Del 4
Ytelser og tjenester til barnefamiliene

8 Ytelser og tjenester til barnefamiliene

Det er foreldrene som har ansvar for barns materielle trygghet. Offentlige overføringer til barnefamilier i form av ytelser og tjenester bidrar til å støtte opp om foreldrenes forsørgeransvar. Ytelser som barnetrygd og foreldrepenger bidrar til å styrke barnefamiliers økonomiske situasjon, mens tjenester som barnehage og skolefritidsordning er med på å muliggjøre at begge foreldre kan være i arbeid, og på den måten sikre familiens økonomiske grunnlag. I tillegg til ytelser og tjenester rettet mot barnefamilier kommer egne skatteordninger for familier med barn.

I tabell 8.1 og figur 8.1 gis beskrivelser av utviklingen i overføringer til barnefamilier i perioden fra 1993 til 2015.1 Tabell 8.1 viser at overføringene, målt i konstante priser, har økt betydelig i perioden fra 1993 til 2015. Totale overføringer til barnefamilier var i 1993 på i underkant av 36 milliarder 2015-kroner. I 2015 var beløpet mer enn dobbelt så stort, på noe over 78 milliarder kroner. Figur 8.1 viser imidlertid at målt som andel av bruttonasjonalproduktet har overføringer til barnefamilier (begrenset til ordningene som inngår i tabell 8.1) vært tilnærmet uforandret fra 1993 til 2015.

Virkemidlene i familiepolitikken kan grovt sett deles inn i kontantoverføringer, støtte via skattesystemet og subsidier av tjenester. I figur 8.1 vises det hvordan disse tre hovedkategoriene av støtteordninger ble brukt i ulike land i 2011. Norge plasserer seg noe over OECD-gjennomsnittet i bruk av overføringer til barnefamilier med omtrent 3,2 prosent av BNP, men ligger lavere enn de andre nordiske landene. Skattesystemet har liten betydning for overføringer til barnefamilier i samtlige land, men fordelingene mellom tjenester og kontantoverføringer varierer (se figur 8.2). I likhet med de andre nordiske landene er andelen av støtten som går gjennom tjenester, relativt høy i Norge.

Kilde: Vike 2016

Kilde: OECD

I løpet av de siste 20 årene, siden forrige utredning om overføringer til barnefamilier, har det vært en vridning i overføringene til barnefamilier i form av en vekst i tjenestetilbudet, ikke minst gjennom en storstilt utbygging av barnehager og innføringen av systemet med makspris for foreldrebetaling. Samtidig har verdien av barnetrygden blitt redusert, ved at den har blitt nominelt videreført siden 1996. Dette illustreres også i figur 8.1.

I del IV beskrives de mest sentrale ytelsene til barnefamilier samt tjenestene barnehage og skolefritidsordning og skattefordeler for foreldre med barn, i tråd med oppdraget gitt i utvalgets mandat. De påfølgende kapitlene gjør rede for hvordan ytelsene og tjenestene er utformet, historikken bak, hvem mottakerne er, forskningsbasert kunnskap om virkningene av ytelsene og tjenestene, samt hvordan tilsvarende ytelser og tjenester i de andre nordiske landene er utformet.

Del IV er strukturert slik at de større kontantoverføringene omtales først. Deretter følger en omtale av tjenester, før en beskrivelse av overføringsordningene rettet mot spesifikke grupper av barnefamilier. Til slutt omtales andre ordninger som er relevante for barnefamilier. Barnetrygden er skilt ut i kapittel 9. I kapittel 10 omtales ordninger som innebærer økonomisk støtte til omsorg av egne barn, som foreldrepenger og kontantstøtte. I kapittel 11 er tjenestene barnehage og skolefritidsordning omtalt. Så følger i kapittel 12 en omtale av ytelser rettet mot spesifikke grupper av barnefamilier: stønader til enslige foreldre, bidragsforskott, støtte til studenter med barn og barnetillegg i trygdeytelsene. Kapittel 13 omhandler bostøtte og skattefordeler for familier med barn.

9 Barnetrygd

Barnetrygden ble innført like etter andre verdenskrig og var en av de første universelle trygdeytelsene som ble innført i Norge. I løpet av de nesten 70 årene den har eksistert, har den gjennomgått en rekke større og mindre endringer, men den er fortsatt en universell ytelse som utbetales til alle med barn under 18 år.

9.1 Dagens regelverk for barnetrygd

Barnetrygd gis for alle barn bosatt i Norge. Barnetrygden gis fra og med kalendermåneden etter at barnet er født, og til og med kalendermåneden før barnet fyller 18 år.

Barnetrygdsatsen fremgår ikke av loven, men fastsettes av Stortinget i årlige budsjettvedtak. Satsen er i 2017 på 11 640 kroner per barn per år. Barnetrygden utbetales månedlig. Forrige større endring i satsen skjedde i 2001, og bortsett fra en liten reduksjon i 2003 har den stått stille siden da.

Det er den som har barnet boende fast hos seg, som har rett til barnetrygd. Hvis foreldrene ikke bor sammen og skriftlig har avtalt at barnet skal bo fast hos begge, kan hver av foreldrene få utbetalt 50 prosent barnetrygd. Hvis foreldrene bor sammen, utbetales barnetrygden til mor, med mindre foreldrene har gitt melding til NAV om at far skal ha stønaden utbetalt.

Hvis barnets foreldre er ugift, skilt eller separert og ikke bor sammen i en felles husholdning, utbetales barnetrygd for ett barn mer enn det faktiske barnetallet (utvidet barnetrygd). Utvidet barnetrygd gis også til barn av gjenlevende ektefelle.

Den utvidede barnetrygden faller bort hvis forelderen inngår ekteskap, har levd i et ekteskapslignende forhold i en felles husholdning i minst 12 av de siste 18 månedene, eller har eller får felles barn med en person vedkommende lever sammen med i et ekteskapslignende forhold i en felles husholdning.

Enslige forsørgere som har rett til utvidet barnetrygd og full overgangsstønad, og som har barn i alderen null til tre år, har rett til et småbarnstillegg på 7 920 kroner i året. Det gis ett tillegg uavhengig av hvor mange barn i alderen null til tre år vedkommende forsørger.

Barnetrygden er skattefri og gis uten behovs- eller inntektsprøving.

I 2016 ble det utbetalt drøyt 15 milliarder kroner i barnetrygd.

Per 31. desember 2016 var det 673 818 personer som mottok barnetrygd. Dette er en økning på 53 500, eller 8,6 prosent, fra 31. desember 2006. De aller fleste mottakerne er kvinner, men andelen menn er økende. Ved utgangen av 2016 var 11,2 prosent av mottakerne menn, det vil si en prosentandel nesten dobbelt så høy som ved utgangen av 2006.

