norsk fiskerinæring i dag å redusere antall båter, er det fortsatt legitimt å bidra til økt virksomhet innen fiske i det som er definert som fjordsamiske områder. Gitt bankstrukturen i Finnmark og de begrensede muligheter som ligger i å stille boligen som sikkerhet for lån, vil offentlige låne- og støtteordninger fortsatt spille en vesentlig rolle ved flåteutvikling i fjordstrøkene. (Som kjent er ikke alle deler av Finnmark definert som nedslagsområde for Samisk utviklingsfond). Hvis en skal bidra til større aktivitet i Finnmarks fjordstrøk, må trolig låne- og støtteordningene i Samisk utviklingsfond/Innovasjon Norge økes. Det vil da være aktuelt i første omgang å konsentrere seg om flåten under 11 meter, hvor det kan være aktuelt å støtte fartøy i både Gruppe I og II. Basert på gjennomsnittsalderen for fartøy i begge grupper er det klart at det er behov både for flåtefornying og for en viss utvidelse. Her er det imidlertid ikke angitt noe nærmere om økonomiske rammer, som må avgjøres etter en mer konkret analyse av hvor mange fartøy det er aktuelt å støtte per år.

11.13.8 Fem på tolv eller fem over tolv?

Gjennom utvalgets høringsmøter har det gjentatte ganger vært påpekt at utvalgets arbeid kommer på et for sent tidspunkt og at nedbyggingsprosessen allerede er kommet så langt at den vanskelig kan reverseres. Andre, herunder Sametinget, har uttrykt at situasjonen for mange sjøsamiske samfunn nå er «fem på tolv», dvs. hvis det ikke gjøres noe nå, vil mye av den sjøsamiske kulturen gå tapt. Uansett perspektiv blir det viktig at utvalget presenterer forslag som kan fungere i en kompleks og stadig mer konkurranseutsatt fiskerinæring. Fiskerinæringa i Finnmark kan ikke bygges opp og baseres på helt andre økonomiske spilleregler enn de som gjelder i den øvrige norske fiskerinæring. Det betyr ikke at utøvelsen av fisket i Finnmark må reguleres på likt vis som i resten av landet. Som demonstrert i tilfellet med maoriene på New Zealand, finnes det ulike måter å iverksette urfolks rettigheter, men fortsatt slik at maoriene i høyeste grad deltar også i det ordinære kommersielle fisket.

Hvis utvalgets forslag skal gi effekter ut over å «berge» de som i dag er inne i fisket, må det gis muligheter også for rekruttering til kyst- og fjordfisket. Det innebærer ikke at fisket alene kan bære bosetningen i mange utsatte fjordsamiske områder. Derimot går det an å peke på at fisket i kombinasjon med en rekke nye næringer (herunder turisme) vil kunne være et slikt bidrag. Det vil fortsatt være en betydelig teknologisk effektivisering av fisket, og behovet for arbeidskraft vil kunne gå ned. Farten og omfanget vil i stor grad bestemmes av hvordan ressursene fordeles på flåtegrupper og hvordan det legges til rette for at finnmarkinger fortsatt skal kunne sysselsette seg gjennom kyst- og fjordfiske.

Det er en rekke faktorer som hører med i bildet av hva som kan bli framtida til fiskeriene i Finnmark som ikke berøres her. Eksempelvis vil klimaendringene trolig føre til andre økologiske forhold i Barentshavet i løpet av en relativt kort periode (20-30 år) og dermed også en endring av arter og forekomster i fjordene i Finnmark. Av menneskeskapte endringer kommer, igjen trolig, en omfattende utbygging av olje- og gassreserver utenfor Finnmark, noe som i seg selv vil ha omfattende virkninger både på sysselsetting og bosetning. Sammen vil dette kanskje være faktorer som i seg selv har mye større effekter på framtidig bosetning i sjøsamiske områder enn fiskeripolitikken isolert. Det fritar likevel ikke utvalget for ansvaret for å komme fram med tiltak som virker, noe som igjen betyr at tiltakene samlet må være omfattende, permanente og innrettet på en måte som gjør at de også kan fungere i en moderne fiskerinæring.

11.14 Samisk deltakelse i fiskeri­reguleringen

Ifølge folkeretten har samene rett til naturressurser som gir et kulturvern (kultursikring og kulturutvikling) og samtidig en rett til å ta del i utformingen av den offentlige reguleringen av disse naturressurser. De folkerettslige regler er nærmere omhandlet i kapittel 8. Den rett som samene har til å ta del i reguleringen, skal de særlig utøve gjennom sine folkevalgte representanter. ILO-konvensjonens bestemmelser om rett til deltakelse gjelder også for samiske interesser på lokalt nivå, og også for enkeltsamer. Når det gjelder regulering av naturressurser, vil likevel det folkevalgte organet være i sentral stilling. Sametinget er det representative organ for samene i Norge.

Utvalget må ta stilling til hvordan denne medbestemmelsen bør finne sted for retten til fiske i havet utenfor Finnmark. Retten til medbestemmelse kan utformes på noe forskjellige måter. Men Sametinget må som samenes representative organ ta del i utarbeidelsen av reguleringene og gjennomføringen av retten til fiske når det gjelder Finnmarks fiskere.

Fiskerireguleringen utøves i dag sentralt gjennom Fiskeri- og kystdepartementet og Fiskeridirektoratet. Utvalget vil foreslå at viktige deler av denne reguleringen overføres til fylkesnivå. Det melder seg da som et prinsipielt spørsmål hvilken innflytelse Sametinget skal ha i den sammenheng.

Dette er et allment spørsmål uavhengig av hvilken konkret organisatorisk løsning som blir valgt. Utvalget vil foreslå opprettet et nytt organ med et styre sammensatt av representanter fra Finnmark fylkesting og Sametinget. Man må da bestemme hvilken andel Sametinget skal ha i styret.

Flere viktige hensyn teller med ved denne avgjørelsen.

For det første er folkerettens regler om urfolk og minoriteter et vesentlig element i det rettsgrunnlaget som etter loven vil komme alle fiskere i Finnmark til gode. Det er samene som «tar de andre med», i kraft av sin særlige urfolks- og minoritetsrett, og skaper de felles rettigheter.

For det andre må det tas hensyn til at samene tidligere i stor grad var en fjord- og kystbefolkning, og sjøsamene var en betydelig del av samefolket. Senere har ganske visst fornorskningen fått særlig sterkt gjennomslag ved fjordene og langs kysten. Men det er stadig et betydelig antall personer av samisk slekt, selv om man ikke har gode tall, og det er et sentralt formål med denne loven å bidra til revitalisering av sjøsamenes kultur. Det ville da være dårlig begrunnet å gi samene en svakere innflytelse over styringen av naturressursene i fjord- og kystfarvann enn de har over landområdet i Finnmark.

For det tredje bør man vektlegge at det har vært betydelig politisk strid om sammensetningen av styret i Finnmarkseiendommen. Utvalget vil her foreslå en tilsvarende sammensetning. Når denne striden er ført til ende, og har fått sin politiske løsning i Stortinget, er det naturlig å ta denne løsningen som mønster.

Når utvalget foreslår et regionalt reguleringsorgan, er det derfor i samsvar med disse hensyn at Sametinget og Finnmark fylkesting velger tre medlemmer hver til styret.

11.15 Et nytt regionalt organ i Finnmark

11.15.1 Overføring av forvaltningsmyndighet

Kystfiskeutvalgets forslag er rettet mot havet utenfor Finnmark, og utvalget har behandlet muligheten av å overføre, i større eller mindre grad, styringen av slike tiltak til Finnmark.

En overføring av fiskeriforvaltning til fylkesnivå er anbefalt av både det første og nå det andre Samerettsutvalget. Kystfiskeutvalget har fra Finnmarks fylkeskommune blitt forelagt den «fiskeripolitikk med finnmarksvri» som har vært utarbeidet av fylkeskommunen.

Utvalget mener at man bør ta hensyn til grunntankene i denne nye fiskeripolitikk. Men all den stund de nye tiltak som utvalget vil foreslå, i stor grad vil bli basert på de særlige sjøsamiske rettigheter, er det nødvendig at Sametinget må spille en vesentlig rolle i styringen av tiltakene.

En betydelig overføring av forvaltningen til fylkesnivå vil være et inngrep i den nåværende organiseringen av forvaltningen, og det vil også i noen grad fravike prinsippet om fiskeressursene som en nasjonal ressurs. En slik omlegging krever derfor en sterk begrunnelse.

Det bør da nevnes at utvalgets erfaringer med møter over hele Finnmark har vist at lokale fiskere i stor grad opplever at de har vært tilsidesatt i reguleringen av fisket (og herunder oppdrett). Dette gjelder spesielt for fjordfiskerne som siden 1950-tallet har ført en kamp for å begrense bruken av aktive redskaper i fjordene (snurp og trål, etter hvert også snurrevad). Lenge var dette en kamp som ble ført innen det spesielle utvalget for lokale reguleringer i Finnmark, som var dominert av representanter fra kysten og som oftest fra de aktive redskapsgrupperingene. Etter at disse utvalgene sluttet å fungere, samtidig som de fylkesvise fiskeristyrene hadde blitt avviklet, har lokale fjordfiskere hatt minimale muligheter til aktivt å påvirke reguleringene innen sine fjorder. Denne type reguleringer er i dag i stor grad ivaretatt gjennom de spesielle reguleringer som følger kysttorskevernet, og som i hovedsak er utarbeidet basert på utvalg nedsatt på nasjonal basis med deltakelse fra Norges Fiskarlag og Norges Kystfiskarlag. Disse reguleringene ivaretar mange av de hensyn som fjordfiskere tidligere har etterlyst, men de har kommet alt for sent til på avgjørende vis å påvirke utviklingen av fjordfisket. Et av spørsmålene for utvalget er hvordan reguleringen av fjordfisket – alternativt av fisket innen en gitt sone – kan reguleres slik at brukerne og innbyggerne i området får en mer aktiv rolle.

