NOU 2015: 15

Sett pris på miljøet — Rapport fra grønn skattekommisjon

Til innholdsfortegnelse

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere de samlede virkningene på kort og lengre sikt av grønne skatteskift, herunder virkninger på utslipp til luft og andre miljøvirkninger, samlet aktivitetsnivå, sysselsetting, næringsstruktur og inntektsfordeling. I tillegg skal økonomiske og administrative konsekvenser vurderes.

I dette kapittelet samler utvalget opp provenyet av anbefalingene fra kapitlene 6, 7 og 9 og oppsummerer kort hvordan forslagene vil påvirke miljøet spesielt. Deretter vurderes hvordan merprovenyet bør komme til anvendelse, og effektene av et grønt skatteskift på økonomien mer generelt og for enkelte sektorer.

Avslutningsvis antyder utvalget hvilke administrative konsekvenser gjennomføring av utvalgets forslag kan ha.

11.1 Økte skatte- og avgiftsinntekter og reduserte utgifter

På kort sikt vil utvalgets anbefalinger bidra til å øke provenyet, både gjennom økte miljøavgiftsinntekter, reduserte utgifter og økte skatteinntekter.

Når miljøavgifter virker etter hensikten, bidrar de til å redusere miljøskadelig aktivitet. Over tid er det grunn til å forvente at inntektene fra miljøavgiftene vil falle ettersom aktørene tilpasser seg avgiftene, og utslippene som er grunnlaget for avgiftsinntektene reduseres. Samtidig kan miljøproblemene endre seg over tid, og det er grunn til å anta at vektleggingen av miljøtilstanden øker med velstandsutviklingen. Begge disse forholdene kan gjøre at provenyet fra miljøavgifter i framtiden ikke nødvendigvis vil reduseres like mye som nedgangen i miljøbelastningen skulle tilsi. Det er derfor vanskelig å anslå hva inntektene fra miljøavgifter vil bli på lengre sikt.

Tabell 11.1 oppsummerer helårseffekten av de beregnede provenyvirkningene i 2016-kroner dersom utvalgets anbefalinger følges opp. Tabellen er ment å illustrere potensialet for en grønn skatteveksling.

Tabell 11.1 Påløpt provenyvirkning av utvalgets anbefalinger sammenlignet med framførte 2015-regler. Helårseffekt. Negative tall betyr lettelser. Mill. kroner

Endring i eksisterende særavgifter

12 840–17 840

Endringer i klimaavgifter

CO2-avgiften på mineralolje og HFK og PFK settes opp til det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp

410

Innføring av CO2-avgift på gass til veksthusnæringen, innenriks sjøfart og offshorefartøy som tilsvarer det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp

100

CO2-avgiften på mineralolje for fiske og fangst i nære farvann settes opp til det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp

150

Økning av CO2-avgiften på utslipp av naturgass (metan) i petroleumsvirksomheten til det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp

150

Fritaket for CO2-avgift for spillolje oppheves

0

Endringer i bilavgifter

Bruksavhengige avgifter (fradrag for andel av bompenger i dagens system)1

12 000–17 000

Provenynøytral omlegging av bruksuavhengige avgifter

0

Endringer i andre miljøavgifter

Dagens intervaller i svovelavgiften på mineralolje reduseres, eventuelt ilegges avgiften med en sats per liter multiplisert med svovelinnholdet i oljen

0

Svovelavgiften utvides til å omfatte kull og koks, herunder bruken av kull og koks i industrien, samt utslipp fra raffineringsanlegg

15

Fritaket for svovelavgift for spillolje oppheves

15

Innføring av nye særavgifter

840

Avgift på nitrogen i mineralgjødsel som tilsvarer det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp

340

Avgift på nitrogen og fosfor i mineralgjødsel

200

Avgift på utslipp av CO2 fra avfallsforbrenning. Avgiftsnivået tilsvarer det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp

300

Avvikling av skatteutgifter

9 105

Midler fra skogfondsordningen bør ikke brukes til bygging av skogsbilveier og hogst i bratt terreng

30

Persontransporttjenester ilegges full merverdiavgift2

2 500

Adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt oppheves

2 000

Fritaket for merverdiavgift for elbiler avvikles3

2 000

Rabatten i firmabilordningen for elbiler avvikles4

125

Skattefradraget for daglige arbeidsreiser og pendlerreiser avvikles

1 700

Den skattefrie satsen ved bruk av egen bil på tjenestereiser settes ned slik at kompensasjonen i større grad tilsvarer de reelle variable kostnadene4

750

Fjerne miljøskadelige subsidier

2 555

Produksjonsstøtten til rødt kjøtt (storfe og sau/lam) reduseres tilsvarende en produksjonsavgift på 840 kroner per tonn CO2-ekvivalenter

1 600

Støtten til skogsbilveier og hogst i bratt terreng avvikles6

120

Det samlede omfanget av statlig kjøp av innenlandske flyruter reduseres, samtidig som det vurderes en lufthavnstruktur med færre flyplasser enn i dag7

200

Tilskuddet til ikke-statlige flyplasser avvikles6

35

Avtalen om kjøp av tjenester på kystruten Bergen-Kirkenes erstattes av en ordning med målrettet kjøp av transporttjenester på enkeltstrekninger8

600

Samlede endringer

25 340–30 340

1 15–20 mrd. minus eksterne kostnader som dekkes av eksisterende bompenger.

2 Fratrukket kompensasjon til kollektivtrafikk og regelstyrte kompensasjonsordninger for merverdiavgift i kommunesektoren og statsforvaltningen.

3 Utvalget viser til at støtte til nullutslippsbiler eventuelt kan gis som en midlertidig støtte på budsjettets utgiftsside. Dette er ikke tatt hensyn til i provenyanslaget.

4 Justert beregning sammenlignet med skatteutgiften for 2015 oppgitt i tabell 6.6.

5 Det er skjønnsmessig lagt til grunn at satsen reduseres til 3 kroner per kilometer.

6 Tilsvarer utgiftene i 2015, i 2015-kroner.

7 Skjønnsmessig anslag på redusert støtte. Utgiftene er 709 mill. kroner i 2015.

8 Det er skjønnsmessig lagt til grunn at støtten reduseres med 600 mill. 2016-kroner (fra 756 mill. kroner i 2015).

Kilde: Finansdepartementet.

Utvalget har flere anbefalinger som må utredes nærmere. I innføringen av eventuelle nye avgifter vil ha provenyvirkning lengre fram i tid. Inntektene fra disse avgiftene er ikke inkludert i provenytabellen. Både innføring av en naturavgift, avgift på utslipp som reguleres av utslippskonsesjoner, geografisk differensierte avgifter på NOX-og SO2-utslipp, avvikling av avtalene om NOX og SO2 og en sete- eller passasjeravgift på flygninger ut av EØS-området, har potensial til å bidra med avgiftsinntekter.

Mange av provenyanslagene er beheftet med betydelig usikkerhet. Der anslaget på skatteutgiften er brukt som provenyanslag er det ikke tatt hensyn til atferdsendringer. Dette bidrar trolig til å overvurdere inntektene fra å fjerne eller redusere skatteutgifter.