Ved utgangen av 2016 ble det utbetalt barnetrygd for 1 134 813 barn. Dette er en økning på 51 000, eller 4,7 prosent, fra utgangen av 2006. I hele perioden fra 31. desember 2006 til 31. desember 2015 har antallet barn per mottaker vært stabilt.

Antallet barnetrygdmottakere med utvidet stønad (stort sett eneforsørgere) var 123 557 ved utgangen av 2016. Av barnetrygdmottakerne har 18,3 prosent utvidet stønad.2

9.1.1 Barnetrygd for barn som oppholder seg utenlands

Etter barnetrygdloven er det et vilkår for rett til barnetrygd at barnet er bosatt i Norge. Et barn som kommer til landet, anses som bosatt i Norge hvis barnet skal oppholde seg her i mer enn tolv måneder.

Ved midlertidig fravær fra Norge som ikke er ment å vare mer enn tre måneder, regnes barnet fortsatt som bosatt her.3 Selv om utenlandsoppholdet skal vare utover seks måneder, kan det likevel gis barnetrygd hvis barnet og forelderen/foreldrene er medlemmer i folketrygden.4

Gjennom EØS-avtalen er Norge bundet av EUs trygdeforordning.5 Det innebærer at barnetrygd gis for barn bosatt i EØS-området hvis forsørgeren etter reglene i trygdeforordningen er trygdet i Norge (gjelder i hovedsak personer som arbeider i Norge eller på norsk skip).

I 2015 ble det utbetalt 200 millioner kroner i barnetrygd for personer bosatt i utlandet (av totalt 15,1 milliarder kroner). Av dette gikk 44 prosent (88 millioner kroner) til personer med opphold i Polen. Deretter kom Litauen med 18 millioner kroner og Sverige med 16 millioner kroner. I alt 75 prosent av barnetrygd utbetalt til utlandet gikk til utenlandske statsborgere.6

9.1.2 Historikk om barnetrygd7

Barnetrygden ble innført 1. oktober 1946 og er en av våre første universelle trygdeordninger. Da den ble innført, ble barnetrygd gitt med 180 kroner per år fra og med andre barn. Regjeringen ønsket ved innføringen å inkludere også det første barnet, men dette ville omtrent fordoble utgiftene og ble ikke innført. Imidlertid fikk enslige forsørgere barnetrygd også for første barn. Barnetrygdalderen var opprinnelig 16 år. Barnetrygden ble utbetalt til moren. Dette ble tolket som en økonomisk godtgjøring for morens arbeid med barneoppfostring, eller i det minste som en symbolsk anerkjennelse.

Barnetrygden ble regnet som skattepliktig inntekt. Den ble derfor finansiert med 7/8 fra staten og 1/8 fra kommunene, i og med at kommunene også fikk skatteinntekter.

I forbindelse med innføringen av barnetrygd ble det fra departementets side presisert at barnetrygdens formål ikke skulle være at det offentlige skulle garantere det økonomiske grunnlaget for barns oppvekst; dette burde og skulle være foreldrenes ansvar. Målsettingen var at familiens økonomiske standard ikke skulle synke etter hvert som barnetallet økte. Befolkningsveksten måtte ikke synke som følge av de økonomiske omkostningene ved å ha flere barn.

Fra 1957 ble skatteplikt for barnetrygden avviklet. Flere grunner ble anført for endringen: Barnetrygden måtte anses som en faktor i utjevningen mellom forsørgere og ikke-forsørgere, og dermed som en påbygging til skattelovens bestemmelser om inntektsfradrag for forsørgerbyrde. Barnetrygden måtte vurderes som et supplement til skattesystemet, snarere enn som en sosialtrygd basert på en forsikringstankegang. Også praktiske årsaker knyttet til overgang til forskuddsskatt (unngå restskatt for barnetrygdmottakere) var en del av begrunnelsen for endringen. Ettersom skatteplikten bortfalt, mistet kommunene skatteinntekter, samtidig som de bidro med 1/8 av finansieringen av barnetrygden. I 1963 ble den kommunale medfinansieringen opphevet, som ledd i visse endringer i skattesystemet.

Graderte satser etter barnetall ble innført i 1963. Det ble gitt 400 kroner året for andre barn (enslige forsørgere fikk også 400 kroner for første barn), 500 kroner året for tredje barn, 600 kroner året for fjerde barn og 700 kroner for femte barn.

Søskenprofil i barnetrygden hadde vært diskutert lenge uten å få flertall. Forslaget fikk imidlertid gjennomslag etter at det ble lagt frem en utredning som viste sammenhengen mellom barnetallet og familienes levestandard; den relative levestandarden sank kraftig når man fikk første, andre og tredje barn. Ved ytterligere barn sank levestandarden fortsatt, men merkbart mindre enn for de første barna. Ettersom familiemønsteret på første halvdel av 1960-tallet klart pekte i retning av færre barn per familie, var dette ingen kostbar reform.

Ved skatteomleggingen i 1970 fikk barnetrygden økt betydning som virkemiddel for å ivareta hensynet til forsørging av barn. Tidligere ble forsørging av barn også tatt hensyn til gjennom skatteklassefradrag: Jo flere barn man forsørget, desto høyere skatteklasse og fradrag. For å kompensere for bortfallet av klassefradrag og innføringen av merverdiavgiften ble barnetrygden økt kraftig (for barn nummer to ble for eksempel satsen økt fra 550 til 1 500 kroner per år).

Det ble også foreslått at barnetrygden skulle gis i form av et direkte fradrag i forskuddsskatt og forskuddstrekk av skatt. Barnetrygden ville da bare bli utbetalt kontant i den utstrekning den oversteg skattetrekket. Flertallet i Stortinget gikk mot forslaget med den begrunnelse at det ikke ville være heldig å gå bort fra en ordning med kontant utbetaling til moren.

Fra 1970 ble det utbetalt barnetrygd for første barn. Enslige forsørgere fikk rett til barnetrygd for ett barn mer enn det faktiske barnetallet. Spørsmålet om barnetrygd for første barn var reist nesten 20 år tidligere, men hadde ikke fått flertall, blant annet fordi det var en kostbar reform.

Som del av en samlet tiltakspakke for landsdelen ble det i 1989 innført et tillegg i barnetrygden for personer bosatt i Finnmark og enkelte kommuner i Nord-Troms, det såkalte finnmarkstillegget.

I 1991 ble det innført et tillegg i barnetrygden for barn opptil tre år. Økning av barnetrygden for de yngste barna hadde vært foreslått ved flere anledninger. Begrunnelsen for å innføre et småbarnstillegg var at mange småbarnsfamilier har en stram økonomi. Tillegget skulle lette presset fra høy foreldrebetaling for barnehageplass, ekstra transportutgifter o.a. Fra 1994 ble småbarnstillegget for nullåringer fjernet. Begrunnelsen var utvidelsen av stønadsperioden for lønnet fødselspermisjon til 42/52 uker (med henholdsvis 100/80 prosent lønnskompensasjon) som trådte i kraft i 1993. De som ikke hadde rett til betalt permisjon, fikk kompensasjon for at de mistet småbarnstillegget i barnets første leveår gjennom en tilsvarende økning av engangsstønaden ved fødsel.