Utvalget har også drøftet muligheten av en videre overføring til et lokalt nivå. Tidligere har det vært antydet at en burde ha lokale reguleringsråd for større fjordsystemer. Med dagens lave antall deltakere ville slike organer bli utsatt for muligheter for inhabilitet. De ville også kunne bidra til at reguleringene innen Finnmark ble ulike, dvs. med spesielle reguleringsordninger for hver enkelt fjord. Man kunne også se i retning av at man i Finnmark fikk to reguleringsorgan, ett for Øst-Finnmark og ett for Vest-Finnmark. Utvalget har sympati for mulighetene for ytterligere lokal medbestemmelse. Utvalget er imidlertid kommet til at med så stor overføring av myndighet som utvalget vil foreslå, er fylkesnivå det som fremstår som mest hensiktsmessig. Utvalget forutsetter likevel at det nye regionale organet innhenter og benytter seg av kunnskap og synspunkter i lokalsamfunnene.

Utvalget vil som den viktigste del av sin begrunnelse for overføring til fylkesnivå fremheve folkerettens krav om sikring og utvikling av sjøsamisk kultur og den særlige forvaltningsmessige innsats dette kulturvernet nå vil forutsette. Dette kulturhensynet er hovedbegrunnelsen for utvalgets forskjellige forslag, og det krever en sterk arbeidsmessig konsentrasjon om dette spørsmålet her i Finnmark. En slik innsats vil man muligens kunne administrere på en god måte gjennom en utbygging av Fiskeridirektoratets nåværende regionkontor i Finnmark. Men retningslinjene for forvaltningen av ressursene må bli i så stor grad endret, og fokus på disponeringen av ressursene så regionalt orientert, og særlig orientert mot fjord- og kystflåtens interesser, at utvalget mener det taler til fordel for en ny og kraftfull fylkesorganisasjon. Man vil dessuten oppnå den styrking som følger av styrets politiske sammensetning.

Finnmarksloven har laget en ordning med Finnmarkseiendommen som det er grunn til å se hen til i denne sammenheng, særlig fordi man med overføring av statens grunn til Finnmarkseiendommen kom fram til en omforent styringsordning etter atskillig politisk strid.

En ordning kan være å danne et tilsvarende organ, med de samme regler for valg til styret og sammensetning av styret. Noen mindre modifikasjoner må gjøres som følge av at særreglene for representasjon for reindriften ikke ville ha sin plass her, men kunne erstattes av tilsvarende regler for representasjon fra fjord- og kystflåten.

Utvalget vil foreslå et slikt eget rettssubjekt med sete i Finnmark, i utkastet kalt Finnmark Fiskeriforvaltning, som skal forvalte fiskeressursene i havet utenfor Finnmark ut til fire nautiske mil utenfor grunnlinjene. Finnmarkssonen er dette havområdet kalt i lovutkastet. Forvaltningen skal skje i samsvar med lovens formål og reglene i loven for øvrig. Det skal legges særlig vekt på styrking av fjordfisket og fiske med mindre fartøyer og passive redskaper (småskalafiske).

Styret vil med dette siktemål kunne fastsette regler for fartøystørrelser og for fiskemetoder (redskapsbruk) innenfor Finnmarkssonen. Styret kan foreta inndeling av Finnmarkssonen i ulike geografiske områder med ulike regler. Styret kan gi reglene virkning for bestemte tidsrom.

Finnmark fiskeriforvaltning vil få en sammensetning som bør gjøre det skikket til å utøve offentlig myndighet over havet og havressursene ut til fire nautiske mil utenfor grunnlinjene. Vern av passiv redskapsbruk og vern mot mer aktiv redskapsbruk har gjennom årene vært et gjennomgående krav fra deler av fjord- og kystflåten. Det er i det hele småskalafisket som må fremmes sterkere.

Det nye organet Finnmark fiskeriforvaltning må få en egen administrasjon. I tillegg må det kunne benytte seg av ekstern fiskerifaglig kompetanse. Styret må ta stilling til i hvilken grad det skal søke tilknytning til den fiskerifaglige kompetanse som i dag er i Fiskeridirektoratet.

Det er samtidig grunn til å fremheve, at mens det nye organ skal stå for policy-utforming, må selve reguleringen gjennomføres i et samarbeid med de som han ansvaret utenfor fire nautiske mil utenfor grunnlinjene.

11.15.2 Disponering av kvoter og tillatelser

Utvalget anser det vesentlig at dette organet også kan disponere over kvoter og andre tillatelser for på den måten å kunne styre et større fangstvolum til fjord- og kystflåten i Finnmark. Det blir fastsatt i lovutkastet at styret kan disponere over fartøykvoter eller andre fisketillatelser som Finnmark fiskeriforvaltning har fått tildelt fra staten. Styret kan også erverve kvoter eller andre tillatelser for midler som Finnmark fiskeriforvaltning har fått tildelt eller har opptjent. Styret kan for et begrenset tidsrom overføre, mot eller uten vederlag, kvoter eller andre tillatelser som Finnmark fiskeriforvaltning disponerer.

Utvalget mener at en slik forvaltning av kvoterettigheter og andre fisketillatelser vil være et viktig element i lovutkastet med sikte på mulighetene for å styrke fjord- og kystflåten i Finnmark.

Utvalget ser motforestillinger mot et felles organ for myndighetsutøvelse og slike økonomiske handlinger. I tiden etter at kvotesystemet ble innført for de viktigste fiskeriene, har fartøykvoter fått til dels meget høye omsetningsverdier. Hvis staten gir kvotetillatelser til det nye organ, kan det neppe være bekymringsfullt om organet viderefører dem etter beste skjønn til mottakere innen Finnmarks fjord- og kystflåte, eventuelt til nye rekrutter innenfor denne flåten. Men hvis organet selv begynner aktivitet i markedet, på grunnlag av kapital fra staten, kan det være tvilsomt hvor langt en slik dobbeltfunksjon er ønskverdig. Det vil da kunne etter omstendighetene bli reist spørsmål om myndighetsutøvelsen er skjedd med sikte på å oppnå gunstige resultater for disposisjonene i markedet.

Utvalget anser det som et meget viktig punkt i sitt forslag at dette organet – Finnmark fiskeriforvaltning – kan erverve kvoter og tillatelser fra staten og deretter fordele disse med sikte på å fremme bosetningen ved fjord og langs kyst. Utvalget har den mening at dette vil kunne være en vesentlig faktor for en sikring og vitalisering av samisk kultur og annen kystkultur. Utvalget mener som nevnt at en slik funksjon lar seg kombinere med annen forvaltning av Finnmarkssonen.

Utvalget mener videre at Finnmark fiskeriforvaltning også må kunne erverve kvoter og andre tillatelser ved kjøp på grunnlag av kapital fra staten. Dette er erverv uten videre omsetning, men med sikte på at kvotene m.v. skal gå til fjord- og kystflåten i Finnmark. Ved overføring av kvoter eller andre tillatelser kan Finnmark fiskeriforvaltning dessuten etter utvalgets mening stille allmenne eller nærmere stedsbestemte vilkår om levering til Finnmark. Selv om dette er et kontraktsvilkår, har det ikke karakter av å være del av en forretning fra Finnmark fiskeriforvaltnings side. Den disposisjonsfrihet som her er nevnt, er fastsatt i lovutkastet.

All den stund staten har en rettslig forpliktelse til å styrke de sjøsamiske lokalsamfunn, må man kunne forvente at staten yter en vesentlig startkapital. Det er fastsatt i § 8 at staten skal tilføre Finnmark fiskeriforvaltning så store ressurser, i form av kapital, fartøykvoter eller andre fisketillatelser, at det materielle grunnlag for sjøsamisk kultur i Finnmark blir sikret.

Men det går en grense for hvor aktivt et styringsorgan som Finnmark fiskeriforvaltning bør kunne engasjere seg økonomisk. Hvis det dreier seg om en annen aktivitet gjennom disposisjoner i markedet enn nevnt ovenfor, vil motforestillingene overfor kombinasjonen av forvaltning og marked bli større. Dersom Finnmark fiskeriforvaltning skulle begynne med kjøp av kvoter og andre tillatelser, og utleie av disse, kan dette etter omstendighetene vise seg vanskelig å forene med utøvelsen av forvaltningsmyndighet. Innvendingene mot at et og samme organ skal fastsette tekniske reguleringer og drive økonomisk virksomhet, vil kunne øke jo større omfanget av den økonomiske virksomheten blir.

Utvalget mener at slik økonomisk virksomhet vil kunne være av positiv karakter for å oppfylle landets kulturansvar. Men utvalget peker på at Finnmark fiskeriforvaltnings økonomiske aktivitet muligens må skilles ut fra den ordinære virksomheten. Dette vil imidlertid avhenge av omfanget av og innholdet i den økonomiske aktivitet som viser seg hensiktsmessig. Finnmarks fiskeriforvaltning må selv vurdere behovet for opprettelsen av et ressursselskap.

11.15.3 Ressursselskap

Finnmark fylkeskommune har foreslått opprettet et regionalt ressursselskap som leier ut kvoter. Fylkeskommunen skal etter forslaget være eier av ressursselskapet.

Utvalget gir sin tilslutning til tanken om en markedsaktør som ved økonomiske virkemidler skal fremme fjord- og kystfisket i Finnmark. Det vil kunne være en styrking av mulighetene for oppfyllelse av det nasjonale ansvar for sjøsamekulturen.

Under arbeidet har utvalget antatt at et organ med en omfattende funksjon – både for forvaltning og for marked – ville være egnet til å se fiskerienes problemer samlet og handle med kraft. Men utvalget reiser spørsmål om en slik dobbeltfunksjon vil kunne svekke organets allmenne tillit, avhengig av hvor stor denne økonomiske aktivitet vil bli.

Utvalget vil derfor foreslå at Finnmark fiskeriforvaltning gis myndighet til, når det er kommet i funksjon, å opprette et eget selskap for å ta seg av den økonomiske virksomheten.

Man kan her tenke seg forskjellige varianter.

Aksjeselskap er en mulighet. Men det er en selskapsform organisert mot økonomisk gevinst, mens formålet for dette selskapet vil være disposisjoner der fremme av fiske med sikte på kulturvern er målet. Interkommunalt selskap er en annen mulighet. Her må imidlertid deltakerne etter loven av 1999 nr. 6 være enten kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper. Det måtte i så fall foretas en lovendring hvis selskapsformen for øvrig passet. Men det er samtidig den vanskelighet at deltakerne i selskapet blir ansvarlige for selskapets forpliktelser, og det kan man neppe utsette Fylkestinget og Sametinget for. Statsforetak kan være enda en mulighet. Kapitalen må i alle tilfelle komme fra staten. Men et viktig poeng skulle være overføringen av styringen til fylkesnivå, mens etter loven av 1991 nr. 71 er departementet den øverste myndighet. En stiftelse er kan hende den beste formen.