For en fullstendig oversikt over utvalgets anbefalinger vises det til kapittel 12.

Som det framgår av tabell 11.1 innebærer utvalgets anbefalinger at summen av økte skatte- og avgiftsinntekter og reduserte utgifter utgjør i størrelsesorden 25–30 mrd. 2016-kroner.

11.2 Redusert belastning på miljøet

Utvalget anbefaler økte og nye klima- og miljøavgifter og reduksjon eller avvikling av støtteordninger og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning. Forslagene vil bidra til et bedre miljø ved at husholdninger og bedrifter i større grad tar hensyn til miljøkostnadene i sine beslutninger.

11.2.1 Virkningen på klimagassutslipp

Utslippene i ikke-kvotepliktig sektor var i 2013 rundt 28 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Størstedelen av disse utslippene kommer fra transport, som allerede står overfor den nye, generelle satsen på 420 kroner per tonn CO2 (som tilsvarer dagens sats for bensin og autodiesel i 2016-kroner). Utvalgets forslag om å innføre lik CO2-avgift på utslipp av klimagasser i ikke-kvotepliktig sektor på nivå med det nye generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp, innebærer likevel at om lag 7,5 mill. tonn av norske utslipp vil få økt avgift, hovedsakelig fra innenriks sjøfart og fiske, anleggsmaskiner, oppvarming og utslipp av HFK. Disse utslippene står i dag overfor en gjennomsnittlig avgift på 290 kroner. Provenyet ved å øke avgiften til 420 kroner er anslått til rundt 800 mill. kroner.

Selv om CO2-avgiften på bensin og autodiesel ikke foreslås endret, vil forslagene til omlegging av kjøretøyavgiftene føre til at kostnadene ved bruk av bil øker, særlig i byene. Dette vil stimulere til mindre bilbruk og mer bruk av kollektivtransport, sykkel og gange og må antas å gi reduserte klimagassutslipp. I tillegg vil avvikling av skatteutgifter og fjerning av subsidier til transport redusere transportomfanget og dermed også utslippene av klimagasser fra luft-, vei- og sjøtransport. I tillegg vil forslaget om å redusere produksjonsstøtten til rødt kjøtt bidra til lavere utslipp av klimagasser fra jordbruket.

Den samlede effekten av forslagene på utslipp av klimagasser i ikke-kvotepliktig sektor i Norge er usikker. Med utgangpunkt i ulike studier anslår utvalget at forslagene samlet kan gi en utslippsreduksjon i ikke-kvotepliktig sektor på 1–2 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Det er da ikke tatt hensyn til enkelte av de mindre forslagene eller forslag som krever mer utredning, som for eksempel miljø- og køprising.

Å sette CO2-avgiften til 420 kroner i ikke-kvotepliktig sektor anslås å kunne redusere utslippene med 0,2–1 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Utslippene i ikke-kvotepliktig sektor kan, ifølge analyser med Statistisk sentralbyrås makroøkonomiske modell MSG-Tech, bli redusert med rundt 4 pst. dersom avgiften øker til i overkant av 400 kroner, jf. boks 11.1. Det svarer til om lag 1 mill. tonn CO2-ekvivalenter. På den annen side viser beregninger gjennomført av Finansdepartementet, med utgangspunkt i elastisitetene brukt til å anslå provenyvirkningene, at den partielle effekten av å øke CO2-avgiften til 420 kroner kan gi en utslippsreduksjon på rundt 0,2 mill. tonn CO2-ekvivalenter. Beregningene anslår kortsiktige virkninger av avgiftsøkninger på etterspørselen av de aktuelle produktene og det er ikke tatt hensyn til eventuelle samspillseffekter med resten av økonomien. Det kan dermed tenkes at beregningen gir et nedre anslag på effektene. MSG-Tech anslår langsiktige effekter. I tillegg er i utgangspunktet beregningene gjort på hele økonomien, noe som kan bidra til at effekten av avgiftsøkningen overvurderes noe.

I tillegg til forslaget om jevne ut CO2-avgiften har utvalget flere andre forslag som også kan gi lavere utslipp. For eksempel anslås de økte avgiftene på bruk av bil, med utgangspunkt i Fridstrøm og Steinsland (2014), å kunne redusere klimagassutslippene med 0,3–0,5 mill. tonn CO2-ekvivalenter, jf. 11.3.3.1. I dette anslaget er ikke virkningen av miljø- og køprising eller endringer i engangsavgiften medregnet. Reduksjon i produksjonsstøtten til rødt kjøtt tilsvarende 840 2016-kroner per tonn CO2-ekvivalenter vil ifølge beregninger med Jordmod gi en utslippsreduksjon på 6 pst. på lang sikt, jf. boks 11.3, noe som tilsvarer om lag 0,2 mill. tonn CO2-evkvivalenter. Avvikling av støtteordninger og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning, som avviklingen av adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt og subsidier til transport, kan på usikkert grunnlag anslås å redusere utslippene med om lag like mye (0,2 mill. tonn). Anslagene er beheftet med usikkerhet.

Hvor store utslippsreduksjoner som vil bli gjennomført i Norge, med felles oppfyllelse med EU, vil avhenge av flere faktorer. For det første vil størrelsen på forpliktelsen i ikke-kvotepliktig sektor ha betydning. I tillegg vil fleksibiliteten i gjennomføringen og kostander ved utslippsreduksjoner i Norge og i EU være avgjørende. Endelig vil framtidig utvikling av teknologi (særlig innen transportsektoren) ha stor betydning. Skulle det norske måltallet bli en reduksjon på linje med EUs øvre grense og adgangen til fleksibilitet bli sterkt begrenset, kan karbonprisen som må til for å oppfylle målet bli svært høy. Utstrakt bruk av direkte regulering og subsidier for å nå målet, vil innebære høyere implisitte karbonpriser enn det som følger av en avgift. Et innenlandsk mål for utslipp fra ikke-kvotepliktig sektor vil innebære at utslippene må reguleres strengere enn prisen på alternative utslippsreduksjoner i andre land eller andre sektorer i EU/EØS. En slik regulering gjør at innenlandske utslippsreduksjoner må tas tidligere enn det som følger av en kostnadseffektiv global politikk.

Utvalget anbefaler i kapittel 10 at myndighetene kombinerer miljøavgifter og støtte til teknologiutvikling for å bidra til utvikling og spredning av miljøteknologi. I mange tilfeller vil teknologier spre seg på tvers av landegrenser. Norsk politikk for utvikling av miljøteknologi kan dermed bidra til å redusere globale utslipp av klimagasser. Norge, som et lite land med en smal næringsstruktur, er imidlertid helt avhengig av å kunne ta i bruk den teknologien som utvikles internasjonalt. Ifølge Fæhn, Isaksen og Rosnes (2013) er effekten av norsk klimapolitikk tre ganger så sterk dersom resten av verden også legger om politikken i klimavennlig retning. Det understreker betydningen av å få på plass en internasjonal klimaavtale.