Barnetrygd for norske barn bosatt på Svalbard ble innført i 1992. Det ble i den anledning vist til at barnefamiliene på Svalbard har spesielt store utgifter til mat og klær mv., og at barnetrygden vil kunne anspore dem som arbeider på Svalbard, til å ha sine familier boende hos seg.

Enslige forsørgeres rett til barnetrygd for ett barn mer enn det faktiske barnetallet ble strammet inn i 1994: Enslige forsørgere som lever i et stabilt samboerforhold, mistet retten til utvidet barnetrygd for særkullsbarn. I begrunnelsen ble det blant annet vist til at ved stabile, ekteskapslignende samboerforhold må man anta at husholdningens samlede økonomiske situasjon har store likhetstrekk med situasjonen i familier der foreldrene bor sammen og mottar ordinær barnetrygd.

I 1998 ble et ekstra småbarnstillegg8 innført som et ledd i styrkingen av enslige forsørgeres økonomi og i forbindelse med omleggingen av stønadsordningene for enslige forsørgere. Tillegget gis til forsørgere som oppfyller vilkårene for rett til utvidet barnetrygd og full overgangsstønad. Det gis ett tillegg per forsørger med barn i alderen null til tre år.

Fra 1998 tilstås barnetrygd automatisk for nyfødte. Ordningen innebærer at ordinær barnetrygd tilstås på grunnlag av folkeregisteropplysninger. Foreldrene behøver dermed i de fleste tilfeller ikke å søke om barnetrygd.

Satsstrukturen i barnetrygden ble endret i 1999. Tidligere ble barnetrygden gitt med økende sats opp til og med det femte barnet. Etter omleggingen ble det gitt en sats for første og andre barn, og en for tredje barn og hvert av de påfølgende barn. Flerbarnsprofilen ble altså modifisert. Det ble i begrunnelsen vist til at høyere satser for flere barn ikke nødvendigvis var i samsvar med utgiftsprofilen i familier med mange barn.

Med virkning fra 1. mai 2000 ble barnetrygdalderen utvidet til 18 år. I budsjettforslaget ble endringen blant annet begrunnet med at de aller fleste barn går på skole og forsørges av sine foreldre også etter at de har fylt 16 år, og at forsørgerplikten etter barneloven varer til barnet er 18 år. Økningen av barnetrygdalderen ble finansiert ved at satsene for alle andre aldersgrupper ble redusert noe.

I 2001 ble de søskengraderte satsene i barnetrygden avviklet, slik at det ble én sats for barnetrygd, uansett hvor mange barn det er i barneflokken. Igjen ble det vist til at søskengradering ikke uten videre er i samsvar med utgiftsprofilen i familier med flere barn.

Fra samme år ble forsørgerfradraget i skatt innlemmet i barnetrygden. Forsørgerfradraget ble utbetalt kontant til dem som ikke betalte skatt. I forslaget viste regjeringen til at barnetrygden og forsørgerfradraget i stor grad var ment å dekke samme formål, nemlig å kompensere for økte mer utgifter ved å ha barn. Sammenslåingen innebar derfor en forenkling.

I 2003 ble småbarnstillegget avviklet. Småbarnstillegget ble utbetalt for ett- og toåringer og utgjorde da det ble avviklet, 7 884 kroner per barn per år. Regjeringen skrev i budsjettproposisjonen at den ønsket å avvikle småbarnstillegget og omdisponere midlene til barnehage og kontantstøtte for den samme aldersgruppen. Barnehagesatsingen førte til lavere foreldrebetaling i barnehage. Foreldre med ett- og toåringer uten barnehageplass ville ikke nyte godt av dette, og kontantstøtten ble derfor økt tilsvarende småbarnstillegget. Dermed fikk alle familier med barn mellom ett og tre år kompensasjon for bortfall av småbarnstillegget, enten i form av lavere foreldrebetaling i barnehage eller i form av økt kontantstøtte. Det ekstra småbarnstillegget for enslige forsørgere med barn under tre år ble videreført.

I 2007 ble svalbardtillegget innført. I begrunnelsen for forslaget heter det at det er en uttalt målsetting at Svalbard skal bestå som et familiesamfunn, og at det er viktig å legge til rette for at barnefamilier kan bo der. Et svalbardtillegg på 3 840 kroner (lik finnmarkstillegget) ble dermed innført.

Finnmarkstillegget og svalbardtillegget ble avviklet fra 1. april 2014. Avviklingen ble blant annet begrunnet med at medianinntekten etter skatt for husholdninger med barn i Finnmark ligger over landsgjennomsnittet.

9.1.3 Utgifter til og mottakere av barnetrygden

Som gjennomgangen over viser, har det vært gjort mange endringer i barnetrygden de nesten 70 årene den har eksistert. Endringene (herunder endringer i søskengraderingen) gjør det vanskelig å sammenligne nivået på barnetrygden over tid. Siste år barnetrygden ble pris- eller lønnsjustert, var imidlertid 1996. Justeringer i satsen etter den tid har skjedd som følge av endringer i ordningen (blant annet økt barnetrygdalder og innlemming av forsørgerfradraget). Regnskapstall illustrerer dette: I 1980 ble det utbetalt 2,8 milliarder kroner i barnetrygd. Fem år senere var utbetalingene nesten fordoblet. I 1990 ble det utbetalt 8,8 milliarder kroner, mens i 1995 var barnetrygdutbetalingene på totalt 11,7 milliarder kroner. I 2000 ble det utbetalt 12,5 milliarder kroner i barnetrygd. Siden den gang har barnetrygdutbetalingene årlig vært på 14–15 milliarder kroner. Bevilgningene har altså ligget på omtrent samme nominelle nivå de siste 15 årene.

Utvidet barnetrygd

I det følgende beskrives mottakerne av utvidet barnetrygd. Det er enslige forsørgere som mottar utvidet barnetrygd. Nivå og utvikling i antall mottakere og alderssammensetning beskrives. Tallene er fra Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Det var en jevn økning i antall mottakere av utvidet barnetrygd fra 1995 til 2005. Fra 2006 til 2015 har antallet vært relativt stabilt. Andelen av mottakere av barnetrygd som mottar utvidet barnetrygd, har ligget mellom 18 og 22 prosent gjennom hele perioden, med en liten topp rundt 2005.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Mottakerne av utvidet barnetrygd er eldre nå enn tidligere. Fra 1995 til 2015 har gjennomsnittsalderen økt fra 34 til 41 år, andelen mottakere i alderen 40–49 år er doblet og andelen mottakere mellom 20 og 29 år har gått ned 18 prosentpoeng. En viktig årsak til dette er at kvinner venter lenger med å få barn enn tidligere. Mottakere av barnetrygd har derfor også hatt en lignende aldersutvikling som mottakere av utvidet barnetrygd. I 2015 var 46 prosent av alle mottakere av utvidet barnetrygd mellom 40 og 49 år og 29 prosent var mellom 30 og 39 år. Dette betyr at 3/4 av alle mottakere av utvidet barnetrygd i 2015 var mellom 30 og 49 år.