Utvalget har ikke utarbeidet nærmere regler for et eventuelt ressursselskap. Spørsmålet om et ressursselskap skal opprettes og den nærmere fastsettelse av selskapets rettslige og økonomiske stilling, må avgjøres av Finnmark fiskeriforvaltning.

11.16 Rekrutteringen til fiske

I kapitel 11.8 er rettskravet som bygger på folkerettens regler om urfolk og minoriteter konkretisert. Det er nærmere angitt til å være en rett til et fiske av et slikt omfang at det gir grunnlag for bosetning i samiske fjord- og kystsamfunn. Som fremstillingen ovenfor viser er det en nedadgående trend i de sjøsamiske områdene. I en slik situasjon blir rekrutteringen til fisket i disse områdene særlig viktig.

I de tidligere utredninger som foreligger er det pekt på ulike tiltak med formål å styrke rekrutteringen til fisket. Det har både av Samerettsutvalget I i NOU 1997: 4, av Samisk fiskeriutvalg, i Sametingets fiskerimelding og av Samerettsutvalget II blitt pekt på at det er behov for ulike tiltak for å styrke denne rekrutteringen. Samerettsutvalget I mente at en økt satsing på rekruttering til fiskeryrket ville være nødvendig for å sikre grunnlaget for bosetning i Finnmark generelt og i fjordområdene spesielt. Etter utvalgets syn har ungdom ut fra dagens ordning små muligheter til å etablere seg i fiskeriene. Av konkrete tiltak foreslo utvalget å opprette «ungdomskvoter» som skulle kunne utnyttes av det fartøyet som tar med en ungdom om bord. Samerettsutvalget I gikk imidlertid ikke inn på hvordan en slik ordning nærmere skal utformes.

På utvalgets høringsmøter er det med styrke fremholdt at det er behov for nye og effektive tiltak for rekruttering. Folk på møtene har vært bekymret for at «kystfiskerne er i ferd med å dø ut» og for at «om ti år er det ingen fiskere igjen her i fjorden vår». Dette har vært et gjennomgående trekk ikke bare i typiske fjordområder, men har blitt uttalt rundt hele Finnmarkskysten. Kanskje er det dette som hyppigst og mest unisont er blitt fremholdt på utvalgets høringsmøter. Det har blant annet blitt vist til at det, slik ordningen er i dag, ikke er lønnsomt å ta ungdom med på båten. Grunnen til dette er at eventuell betaling vil gå direkte av det øvrige mannskapets lott. Det er videre blitt pekt på at det ikke bør være nødvendig å ta opp stort lån for å begynne å fiske når ressursene finnes rett utenfor stuedøren.

Utvalget ser på det som vesentlig at det settes i verk kraftige tiltak for å styrke rekrutteringen til fjord- og kystfisket. Utvalget foreslår i § 2 annet ledd bokstav b at alle som ønsker å begynne som fisker i næring og er bosatt i tilknytning til fjord eller kyst i Finnmark, vil ha et rettskrav på å fiske et volum som gir økonomisk grunnlag for å begynne som fisker. Dette fangstvolum må etter bestemmelsen etter noen tid tilpasses slik at det vil være mulighet til overgang til å kunne ha fiske som levebrød. Alle de som ønsker å begynne å fiske vil etter bestemmelsen ha et rettskrav overfor fiskerimyndighetene. Dette vil innebære at de som ønsker å gå inn i næringen, også vil kunne gjøre det, og dersom de ønsker det, ha et krav på å etablere seg som yrkesfisker, og ha fiske som sitt levebrød. Dette forslaget vil etter utvalgets oppfatning kunne bidra vesentlig til økt rekruttering til fjord- og kystflåten.

Utvalgets forslag om Finnmark fiskeriforvaltning som et regionalt organ – eventuelt med et tilknyttet ressursselskap – vil også etter utvalgets syn kunne virke styrkende på rekrutteringen. Selskapet vil kunne erverve og disponere kvoter, og vil være bundet av lovens formål. Det vil dermed kunne disponere direkte med rekruttering for øye. Selskapet vil for eksempel kunne opprette særskilte tidsbegrensete rekrutteringskvoter som ungdom kan ha med seg, enten som mannskap på annens båt eller alene. Se for øvrig punkt 11.13.3.

11.17 Regulering av redskapsbruk

I tidligere utredninger om fjord- og kystfiske i Finnmark har redskapsreguleringer vært pekt på som et mulig virkemiddel for å styrke sjøsamisk fiske. I de utredninger som gjennomgås i kapittel 4, er det likevel ikke foreslått konkrete regler for bruk av eller fredning mot visse typer redskaper i bestemte områder.

Det første Samerettsutvalget tok til orde for en sterkere lokal deltakelse i fiskeriforvaltningen. Det foreslås i NOU 1997: 4 at det opprettes et organ på fylkesnivå med kompetanse til å treffe rettslig bindende vedtak om redskapsreguleringer. Organet skal ha en sterk politisk sammensetning, ved at flertallet av medlemmene er valgt av kommunestyrer, Sametinget og fylkestinget.

I NOU 2007: 13 peker også det andre Samerettsutvalget på redskapsregulering som et virkemiddel for å styrke deltakelsen i fiskeriene for mindre båter. Samerettsutvalget mener at det etter gjeldende lovgivning er en rekke hjemler for fiskerimyndighetene til å gi forskrifter om blant annet fredning av visse områder mot bestemte redskaper. Utvalget antar imidlertid at de ulike hjemlene kanskje ikke har vært benyttet i tilstrekkelig grad. Samerettsutvalget foreslår ikke konkrete endringer i det gjeldende lovgrunnlaget når det gjelder fredningshjemler.

På flere av utvalgets høringsmøter i fjord- og kystkommunene i Finnmark har det blitt reist kritikk – til dels meget sterk kritikk – mot at fartøyer med aktive redskaper har tilgang til å fiske i fjordene. Særlig har snurrevadfiske og seisnurping vært nevnt, og flere mener at en viktig grunn til dårlig tilgjengelighet av fisk i fjordene i Finnmark skyldes at snurrevaden i enkelte deler av året får fiske innenfor fjordlinja. Som det vil fremgå av referatene fra disse møtene har ganske spesielt bruken av snurrevaden i fjordene vært skarpt angrepet. Det blir pekt på at snurrevaden, når den trekkes som en trål etter båten, er svært effektiv. Noen tar til orde for et totalforbud mot snurrevad innenfor fjordlinja, og noen mener at snurrevaden bare skal kunne benyttes utenfor 4-milsgrensen. På den andre siden har det også vært fremholdt at de som fisker med snurrevaden, selv om de fisker effektivt, i alle tilfeller bare fisker opp sin tildelte kvote. Den påståtte negative betydningen som bruk av snurrevad har for bevaring av fiskebestandene må etter disses oppfatning derfor være begrenset.

Protestene mot bruken av aktive redskaper i fjordene, herunder snurrevad, har i hovedsak ikke vært rettet spesielt mot fremmedfiskere. Utvalgets oppfatning er at det i første rekke dreier seg om en kritikk mot bruken av bestemte redskaper, og ikke så meget er en protest fra lokale fiskere mot at fartøyer fra andre fjorder eller andre fylker fisker i deres områder.

Utvalget legger til grunn at behovet for å begrense bruken av enkelte redskaper i fjorder og kystnære farvann vil kunne variere fra område til område og over tid. Utvalget har imidlertid ikke materiale eller kompetanse til å kunne gi konkrete tilrådninger om bruken av ulike redskapstyper i fiskeriene i Finnmarkssonen. På denne bakgrunn foreslår utvalget at Finnmark fiskeriforvaltning gis myndighet til å treffe bindende vedtak om redskapsbruk i Finnmarkssonen. Organet skal kunne gi bestemmelser om totalfredning eller begrensning av bruken i forhold til bestemte redskaper, områder og tider.

Utvalget antar at fjordene står i en særstilling i denne forbindelse. Det mener at en regel som forbyr bruk av aktive redskaper innenfor fjordgrensene vil kunne bedre vilkårene for det fjordfisket som finner sted med passive redskaper og mindre båter. Et slikt forslag vil også være godt i tråd med de signaler utvalget har fått på sine høringsmøter. Utvalget ønsker likevel ikke å foreslå en regel som forbyr aktive redskaper på fjordene. Ettersom Finnmark fiskeriforvaltning er gitt myndighet til å trekke fjordgrensene og avgjøre om andre enn de som bor ved fjorden i konkrete tilfeller skal kunne fiske der, mener utvalget at Finnmark fiskeriforvaltning også skal ha myndighet til å regulere redskapsbruken i fjordene.

11.18 Nye kvoter og tillatelser er ikke omsettelige

Flere adgangsbegrensede fiskerier og en nedgang i antall aktører innenfor kystflåten har ført til at fisketillatelser i dag har høy økonomisk verdi. Det har utviklet seg et marked innenfor flere fiskerier for kjøp og salg av tillatelser eller kvoterettigheter.

På denne bakgrunn har det vært et spørsmål for utvalget om de fisketillatelser som tildeles på bakgrunn av utkastets forslag til lov, skal kunne omsettes på et åpent marked.

Deltakeradgangen til å fiske torsk i Gruppe I kan i dag omsettes. For Finnmarks vedkommende er omsetningen begrenset slik at deltakeradgang i Gruppe I med tilhørende fartøy i Finnmark ikke kan overføres til fartøy som ikke hører hjemme i Finnmark.

Utvalget har vurdert å foreslå en videreføring av regelen som begrenser omsetteligheten av kvoterettigheter i Finnmark, også for de rettigheter som vil tildeles med grunnlag i § 2. Med en slik løsning ville man unngå å få to grupper av tillatelser innenfor de adgangsbegrensede fiskeriene – en gruppe med omsettelige tillatelser og en gruppe med uomsettelige tillatelser.

På den andre siden har man de siste årene sett en nedgang i antall fartøy i Finnmark, og spesielt innenfor de mindre flåtegruppene. Reduksjonen i antallet registrerte fartøy ser ut til å ramme de mindre fjord- og kystsamfunnene hardest. Ut fra det formål å øke fiskeriaktiviteten i fjord- og kystsamfunn i Finnmark, er utvalget av den oppfatning at en regel som begrenser omsetningen av fisketillatelser til fartøy i Finnmark ikke er tilstrekkelig. For det første vil det være en mulighet for omgåelse av regelen, ved at tillatelsen kjøpes og overføres til et fartøy eid av et «adressefirma» i Finnmark. Det fartøyet som i realiteten benyttes i fisket, vil likevel være hjemmehørende utenfor Finnmark. For det andre vil en adgang til å omsette kvoter, også innenfor Finnmark, øke muligheten for at kvoter samles på færre hender. Det viser seg i en slik utvikling at de mindre bygdene taper i forhold til tettsteder og byer.