Boks 11.1 Analyser med MSG-Tech

Statistisk sentralbyrås makroøkonomiske modell MSG-Tech er en generell likevektsmodell for norsk økonomi. Analyser av potensialet for utslippsreduksjoner gjøres ved at sektorer stilles overfor en pris på utslipp av klimagasser. Basert på beskrivelse av samspillet i økonomien og forutsetninger om tilgjengelig teknologi, beregnes utslippsvirkningene. Virkningen anslås som regel som endring fra en referansebane, dvs. i forhold til en anslått utvikling dersom virkemidlene på det tidspunkt referansebanen er utarbeidet videreføres.

Utvalget har ikke gjennomført egne beregninger med MSG-Tech av forslagene, men Statistisk sentralbyrå har i flere studier analysert utslippsreduksjoner i Norge ved hjelp modellen. Ingen av analysene ser direkte på innføring av en uniform avgiftssats i ikke-kvotepliktig sektor på 420 kroner. Anslått utslippsreduksjon bygger dermed på en vurdering av flere studier som for eksempel Fæhn og Jacobsen (2012), Fæhn, Isaksen og Rosnes (2013) og Fæhn, Hagem, Lindholt, Mæland & Rosendahl (2013). I disse beregningene er som regel hele økonomien, også kvotepliktig sektor, stilt overfor CO2-kostnaden. Det er vanskelig å si hvor stor betydning dette har, men forskjellene er trolig små.

Med utgangspunkt i de foreliggende analysene kan det anslås at en avgift på i overkant av 400 kroner på alle utslipp i ikke-kvotepliktig sektor vil kunne redusere utslippene med 3–4 pst. i forhold til en utvikling uten avgiftsøkningen (referansebanen), svarende til rundt 1 mill. tonn CO2-ekvivalenter, jf. tabell 11.2.

De samfunnsøkonomiske kostnadene ved en slik avgift kan sjablongmessig anslås ved å multiplisere utslippsreduksjonen med gjennomsnittlig økning i avgiftssatsen. Å innføre en uniform avgift på 420 kroner vil i så fall kunne innebære en samfunnsøkonomisk kostnad på opp mot 350 mill. kroner. Det er da ikke tatt hensyn til eventuelle omstillingskostnader, siden MSG-Tech er en generell likevektsmodell der alle ressurser utnyttes fullt ut til enhver tid. Reduserte kostnader knyttet til hvordan forpliktelser oppfylles er heller ikke medregnet.

Utslippene av metan og lystgass fra jordbruk, som er en betydelig utslippskilde i ikke-kvotepliktig sektor, er ikke modellert med atferdsendringer eller andre tilpasninger i MSG-Tech. Sektoren er i dag fritatt fra avgifter på store deler av sine klimagassutslipp. For en nærmere vurdering av virkningene av utvalgets forslag for å begrense jordbrukets klimagassutslipp, vises det til punkt 11.3.3.2.

Å stille ikke-kvotepliktige utslipp i Norge overfor en CO2-kostnad på 600 kroner innebærer en økning i avgiften på bruk av fossile brensler mv. for alle aktører i sektoren. For veitransport ville dette innebære en økning på rundt 200 kroner per tonn fra dagens nivå (referansebanen), mens det for avfallsforbrenning ville innebære en økning på 600 kroner per tonn. En slik avgiftsøkning i ikke-kvotepliktig sektor anslås å gi en utslippsreduksjon på 5–6 pst. i forhold til referansebanen, svarende til rundt 1,5 mill. tonn CO2-ekvivalenter, jf. tabell 11.2. Nesten hele reduksjonen vil komme i transportsektoren. Metan- og lystgassutslippene i jordbruket endres ikke i modellen, se punkt 11.3.3.2 for særskilte beregninger med Jordmod.

Kostnadene for samfunnet dobles ved en avgift på 600 kroner sammenlignet med en avgift på 420 kroner. Kostnaden kan sjablongmessig anslås til rundt 700 mill. kroner. Verken omstillingskostnader eller reduserte kostnader knyttet til oppfyllelse av forpliktelser er tatt hensyn til. Utvalget foreslår ikke å øke avgiften til dette nivået, jf. punkt 6.2.

Tabell 11.2 Utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor ved ulike nivå på CO2-avgiften. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

Utslipp 2020

420 kroner

600 kroner

Ikke-kvotepliktig sektor

27,9

0,8–1,1

1,4–1,7

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

11.2.2 Virkninger på regional og lokal luftkvalitet

Utvalget er opptatt av å anbefale tiltak som kan bidra til bedre luftkvalitet i byer og områder der luftforurensning kan være et problem. Omleggingen av bilavgiftene vil gjøre det dyrere å kjøre bil i de større byene og stimulere både til redusert bruk av bil og at det velges biler med lavere utslipp. Avvikling av skatteutgifter og fjerning av subsidier til transport som reduserer omfanget av reiser med fly, bil og båt, vil også kunne gi lavere utslipp. Bedre luftkvalitet vil potensielt spare liv og bidra til bedre helse for befolkningen i disse områdene.

Andre forslag som reduserer forurensningen i større byer, for eksempel en geografisk differensiert avgift på utslipp av nitrogenoksid og svoveldioksid, vil også bidra positivt til folks helse og redusere skade på bygninger i berørte områder. Avgift på nitrogen og fosfor kan gi mindre avrenning til vassdrag og vann og bidra til bedre vannkvalitet.

11.2.3 Virkninger på biologisk mangfold

Tap av biologisk mangfold blir av flere trukket fram som kanskje den største globale miljøutfordringen sammen med klimaproblemet. Utvalget er opptatt av å identifisere økonomiske virkemidler som kan redusere de negative virkningene på biologisk mangfold fra økonomisk aktivitet. Innføring av en natur-/arealavgift vil i større grad enn i dag bidra til å sette en pris på naturinngrep. Når disse får en kostnad vil det bidra til å redusere inngrepene i naturtyper med mye karbon (myr), rekreasjonsområder og naturområder som er lite utbygd generelt. Dette er positivt fordi urørt natur vedsettes høyt. Anbefalingen om å fjerne støtten til hogst i bratt terreng og bygging av skogsbilveier trekker også i retning av å bevare det biologiske mangfoldet.

11.3 Økonomiske konsekvenser av et grønt skatteskift

11.3.1 Prinsipper for bruk av økte inntekter

I kapittel 5 framgår det at i et grønt skatteskift bør merprovenyet fra nye og endrede miljøavgifter og reduserte subsidier med negativ miljøpåvirkning, brukes til reduksjoner av de skatter og avgifter som påfører økonomien det største effektivitetstapet. De generelle prinsippene for optimal beskatning og grønn skatteveksling innebærer at innføring av nye skatteutgifter og andre støtteordninger ikke er del av et grønt skatteskift.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13) foreslo en omlegging av skattesystemet med mindre vekt på selskapsskatt og personlige inntektsskatter som har relativt høye samfunnsøkonomiske kostnader, og økt vekt på konsumskatter og skatt på fast eiendom som har relativt lave samfunnsøkonomiske kostnader. En slik skatteomlegging er i tråd med internasjonale anbefalinger for et mer effektivt skattesystem. Basert på skatteutvalgets vurderinger, vil dette utvalget anbefale at deler av provenyet fra økte miljøavgifter og reduserte støtteordninger benyttes til å redusere selskapsskatten og personlige inntektsskatter.