Dobbeltmottakere av utvidet barnetrygd er tilfeller der foreldre som bor atskilt og alene, splitter barneflokken mellom seg, slik at minst ett barn bor med hver av foreldrene. På denne måten vil foreldrene motta barnetrygd for barnet/barna de har boende hos seg, i tillegg til at begge mottar hel utvidet barnetrygd. Utbredelsen av denne typen mottak har vært lite belyst, men tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at det per desember 2015 var 4 113 foreldrepar hvor begge foreldrene mottok full utvidet barnetrygd. Det var også 1 048 foreldrepar som bodde atskilt og alene, men hvor det ble oppgitt at de delte omsorgen likt. Disse foreldreparene mottok barnetrygd og en utvidet barnetrygd som de delte mellom seg, og er ikke dobbeltmottakere av utvidet barnetrygd.

9.2 Kunnskap om virkninger av barnetrygden

Barnetrygden har vært gjenstand for diskusjon i mange offentlige utvalg og i mye forskning. I det følgende gjennomgås noen av disse utvalgenes drøftinger og tilrådninger og noen studier av barnetrygd. Det viktigste elementet i utredningene og i forskningen er om man bør ha en universell eller en behovsprøvd utforming av barnetrygden.

Tidligere utvalg

NOU 1993: 11 Mindre til overføringer – mer til sysselsetting behandlet spørsmålet om behovsprøving av barnetrygden. I vurderingen av inntektsprøvd barnetrygd ble det lagt vekt på at inntektsprøvingen har god omfordelingseffekt blant barnefamilier, men at inntektsprøvingen også innebærer høyere marginalskatt for barnefamilier i visse inntektsintervaller og likestillingskonsekvenser på grunn av arbeidsmarkedstilpasninger. I vurderingen av skattlegging av barnetrygden la utvalget vekt på problemstillinger knyttet til hvem av foreldrene som skal få tillagt barnetrygden i inntekten, lavere toppskattgrenser for barnefamilier og administrativt merarbeid. Det var ikke flertall i utvalget for å anbefale hverken inntektsprøving eller skattlegging.

NOU 1996: 11 Offentlige overføringer til barnefamiliene la til grunn at hensikten med barnetrygden er økonomisk utjevning mellom personer henholdsvis med og uten forsørgede barn. Alternativt kan barnetrygden betraktes som en overføring fra en senere livsfase til en tidligere. Utvalget anerkjente at det er mottakere av barnetrygden som ikke er økonomisk avhengige av trygden, men fastholdt at barnetrygden skal være det virkemiddelet i skattesystemet som skal korrigere for ulik forsørgerbyrde, uavhengig av mottakerens økonomiske situasjon for øvrig.

Utvalget sa videre at man må skille differensiert skattlegging på grunnlag av ulik forsørgerbyrde fra spørsmålet om den generelle inntektsfordelingen i samfunnet. Hvis det er ønskelig med en jevnere inntektsfordeling, bør dette løses gjennom en skjerping av den generelle skattleggingen, ikke ved å inntektsgradere barnetrygden. Utvalget presiserte at ulike målsettinger i politikken ideelt sett bør løses med ulike virkemidler. Hvis ett virkemiddel skal løse flere målsettinger, oppstår det fort problemer i utforming og dimensjonering.

Videre fulgte en diskusjon av søskengradering, tillegget i Finnmark og Nord-Troms og småbarnstillegget.

Longvautvalget foreslo, som en forenkling av overføringssystemet, at forsørgerfradraget og barnetrygden skulle slås sammen til én felles ordning. Dette skulle være en kontantutbetaling, hvor barnetrygdens regler legges til grunn. Utvalget foreslo også at en ordning der barnetrygden gjøres om til en fradragsordning i skatten, utredes.

Longvautvalgets prinsipielle syn på barnetrygden oppsummeres som følger: Det bør fortsatt være en lik, universell barnetrygd som jevner ut den økonomiske situasjonen mellom personer med og uten forsørgeransvar, uten hensyn til mottakerens økonomiske stilling. Dette er imidlertid ikke til hinder for at barnetrygden kan graderes etter barnets alder.

Selv om utvalget sluttet opp om universell barnetrygd, så de likevel nærmere på skattlegging og inntektsprøving. Det som særlig ble trukket frem av utvalget, var at inntektsprøving av barnetrygden trolig vil medføre at de fleste vil justere arbeidstiden sin slik at grensen for avkorting ikke overstiges. Dette kan medføre uheldige virkninger i form av redusert yrkesaktivitet. Hva gjelder skattlegging, vises det til at skattlegging slår sterkest ut for husholdninger med de laveste inntektene per forbruksenhet. Skattlegging vil også påvirke arbeidstilbudet, særlig for kvinner i husholdninger med lave inntekter.

NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget vektla barnetrygden som en omfordeling fra husholdninger uten barn til husholdninger med barn, samt som en overføring til småbarnsfasen fra andre livsfaser. Utvalget påpekte at manglende oppjustering av barnetrygden siden 1996 har gitt økt ulikhet og flere personer med lavinntekt og har svekket barnetrygdens omfordelende virkning. Siden barnetrygdens nominelle verdi har stått fast, samtidig som kontantstøtten har blitt innført for de minste barna, har det skjedd en omfordeling fra familier med store barn til familier med små barn. I tillegg kommer de store ressursene som har vært brukt på barnehage i den samme perioden.

Fordelingsutvalget mente på bakgrunn av dette at satsene i barnetrygden må oppjusteres i tråd med lønnsveksten for at ordningen skal beholde sin omfordelende effekt. Dette vil sikre at de gruppene der barnetrygden utgjør en viktig del av inntektene, får en inntektsutvikling på linje med den øvrige befolkningen. Utvalget trakk også frem at en underregulering av barnetrygden kan skape press på andre inntektssikringsordninger.

Til slutt trakk utvalget frem at en gjeninnføring av søskentillegget vil ha gode fordelingsvirkninger.

NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon – den norske modellens framtid foreslo ingen endringer i barnetrygden, men drøftet likevel enkelte aspekter ved ordningen i perspektiv av aktivisering i de familiepolitiske ordningene. Utvalget trakk frem at ordningen er enkel å administrere, men at den er relativt kostbar fordi den utbetales til alle, også til familier som klarer seg godt uten den økonomiske stønaden. I den grad målet med stønaden er å avhjelpe sosial ulikhet, mente utvalget at det er lite treffsikkert å utbetale samme sum til alle.

Utvalget var også opptatt av muligheten for eksport av kontantytelser, og mente at utvikling av tjenestetilbudet var å foretrekke fremfor opptrapping av kontantytelsene.