Utvalget vil av disse grunner tilrå at de fisketillatelser som tildeles fjord- og kystflåten som del av gjennomføringen av lovutkastets § 2, ikke skal være omsettelige. Når en fisker med tillatelse til å fiske i et adgangsbegrenset fiskeri, ikke lenger ønsker å gjøre bruk av tillatelsen, eller av ulike årsaker ikke lenger oppfyller kravene for å fiske i denne gruppen, skal tillatelsen tilfalle Finnmark fiskeriforvaltning. Regelen om uomsettelighet vil ikke omfatte eksisterende fisketillatelser. Tillatelser med grunnlag i utkastet til lov § 2 vil således være av en annen karakter enn de tillatelser som i dag finnes innenfor den adgangsbegrensede gruppen, Gruppe I i fisket etter torsk.

11.19 Særlig om laks, kongekrabber og oppdrett

11.19.1 Særlig om laks

Retten til å fiske laks i saltvann er i dag regulert i lov om laksefiske og innlandsfisk m.v. av 15. mai 1992. Loven knytter retten til fisket til grunneiers eiendomsrett til land. Da Finnmarkseiendommen/Finnmárkkuopmodat (FeFo) overtok eiendomsretten til land i Finnmark, overtok den også rettighetene til å fiske laks. I 2006 var halvparten av de lakseplassene som var i bruk, eid av FeFo. De øvrige var på private hender.

Laksen står i en særstilling som ressurs på flere måter. Den fiskes både i sjø og elv, og utgjør med det grunnlag for flere kulturer. Elvefiske, sjøfiske og sportsfiske er ulike virksomheter basert på samme ressurs, og interessene til de ulike fiskerne er ofte motstridende. Elvefiskerne vil si at den fisk som ikke tas i sjøen, går opp i elva og kunne vært fanget der. Motsatt vil sjøfiskerne si at deres nærings- og kulturbegrunnete fiske er viktigere enn det sportsfiske som finner sted i elv. Hvis det må innføres begrensninger for å sikre laksen, er det sportsfisket som må reguleres.

Kvantumsmessig fanger gruppen av sjølaksefiskere noe mer enn elvefiskerne i Finnmark. Situasjonen for det framtidige sjølaksefisket, er imidlertid alvorlig. I de forvaltningsplaner som ligger til grunn for forvaltningsperioden 2008-2012 er det uttrykt signaler om at sjøfisket på nasjonalt nivå kan måtte «fases ut i enkelte områder» (St.prp.nr. 32 (2006-2007), side 35). Bakgrunnen er biologiske hensyn til villaksen. Sjøfisket beskatter – i motsetning til de fleste elvefiskerier – flere bestander samtidig, i samme fangst, og fiske i sjø risikerer å beskatte bestander hvor det ikke kan dokumenteres at bestandene er innenfor sikre biologiske grenser.

Kystfiskeutvalget har tidligere understreket at retten til fiske skal forvaltes i tråd med de biologiske grenser som forvaltningsmyndighetene til enhver tid har ansvar for å definere. Reguleringer begrunnet i slike hensyn er i prinsippet kulturvern og vern av rettigheter i fisket. Situasjonen er imidlertid spesiell hva angår sjøfisket. Laksen er det materielle grunnlaget for sjølaksefiskekulturen. Hvis fisket stoppes, men tas opp igjen, når laksebestandene igjen er innen sikre biologiske grenser, kan vi snakke om sjøsamisk kulturvern, men hvis fisket stoppes over lang tid, forsvinner også sjøsamekulturen knyttet til laksefiske. Laksen sikres, men da først og fremst som grunnlag for elvefiske. Elvefiske er også grunnlag for samisk kultur, men ikke først og fremst sjøsamisk kultur. Det er imidlertid også slik at dersom laksen ikke sikres, vil heller ikke elvefiskekulturen sikres.

Avveiningene knyttet til det å realisere laksefiskets rolle som kulturbærer og villaksens overlevelse, er altså komplekse. I den forbindelse er det viktig å sikre berørte interessers deltagelse og medvirkning i beslutningsprosessene. Disse prosessene er beskrevet nærmere i kapittel 7.7.4. Vi finner grunn til å understreke at i lakseforvaltningen har interessegrupper representasjon i det rådgivende organet Samarbeidsmøte i lakseforvaltning, som Direktoratet arrangerer to ganger årlig. Interessene er imidlertid mange, og i så viktige saker som signalene om stopp i sjøfisket representerer, er det særlig viktig at Sametinget, gjennom konsultasjonsordningen sikres direkte innflytelse.

Kystfiskeutvalget ser det også som naturlig at Finnmark Fiskeriforvaltning, som skal ivareta rettighetene til fiske i saltvann på både prinsipielt og praktisk grunnlag, får i en rolle i Samarbeidsrådet i lakseforvaltningen.

11.19.2 Særlig om kongekrabber

Hva som er å anse som fisk i lovgivningens forstand, er definert i lov om saltvannsfiske m.v. 1983 nr. 40 § 2. Utvalget legger denne definisjonen til grunn. Av det følger at kongekrabber, som et krepsdyr, går inn under begrepet fisk også i loven her. Det innebærer at bestemmelsene i lovutkastet om retten til fiske og forvaltningen av fiskeriene også skal gjelde for fangst av kongekrabber.

Utvalgets lovutkast vil medføre for det første at fiskere bosatt i Finnmark etter § 2 vil få rett som yrkesfisker til fangst av kongekrabber, og at folk som er bosatt ved den enkelte fjord, etter § 3 som utgangspunkt vil ha retten til å fange kongekrabber i denne fjorden. Forvaltningen må over tid tilpasse seg disse regler. De følgende merknader gjelder denne overgangstiden.

I dagens regime for utøvelsen av kongekrabbefisket er utgangspunktet at de som har fått adgang har en forhistorie i fisket etter torsk eller rognkjeks i området, se kapittel 7.6.2. Dette har medført at 196 fartøy fra Finnmark og 70 fartøy fra andre fylker har fått krabbekvote. De fleste av disse har kvote i Gruppe I, mens 44 fartøy har kvote i Gruppe II, dvs. halv kvote i forhold til Gruppe I.

I løpet av utvalgets høringsmøter har det gjentatte ganger vært reist krav om flere deltakere fra Finnmark, både i Gruppe I og Gruppe II. Med en gitt maksimalkvote for norsk uttak, innebærer det en omfordeling av gitte kvoter. En viss omfordeling kan i dag skje via tilbakefall (ved salg av fartøy), men bortsett fra det må kvoten per fartøy ned hvis flere deltakere skal skaffes plass.

I regjeringens forslag til ny forvaltningspolitikk for kongekrabben er det foreslått at alle fiskere bosatt i Øst-Finnmark som har fartøy under 11 meter, automatisk skal få adgang til kongekrabbefisket. Det innebærer at antall deltakere kan øke til ca 500 fartøy. Videre foreslås det at også hunnkrabber skal fanges og at det blir et fritt fiske etter krabbe vest for Nordkapp.

Kystfiskeutvalget ser positivt på regjeringens forslag slik det er skissert i St.meld. nr. 40 (2006-2007) og støtter forslaget om en «områderett» i Øst-Finnmark for fiskere med fartøy under 11 meter. Med et forslag om at selve tildelingskriteriet omgjøres fra Gruppe I og II til å gjelde blad A og B, vil det innebære at alle fiskere registrert på blad B får full kvote, mens fiskere på blad A får halv kvote. Utvalget mener dette er en forvaltningsmodell som bør prøves ut. Her vil mye avhenge av hva som blir den effektive kvoteutnyttelsen på de nye fartøy som kommer inn i fisket, hva som blir totalkvoten i årene som kommer og ikke minst av hvordan utbredelsen av krabben skjer i årene framover. Utvalget støtter regjeringens syn om at fartøy med mindre mobilitet bør prioriteres og at det foreløpig ikke bør åpnes for generell adgang for fartøy over 11 meter, ut over de som allerede er inne. Utvalget mener også det bør være adgang til spesielle turistkvoter for derved å øke attraktiviteten til de som driver fisketurisme i området.

Forslagene til nye reguleringer av krabbefisket utvider finnmarkingenes muligheter for deltagelse i dette fisket. Innvendingene presentert for Kystfiskeutvalget på høringsmøtene er i stor grad imøtekommet ved at rett til å fiske krabbe nå er anerkjent alle i Øst-Finnmark med fartøy under en viss størrelse. Størrelsesbegrensningen gir fordeler til den minste fjord- og kystflåten og må slik kunne antas å styrke sjøsamisk kultur. Når sentralforvaltningen også ønsker ytterligere delegering av myndighet, er de nye prinsippene for rett og forvaltning i tråd med det Kystfiskeutvalget også foreslår som retnings­givende for bruken av saltvannsfiskeressurser.

11.19.3 Særlig om oppdrett

I innstillingens kapittel 7 omtales oppdrettsnæringen i Finnmark og hvordan denne over tid er kontrollert utenfra. I den grad anleggene skaper lokal sysselsetting ville dette være et mindre problem. Men når de ansatte i stadig større grad er bosatt utenfor lokaliseringskommunen, og dessuten innkjøp i stadig mindre grad skjer lokalt, blir mange kommuner i Finnmark bare sittende igjen med ulempene av oppdrettsvirksomheten, mens fordelene går til andre deler av landet. Dette må også sees i lys av de nye forskriftene om flytting av anlegg hvor eiere av oppdrettsanlegg gis utvidete muligheter til å flytte anlegg innen en region, uten at den opprinnelig lokaliseringskommunen har noen mulighet til å påvirke beslutningen. I tillegg til kostnadene i forbindelse med planlegging av oppdrettsvirksomheten, kommer også de politiske kostnadene som i mange finnmarkskommuner har vært betydelige. Disse innebærer at kommunen har «overkjørt» fiskeriinteressene med hensyn til utpeking av lokaliteter. Selv om effektene av oppdrett på villfisk fortsatt ikke er fullt ut kjent, er det en sterk skepsis blant yrkesfiskere i mange finnmarkskommuner til de negative effektene man antar oppdrettsvirksomheten har i retning av å skremme villfisk ut av fjorden, alternativt at andre arter som sei, overfôres gjennom fôrspill.