For å illustrere omfanget av lettelsene, viser utvalget til at en reduksjon i selskapsskattesatsen med ett prosentpoeng reduserer statens inntekter med om lag 2,7 mrd. kroner. Å sette ned selskapsskattesatsen fra for eksempel 27 til 22 prosent (som foreslått i Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt – En skattereform for omstilling og vekst) vil redusere provenyet med om lag 14 mrd. kroner. En reduksjon i den foreslåtte trinnskatten for arbeidsinntekt med 0,1 prosentpoeng reduserer statens inntekter med anslagsvis 1 mrd. kroner, slik at en reduksjon på ett prosentpoeng har en kostnad på om lag 10 mrd. kroner.

Til sammen kan altså utvalgets forslag til innretning av miljøavgifter og reduserte subsidier gi et viktig bidrag til finansiering av en skattereform, i tillegg til miljøgevinstene. Utvalget viser også til de generelle prinsippene for optimal beskatning hvor det framgår at innsatsfaktorer i produksjonen i minst mulig grad bør skattlegges. I tillegg til en reduksjon i selskaps- og inntektsskatten kan det også vurderes å redusere skatter og avgifter som er opphav til uheldige vridninger.

11.3.2 Mer effektiv ressursutnyttelse

Formålet med utvalgets arbeid har vært å foreslå hvordan effektiviteten i økonomien kan økes ved å vri beskatningen over mot miljøskadelige aktiviteter. Utvalgets overordnede anbefaling er derfor å sette en pris på all miljøskadelig aktivitet som tilsvarer den marginale skaden aktiviteten påfører samfunnet, enten det gjelder utslipp til luft eller vann eller omdisponering av areal som bidrar til å redusere det biologiske mangfoldet, rekreasjonsverdier eller landskapsverdier mv.

Samlet sett kan utvalgets forslag om å sette avgiften lik marginal skade, redusere eller fjerne subsidier til miljøskadelig aktivitet og anbefalingen om redusert skatt på selskaper og personinntekt, virke positivt på ressursutnyttelsen og økonomiens vekstevne over tid. Det henger sammen med at utvalgets anbefalinger i større grad legger vekt på skatter og avgifter med bedre effektivitetsegenskaper enn dagens skattesystem.

Utvalget anbefaler også å fjerne flere betydelige skatteutgifter. Forslagene utvider skattegrunnlagene i tråd med de generelle anbefalingene for utforming av et effektivt skattesystem. Skattemessig likebehandling vil bidra til bedre utnyttelse av samfunnets ressurser ved at ressursene anvendes der de kaster mest av seg, i stedet for å trekkes i retning av subsidiert aktivitet.

11.3.3 Konsekvenser for utvalgte områder

Redusert miljøskadelig aktivitet er hovedformålet med en grønn skatteomlegging. Som det framgår av vurderingene i kapitlene 6–9, er det enkelte næringer og områder som vil bli særlig berørt av utvalgets anbefalinger. På klimaområdet gjelder dette spesielt de næringene som i dag har fritak og lavere satser enn andre næringer i ikke-kvotepliktig sektor. Utvalget understreker at man ikke kommer utenom at enkelte næringer eller områder kan få redusert aktivitet som følge av et grønt skatteskift. I enkelte tilfeller er støtteordninger og lav eller ingen miljøavgift motivert utfra politiske målsettinger som for eksempel distriktspolitikk. Utvalget mener at slike målsettinger bør nås på andre måter enn ved miljøskadelige støtteordninger og unntak fra miljøavgifter

Utvalget understreker at en skatteomlegging hvor miljøskadelig aktivitet ilegges en riktig avgift i seg selv vil bidra til en bedre ressursbruk samfunnsøkonomisk sett.

I en omstillingsperiode kan enkelte næringer og bedrifter oppleve redusert lønnsomhet, men over tid vil det skapes nye arbeidsplasser og nye muligheter for norsk næringsliv på andre og mindre miljøskadelige områder. Eksisterende næringsliv vil tilpasse seg de nye rammebetingelsene, innovere og skape mer klima- og miljøvennlige produksjonsprosesser og produkter. Norsk næringsliv opererer i internasjonale markeder og har lang erfaring i å håndtere omstillinger. Produktivitetskommisjonen (NOU 2015: 1) viser i kapittel 8 til at Norge fram til nå har lykkes godt med å omstille økonomien til skiftende omstendigheter. En godt utdannet og omstillingsvillig arbeidsstyrke og rammevilkår for næringslivet som støtter opp under omstilling, har vært viktig i så måte.

Utvalget vil samtidig understreke behovet for å skape forutsigbarhet i utformingen av miljøbegrunnede skatter og avgifter. Prinsippene i utvalgets anbefalinger bør derfor ligge fast over tid.

11.3.3.1 Transport

Utvalget foreslår en betydelig omlegging og økning i de samlede bilavgiftene. I tillegg anbefales det å fjerne en rekke skatteutgifter ved transport. Utvalgets forslag vil bidra til å gjøre transport dyrere, enten direkte (ordinær merverdiavgift på persontransport) eller indirekte (for eksempel avvikling av adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt og fjerning av reisefradraget). Dette vil bidra til å redusere det samlede forbruket av transporttjenester og dermed redusere både klimagassutslippene og lokale miljøproblemer som støy og luftforurensning.

Kjøretøy- og drivstoffavgiftene

Utvalgets foreslåtte endringer i bilavgiftene vil føre til at bruk av bil vil kunne bli betydelig dyrere, særlig i de største byene. Utvalgets forslag er begrunnet med at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved veitrafikk ikke er tilstrekkelig priset i dag. Kostnadsøkningen er således en ønsket konsekvens. De foreslåtte avgiftsendringene ved bruk av bil er anslått å øke statens inntekter med i størrelsesorden 12–17 mrd. kroner. Det er da tatt hensyn til at bompenger i noen grad allerede bidrar til prising av eksterne kostnader. Selv om bompenger ikke er begrunnet i å prise eksterne kostnader, kan de likevel ha en trafikkregulerende virkning. Samtidig vil utjevning av CO2-komponenten i engangsavgiften til 1 500 kroner per tonn CO2 og oppheving av fritaket for engangsavgift for elbiler, øke inntektene med om lag 5 mrd. kroner. Det skyldes at CO2-komponenten ilegges fra første gram CO2-utslipp.

Det kan anslås at dagens veibruksavgift på drivstoff utgjør 3 000 til 4 000 kroner årlig for en ordinær personbil ved en årlig kjørelengde på 12 000 kilometer. Dersom veibruksavgiften på drivstoff begrenses til å prise eksterne kostnader ved veislitasje, støy og vinterdrift, samt lokal luftforurensning i små tettsteder, kan det tilsi en reduksjon i veibruksavgiftene med om lag 3,50 kroner per liter for bensin og 1 krone per liter for diesel. Ved en årlig kjørelengde på 12 000 kilometer kan dette anslås å utgjøre en lettelse på om lag 1 000 kroner for en ordinær dieselbil og inntil 3 000 kroner for en ordinær bensinbil. Innføring av en distansebasert ulykkesavgift på nivå med marginale eksterne ulykkeskostnader kan innebære en avgift på om lag 5 000 kroner ved samme årlige kjørelengde. Samlet sett vil forslaget til endringer dermed innebære en skjerpelse på i størrelsesorden 2 000 til 4 000 kroner årlig forutsatt samme årlige kjørelengde dvs. inntil en dobling av dagens veibruksavgift. Anslagene er eksklusiv merverdiavgift. Miljø- og køprising i storbyene vil komme i tillegg.