Forskning

En studie som inkluderer EU25 og Norge, undersøker om en universell barnetrygd eller en barnetrygd som er mer målrettet mot fattige, er mest effektivt for å redusere barnefattigdom.9 For å måle effekten barnetrygd har på fattigdom, sammenlignes fattigdomsrater før og etter inkludering av barnetrygden i husholdningenes disponible inntekt. Den relative forskjellen mellom fattigdomsratene før og etter er effekten barnetrygd har på fattigdom. Forfatterne finner at barnetrygdordninger med store budsjetter har en sterk og konsistent sammenheng med høyere nivåer av fattigdomsreduksjon. Med «store budsjetter» menes her at en større andel av BNP brukes på barnetrygd enn hos de andre landene i studien. Studien finner også at de universelle ordningene har størst budsjetter. Imidlertid har målrettede ordninger mer generøse ytelser for lavinntektsfamilier, og denne generøsiteten i ytelsene til fattige relateres til høyere nivåer av fattigdomsbekjempelse. Konklusjonen i studien er at landene som presterer best med tanke på fattigdomsreduksjon, er land med målretting mot fattige innenfor et universelt system.

Alenemødre er sett på som en av de mest sårbare gruppene i samfunnet. En lignende artikkel ser nærmere på estimeringen av effekten av barnetrygd på fattigdom blant alenemødre på samme måte som i den forrige studien, men med et utvalg på 15 europeiske land.10 Studien finner at både størrelsen på budsjettet for barnetrygd og utformingen av barnetrygden er viktige for å redusere fattigdom blant alenemødre. Målretting av barnetrygden mot alenemødre er, uavhengig av størrelsen på budsjettet, relatert til høyere nivåer av fattigdomsreduksjon blant alenemødre. De beste resultatene finner man i land som kombinerer et universelt system for barnetrygd med ekstra ytelser spesielt rettet mot alenemødre (Norge, Danmark og Finland), eller i land med generøse ytelser til alle (Irland).

En annen studie legger til grunn at hensikten med barnetrygd ikke bare er å redusere barnefattigdom, men også å kompensere familier for kostnaden ved å ha barn.11 I studien finner forfatterne at land som lykkes i å dekke store deler av kostnaden ved å ha barn for alle familier, tenderer til også å lykkes i å redusere fattigdomsratene for familier. Dette tolkes som at det ikke er en motsetning mellom de to hensiktene. I studien legges det også vekt på at det fødes flere barn i familier med lav inntekt enn i andre familier, og at selv en universell barnetrygd i dette perspektivet vil være målrettet mot lavinntektsfamilier.

Atkinson argumenterer for en universell barnetrygd.12 Atkinson ser ikke på barnetrygd kun som en omfordeling fra rik til fattig, men også som en omfordeling fra familier uten barn til familier med barn. Han argumenterer for at familier med barn har større nytte av en krone ekstra enn familier uten barn. Om man skulle ønske å øke ytelsen til dem med lav inntekt, mener Atkinson at dette ikke bør gjøres ved å kutte ytelsen til rike familier, men ved økt skattlegging av familier og personer uten barn.

Et annet argument Atkinson bruker, er at personer verdsetter ulike former for inntekt ulikt. Noen typer ytelser blir for eksempel sett på som veldedighet, og mottak av en slik ytelse innebærer et tap av verdighet. Han viser til at statistiske studier viser at en del av dem som har rett til behovsprøvde ytelser, ikke fremsetter krav. Noen økonomer vil hevde at dette skyldes mangel på informasjon, men Atkinson mener at det skyldes at noen er motvillige til å motta ytelser som kan bli sett på som veldedighet. En universell barnetrygd vil kunne bli sett på som en rettighet uten tap av verdighet, mens en behovsprøvd barnetrygd vil kunne bli sett på som veldedighet.

Atkinson mener også at universell barnetrygd er en måte man kan utjevne ulikheter mellom kjønnene på. Det er flere kvinner enn menn blant Europas fattige, alenemødre er en av samfunnets mest utsatte grupper, og barnetrygd blir oftest utbetalt til kvinner.

Brewer og kolleger drøfter optimale skattesatser.13 Artikkelen legger til grunn at regjeringer ønsker å overføre ressurser fra de rike til de fattige, og at dette ofte kan redusere insentivene til å jobbe. I artikkelen argumenteres det for at regjeringer bør velge høye marginale skattesatser for inntektsgrupper hvor det er få skattebetalere. Dette gjelder i utgangspunktet de som tjener minst, og de som tjener mest. Imidlertid vil valget for dem som tjener minst, ofte stå mellom å jobbe noe eller ikke å jobbe i det hele tatt, og lave skattesatser vil derfor være det optimale for dem som tjener minst. Dette kan brukes som et argument mot en behovsprøvd barnetrygd hvor man får mindre jo mer man tjener. Med en slik gradvis barnetrygd risikerer man at de økonomiske insentivene til å jobbe reduseres for dem med lavest inntekt. Dette er ofte personer som ikke jobber fulltid, og reduserte økonomiske insentiver til å jobbe mer kan føre til at disse ikke ønsker å jobbe mer, og at de forblir blant dem som tjener minst.

Bay og kolleger undersøker om innvandring har en negativ effekt på folks holdninger til å øke barnetrygden i Norge.14 De undersøker spesielt om det har noen betydning hva slags innvandring det er, om det er flyktninger/asylsøkere eller arbeidsinnvandrere fra EU. I studien stiller man respondentene først et spørsmål om de støtter en økning av barnetrygden for å redusere barnefattigdom. Deretter deles respondentene i to tilfeldige grupper. De som støtter forslaget, blir enten informert om at nylig ankomne immigrantfamilier har rett til barnetrygd, eller at arbeidsinnvandrere fra EU har rett til barnetrygd, også for barn som bor i et annet land. Motstandere av forslaget blir spurt om en innskrenkning av rettigheten til ytelsen enten for nylig ankomne immigrantfamilier eller arbeidsinnvandrere fra EU vil få dem til å endre synspunkt.

Blant dem som i første omgang støtter forslaget, er det relativt få som endrer mening når de får informasjon om immigranters rettigheter til ytelsen. Også blant dem som i første omgang er motstandere, er det få som skifter mening selv om man skulle begrense innvandreres rettigheter til ytelsen. Forfatterne tolker dette som at velferdsnasjonalisme (motstand mot å dele ytelser med innvandrere som kulturelt står langt unna nordmenn) ikke ser ut til å ha betydelige negative implikasjoner for støtte til å øke barnetrygden.

Blant dem som i første omgang støtter forslaget og deretter blir konfrontert med arbeidsinnvandreres rettigheter, er det flere som endrer mening. Også blant dem som var mot forslaget, er det flere som endrer mening om man skulle begrense arbeidsinnvandreres rettigheter til ytelsen. Dette tolkes som at flere føler at barnetrygd er en støtte til mor og barn, og at ytelsen derfor bare bør gis om disse bor i Norge.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra utvalget gjennomført nye modellberegninger av alternative innretninger av barnetrygden, se vedlegg 1 samt kapittel 14.