I dagens system betales det en engangskostnad per konsesjon til staten, hvor avgiften i Finnmark er noe mindre. Kommunene får ingen tilgang til denne avgiften (annet enn gjennom den generelle skatteutjevning), og systemet har i en årrekke vært kritisert, også innenfor oppdretternes egne rekker. Det bør etter utvalgets mening vurderes om det skal innføres en årlig arealleieavgift som går direkte til den kommunen hvor anlegget er etablert. Innføring av en slik avgift i kombinasjon med at muligheten til å flytte virksomheten ut av kommunen begrenses, antar utvalget vil være hensiktsmessig.

Hvis folk som bor i fjordene, og andre i Finnmark skal ha mulighet for å etablere slik virksomhet, må de også ha en mulighet til å påvirke planlegging og iverksetting av oppdrettspolitikken. En konsekvens av fjordretten jf. lovutkastet § 3 er at styret i Finnmark fiskeriforvaltning må ha en sterk stemme i lokalisering av oppdrett. Utvalget mener det bør vurderes om Finnmark fiskeriforvaltning skal ha innsigelsesmyndighet i plansaker.

Planlovutvalget har i NOU 2003: 14 foreslått å utvide planlovens virkeområde i sjøen til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjene. Samerettsutvalget II støtter forslaget, med den begrunnelse at en slik utvidelse vil kunne være gunstig for fisket i sjøsamiske fjord- og kystområder. Kystfiskeutvalget for Finnmark er enig i dette.

11.20 Landing av fisk i Finnmark

Finnmark fylke har vært og er i dag svært avhengig av fiskeindustriens bidrag til sysselsetting og verdiskapning. Samtidig har fiskeindustrien i fylket, slik det fremgår av kapittel 7, gjennomgått store endringer de siste tiårene.

Av råstoffet som ble levert i Finnmark i årene frem til 1994, ble 75-80 prosent kjøpt opp av filetindustrien. Etter 1995 har det skjedd store endringer i omsetningen av råfisk, og i dag blir det meste som landes i fylket, både fra utenlandske og norske trålere, landet frosset ved fryseterminalene. En del av det frosne råstoffet fra russiske fartøy går til industri i andre fylker, men svært mye går i dag ut av landet. De siste tre årene, sett under ett, har rundt 40 prosent av all fangst av utilvirket fisk (fersk og frossen) landet i Finnmark blitt omsatt gjennom eksportører og tradere eller gått til industri i andre fylker.

Etablering og drift av landbasert virksomhet i fjordene har vært av stor betydning for det enkelte fjordsamfunnet, både gjennom de årsverk som direkte har vært knyttet til bedriften, men også ved at råstoffet til bedriftene i fjordstrøkene har vært basert på leveringer fra lokal fjord- og kystflåte. Bedriftene i fjordene har således bidratt til å sikre leveringsmuligheter for fjordfiskerne. Bedriftene i fjordstrøkene i Finnmark har imidlertid hatt relativt liten betydning sett i forhold til de totale landingene av fisk i fylket. Fiskeindustrien i fjordstrøkene har dermed stått for en lav andel av sysselsettingen i fiskeindustrien i fylket.

I dag er det drift ved 43 fiskebruk og fiskeindustribedrifter som mottar fisk fra fiskeflåten i fylket, mot 110 på 1980-tallet. Antall mottaksstasjoner er også redusert, fra åtte på 1980-tallet til fem mottaksstasjoner i Finnmark i dag.

Etablering av mottaksstasjoner som et tiltak for sikring av sjøsamisk fiske har blitt trukket frem i tidligere utredninger. Både det første og det andre Samerettsutvalget og Samisk fiskeriutvalg uttrykker at arbeidet med etablering av nødvendige mottaksanlegg for fisk må prioriteres. Det pekes på at et slik tiltak er viktig for at det skal være regningssvarende å drive fiske i sjøsamiske områder. Ingen av utvalgene foreslår konkrete regler om etablering av mottaksanlegg.

Det er nå en rekke steder vanskelig å finne mottak innen rimelig distanse fra der fisker er bosatt. I noen tilfelle er dette avhjulpet med mottaksstasjoner, hvor fisken transporteres med bil fra landingssted til nærmeste større foredlingsbedrift. Det er i dag få produsenter av fisk og skalldyr i Finnmark, og hvis rettighetene til fisket skal få effekt er man avhengig av at mottak kan finne sted. Det er følgelig grunn til å se nærmere på mottaksstrukturen i fjord- og kyststrøkene i Finnmark, med sikte på hva som må være tilstede for å ha en rimelig god tilgang på leveringsmuligheter. I noen tilfelle vil fiskemengden være så stor at produsenten ser seg tjent med å finansiere et mottak, mens i andre tilfelle må slik infrastruktur etableres via subsidier.

Etter utvalgets oppfatning er det et viktig tiltak, som del av arbeidet med å øke fiskeriaktiviteten i sjøsamiske områder og således bidra til sikring av sjøsamisk kultur, å støtte etablering av mottaksanlegg i fjordene og langs kysten i Finnmark. Utvalget mener at Finnmark fiskeriforvaltning må kunne bidra økonomisk til etablering av slike anlegg, og eventuelt også selv eie og drive mottaksanlegg for råstoffleveranser fra lokal fjord- og kystflåte. Slik virksomhet krever imidlertid at Finnmark fiskeriforvaltning blir tilført tilstrekkelig kapital fra staten. Utvalget viser i denne sammenheng til lovutkastets § 8 der det fastsettes at staten skal tilføre Finnmark fiskeriforvaltning så store ressurser at det materielle grunnlag for sjøsamisk kultur og annen kystkultur i Finnmark blir sikret.

Utvalget mener i tillegg at det er viktig med tiltak for å sikre jevnere levering av råstoff til fiskeindustrien i fylket. Utvalget vil i den forbindelse peke på viktigheten av leveringsforpliktelser for den større kystflåten og trålflåten.

Som det fremgår av kapittel 3 ble det i 2006 innført en prøveordning med levering av distriktskvoter i Nordland, Troms og Finnmark. Ordningen har som formål å legge til rette for tilførsel av råstoff til fiskeriavhengige distrikter. Fartøy som fisker på distriktskvoten forplikter seg til å levere på anlegg i det enkelte fylket, og fylkeskommunen gjør en prioritering av hvilke anlegg innenfor sitt fylke som skal tilgodeses. Fiskeridirektoratets regionkontor tildeler distriktskvoten, og etter søknad blir denne fordelt mellom fartøy uavhengig av hvor fartøyet er hjemmehørende.

Distriktskvoten fikk, etter prøveåret 2006, ulik mottakelse blant fiskerne. På utvalgets høringsmøter mener mange at distriktskvoten ikke kom kystflåten til gode. Andre mener at grunnen til at ordningen ikke ble vellykket i 2006 var at den kom i gang for sent på året. De tar til orde for å videreutvikle distriktskvoteordningen.

Distriktskvoteordningen har nettopp vært evaluert, med negativt resultat. Hvor mye som skyldes selve ordningen og hvor mye som skyldes hastig iverksetting er imidlertid fortsatt verd en diskusjon. Fiskerimyndighetene har gjennom ordningen anledning til å øremerke et gitt kvantum for levering i Finnmark. Høsten 2006 ble dette ordnet slik at de som var interessert meldte seg og deltok i en loddtrekning (hvert fylke og hver kommune fikk et gitt kvantum). Ordningen fikk ikke de tilsiktede resultater og ett forslag har vært at man alternativt kan gi kvotene direkte til steder/bedrifter som så sørger for den mest mulig effektive fangsting. Ordningen er med andre ord primært innrettet på bedrifter (og steder) som har behov for råstoff. Hvis hensikten var å bidra til større aktivitet i flåten, måtte ekstra kvantum tildeles finnmarksflåten. Dette ville medføre et behov for en administrativ institusjon – som Finnmark fiskeriforvaltning – som kunne foreta tildeling basert på åpne og ikke-diskriminerende kriterier.

Distriktskvoteordningen har nettopp som formål å bidra til å sikre ressurstilgangen for fiskeindustrien i bestemte distrikter, og utvalget mener det vil være formålstjenlig å videreutvikle en distriktskvoteordning. I dag er myndigheten til å tildele distriktskvoter for Finnmarks vedkommende lagt til Fiskeridirektoratets regionkontor i Vadsø. Dersom man viderefører dagens distriktskvoteordning, mener utvalget at den delen av distriktskvoten som skal tildeles kystflåten i Finnmark bør fordeles av Finnmark fiskeriforvaltning. Utvalget mener flere grunner kan tilsi at tildeling av distriktskvoten bør skje av Finnmark fiskeriforvaltning. Det forhold at Finnmark fiskeriforvaltning har et styre med politisk sammensetning, og at samiske interesser er representert ved at Sametinget oppnevner halvparten av medlemmene i styret, taler for at dette organet skal gis myndighet til å fordele distriktskvoten.

Dersom distriktskvoteordningen ikke videreføres, eller videreføres i en annen form, vil Finnmark fiskeriforvaltning likevel kunne arbeide for å sikre ressurstilgangen for fiskeindustrien i fylket. Finnmark fiskeriforvaltning kan disponere sitt kvotegrunnlag slik at dette sikrer jevn levering til landbasert virksomhet gjennom hele året. Dette kan gjennomføres på flere måter. Det kan tenkes at formålet kan oppnås ved å administrere et bifangstfiske, ved at Finnmark fiskeriforvaltning deler ut ekstra kvoter i de perioder av året da industrien mangler råstoff.

11.21 Virkeområdet for loven

Utvalgets hovedoppgave er ifølge mandatet å utrede på prinsipielt grunnlag retten til fiske i havet utenfor Finnmark. Dette er i mandatet videre presisert til å gjelde fjorder og kystnære farvann langs kysten i Finnmark.

Under punkt 11.10 har utvalget foreslått å lovfeste retten til fiske i havet utenfor Finnmark. Det er ikke grunnlag for å fastsette en geografisk grense for retten til å fiske. Det er dermed heller ikke grunnlag for å ha en allmenn bestemmelse om virkeområdet for loven. De enkelte regler vil til dels ha ulik rekkevidde, og dette vil fremgå av de enkelte bestemmelser.