Det er vanskelig å anslå virkningen av avgiftsendringene på utslipp av klimagasser. Innføring av ulykkesavgift og reduksjon i veibruksavgiften på drivstoff kan samlet sett utgjøre en avgiftsøkning på i størrelsesorden 50 til 100 pst. sammenlignet med dagens veibruksavgift og CO2-avgift. Avgiftsøkningen vil være størst for dieseldrevne biler. Det er usikkert hvordan avgiftsendringen vil slå ut i prisen på drivstoff. Fridstrøm og Steinsland (2014) har beregnet virkningen av en dobling av avgiftene på drivstoff for korte og lange reiser, jf. boks 11.2. De finner at en dobling av de bruksavhengige avgiftene kan gi en reduksjon i CO2-utslippene med 11 pst. på korte reiser. Dersom det legges til grunn at utslippsreduksjonen er den samme for alle korte reiser, kan en avgiftsøkning med 50–100 pst. på usikkert grunnlag anslås å bidra til en reduksjon i klimagassutslippene fra persontransport med 0,3–0,5 mill. tonn CO2 for korte reiser. Avgiftsøkningen må også antas å ha en betydelig virkning på utslippene av NOX. For lange reiser finner Fridstrøm og Steinsland (2014) at reduksjonen i personbiltransport motsvares av en økning i persontransportarbeidet med fly, buss, tog og båt slik at CO2-utslippene blir om lag uendret. Ifølge Fridstrøm og Steinsland (2014) har en økning i bompengesatsene beskjeden virkning på klimagassutslippene. Utvalget har vist til at det kan være behov for et mer finmasket nett av betalingspunkter i eksisterende bomringer og å etablere miljø- og køprising i flere norske byer. Det kan tilsi at utvalgets forslag til miljø- og køprising vil ha større virkning på utslippene enn det Fridstrøm og Steinsland (2014) finner. Virkningen på utslipp av miljø- og køprising vil avhenge av den konkrete utformingen av systemet og nivået på satsene. Det er derfor ikke gitt noe anslag på effekten på klimagassutslippene. Miljø- og køprising antas særlig å ha betydning for utslippene av NOX, men heller ikke dette er forsøkt anslått.

For å begrense økningen i samlede bilavgifter som følge av en betydelig økning i de bruksavhengige avgiftene (jf. punkt 6.3 og tabell 11.1), har utvalget i provenyberegningen lagt til grunn at engangsavgiften samlet sett forblir uendret. I punkt 11.3.4 diskuterer utvalget hvordan de negative konsekvensene for bilistene kan motvirkes gjennom reduksjon i bruksuavhengige avgifter eller økt utbygging av kollektivtrafikk.

Økt avgift på bruk av bil vil stimulere til mer gange, økt bruk av sykkel og kollektivtrafikk og redusert bruk av bil. Det må antas å ha en betydelig positiv virkning på lokale miljøproblemer. Det vil også føre til lavere klimagassutslipp. Det kan hevdes at når en stor del av veibruksavgiften på drivstoff erstattes av en distansebasert ulykkesavgift, vil det svekke insentivene til å velge mer drivstoffeffektive biler og dermed insentivene til å redusere klimagassutslipp. Det legges imidlertid opp til en betydelig økning i det samlede avgiftsnivået på bruk av bil, noe som vil forsterke insentivene til å redusere bruken av bil og samtidig gi bedre tilpasninger. For eksempel må det antas at tidsdifferensiert miljø- og køprising i storbyene vil føre til en bedre fordeling av veitrafikken over døgnet. Opprettholdelse av en CO2- og NOX-komponent i engangsavgiften vil også bidra til at det velges biler med lave utslipp (og dermed lavt drivstofforbruk).

Boks 11.2 Beregninger av utslippsreduksjoner ved økte avgifter på drivstoff

Fridstrøm og Steinsland (2014) har anslått virkningen av en økning i utsalgsprisen på drivstoff på persontransportarbeid og CO2-utslipp. De finner at en 50 pst. økning i utsalgsprisen på drivstoff, som om lag tilsvarer en dobling av avgiftene på drivstoff (inkl. merverdiavgift), anslås å redusere persontransportarbeidet med bil for korte reiser (inntil 100 kilometer) i intercity-området rundt Oslo med 12 pst., mens trafikkarbeidet med kollektivtransport, sykkel og gange øker. Det samlede persontransportarbeidet på korte reiser anslås redusert med 8 pst., og CO2-utslippene anslås redusert med 11 pst. For lange reiser (over 100 kilometer) anslås persontransportarbeidet med bil redusert med om lag 12 pst. Samtidig anslås persontransportarbeidet med fly, buss, tog og båt å øke med 10–12 pst., slik at samlet persontransportarbeid og CO2-utslipp blir redusert med 0,5 pst. Modellberegningen tar ikke hensyn til at økt drivstoffpris vil gi insentiver til å kjøpe drivstoffgjerrige biler. Det kan derfor antas at funnene til en viss grad er overførbare til tilsvarende økninger i andre bruksavhengige bilavgifter.

Madslien og Kwong (2015) har beregnet virkningen av en tilsvarende økning i drivstoffprisen for korte reiser i området rundt Bergen. Madslien og Kwong (2015) finner en litt lavere effekt på utslippene enn det Fridstrøm og Steinsland (2014) finner for korte reiser i intercity-området rundt Oslo. En økning i drivstoffprisen med 50 pst. anslås å medføre en reduksjon i CO2-utslippene fra bil, buss og båt med 7 pst. i forhold til referansebanen for 2028. Også for lange reiser finner Madslien og Kwong (2015) en lavere effekt enn Fridstrøm og Alfsen. Dette skyldes at drivstoffkostnadene utgjør en mindre andel av de variable kjørekostnadene i modellen som er benyttet. Det kan også skyldes lavere prisfølsomhet.

Fridstrøm og Steinsland (2014) har også anslått virkningene av økte bompenger på klimagassutslippene. På korte turer i intercity-området kan en 50 pst. økning i alle bompengesatsene redusere biltrafikken og CO2-utslippene med anslagsvis 2 pst. Den lavere virkningen på klimagassutslippene har blant annet sammenheng med at bompengene ikke rammer alle reiser, men bare kreves opp på et mindretall av alle korte reiseruter i intercity-området. Anslaget er basert på eksisterende bompengeordninger.

Utjevning av CO2-komponenten i engangsavgiften med en positiv sats fra første gram vil gi like insentiver til reduserte CO2-utslipp. Det vil også gjelde for biler som i dag ikke betaler engangsavgift og dermed ikke har insentiver til videre reduksjoner. En utjevning av CO2-komponenten til 1 500 kroner per tonn CO2 vil bety redusert avgiftsbelastning for biler med høye utslipp. Det selges imidlertid et lite antall kjøretøy med utslipp over 160 gram i dag, og selv med en økning i etterspørselen er det liten grunn til å forvente at slike biler vil utgjøre en stor andel av salget. Reduksjon av vekt- og effektkomponentene vil også påvirke sammensetningen av bilparken ved en overgang til tyngre og kraftigere biler. Utvalget har ikke anslått hvordan endringer i sammensetningen av bilparken påvirker lokal luftforurensning og utslipp av klimagasser.

