NOU 2015: 15

Sett pris på miljøet — Rapport fra grønn skattekommisjon

Til innholdsfortegnelse

8 Gebyrer og sektoravgifter

8.1 Innledning

Offentlige utgifter finansieres i hovedsak med skatter og avgifter som ikke øremerkes bestemte formål. Noen offentlige tjenester er imidlertid finansiert gjennom gebyrer eller sektoravgifter. Tjenesteyter er da forpliktet til å anvende inntektene til bestemte tjenester.

Gebyrer skal finansiere kostnadene ved produksjon av en tjeneste. Det innebærer at det skal være en direkte sammenheng mellom tjenesten og betalingen.

Enkelte myndighetsfastsatte tiltak overfor bestemte næringer eller sektorer finansieres av sektoravgifter. Sektoravgiften skal for eksempel dekke det offentliges kostnader ved tilsynsvirksomhet og kontroll, men ikke mer. Dermed er det den næringen som har nytte av tiltaket som belastes kostnadene. Sektoravgifter har i motsetning til gebyrer ofte et annet beregningsgrunnlag enn kostnadene ved å produsere selve tjenesten, for eksempel omsetning, tonnasje eller antall reisende til Svalbard. Sektoravgiftene inngår i statsbudsjettet. Sektoravgiftene motsvares av utgiftsbevilgninger til formålet med finansieringsordningen.

Kommunal brukerbetaling blir ofte betegnet som avgifter, men er i realiteten gebyrer. Kommunene kan kun kreve betaling for tjenester de leverer, og de har ikke en generell beskatningsrett slik staten har. Følgelig har kommunen ikke adgang til å ilegge sektoravgifter.

Noen statlige selskaper finansieres helt eller delvis med inntekter fra lovbestemt brukerbetaling som blir betegnet som avgifter. Dette gjelder selskaper med sektorpolitiske mål, blant annet for lufthavner og flysikringstjenester (Avinor AS – luftfartsavgifter) og allmennkringkasting (Norsk Rikskringkasting AS – kringkastingsavgiften). Disse avgiftene blir ikke inntektsført i statsbudsjettet, men behandles som annen inntekt i selskapene. Se nærmere omtale i punkt 8.2.6.

8.2 Gebyrer og sektoravgifter som kan påvirke miljøet

8.2.1 Kommunale avfalls- og avløpsgebyr

Kommunene har ansvar for innsamling av husholdningsavfall. Kommunens håndtering av husholdningsavfall skal finansieres gjennom avfallsgebyr. Avfallsgebyret betales av eierne av eiendommene som omfattes av innsamlingsordningene. Kommunen kan ikke kreve inn mer fra husholdningene enn den samlede kostnaden forbundet med innsamling og behandling av avfallet. Kommunen kan heller ikke sette avfallsgebyret lavere enn kostnaden. Innenfor disse rammene kan kommunen differensiere avfallsgebyrene dersom det bidrar til avfallsreduksjon og økt gjenvinning av avfall.

Det kommunale avfallsgebyret skal dekke henting av husholdningsavfall. Levering av avfall som ikke går i egen søppelkasse håndteres ulikt i ulike kommuner, for eksempel er slik levering dekket av det alminnelige avfallsgebyret i Oslo kommune. Andre kommuner tar betalt for slik levering.

Avløpsgebyrene er også basert på selvkostprinsippet. Inntektene for kommunen skal ikke overstige kostnadene med avløpshåndtering, og brukerne av tjenesten bør bære kostnadene. Kommunen er imidlertid ikke pålagt å kreve full kostnadsdekning.

8.2.2 Miljøavgift for tilreisende til Svalbard

Formålet med miljøavgiften for tilreisende til Svalbard er å sikre at miljøpåvirker (turisten) bidrar til å dekke kostnader ved skjøtselstiltak, forebyggende tiltak, informasjonstiltak mv. for å ivareta Svalbards særegne villmarksnatur og kulturminner. Miljøavgiften går inn i Svalbards miljøvernfond og skal brukes til prosjekter og tiltak som har til formål å verne naturmiljø og kulturminner på Svalbard. Fastboende er fritatt for avgiften.

Avgiften ilegges ved at alle tilreisende til Svalbard må betale en miljøavgift på 150 kroner som automatisk inngår i prisen ved kjøp av fly- og cruisebilletter.

8.2.3 Jeger- og fiskeravgifter

Den som skal drive jakt eller fangst må som hovedregel betale jegeravgift for inneværende jaktår. I tillegg er det fellingsavgifter for elg, hjort, rådyr og villrein. Inntektene fordeles mellom kommunale viltfond og det statlige Viltfondet. Fondsmidlene skal brukes til viltfremmende tiltak, viltforskning, overvåkning av viltbestandene og drift av Jegerregisteret. Midlene finansierer også en vesentlig del av aktiviteten til Norges Jeger- og Fiskerforbund.

Det skal betales fiskeravgift for fiske etter laks, sjøørret eller sjørøye (anadrom laksefisk) i vassdrag og for fiske med faststående redskap i sjøen. Inntekten går inn i Statens fiskefond og brukes til forvaltning og tiltak knyttet til bærekraftig bruk av bestander av anadrom laksefisk.