Myndigheten til det regionale forvaltningsorganet vil gjelde ut til fire nautiske mil utenfor grunnlinjene. Utvalget har vurdert en grense både ved grunnlinjene, og ved 4, 6 og 12 nautiske mil utenfor grunnlinjene, men er etter en totalvurdering kommet frem til at 4 nautiske mil vil være en passende grense for Finnmark fiskeriforvaltnings reguleringskompetanse. Utvalget har lagt vekt på at organet først og fremst skal forvalte fjord- og kystfiskernes rettigheter til å fiske, og at dette fisket særlig utøves innenfor fire nautiske mil fra grunnlinjene. I tillegg har utvalget vektlagt den omfattende aktiviteten fra havfiskeflåten fra 4 nautiske mil og utover.

Videre vil fjordretten gjelde ut til fjordgrensen. Denne grensen fastsettes av Finnmark fiskeriforvaltning med hjemmel i lovens § 3. Retten til fiske for alle som er bosatt ved fjordene og langs kysten i Finnmark etter § 2, er ikke underlagt noen begrensning utover i havet i denne loven, og retten kan utøves så langt ut i havet som norske fiskefartøyer har adgang til å fiske.

Loven gjør heller ikke inngrep i eventuelt etablerte rettigheter. Det gjelder allment, både i fjordene og utenfor fjordgrensene, både innenfor og utenfor fire nautiske mil fra grunnlinjene.

11.22 En kystfiskesone for Finnmark (Finnmarkssonen)

Et forslag som har gått igjen i de ulike utredningene om sjøsamiske fiskerirettigheter i litt ulike varianter, har vært forslaget om opprettelsen av en samisk eller en regional fiskerisone. Opprettelsen av en fiskerisone i samiske områder er blant annet blitt diskutert i innstillingen fra det første Samerettsutvalget, i innstillingen til Samisk fiskeriutvalg, i Sametingets fiskerimelding og i innstillingen fra Samerettsutvalget II. Formålet med en slik sone har først og fremst vært å styrke det fisket som utføres med passive redskaper og fra mindre fartøyer (småskalafiske).

Det første Samerettsutvalget foreslo i NOU 1997: 4 enkelte endringer med formål å styrke den lokale innflytelsen på fiskeriforvaltningen. Utvalget framholdt at et organ på fylkesnivå burde gis myndighet til å fastsette lokale redskapsreguleringer for Finnmark, og gikk i denne forbindelsen inn for enkelte endringer i reglene om det rådgivende utvalget for lokale reguleringer. Etter Samerettsutvalgets syn burde det opprettes et organ med besluttende myndighet på de områdene hvor det lokale reguleringsutvalget den gang bare ga rådgivende uttalelser. Samerettsutvalget anså spørsmål om fiskerireguleringer for i stor grad å være politiske, og mente derfor at organet burde ha en sterkere politisk sammensetning enn i dag, og slik at et flertall av medlemmene burde være politisk valgt av kommunestyrer, Sametinget og fylkestinget. De ulike redskapsgruppene skulle fortsatt være representert, men slik at en person kunne representere flere redskapstyper. Til tross for disse argumentene foreslo likevel ikke utvalget konkret å oppnevne en slik sone.

Samisk fiskeriutvalg fikk av Fiskeridepartementet konkret i oppdrag å drøfte særskilt spørsmålet om opprettelsen av en «samisk fiskerisone» i nordre Nordland, Troms og Finnmark. Det var enighet i Samisk fiskeriutvalg om at det innenfor det tiltaksområdet som utvalget foreslo avgrenset til Finnmark og Nord-Troms, samt andre kommuner i Troms og Nordland som helt eller delvis var eller ville bli omfattet av Samisk utviklingsfonds virkeområde, skulle iverksettes en rekke tiltak for å bedre kystfiskernes tilgang på fiskeressursene og styrke kontrollen med visse redskapstyper. Utvalgets flertall gikk imidlertid mot å bruke betegnelsen Samisk fiskerisone.

Samerettsutvalget II peker i NOU 2007: 13 på at dersom enkelte av deres forslag vil gjennomføres, så vil dette utvilsomt kunne styrke det lokalt baserte fjord- og kystfisket i de sjøsamiske områdene. Det pekes på at fisket vil få et løft dersom det her for eksempel etableres regional forvaltning av fjorder og kystfarvann som åpner for at et regionalt organ underlagt folkevalgt styring kan erverve fiskekvoter og fordele disse til fremme av det lokalt baserte fjord- og kystfisket, og videre iverksette lokale fredninger mot bestemte redskapstyper, samtidig som lokale fjord- og kystfiskere med mindre båter og passive redskaper er sikret en minstekvote.

Samerettsutvalget II peker imidlertid også på at spørsmålet om opprettelsen av en fiskerisone i første omgang er et spørsmål om terminologi. Utvalget uttaler at det først og fremst vil være et terminologisk spørsmål om en skal betegne «summen» av de enkelttiltak som eventuelt innføres for å styrke dette fisket, og som eventuelt vil være geografisk avgrenset til fjord- og kystkommuner i virkeområdet for Samisk utviklingsfond, som en «samisk fiskerisone» eller en «urfolkssone». Slik Samerettsutvalget ser det, vil det konkrete innholdet i tiltakene være langt viktigere enn hvilken samlebetegnelse som settes på dem.

Kystfiskeutvalget for Finnmark deler oppfatningen til Samerettsutvalget om at det langt på vei er et spørsmål om språkbruk hvorvidt det skal opprettes en regional fiskerisone eller ikke. En regional eller lokal fiskerisone er alene et lite virksomt tiltak dersom ikke opprettelsen av denne blir kombinert med en reguleringskompetanse og/eller økonomisk handleevne innenfor denne sonen.

I diskusjonen om opprettelsen av en egen fiskerisone i samiske områder har begrepet vært tillagt ulikt innhold.

En fiskerisone kan for det første forstås som et avgrenset havstykke der fisket skal være underlagt visse særregler i forhold til fiske utenfor dette området. Formålet med slike regler vil kunne være å skape mer gunstige vilkår for fiskere bosatt i bestemte områder, for eksempel fiskere som bor i SUF-områder eller fiskere med bosted i Finnmark.

For det andre kan en fiskerisone innebære særlige rettigheter for alle som utøver fiske med en bestemt båtstørrelse eller et bestemt redskap. Hvis en tenker seg at det skal gis særlige rettigheter for en flåtegruppe, blir spørsmålet hvor grensen skal gå. De praktiske alternativer vil være ved 15 meter eller ved 11 meter. Kystflåten mellom 11 og 15 meter bringer i dag på land en vesentlig del av den totale fangst som landes i Finnmark. Sonen kan også koples til redskap, slik at aktive redskaper, herunder snurrevad, ikke tillates brukt innen sonen. Alternativt kan man sette en grense for størrelse på snurrevad som skal tillates innen sonen.

En form for sone er allerede innarbeidet i forbindelse med kysttorskevernet, hvor fjordlinjene fungerer som de ytre grenser for sonen. Men dette er reguleringer som kan endres på kort varsel og som ikke gir noe permanent vern av fiskerettigheter for finnmarksfiskerne. Et problem med eksisterende kysttorskregulering er for øvrig at utelukkelsen av andre og større flåtegrupper ikke gir vesentlige reelle fordeler, ettersom flere av de store finnmarksfjordene har vært relativt fisketomme i mange år.

I flere av de ovennevnte dokumentene har forslaget om en fiskerisone i samiske områder vært knyttet til lokale eller regionale forvaltningsordninger. Hovedinnholdet i en slik sone vil således være at det opprettes et organ med myndighet til å regulere redskapsbruk og fiske med ulike fartøystørrelser, men også med myndighet til å fordele fiskekvoter.

En opprettelse av en fiskerisone med en lokal/regional fiskeriforvaltning vil i noen grad bryte med en nasjonal helhetlig fiskeriforvaltning. Fiskeressursene er ikke avgrenset til bestemte soner i havet. Dette er et hensyn som taler for at forvaltningen av disse ressursene bør ligge hos sentrale myndigheter. Videre kan det anføres mot en «samisk fiskerisone» at denne vil bidra til å opprettholde skillelinjer mellom fiskere basert på etnisitet eller bosted.

Det taler imidlertid for opprettelsen av en fiskerisone at en samling av ulike tiltak i en egen sone vil kunne gi tiltakene en større tyngde enn om de blir presentert som mer spredte tiltak.

Kystfiskeutvalget foreslår som fremholdt ovenfor opprettelsen av et selvstendig rettssubjekt – Finnmark fiskeriforvaltning. Et slikt rettssubjekt vil få myndighet til for det første til å vedta redskaps- og fartøyreguleringer og til å iverksette lokale fredninger mot bestemte eller mot alle redskapstyper innenfor dette området (sonen) eller deler av dette. For det andre vil et slikt organ få myndighet til kjøp og viderefordeling av kvotetillatelser – eventuelt også fiskefartøyer – og til å inngå avtaler til styrkning av landbasert virksomhet.

Etter Kystfiskeutvalgets oppfatning vil kombinasjonen av disse tiltak i sum innebære en særskilt fiskerisone. Innenfor denne sonen vil et særskilt organ få myndighet til å vedta fartøy- og redskapsreguleringer/havdeling. Dette organ vil kunne foreta rettslige og økonomiske disponeringer med sikte på å styrke småskalafisket innenfor denne sonen, særlig ved å erverve fiskekvoter og fordele disse til fremme av det lokalt baserte fjord- og kystfisket.

Kystfiskeutvalgets lovforslag innbærer følgelig en egen kystfiskesone for Finnmark, kalt Finnmarkssonen.

11.23 Minimumskvote for fartøy under ti meter

Utvalget er i mandatet bedt om å foreta «en utredning og en vurdering av minimumskvote for båter under ti meter». Bakgrunnen er at Stortinget i sitt anmodningsvedtak 6. juni 2005 ba regjeringen eksplisitt om en utredning og en vurdering av minimumskvote for båter under ti meter.

En minimumskvote vil etter normal forståelse av begrepet innebære et garantert minstekvantum for fartøyene i gruppen under ti meter. Dette vil medføre at kystflåten under 10 meter, som er viktig for sysselsettingen og bosetningen i fjordene og langs kysten, skjermes mot en eventuell virkning av nedgang i TAC.