Selv om utvalgets forslag innebærer økte avgifter på bruk av bil, vil nullutslippsbiler fortsatt ha vesentlig lavere avgifter enn tilsvarende bensin- og dieselbiler. Det skyldes både miljødifferensieringen av engangsavgiften og årsavgiften og at de ikke ilegges CO2-avgift. I tillegg gir de mindre lokal luftforurensning, noe som vil gi lavere takster i miljø- og køprisingen eller GNSS-basert veiprising. Utvalgets forslag til endringer i bruksavhengige avgifter vil innebære en fortsatt favorisering av nullutslippsbiler framfor konvensjonelle kjøretøy. Favoriseringen vil i større grad enn i dag avspeile miljøgevinsten ved nullutslippsbiler sammenlignet med bensin- og dieselbiler.

I engangsavgiften vil elbiler fremdeles ilegges null CO2-komponent, men på grunn av vekt- og effektkomponentene vil elbiler likevel ilegges noe engangsavgift. Oppheving av fritaket for engangsavgift og merverdiavgift kan medføre noe redusert etterspørsel etter elbiler. Utvalget viser til at det kan gis en midlertidig subsidie til elbiler og andre nullutslippsbiler på utgiftssiden av budsjettet, som ved innføringen kan ta utgangspunkt i verdien av merverdiavgiftsfritaket for en ordinær elbil. Utviklingen har gått i retning av elbiler med bedre rekkevidde og standard samtidig som elbilene har blitt billigere. Behovet for subsidier til elbiler er dermed i ferd med å bli redusert. For eksempel viser Rasmussen og Ekhaugen (2015) at elbiler kan være konkurransedyktige selv om fritaket for merverdiavgift fjernes. Samlet sett antas det dermed at engangsavgift og merverdiavgift ikke vil ha vesentlig negativ innvirkning på salget for de fleste elbilmodeller.

Merverdiavgift – lav sats for persontransport

Forslaget om å øke den lave merverdiavgiftssatsen for persontransport antas å ha lave samfunnsøkonomiske kostnader. Forslaget bidrar først og fremst til at transport blir noe dyrere. Virkningen av endringen må ses i sammenheng med at bruk av bil i tettbygde strøk vil bli betydelig dyrere med utvalgets anbefalinger, slik at kollektivtransport fremdeles vil være et rimeligere alternativ. Merverdiavgiften har en rekke fordeler og har betydelig lavere samfunnsøkonomiske kostnader enn eksempelvis skatt på arbeid, skatt på sparing og selskapsskatten. Dette tilsier at flest mulig varer og tjenester bør omfattes av merverdiavgiften og den generelle satsen.

Innførsel av alkohol og tobakk

Utvalget anbefaler at adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt for reisende oppheves. Dette innebærer ikke forbud mot å innføre alkohol og tobakk, men at varene må fortolles.

Forslaget vil medføre at den innenlandske omsetningen av alkohol- og tobakksvarer vil øke, men ikke nødvendigvis med så mye som dagens reduserte omsetning som følge av adgangen til å innføre alkohol og tobakk avgiftsfritt representerer. Vinmonopolets andel av alkoholomsetningen vil øke, mens Avinors kommersielle inntekter reduseres. Dette kan få betydning for lufthavnavgiftene flyselskapene betaler og kan gjøre flyreiser dyrere for sluttbrukerne.

Homleid og Rasmussen (2011) har anslått at å fjerne tax free-salget ved norske lufthavner vil redusere flytrafikken med 2,5–11 pst. og redusere CO2-utslippene ved utenlandsreiser med fly med mellom 42 000 og 185 000 tonn per år. Homleid og Rasmussen (2011) anslo ikke betydningen av å oppheve kvotene for innførsel av beskattede varer generelt. Utvalgets forslag er mer omfattende ved at det gjelder all innførsel av alkohol og tobakk. Samtidig er det grunn til å tro at tax free-salget ved avgang vil holde fram som før. Den samlede effekten på CO2-utslippene sammenlignet med anslagene til Homleid og Rasmussen (2011) er usikker.

Fergetrafikken til og fra Norge kan bli redusert, eventuelt kan billettene bli dyrere. Tilsvarende kan den tradisjonelle svenskehandelen og dermed biltrafikken til og fra Sverige bli redusert. Dette vil bidra til å redusere klimagassutslipp og andre miljøproblemer av regional og lokal art.

Å oppheve kvotene for alkohol og tobakk kan medføre økt smugling av alkohol og tobakksvarer.

11.3.3.2 Jordbruk

Utvalget er opptatt av at klimahensyn skal tillegges mer vekt i utforming av støtten til jordbruket, og at klimagassutslipp også fra jordbruket i utgangspunktet bør prises. Som et første steg anbefaler utvalget at produksjonsstøtten til rødt kjøtt reduseres. Med rødt kjøtt menes kjøtt av storfe, sau/lam og geit. Utvalget har fått gjennomført beregninger med modellen Jordmod av ulike tiltak, blant annet en reduksjon i produksjonsstøtten, jf. boks 11.3. Rapporten følger som elektronisk vedlegg 4.

Boks 11.3 Analyser med Jordmod-modellen

For å danne seg et inntrykk av hvordan jordbruksnæringen kan bli påvirket av ulike forslag til redusert produksjonsstøtte og/eller økt avgift på rødt kjøtt og prising av klimautslipp i jordbruket, har utvalget fått gjennomført beregninger med modellen Jordmod.

Jordmod er en partiell likevektsmodell som omfatter de viktigste produksjonene i norsk jordbruk. Primærjordbruket er representert gjennom elleve ulike driftsformer i 32 regioner som slås sammen til fem etterspørselsregioner. Inndelingen er gjort for å ta hensyn til topografiske og klimatiske forskjeller som eksisterer mellom landsdelene, men også for å ta hensyn til distriktsprofilen i virkemiddelsystemet.

Modellen inneholder de viktigste støtteordningene som prisstøtte (grunntilskudd og distriktstilskudd), direkte støtteordninger (areal- og kulturlandskapstillegget, tilskudd til husdyr og driftstilskudd til melk og ammekyr) og velferdsordninger (refusjon av utgifter til avløser for ferie og fritid).

Modellen finner fram til en likevektsløsning ved å maksimere summen av produsent- og konsumentoverskudd.

Modellen er utviklet av Stiftelsen for Samfunns- og Næringslivsforskning (SNF) og Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) som også har gjennomført beregningene (Mittenzwei 2015). Modellen anslår virkningen av politikkendringer på produksjon og sammensetning av produksjonen, produsentpris og markedspris, sysselsetting, geografisk fordeling, import, samfunnsøkonomisk overskudd. Modellen inneholder også etterberegning av virkningen på klimagassutslipp.