9.3 Barnetrygd i andre nordiske land15

Alle nordiske land har en barnetrygdordning. I motsetning til i Norge er det i de andre nordiske landene ulike satser avhengig av barnets alder og/eller antall barn.

Danmark

Danmark har en behovsprøvd børne- og ungeydelse. Børne- og ungeydelsen blir redusert med 2 prosent av det beløp som hver av ektefellene overstiger om lag 896 000 kroner i inntekt før skatt. Samboeres inntekt har ingen betydning for om ytelsen blir redusert. I Danmark er barnetrygden ca. 1 820 kroner per måned for barn under tre år. Den blir gradvis lavere jo eldre barnet blir. For 15–17-åringer er barnetrygden ca. 1 130 kroner per måned. Barnetrygden utbetales frem til barnet fyller 18 år.

Finland

Finland har en universell barnetrygd som gis uavhengig av familiens inntekt. Ordningen har en søskenprofilering, som innebærer at det blir gitt en stadig høyere sats per barn i søskenflokken, opp til det femte barnet. Det utbetales i underkant av 900 kroner per barn per måned for første barn. For det femte barnet (og videre) er satsen i underkant av 1 600 kroner. I Finland gis det barnetrygd til barnet fyller 17 år. Enslige forsørgere får ca. 440 kroner ekstra per barn.

Island

Island har en inntektsprøvd barnetrygd. Barnetrygden blir redusert hvis inntekten overstiger om lag 308 000 kroner for par, halvparten for enslige. Island gir i underkant av 1 100 kroner per måned for det første barnet. For det andre barnet (og videre) gis det i underkant av 1 300 kroner per måned per barn. Enslige forsørgere får henholdsvis like under og like over 1 800 kroner. Barnetrygd utbetales frem til barnet er 18 år.

Sverige

Sverige har en universell barnetrygd som utbetales uavhengig av familiens inntekt. Det er en søskenprofilering på barnetrygden. Satsen for det første barnet er ca. 1 000 kroner. Om man har seks barn, får man utbetalt nesten 10 000 kroner per måned. I Sverige gis det barnetrygd til barnet fyller 16 år, eller til barnet fullfører obligatorisk utdanning.

I Sverige deles barnetrygden mellom foreldrene med mindre foreldrene er enige om at mor eller far skal motta hele barnetrygden. Denne ordningen ble innført for å øke muligheten for likestilling og for å øke foreldrenes forutsetninger for å ta et felles økonomisk ansvar for barnet. Forsäkringskassan har publisert statistikk som viser at mens 3 prosent av foreldrene delte barnetrygden måneden før endringen, delte 54 prosent av foreldrene barnetrygden måneden etter endringen.

10 Foreldrepenger, engangsstønad og kontantstøtte

10.1 Foreldrepenger

Foreldres rett til permisjon ved svangerskap, fødsel og adopsjon reguleres av arbeidsmiljøloven.16 I henhold til regelverket skal mor ha permisjon de seks første ukene etter fødsel. Far har rett til to ukers permisjon for å bistå moren. Foreldrene har rett til foreldrepermisjon i til sammen tolv måneder. Hver av foreldrene har i tillegg rett til permisjon i inntil tolv måneder for hver fødsel. Retten til permisjon og andre rettigheter foreldre har etter arbeidsmiljøloven, omtales i avsnitt 10.4. Omtalen i avsnitt 10.1 vil konsentrere seg om retten til foreldrepenger fra folketrygden under permisjonen. De økonomiske ytelsene i forbindelse med fødsel og adopsjon er regulert i folketrygdloven.17

10.1.1 Dagens regelverk for foreldrepenger

Foreldrepengeordningen skal sikre inntekt for foreldre i forbindelse med fødsel og adopsjon og er knyttet til tidligere yrkesaktivitet. Rett til foreldrepenger opparbeides gjennom å være yrkesaktiv med pensjonsgivende inntekt i minst seks av de siste ti månedene før forelderen starter sitt uttak. Inntekten må på årsbasis svare til minst halvparten av folketrygdens grunnbeløp (fra 1. mai 2016 er grunnbeløpet 92 576 kroner). Rett til foreldrepenger opparbeides også dersom forelderen har mottatt dagpenger under arbeidsløshet, sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller foreldrepenger for et tidligere barn.

Foreldrepengene beregnes etter inntekten til forelderen som tar ut foreldrepenger, og etter samme regler som for sykepenger. Det gis ikke foreldrepenger fra trygden av inntekt som overstiger seks ganger grunnbeløpet. Mange arbeidstakere er dekket av avtaler som gir dem full lønn under foreldrepengeuttaket. Dette gjelder alle i offentlig sektor og mange i privat sektor. Foreldrepenger til selvstendig næringsdrivende gis også med 100 prosent av inntekten (opptil seks ganger grunnbeløpet) (i motsetning til sykepenger, som gis med 65 prosent av inntekten).

Foreldrene kan velge om de vil motta foreldrepenger med full sats eller motta redusert sats, mot en forlengelse av stønadsperioden. I 2017 er foreldrepengeperioden 49 uker med full sats eller 59 uker med 80 prosent av full sats. Ved flerbarnsfødsler blir stønadsperioden utvidet med fem uker for hvert barn mer enn ett hvis full sats er valgt. Ved redusert sats blir utvidelsen sju uker.

Hvis begge foreldre har opptjent rett til foreldrepenger, må de dele perioden mellom seg. Mor må begynne uttak av foreldrepenger senest tre uker før fødselen. De første seks ukene etter fødselen er også forbeholdt mor. Ti uker er øremerket far (fedrekvoten), og ti uker er øremerket mor (mødrekvoten). De seks ukene mor må ta etter fødselen, inngår i mødrekvoten. De resterende 26/36 ukene (avhengig av valgt sats) bestemmer foreldrene selv fordelingen av. Mødrekvoten og fedrekvoten kan kun overføres til den andre forelderen hvis vedkommende, på grunn av sykdom eller skade, er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet, eller er innlagt i helseinstitusjon.

Hvis bare den ene av foreldrene har opptjent rett til foreldrepenger, får vedkommende hele perioden alene. Hvis bare mor har opptjent rett, kan hun dermed ta ut 49/59 uker. Hvis bare far har opptjent rett, kan han, forutsatt at mor går ut i aktivitet (se nedenfor), ta ut 40/50 uker. De tre ukene før fødsel og de første seks ukene etter fødsel som er forbeholdt mor av helsemessige grunner, trekkes i slike tilfeller fra stønadsperioden.