Etter utvalgets oppfatning vil lovutkastet § 2 innebære at det etableres en minimumskvote. Denne kvoten tilkommer ikke fartøyene i Finnmark slik det henstilles om i stortingsvedtaket, men vil gjelde for folk i motsetning til for fartøyer, nemlig enhver som er bosatt i Finnmark og som ønsker å fiske. De begrensninger som er oppstilt gjennom ordningene med fartøyregister og fiskarmanntall vil fortsatt gjelde. Retten etter § 2 innebærer en rett til å begynne som fisker i næring og retten innebærer et tilstrekkelig fangstgrunnlag for å kunne etablere seg. Dette fangstvolum må etter en tid tilpasses for å gi mulighet for de som ønsker å etablere seg som eneyrkes- eller hovedyrkesfisker, enten som levevei alene eller i kombinasjon med annen næring. Folk bosatt i Finnmark vil ha et rettskrav overfor fiskerimyndighetene for at dette blir gjennomført innenfor rammen av den til enhver tid gjeldende TAC.

Alle registrerte fiskere i Finnmark vil etter dette ha en garantert minimumskvote.

11.24 Skade på fisket

Inngrep i retten til fiske vil i første rekke kunne skje ved at annen aktivitet opptar plassen på fiskefeltene eller at det skjer forurensning på fiskefeltene.

Det kan dreie seg om blant annet oppdrettsanlegg som etableres på gode fiskeplasser eller om oljesøl fra båter som krysser eller passerer Finnmarkssonen.

Rettsvernet vil i første rekke bestå av rettsregler om god saksbehandling for anlegg og god kontroll med skipsfarten. Når skader likevel måtte skje, vil vernet for fiskerne særlig ligge i mulighet for erstatning.

Lovutkastet sier at om det voldes skade på fisket i Finnmarkssonen, kan Finnmark fiskeriforvaltning opptre på vegne av de skadelidte fiskerne. Den erstatning som vil kunne være mest aktuell, er erstatning for skade, tap eller ulempe som følge av at en forurensning hindrer eller vanskeliggjør utøving av allemannsrett i næring. Fiske vil være en slik rett. En hjemmel for dette er gitt i forurensningsloven 1981 nr. 6 § 57 bokstav c.

Det kan ha interesse at det er et organ som kan opptre på fellesskapets vegne i Finnmarkssonen, og som kan ta hånd om erstatning som ellers vil kunne «forsvinne i havet» ved at rettighetshaverne blant fiskerne ikke opptrer aktivt i denne sammenheng. Lovutkastet fastslår at selv om Finnmark fiskeriforvaltning opptrer på vegne av de skadelidte fiskerne, vil det vil likevel ikke beskjære enkeltfiskeres mulighet til å gå til søksmål. Den erstatning som ikke tilkommer en bestemt rettighetshaver, vil bli forvaltet av Finnmark fiskeriforvaltning i samsvar med denne lovens formål, til fremme av fjord- og kystfisket i Finnmark.

11.25 Forholdet til mulig eksisterende rettigheter

Utvalgets forslag tar ikke sikte på å gripe inn i de særlige rettigheter som kan foreligge til spesielle fiskeplasser eller andre mer begrensede områder i havet. Dette blir fastslått i lovutkastet § 13 som sier at loven ikke gjør inngrep i eventuelle kollektive og individuelle rettigheter til fiskeområder i havet som kan være opparbeidet ved hevd eller alders tids bruk.

For utvalget har det ikke vært mulig å foreta noen nærmere undersøkelse om eksistensen av slike rettigheter i de enkelte fjorder og kystfarvann. Det ville ha krevd dokumentasjon og konkrete undersøkelser knyttet til hvert område der slike særlige rettigheter ble hevdet. Denne begrensning fremgår også klart av mandatet som sier at hovedoppgaven er «på prinsipielt grunnlag» å utrede retten til fiske i havet.

Det videre spørsmål er i hvilken grad utvalget skal gi forslag til avklaring av slike mulige rettigheter i fjord- og kystfarvann utenfor Finnmark.

Spørsmålet om særlige rettigheter, bruksrettigheter eller eiendomsrettigheter, langs kysten for kystbefolkningen var sterkt fremme i sammenheng med fiskerigrensesaken mot Storbritannia. Den norske stat gjorde gjeldende, som beskrevet i kapittel 5, at det fra gammel tid hadde vært utviklet i betydelig grad slike rettigheter til særlige områder i havet til vern om fisket. Rettigheter av denne art har imidlertid i liten grad vært fremme i norsk rettspraksis.

Under sine mange møter langs kysten i Finnmark har utvalget stadig møtt den oppfatning at folk ved kysten og i fjordene har rett til å fiske. Det har i den forbindelse blitt argumentert blant annet med lokale sedvaner. På enkelte møter har det også vært vist til at lokale fiskere har fisket på bestemte områder, og at slike uformelle og uskrevne regler for fordeling av fiskeområder ble gjensidig respektert. Det har ikke blitt eksplisitt spurt om dette på høringsmøtene. Rettsoppfatningene som har vært uttrykt, kan likevel samlet sett tolkes i retning av at det er kollektive, og ikke individuelle rettigheter i nærområdene som anses som vesentlige for å styrke og sikre bosetningsgrunnlaget i fjord- og kystsamfunn.

I dagens situasjon er det domstolene som den enkelte fisker eller gruppe av fiskere – som fiskerne i en bygd – må vende seg til for å få anerkjent en rettighet de gjør gjeldende, og som ikke blir godtatt av de øvrige fiskere. Spørsmålet for utvalget vil være om betydningen av klarlegging av eventuelle rettigheter tilsier en annen og enklere vei for de fiskere som mener å kunne dokumentere disse rettigheter.

En oppgave av den art som Finnmarkskommisjonen har på land, til å utrede bruks- og eierrettigheter til hele grunnen til Finnmarkseiendommen, vil utvalget ikke tilråde når det gjelder forholdene i havet. Riktignok har spørsmålet om tilsvarende rettigheter i havet vært fremme i den samerettslige og samepolitiske debatt. Men utvalget har ikke grunnlag for å mene at spørsmålet om lokale rettigheter i havet er tilstrekkelig omfattende til å begrunne en mer systematisk gjennomgåelse av hele kysten, slik finnmarksloven tar sikte på for landområdene.

Men utvalget er på den annen side kommet til at det bør være en ordning for fiskerne som er tilrettelagt for disse spørsmål. Det kan i mange miljøer være en høy terskel for et initiativ overfor en domstol. Utvalget viser til at Samerettsutvalget II foreslår en ordning med en kommisjon og en særdomstol etter mønster av finnmarksloven, og at disse organer også skal gis myndighet til å kartlegge rettigheter til og avklare rettighetskrav som gjelder sjøområder i havet sør for Finnmark. Det blir av Samerettsutvalget lagt avgjørende vekt på hensynet til prinsipielt å likebehandle samiske rettigheter til fast eiendom og i vassdrag med eventuelle rettigheter i saltvann. Men i motsetning til det som gjelder på land i Finnmark, vil det i dette forslag være en forutsetning for at kommisjonen skal tre i funksjon, at det fremmes krav om at rettigheter må bli utredet. Etablering av ordninger for anerkjennelse av rettigheter i saltvann er også foreslått i utkast til nordisk samekonvensjon artikkel 38 jf. 35.

Utvalget understreker at et vilkår for undersøkelser og avgjørelser må være at det fremsettes krav knyttet til et nærmere bestemt område fra en fisker eller gruppe av fiskere. Utvalget har med dette utgangspunkt – dvs. at det foreligger et slikt krav – drøftet to mulige løsninger.

(1) Utvide arbeidsområdet for Finnmarkskommisjonen og eventuelt for Utmarksdomstolen for Finnmark til å omfatte også krav om lokale rettigheter i havet utenfor Finnmark.

(2) Opprette et eget organ for fiske i havet, der fjord- og kystfiskerne kan bringe konkrete tilfeller inn for et utvalg, men der dette ikke skal arbeide med utredning på eget initiativ.

Til fordel for å bygge på den lovbestemte Finnmarkskommisjonen taler at man her har et ferdig utviklet organ med fastsatt regelverk. I motsatt retning kan anføres at denne kommisjonen ikke vil være sammensatt med sikte på spørsmål knyttet til hav og fiske. Men selv om den vil mangle ekspertise knyttet til fiskerier, vil den være sammensatt nettopp for å kunne vurdere alders tids bruk. Også denne kommisjonen vil for øvrig kunne få en tilpasset sammensetning hvis dens arbeidsområde blir utvidet, og den vil kunne knytte til seg fiskerimessig sakkyndige for de enkelte saker.

Til fordel for et eget organ – et havutvalg – taler at dette kan sammensettes helt etter denne ene funksjon. Det kan gjøres noe mindre enn Finnmarkskommisjonen og få en fiskerirettslig sammensetning. Det negative er for det første at man får enda et utvalg for rettigheter i denne del av landet. Dessuten kommer mer prinsipielle problemer. Det blir et forvaltningsorgan som skal avgjøre rettsspørsmål, noe som helst bør skje ved en domstol. Gjør man organet til en domstol, havner man i de mange innsigelser knyttet til spesialdomstoler.

Utvalget er i sin sluttvurdering blitt stående ved at man bør legge disse avgjørelsene til Finnmarkskommisjonen. Den skal ikke ta noe selvstendig initiativ, slik det skal skje på land, men bare tre i funksjon hvis det blir fremmet krav om rettigheter.

Utvalget finner imidlertid ikke grunn til å foreslå at eventuelle tvister etter utredning fra Finnmarkskommisjonen skal behandles av Utmarksdomstolen for Finnmark. De vil da bli å behandle av de alminnelige domstolene.

De modifikasjonene som gjøres i forhold til den ordinære saksbehandlingen for Finnmarkskommisjonen, krever særlige saksbehandlingsregler for krav om anerkjennelse av rettigheter i sjøområder. Utvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å utarbeide forslag til slike saksbehandlingsregler. Utvalget antar at dette mest hensiktsmessig kan gjøres ved særskilt forskrift til lov om retten til fiske i havet utenfor Finnmark. Utvalget foreslår at Kongen gis hjemmel til å fastsette slike regler i forskrift.

11.26 Forholdet til fiske i sjøsamiske områder sør for Finnmark

Utvalgets mandat om at utvalget skal utrede «retten til fiske i havet utenfor Finnmark», innebærer en stedlig avgrensning til fjordområdene i og kystområdene utenfor Finnmark fylke. Samtidig er det på det rene at fjord- og kystfiske er en viktig næring i sjøsamiske områder ikke bare i Finnmark, men også i deler av Troms og Nordland.