Følgende alternative tiltak er analysert:

  1. Redusert produksjonsstøtte til rødt kjøtt (støttereduksjonen tilsvarer en produksjonsavgift på 410 kroner (2015-kroner)1 per tonn CO2-ekvivalent).

  2. En dobling av reduksjonen i produksjonsstøtte (støttereduksjonen tilsvarer en produksjonsavgift på 820 kroner (2015-kroner) per tonn CO2-ekvivalent).

  3. Innføring av en avgift på produksjon og import av rødt kjøtt (forbrukeravgift) hvor avgiften tilsvarer et avgiftsnivå på 410 kroner (2015-kroner) per tonn CO2-ekvivalent.

  4. Som 3, men avgiften beregnes slik at det blir lik avgift per kg rødt kjøtt.

  5. Kombinasjon av alternativ 1 og 4.

Ifølge beregningene vil tiltakene kunne redusere utslippene av klimagasser fra norsk jordbruksproduksjon med om lag 5 pst. i 2030 sammenlignet med det å ikke gjennomføre tiltakene (referansebanen). Virkningen på klimautslippene varierer ikke vesentlig med hvilket tiltak som velges (fra noe under 5 pst. til noe over 6 pst.). Antall årsverk i sektoren reduseres med mellom knappe 10 og 12 pst. og mest i distriktene. Matproduksjonen målt i energiinnhold (GJ) opprettholdes eller går marginalt opp.

Enhver modell er en forenkling av virkeligheten og resultatene må tolkes med forbehold. Modellens styrke er at den kan si noe om retningen og styrken av effektene.

1 Dette tilsvarer 420 kroner i 2016-priser.

Beregningene indikerer at en reduksjon i støtten per kg produsert rødt kjøtt tilsvarende 820 kroner per tonn CO2-ekvivalenter (2015-kroner), reduserer klimautslippene fra norsk matproduksjon med om lag 6 pst. i 2030 sammenlignet med referansebanen. Selv om støtten reduseres tilsvarende 820 kroner per tonn CO2-ekvivalent, vil støtten fortsatt være betydelig og burde fra et rent klimahensyn etter utvalgets vurdering vært redusert ytterligere.

Produksjonen av rødt kjøtt reduseres i beregningene med om lag 20 pst., mens matproduksjonen målt i energiinnhold opprettholdes eller går marginalt opp. Det siste skyldes at produksjon av rødt kjøtt erstattes av matproduksjon med lavere klimagassutslipp som korn, gris, kylling, poteter.

Antall årsverk i jordbruket reduseres i beregningene med i underkant av 10 pst. og mest i distriktene. Dette skyldes overgang til mindre arbeidsintensiv produksjon. Importen av rødt kjøtt vil øke når støtten til norsk kjøtt reduseres, men samlede klimagassutslipp knyttet til norsk matforbruk går ned, også når det tas hensyn til importlekkasje gjennom økt import.

Enkelte andre av utvalgets forslag vil også påvirke aktiviteten og innretningen i jordbruket. Blant annet vil innføring av avgift på nitrogen og fosfor i mineralgjødsel (kunstgjødsel) og en naturavgift på større arealendringer, som for eksempel inngrep i myr, kunne øke kostnadene for jordbruket. Veksthus som bruker gass vil få noe økte kostnader.

I skogbruket vil en naturavgift øke kostnadene ved større inngrep i verdifull natur, mens avvikling av støtten til skogsbilveier og taubaner i skogbruket vil bidra til lavere lønnsomhet av slike inngrep.

Redusert produksjonstilskudd for rødt kjøtt og avgift på kunstgjødsel kan komme i konflikt med landbruks- og distriktspolitiske målsettinger. Det vises til punkt 11.3.4.

11.3.3.3 Industrien

Utvalget legger til grunn at industrien fortsatt skal stå overfor kvoteprisen for den delen av industrien som er en del av kvotepliktig sektor, mens ikke-kvotepliktig industri har CO2-avgift.

Forslaget om å innføre en geografisk differensiert avgift på SO2 og NOX kan øke kostnadene for industribedrifter med store utslipp. Dersom den foreslåtte evalueringen av fondsløsninger resulterer i at industrien stilles overfor samme avgift som alle andre utslippskilder, vil dette også kunne gi økte kostnader ved utslipp.

Riktig utformede avgifter gir insentiver til å begrense utslippene og vil påvirke aktiviteten i de deler av industrien som blir berørt. Utvalget har ikke vurdert konsekvensene for enkeltbedrifter, men understreker at tilpasning av produksjonen er en tilsiktet konsekvens av avgiftene.

11.3.3.4 Innenriks sjøfart, fiske og fangst

En høyere CO2-avgift i innenriks sjøfart, fiske og fangst kan bidra til en mer energieffektiv flåte og reduserte utslipp. På kort sikt vil en avgift påvirke lønnsomheten i næringen. En eventuell avvikling av NOX-avtalen vil også kunne påvirke disse næringene negativt økonomisk sett.

Ulike fartøygrupper vil påvirkes forskjellig. Drivstoffkostnadenes andel av driftsinntektene er gjennomgående høyere i havfiskeflåten. Større, havgående fartøy kan bunkre drivstoff i land der fiskeflåten har lavere eller ingen CO2-avgift, noe som kan føre til karbonlekkasje. Endret bunkringsmønster kan også få betydning for hvor fartøyene lander fangsten. Kystfartøy har liten mulighet til å endre driftsmønster, slik at økte drivstoffkostnader vil kunne påvirke aktiviteten dersom de økte kostnadene ikke kan veltes over på sluttbruker.

Norsk innenriks sjøfart er åpen for utenlandske skip. Mange av disse skipene har et driftsmønster som innebærer anløp i utenlandsk havn. En økning av CO2-avgiften for skipsfart vil vri konkurransen til fordel for skip som seiler mellom utenlandske og norske havner.

Utvalgets forslag om å innføre ordinær CO2-avgift for gass (naturgass og LPG) til innenriks sjøfart og offshorefartøy på nivå med det nye, generelle avgiftsnivået for klimagassutslipp, vil påvirke lønnsomheten i utviklingen av gassdrevne skip, LNG-teknologi og -infrastruktur. Bruk av LNG gir lavere NOX-utslipp enn vanlig drivstoff, men CO2-utslippene er om lag like høye. Forslaget må ses i sammenheng med at det også innføres en økning i CO2-avgiften for annet drivstoff. I tråd med eksisterende avtaler er det sannsynlig at stat og fylkeskommuner må kompensere utgiftsøkningene for riks- og fylkesveiferger med LNG-drift.

11.3.3.5 Kjøp av sjøtransporttjenester på kystruten Bergen-Kirkenes

Utvalget foreslår at avtalen om kjøp av tjenester på kystruten Bergen-Kirkenes erstattes av en ordning med mer målrettet kjøp av transporttjenester på enkeltstrekninger. I tabell 11.1 er det lagt til grunn at samlet støtte til kjøp av transporttjenester på kystruten Bergen-Kirkenes reduseres med om lag 600 mill. kroner. Dette vil kunne ha konsekvenser for driften av Hurtigruten og for brukere som i dag har nytte av Hurtigrutens anløp. Det er naturlig å forvente at antallet avganger på strekningen reduseres som følge av en slik omlegging, særlig i vinterhalvåret når belegget er lavest. Dagens rute på strekningen er gjennomgående, dvs. at det bare er på noen strekninger at rutetabellen er tilpasset lokale reisende. Mer målrettede kjøp på enkeltstrekninger vil kunne tilpasses det lokale transportbehovet bedre enn dagens kystrute, jf. utvalgets vurderinger i punkt 9.2.3.5.