Under uttak av fedrekvoten er det ingen krav til aktivitet hos mor; foreldrene kan altså være hjemme samtidig. Hvis far skal ta ut mer enn kvoten, må mor være i aktivitet. Det vil si at hun etter fødselen går ut i lønnet arbeid, tar offentlig godkjent utdanning (på heltid eller i kombinasjon med arbeid som i sum gir heltid) eller deltar på heltid i introduksjonsprogram eller kvalifiseringsprogram. Mor oppfyller også aktivitetskravet dersom hun, på grunn av sykdom eller skade, er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet, eller er innlagt i helseinstitusjon. Det er aldri krav til aktivitet hos far når mor tar ut foreldrepenger.

Foreldrepengene kan utsettes og graderes på visse vilkår. Utsettelse innebærer at foreldrepengene tas ut på et senere tidspunkt. Gradert uttak innebærer at foreldrene mottar foreldrepenger i kombinasjon med arbeid, som til sammen ikke kan utgjøre mer enn 100 prosent stilling. Foreldrepengeuttaket må være avsluttet innen barnet fyller tre år.

For foreldre som adopterer barn under 15 år, gjelder tilsvarende regelverk som omtalt ovenfor. Ved adopsjon faller imidlertid de tre ukene før fødsel bort. Stønadsperioden er dermed 46/56 uker i slike tilfeller.

Internasjonale forpliktelser

Man må være medlem i folketrygden for å få rett til foreldrepenger. EUs trygdeforordning, som Norge er bundet av gjennom EØS-avtalen, har sammenleggingsregler. Det innebærer at tid arbeidet i et annet EØS-land kan legges sammen med tid arbeidet i Norge for å oppfylle kravet til forutgående yrkesaktivitet for opptjening til foreldrepenger. EØS-avtalen innebærer også at opptjente foreldrepengerettigheter kan tas ut i andre EØS-land.

Foreldrepengeordningen berøres også av EUs svangerskapsdirektiv, foreldrepermisjonsdirektiv og likestillingsdirektiv.

EUs direktiv 92/85/EØF (svangerskapsdirektivet) gir kvinnen rett til en sammenhengende barselpermisjon i 14 uker før og/eller etter fødselen. Permisjonen skal være lønnet. Ifølge folketrygdloven er i dag til sammen 13 uker av foreldrepengeperioden reservert for mødre. Mor må begynne uttak av foreldrepenger senest tre uker før fødselen. Hun kan begynne uttaket tolv uker før fødselen. De første seks ukene etter fødselen er forbeholdt mor; disse ukene inngår i mødrekvoten på ti uker. De resterende fire ukene i mødrekvoten kan tas i forlengelsen av de første seks ukene eller på et senere tidspunkt. EFTAs overvåkningsorgan ESA har stilt spørsmål til norske myndigheter om det norske regelverket. Departementets vurdering har vært at norsk rett er i samsvar med direktivet. ESA har nå lukket saken.

ESA har også stilt spørsmål om aktivitetskravet i det norske regelverket, med henvisning til en dom fra EU-domstolen (sak C-222/14). EU-domstolen mener at foreldrepermisjonsdirektivet (96/34/EF, erstattet av 2010/18/EU) og likestillingsdirektivet (2006/54/EF) er til hinder for en nasjonal lovgivning der en tjenestemann fratas retten til permisjon med den begrunnelse at barnets mor ikke er i arbeid, med mindre hun er ute av stand til å passe barnet som følge av alvorlig sykdom eller funksjonshemming.

Utvalget vurderer det slik at tolkningsspørsmål knyttet til Norges rettslige forpliktelser i disse spørsmålene ligger utenfor utvalgets mandat.

10.1.2 Historikk om foreldrepenger18

Allerede i 1909 fikk kvinner rett til betalt permisjon i forbindelse med fødsel. Da ble det i forbindelse med innføring av obligatorisk syketrygd for arbeidere også gitt en bestemmelse om barselpenger i seks uker etter fødselen. Vern av kvinner i arbeidslivet var et sentralt formål med ordningen fra starten. Kvinnen hadde av hensyn til sin helse forbud mot å arbeide de første seks ukene etter fødselen. Det ble ansett som rimelig å erstatte tapt arbeidsfortjeneste i den perioden kvinnen var pålagt å være hjemme. Reglene om fødselspermisjon var lenge inkorporert i syketrygdlovgivningen. Fortsatt beregnes foreldrepenger etter reglene for beregning av sykepenger.

I 1915 ble barselpengeordningen utvidet slik at kvinnen også fikk rett til barselpenger fra to uker før fødselen. Fra 1915 ble det gitt en engangsstønad ved fødsel på 40 kroner til gifte mødre, hvis ektemannen var sykeforsikret.

I 1946 ble barselpermisjonen utvidet til tolv uker. Først i 1977 ble neste utvidelse vedtatt. Da ble den betalte permisjonen utvidet til 18 uker. Utvidelsen hadde sammenheng med at arbeidstakeres rett til permisjon ved svangerskap og fødsel i den nye arbeidsmiljøloven samtidig ble utvidet til ett år. Ytelsen endret også navn fra barselpenger til fødselspenger. Fra å være en ytelse kun for mødre ble den endret til en foreldreytelse der en stor del kunne deles mellom mødre og fedre. Utvidelsen av den betalte permisjonen ble begrunnet med kvinnens helsemessige behov for å være borte fra arbeidet i forbindelse med nedkomsten, og hensynet til barnet. Odelstingsproposisjonen19 viser imidlertid også til at den enkelte kvinnes behov for å være hjemme en tid kan variere, og at hun i mange tilfeller vil foretrekke å gå tilbake til yrkeslivet før permisjonstiden er løpt ut. Proposisjonen viser videre til at mannen da kan overta omsorgen for barnet, og at det kan være et ønske hos foreldrene at også faren kan få best mulig kontakt med barnet allerede på dette tidspunktet. Det vil da være rimelig at fødselspenger kan utbetales til far, slik at ikke økonomiske hensyn hindrer foreldrene i å velge en slik løsning.

Proposisjonen viser til at selv etter utvidelsen til 18 uker hadde Norge en kortere betalt permisjon enn en rekke land det var naturlig å sammenligne med. Sverige hadde på samme tidspunkt sju måneders lønnet permisjon.

I perioden fra 1987 til 1992 var det årlige utvidelser av fødselspengeperioden, som i løpet av denne tiden økte fra 20 til 35 uker.

Fra 1978 har far altså hatt mulighet til å ta ut fødselspenger hvis mor gikk tilbake i arbeid. Det var imidlertid svært få som benyttet seg av denne muligheten. For å påvirke familiene til å dele omsorgsoppgavene mer likt foreslo regjeringen Brundtland III i budsjettet for 1993 å innføre en egen kvote for far.20 Det ble vist til at en egen fedrekvote som faller bort dersom far ikke bruker den, ville gi både foreldre og arbeidsliv et klart signal om at menn også er foreldre, med de krav og rettigheter dette medfører. Barnets behov for far ble også vektlagt.21 Det var altså tre hovedbegrunnelser for innføring av fedrekvote: hensynet til barnet, hensynet til far og hensynet til likestillingen mellom mor og far. Samtidig med innføringen av en fedrekvote på fire uker fra 1. april 1993 ble også den samlede fødselspengeperioden økt fra 35 til 42 uker med 100 prosent dekning. Fedrekvoteukene var altså nye uker som ble lagt til stønadsperioden. Norge var det første landet som innførte en egen kvote for far i fødselspengeordningen.