Som fremholdt i kapittel 4 har Samerettsutvalget II tolket sitt mandat til også å omfatte spørsmål om saltvannsfiske. I kapittel 22 i sin utredning foreslår Samerettsutvalget II, som redegjort for i kapittel 4, ulike forslag angående saltvannsfiske.

Kystfiskeutvalget for Finnmark er i sitt mandat pålagt å ha kontakt med Samerettsutvalget. I følge mandatet bør Kystfiskeutvalget «ta kontakt med Samerettsutvalget med sikte på å avklare om det kan være hensiktsmessig med et samarbeid eller utveksling av relevant materiale mv.». Det har i overensstemmelse med dette vært betydelig kontakt mellom utvalgene. Samerettsutvalgets leder Jon Gauslaa var til stede på utvalgets møte i Mehamn 22. mai 2007. Her ga han en tentativ oversikt over Samerettsutvalgets generelle forslag. I tillegg ble ulike mulige tiltak etc. for fjord- og kystfisket diskutert. Kystfiskeutvalgets leder Carsten Smith holdt en generell presentasjon av utvalgets foreløpige arbeid på Samerettsutvalgets møte i Oslo 6. juni 2007. I tillegg til dette har det vært betydelig grad av uformell kontakt, særlig mellom utvalgenes ledere og sekretariat. Et førsteutkast og et andreutkast til kapittel 22 om kyst- og fjordfiske i sjøsamiske områder i Samerettsutvalgets utredning er blitt gjort tilgjengelig for Kystfiskeutvalget, henholdsvis i august 2006 og i september 2007. Kystfiskeutvalget har lagt frem en foreløpig disposisjon datert januar 2007 for Samerettsutvalget.

Kystfiskeutvalget har naturlig nok, grunnet begrensingene i mandatet, reservert sine vurderinger til Finnmark. Utvalget har således ikke foretatt noen konkrete vurderinger av forholdene i Troms og Nordland. Utvalget har heller ikke fremmet noen forslag som vil få rettsvirkning for områder i Troms og Nordland.

Selv om Kystfiskeutvalgets mandat er begrenset til fjorder i og kystområder utenfor Finnmark, og utvalget derfor ikke kommer med noen tilrådninger for områder utenfor, vil utvalget likevel anta at forholdene i sjøsamiske områder i Nordland og Troms neppe er vesentlig forskjellige fra forholdene i Finnmark. De løsninger som foreslås for Finnmark, vil derfor trolig kunne være aktuelle også for sjøsamiske områder, eventuelt med tilgrensende områder ellers i landet.

Samerettsutvalgets innstilling ble overlevert til Justisdepartementet 3. desember 2007, kort tid før Kystfiskeutvalgets innstilling vil overleveres til Fiskeri- og kystdepartementet. Selv om det ikke er noe geografisk overlapp mellom Kystfiskeutvalgets og Samerettsutvalgets mandat, er det likevel en viss saklig overlapp mellom utvalgenes mandat. Fremstillingen i denne innstillings kapittel 4, sammenholdt med denne innstillings kapittel 11, viser også at enkelte spørsmål er behandlet av begge utvalg. Det vil derfor i det videre arbeid kunne være gunstig å se de to utvalgs utredninger og tilrådninger om fjord- og kystfiske i sammenheng.

11.27 Retten til fiske

Utvalgets hovedoppgave ifølge mandatet er på prinsipielt grunnlag å utrede samers og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark. Utvalget har i innstillingen besvart hovedspørsmålet i mandatet om det foreligger en slik rett positivt. De viktigste konklusjoner er uttalt i et lovutkast.

Folk som er bosatt ved fjordene og langs kysten i Finnmark, har en rett til fiske i havet utenfor Finnmark. Grunnlaget for denne retten er historisk bruk og folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Myndighetene må gjennom sine fiskerireguleringer respektere denne retten. Retten kommer særlig til uttrykk i lovens § 2 og § 3.

Retten til fiske for folk bosatt ved fjordene og langs kysten i Finnmark blir i lovens § 2 anerkjent som et rettslig prinsipp. Retten omfatter den helt grunnleggende bruk av fiskeressursene som er å fiske til eget forbruk. Videre skal folk som bor i Finnmark kunne begynne som fisker i næring og etter hvert ha rett til å etablere seg som yrkesfisker, enten med fiske som levevei alene eller sammen med annen næring.

En annen hoveddel av retten til fiske er fjordretten, formulert i lovens § 3. Fjordretten innebærer at folk bosatt ved den enkelte fjord har retten til å fiske i denne fjorden. Et regionalt styringsorgan som er foreslått for Finnmark, kalt Finnmark fiskeriforvaltning, skal bestemme grensen for fjordretten i den enkelte fjord på grunnlag av kriterier i loven. Organet vil etter en nærmere vurdering kunne åpne for at også andre kan fiske i fjordene.

For å gjennomføre retten til fiske i havet utenfor Finnmark foreslår utvalget å opprette Finnmark fiskeriforvaltning. Dette styringsorgan skal for det første kunne foreta regulering av fartøystørrelse og redskapsbruk i havet utenfor Finnmark, ut til fire nautiske mil utenfor grunnlinjene (Finnmarkssonen). For det andre vil det formidle nødvendige tillatelser til gjennomføring av retten til fiske og på annen måte virke til fremme av fjord- og kystfiske i Finnmark.

Fiskere bosatt utenfor Finnmark har rett til å fiske utenfor fjordgrensene når de følger de regler som er fastsatt for fiskere fra Finnmark.

11.28 En sammenstilling av utvalgets viktigste forslag

De viktigste forslag fra utvalgets side er følgende rettsregler som knytter seg til retten til fiske i havet utenfor Finnmark.

  1. Det blir fastslått som et prinsipp at folk bosatt ved fjordene og langs kysten i Finnmark har rett til fiske i havet utenfor Finnmark på grunnlag av historisk bruk og folkerettens regler om urfolk og minoriteter.

  2. Denne retten til fiske gjelder for alle folkegrupper.

  3. Retten omfatter en rett til å fiske til eget forbruk; dernest en rett til å kunne begynne som fisker i næring; og videre en rett som yrkesfisker til å fiske en mengde som gir økonomisk grunnlag for en husholdning, enten som levevei alene eller sammen med annen næring. Dette er en rett som den enkelte fisker har overfor fiskerimyndighetene, og som ikke krever at fiskeren kjøper en kvote.

  4. Retten innebærer at utvalget besvarer spørsmålet om minimumskvote positivt. Minimumskvoten gjelder ikke bare for fartøy under ti meter, men for alle fiskere bosatt i Finnmark.

  5. I fjordene er det en særlig rett til fiske for folk som er bosatt ved den enkelte fjord, i loven kalt fjordretten. Et regionalt styringsorgan kan etter en nærmere vurdering åpne for at fiske også kan utøves av andre.

  6. Utenfor fjordene har fiskere bosatt utenfor Finnmark rett til fiske på lik linje med finnmarksfiskere.

  7. Det blir etablert et regionalt styringsorgan, i loven kalt Finnmark fiskeriforvaltning, der Finnmark fylkesting og Sametinget hver velger tre medlemmer til styret. Dette styringsorganet gir regler om fartøystørrelse og redskapsbruk i havet ut til fire nautiske mil utenfor grunnlinjene.

  8. Det regionale styringsorganet vil få myndighet til å motta og fordele kvoter og tillatelser og foreta andre disposisjoner til fremme av fjord- og kystfisket i Finnmark. De kvoter som fordeles på denne måten skal være personlige og ikke kunne omsettes.

  9. Staten får et lovfestet ansvar for å tilføre det regionale styringsorganet så store ressurser, i form av kapital, kvoter eller fisketillatelser, at det materielle grunnlag for sjøsamisk kultur og annen kystkultur i Finnmark sikres.

  10. I tillegg fremhever utvalget flere enkelttiltak som også vil kunne bidra til å styrke fjord- og kystfiske i Finnmark.

  11. Eventuelle krav om anerkjennelse av rettigheter i fjord- og kystområdene utenfor Finnmark skal behandles av Finnmarkskommisjonen.

  12. Utvalgets forslag innebærer i sum en egen kystfiskesone for Finnmark, i loven kalt Finnmarkssonen.

Flere faktorer har frembrakt den nåværende kritiske situasjon for sjøsamene. Men vesentlig blant de kulturelt nedbrytende faktorer har vært en hundreårig fornorskningspolitikk, som rammet sjøsamene med særlig tyngde. Staten har nå en mulighet – og antakelig den siste mulighet – til å rette opp en del av skadevirkningene av denne politikken som har vært svært negativ for sjøsamene. Dette kan sies uten å underkjenne det positive i den tidligere nasjonale politikk og den moralske holdning hos tidens politikere. De skapte en nasjonalstat. Men det hadde sine omkostninger for samene.

En betydelig tilførsel av kapital til Finnmark fiskeriforvaltning er en nøkkelfaktor. Utvalgets forslag knyttet til retten til fiske og endringer i fiskerireguleringene vil være viktige skritt i riktig retning. Men ressursene til Finnmark fiskeriforvaltning vil være et hovedelement for å nå målet om kultursikring og kulturutvikling. Den ønskede aktivitet vil være kostbar for myndighetene.

Det må et krafttak til.

Fotnoter

1.

Det kan nevnes at de første speed-sjarkene på 10,99 meter allerede er bestilt på Island. Disse har (på Island) allerede demonstrert en formidabel fangstkapasitet, med totalfangst på linje med norske ferskfisktrålere (!). Med fritt fiske vil disse fartøyene i hovedsak være begrenset av værforholdene, ettersom de er i stand til å skifte felt på kort varsel.

2.

Sei nord for 620 N er en eksklusiv norsk bestand og totalkvote bestemmes her utelukkende av norske fiskerimyndigheter.

3.

En slik garanti foreligger i dag for alle fiskere i Gruppe II med hensyn på torsk, hvor fiskerne har garantert en andel på ca 63 prosent av maksimalkvoten. Denne vil imidlertid kunne endres, avhengig av totalkvote og antall fiskere i Gruppe II. Poenget her er at staten vil måtte fastlegge et garantert minimum for alle fiskere i Finnmark i Gruppe II, som en permanent ordning.

Til toppen
Til dokumentets forside