11.3.4 Alternativer for anvendelse av provenyet

I punkt 11.3.1 omtaler utvalget hvordan merprovenyet ved å endre miljøavgiftene og fjerne subsidier og skatteutgifter med negativ miljøpåvirkning kan komme til anvendelse som del av et grønt skatteskift. I punkt 5.4.4 diskuteres det hvordan anvendelsen av provenyet kan påvirke aksepten for nye miljøavgifter.

Utvalgets forslag om å redusere produksjonstilskuddet for rødt kjøtt griper inn i en sentral del av jordbrukspolitikken og har distriktspolitiske konsekvenser. De negative konsekvensene kan dempes ved økt støtte til annen virksomhet for å ivareta for eksempel distriktspolitiske målsettinger på en mer miljøvennlig måte. Utvalget tar ikke stilling til i hvilket omfang og hvordan kompensasjonen bør utformes. Det samme gjelder eventuell kompensasjon til kystfisket.

Omleggingen av kjøretøyavgiftene innebærer en betydelig økning i avgifter på bruk av bil, samtidig som det fiskale elementet i engangsavgiftene fortsatt er betydelig. De negative konsekvensene av økt avgiftsnivå for bilistene kan kompenseres ved ytterligere reduksjoner i de bruksuavhengige avgiftene. Redusert engangsavgift vil bidra til at folk kjøper nye biler oftere og dermed til en yngre bilpark med mer moderne og miljøvennlig teknologi. Dersom lavere engangsavgift også fører til mer bruk av bil, vil noe av miljøvirkningen av en yngre bilpark motvirkes. Kapasiteten i kollektivtrafikken kan bygges ut for å håndtere økt etterspørsel som følge av forventet redusert bruk av bil, spesielt i byene.

Kompenserende tiltak overfor landbruk og bilister innebærer at provenyeffekten av utvalgets forslag reduseres med inntil 14–19 mrd. kroner.

11.3.5 Fordelingsvirkninger

Miljøpolitikk kan ha fordelingsvirkninger langs flere dimensjoner. Dette gjelder fordeling av inntekt og ressurser mellom innbyggerne i et land og mellom land, samt mellom generasjoner (Sandmo 2015).

Utvalgets anbefalinger vil bidra til å redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning. Et mer effektivt skattesystem kan på lengre sikt føre til mer effektiv ressursbruk. Økte skatter og avgifter og reduserte skatteutgifter vil påvirke inntektsfordelingen både innad i husholdningene, i næringslivet og mellom næringslivet og husholdningene i den grad innstrammingene berører en annen gruppe enn de som mottar de generelle lettelsene i for eksempel skatt på personer, noe det er rimelig å legge til grunn.

Utvalgets anbefalinger tilsier at de som kjører bil i større byer vil kunne oppleve en betydelig økning i kostnadene, mens kostnadene i distriktene ikke vil øke like mye. I byene er imidlertid kollektivtransport, gange og sykkel i mange tilfeller et alternativ til bilen, slik at de som blir berørt har alternativer til å kjøre bil, særlig dersom man prioriterer å videreutvikle kollektivtrafikken og gjøre det mer attraktivt å gå og sykle.

Det blir i enkelte sammenhenger hevdet at enkelte grupper (for eksempel småbarnsfamilier) vil bli særlig berørt av at bruk av bil i byene blir dyrere. Reisevaneundersøkelsen (Hjorthol, Engebretsen & Uteng 2014) viser til at 80 pst. av omsorgsreiser (blant annet transport av barn til barnehage) foretas med bil, mens andelen som gjennomføres til fots er 11 prosent. For Oslo er sistnevnte tall 28 prosent, slik at det kan være grunn til å tro at bilbruken i småbarnsfamilier generelt vil være lavere i byer (der kostnadene ved bruk av bil vil øke mest som følge av utvalgets forslag).

11.4 Administrative konsekvenser

Utvalget foreslår en rekke endringer i eksisterende avgifter og fjerning av ulike subsidier. Endring av satser, oppheving av eksisterende fritak og fjerning av subsidier vil trolig ikke øke de administrative kostnadene, men kan snarere bidra til forenkling og administrative besparelser.

Særavgifter ilegges oftest nærmere angitte varer og tjenester med en avgiftssats per kg eller liter og avgiften oppkreves av et fåtall aktører (produsent eller importør). Innføring av nye avgifter vil medføre økte administrative kostnader, både for de avgiftspliktige og avgiftsmyndighetene, spesielt i forbindelse med innføringen. Avgifter som ilegges produkter som er klart avgrensede og enkle å kontrollere vil ha relativt lave administrative konsekvenser. Dette i motsetning til større omlegginger av eksisterende systemer og innføring av helt nye systemer.

En omlegging av kjøretøyavgiftene vil øke de administrative kostnadene. En eventuell innføring av GNSS-basert veiprising vil også innebære betydelige investeringskostnader. Det samme gjelder en eventuell innføring av miljø- og køprising i de større byene. Dette vil blant annet kreve investeringer i nye bomsystemer eller utvidelse av eksisterende. Forslaget forutsetter at det skjer en samordning av dagens regelverk for bompenger og miljø- og køprising, herunder fordelingen av inntektene.

Det arbeides med å legge om årsavgiften til en avgift på trafikkforsikringer. Denne ordningen vil påføre forsikringsselskapene administrative kostnader. Innføring av et ulykkestillegg i trafikkforsikringen antas å gi mindre administrative kostnader enn om ulykkesavgiften ble innført separat.

Omlegging av kjøretøyavgiftene innebærer som nevnt større systemendringer der de administrative konsekvensene må vurderes nærmere. Det samme gjelder utvalgets forslag til nye avgifter der avgiften er knyttet til komplekse kriterier. Dette gjelder forslagene om en CO2- og naturavgift på omdisponering av areal (avskoging, drenering og grøfting av myr, uttak av torv) og avgift på utslipp fra bedrifter med konsesjonsplikt, herunder geografisk differensiering av avgifter på utslipp av NOX og SO2. For disse avgiftene kan det måtte etableres nye systemer både med hensyn til hvem som er avgiftssubjekt, når avgiftsplikten inntrer, beregning, måling, rapportering og kontroll. Forslagene kan innebære at oppgaver som i dag utføres av avgiftsetaten helt eller delvis utføres av andre etater.

Utvalget anbefaler at skadekostnadene ved enkelte miljøskadelige aktiviteter vurderes på nytt. Dette kan kreve betydelige midler siden slike vurderinger må ta utgangspunkt i større forskningsprosjekter. Det blir også behov for ressurser til å utrede skadekostnadene i forbindelse med utredning av de nye avgiftene.

11.5 Utvalgets anbefalinger

  • Økte statlige inntekter som følger av utvalgets anbefalinger brukes til generelle reduksjoner i skattesatsene for personer og selskaper.

Til dokumentets forside