8.2.4 Konsesjonsavgifter for rettigheter til vannfall

For rettigheter til vannfall skal det betales konsesjonsavgifter til staten og berørte kommuner. Statens inntekter inngår i statsbudsjettet som en sektoravgift. Inntektene skal særlig bidra til finansiering av forskning, utvikling, opplæring og informasjon innenfor vassdrags- og energiområdet. I ekstraordinære tilfeller kan konsesjonsavgiftene dekke utgifter til å forebygge, erstatte og avbøte skader som følge av, eller i forbindelse med, kraftutbygginger eller reguleringer, typisk i forbindelse med gjenoppbygging etter for eksempel dambrudd. Dette er en bestemmelse som sjelden har kommet til anvendelse.

8.2.5 Kulturminneavgift etter vassdragslovgivningen

Ved fornyelse eller revisjon av konsesjonsvilkår for vannkraftkonsesjoner blir det fastsatt kulturminneavgift. Dette er en sektoravgift som skal disponeres til kulturminnetiltak i utbygde vassdrag. Konsesjonæren betaler inn et engangsbeløp som fastsettes etter magasinkapasitet. Det innebærer at avgiftsinntektene varierer mye fra år til år, og at det i mange år ikke innbetales noen avgift.

8.2.6 Luftfartsavgifter

Luftfartsavgiftene skal settes slik at de dekker kostnadene ved å eie, drive og utvikle et landsomfattende nett av lufthavner for den sivile luftfarten og en samlet flysikringstjeneste for den sivile og militære luftfarten.

Lufthavnavgiftene for Avinors lufthavner fastsettes fra og med 2016 av Luftfartstilsynet, etter forslag fra Avinor og konsultasjon mellom Avinor og flyselskapene. Samferdselsdepartementet fastsetter rammer for avgiftene i forkant, blant annet for Avinors samlede avgiftsinntekter og fordelingen mellom start- og passasjeravgift. Avgiftsnivået skal i utgangspunktet være likt for alle lufthavner. Inntektene fra annen kommersiell virksomhet (for eksempel tax free-handel, servering og parkering) utgjør Avinors øvrige inntekter. Avinor plikter å bruke sine kommersielle inntekter til å subsidiere avgiftene. Lufthavnavgiftene består av startavgift, passasjeravgift og sikkerhetsavgift, og ved enkelte flyplasser også en avgift for resirkulering av avisingsvæske. Startavgiften beregnes på grunnlag av flyets vekt og passasjeravgiften beregnes på grunnlag av antall avreiste passasjerer. Sikkerhetsavgiften beregnes på grunnlag av antall passasjerer fratrukket antall transferpassasjerer. I hovedsak er avgiftene like ved alle flyplassene, men det er en rabatt på 30 pst. i startavgiften ved mange av de regionale flyplassene.

På lufthavner utenom Avinorsystemet, hvor Sandefjord lufthavn/Torp og Moss lufthavn/Rygge er de største, fastsetter lufthavnene selv sine lufthavnavgifter.

På Bodø lufthavn er det et støytillegg for jetdrevne luftfartøy avhengig av sertifisering. Det er også et nattillegg for alle fly ved alle Avinors lufthavner som kan bidra til å redusere flyvning og dermed støy om natten.

Flysikringsavgiftenebestår av underveisavgift for tjenester i luftrommet som Avinor er ansvarlig for og terminalavgift for tårntjenester ved alle flyplasser. Underveisavgiften beregnes med utgangspunkt i flyets vekt kombinert med fløyet distanse, mens tårnavgiften beregnes med utgangspunkt i flyets vekt.

8.2.7 Losavgifter

Bruk av los og trafikkregulering av særlig utsatte farleder bidrar til sikrere skipsfart og forhindrer ulykker som kan ha negative miljøkonsekvenser. Lostjenesten har frem til budsjettet for 2015 vært avgiftsfinansiert i sin helhet. I budsjettet for 2016 er det foreslått å redusere nivået på losavgiftene med 86 mill. kroner. Losavgiftene består av losingsavgift, losberedskapsavgift og farledsbevisavgift. Fartøy med farledsbevis har ikke losplikt, men har inntil nå måttet betale losberedskapsavgift som andre lospliktige fartøy som seiler i norsk farvann. For 2016 er det foreslått å fjerne losberedskapsavgift for fartøy under 8 000 bruttotonn som seiler med farledsbevis og fartøy over 8 000 bruttotonn som har høy score på indeksen Environmental Ship Index1 (ESI). ESI beregner poeng blant annet ut fra utslipp av NOX og SOX. Det er frivillig å registrere skip i denne indeksen.

Losberedskapsavgiften betales etter tonnasje. For oljetankfartøyer med segregerte ballasttanker trekkes imidlertid volumet av de segregerte ballasttankene fra når fartøyets størrelse i bruttotonn beregnes. I 2015 ble det innført halv losberedskapsavgift for skip med høy score på ESI. Kystverket har fastsatt en høy terskel for å innvilge rabatt. I praksis er det skip med gassdrift som får avgiftsreduksjonen.

Sikkerhetsavgiften finansierer driften av Kystverkets trafikksentraler i Horten, Brevik, Kvitsøy og Fedje. Avgiften betales av nærmere bestemte fartøy som seiler inn i disse områdene. Trafikksentralen i Vardø finansieres fullt ut av staten uten brukerbetaling.

8.2.8 Anløpsavgifter og vederlag i havner

Kommunene kan kreve anløpsavgift fra fartøy som anløper havn i kommunen. Anløpsavgiften skal dekke kommunens kostnader ved utøvelse av offentlig myndighet samt kostnader til å legge til rette for sikkerhet og framkommelighet i kommunens sjøområde. Anløpsavgiften skal ikke gi økonomisk overskudd, men kommunen kan framføre overskudd og underskudd fra avgiftsregnskapet til påfølgende år innenfor en periode på tre til fem år. Anløpsavgiften beregnes på bakgrunn av fartøyets bruttotonnasje. Kommunene kan fastsette rabattordninger basert på ESI-indeksen.

Anløpsavgiften skal ikke dekke kostnader knyttet til kommunal havneinfrastruktur eller tjenesteyting i kommunal havn. Slike kostnader kan kommunen dekke ved vederlag fastsatt etter alminnelige privatrettslige regler. Gjeldende regler åpner ikke for å pålegge kommunen/havnen å ilegge avgifter, herunder miljøavgifter.

8.2.9 Utvalgets vurderinger og anbefaling

Utvalgets vurderinger

Utvalget har ikke sett det som en del av mandatet å gå grundig gjennom alle gebyrer og sektoravgifter. Den mer summariske gjennomgangen over gir likevel grunnlag for noen mer generelle betraktninger om når gebyrer og sektoravgifter kan være egnet som virkemiddel i miljøpolitikken.

Som utgangspunkt bør miljøskaden heller prises direkte med en miljøavgift enn ved å miljødifferensiere gebyrer og sektoravgifter. Som hovedregel bør man derfor unngå å tillegge gebyrer og sektoravgifter flere formål enn det tiltaket eller den virksomheten som ordningen er ment å finansiere. Utvalgets vurdering av nye miljøavgifter omtales i kapittel 7.

Tilbakeholdenhet med miljødifferensiering av gebyrer og sektoravgifter bør likevel ikke være til hinder for en kritisk vurdering av om grunnlag eller satsstruktur kan ha uheldige miljøvirkninger. Miljødifferensiering av gebyrer og sektoravgifter kan vurderes som en nest best-løsning dersom det ikke lar seg gjennomføre å etablere en miljøavgift, enten fordi det er praktisk umulig eller fordi det medfører uforholdsmessig høye administrative kostnader.

Brukerbetaling kan finansiere miljøtiltak når dette har karakter av å være en offentlig tjeneste overfor betaleren, som for eksempel miljøavgiften på Svalbard.

Utvalget viser til at selvkost er utgangspunktet for gebyrer og sektoravgifter. Innenfor gebyrordninger tillates ikke overprising, og skal noen betale mindre for tjenesten enn andre (for eksempel på grunn av høyt miljøscore, jf. ESI-indeksen som brukes i losberedskapsavgiften) krever det at andre betaler mer. Dersom det er miljøavgifter på utslipp av NOX og SOX, er det ingen grunn til å differensiere losavgiftene etter de samme kriteriene. Utgiftene til los påvirkes ikke av utslippene. Det kan tilsi at miljødifferensiering av gebyrer og sektoravgifter kun benyttes når det ikke finnes bedre alternativer. Som eksemplet med lufthavnavgiftene viser, kan miljødifferensiering av for eksempel lufthavnavgiftene være problematisk av konkurransehensyn.

Teknologier og miljøkunnskap utvikler seg stadig, og i noen tilfeller kan etablerte betalingsordninger over tid bli et hinder for introduksjon av nye miljøløsninger. Utvalget mener derfor at gebyr- eller avgiftsfinansierte ordninger med jevne mellomrom bør tas opp til ny vurdering og justeres slik at slike utilsiktede virkninger kan unngås.

Et av de mest synlige miljøproblemene er avfall på avveie (søppel). Forsøpling på land anses av Miljødirektoratet som et mindre miljøproblem. Utfordringen ved forsøpling knytter seg først og fremst til søppel i hav og langs strender. Kommunene har ansvaret for innsamling av husholdningsavfall. Utformingen av dette gebyret vil etter utvalgets vurdering ha betydning for omfanget av søppel, særlig på land. I enkelte kommuner er levering av avfall inkludert i den generelle renovasjonsavgiften, i andre betaler man per levering. Betaling per levering kan bidra til at flere dumper avfall i kommunen eller kjører til nabokommunen. Samtidig vil en renovasjonsavgift som inkluderer levering ha den ulempen at det svekker insentivene til å begrense søppelmengden.

Utvalgets anbefaling

  • Kommunene bør utforme renovasjonsavgiften på en måte som hindrer søppel fra å havne i naturen.

Fotnoter

1.

http://www.environmentalshipindex.org/Public/Home

Til dokumentets forside