I 1994 ble det innført mer fleksible regler (tidskontoordningen). Foreldrene fikk anledning til å spre fødselspengeuttaket utover ved å arbeide i kombinasjon med mottak av fødselspenger.

De neste utvidelsene i stønadsperioden for foreldrepenger kom i 2005 og 2006 (foreslått henholdsvis av regjeringen Bondevik II og Stoltenberg II) da fedrekvoten ble økt til henholdsvis fem og seks uker, mot en tilsvarende økning av den samlede stønadsperioden. Utvidelsene var begrunnet i likestillingsmessige hensyn, blant annet å bedre muligheten for foreldre til å kombinere jobb og barn og bedre utnytting av fedres omsorgspotensial, gjennom en holdningsmessig støtte til foreldre som ønsker en ytterligere fordeling av stønadsperioden.22

I 2007 ble reglene forenklet. Samtidig skiftet stønaden navn fra fødsels- og adopsjonspenger til foreldrepenger. Endringen av terminologien var blant annet begrunnet med at det ville understreke at ordningen er ment for både far og mor. Det ble også gitt adgang til å utsette foreldrepengeuttaket ved heltidsarbeid (tidligere var det bare adgang til utsettelse ved sykdom og ferie). Dessuten ble det gitt nye regler for gradert uttak av foreldrepenger. Tidsrammen for uttaket ble satt til tre år.

Også i 2009 ble fedrekvoten utvidet, fra seks til ti uker, etter forslag fra regjeringen Stoltenberg II. Denne gangen valgte man imidlertid å utvide stønadsperioden med to nye uker, mens to av ukene ble tatt fra den delen av perioden som er til fri fordeling mellom foreldrene. Formålet med økt fedrekvote var blant annet å gi bedre grunnlag for tidlig å etablere god kontakt mellom far og barn, at økt fedreuttak kan skape et godt grunnlag for foreldrenes omsorgsfordeling også når barna blir større, og at økt deltakelse i barneomsorgen blant fedrene er en betingelse for økt yrkesaktivitet blant mødrene og for et mer likestilt foreldreskap. At den maksimale perioden mor kunne ta ut, ble redusert da to uker ble flyttet fra fellesdelen til fedrekvoten, ble ikke begrunnet særskilt.

I 2011 ble fedrekvoten økt til tolv uker, og den samlede stønadsperioden med én uke. I 2013 ble fedrekvoten utvidet til 14 uker, og den samlede stønadsperioden med to uker. Permisjonslengden økte dermed til dagens lengde: henholdsvis 49 eller 59 uker, avhengig av valgt dekningsgrad.

Likelønnskommisjonen foreslo i NOU 2008: 6 Kjønn og lønn en tredeling av foreldrepengeperioden etter mal av den islandske ordningen (tre måneder reservert hver av foreldrene og tre måneder til fri fordeling) som ett av mange tiltak for likelønn. Hensikten med forslaget var blant annet at fravær fra arbeidsmarkedet i forbindelse med fødsel og barneomsorg skal deles likere mellom mødre og fedre. Likelønnskommisjonens forslag innebar en deling av foreldrepengeperioden i tre like store deler.

I 2012 la regjeringen Stoltenberg II frem Prop. 64 L (2011–2012) Endringer i folketrygdloven (tredeling av foreldrepengeperioden). Hensikten var å legge til rette for at fedre skulle ta en større del av foreldrepermisjonen gjennom å tydeliggjøre at permisjonen tilhører begge foreldre og kan deles mellom dem. I proposisjonen ble det påpekt at dette ville gi holdningsmessig støtte til foreldre som ønsker en jevnere fordeling av permisjonen, og ventelig bidra til økt fedreuttak. Regjeringen ønsket ikke deling av perioden i tre like store deler etter islandsk modell og likelønnskommisjonens forslag. Det ble vist til at flere høringsinstanser mente at dette ville gripe for mye inn i familienes valgfrihet. I stedet innebærer den norske tredelte ordningen at mor og far har en like stor kvote og en lengre del som de selv bestemmer fordelingen av (fellesdelen). Juridisk sett innebærer tredelingen kun at det ble innført en mødrekvote av samme varighet som fedrekvoten. Prinsipielt ble endringen ansett viktig fordi den i større grad ville signalisere at fellesdelen tilhører begge foreldrene.

Etter forslag fra regjeringen Solberg er kvotene redusert. For barn født 1. juli 2014 eller senere er fedrekvoten og mødrekvoten redusert til ti uker. En reduksjon av kvotene innebærer at fellesdelen øker med åtte uker, som ifølge lovforslaget23 ville gi foreldrene mer fleksibilitet. I lovproposisjonen ble det også pekt på at endringen innebærer at barnet kan ha en av foreldrene hjemme i lønnet permisjon i lengre tid enn før i tilfeller der en av foreldrene ikke har mulighet til å ta ut (hele) sin kvote.

10.1.3 Bruk av foreldrepenger24

Et stadig økende antall norske mødre opptjener rett til foreldrepenger. Det publiseres ikke statistikk over antall kvinner med rett til foreldrepenger. Figur 10.1 gir imidlertid en illustrasjon over estimert andel kvinner med rett til foreldrepenger for perioden 1990–2014.

Kilde: Barne- og likestillingsdepartementet, basert på opplysninger fra NAV og Statistisk sentralbyrå

En stadig økende andel velger 100 prosent foreldrepenger/dekningsgrad i stedet for 80 prosent foreldrepenger og lengre stønadsperiode.

Kilde: NAV

Foreldrepenger beregnes etter den enkelte forelders inntekt. Kvinner har i gjennomsnitt lavere lønnsinntekt enn menn. Dette reflekteres også i gjennomsnittlig foreldrepengegrunnlag. Dette grunnlaget var i 2015 370 970 kroner for kvinner og 427 590 kroner for menn.

Når man snakker om statistikk og bruk av foreldrepenger, er det stort sett alltid fedres bruk av ordningen det refereres til. Det legges til grunn at mødre i all hovedsak tar ut det antall dager de har krav på, og som ikke blir tatt ut av far. Det fremgår ikke av statistikken fra Arbeids- og velferdsdirektoratet om mødre har uutnyttede foreldrepengedager.

Før fedrekvoten ble innført, tok svært få fedre ut foreldrepenger. Siden har andelen dager tatt ut av fedre stadig økt. Det store bildet er at fedres permisjonsuttak har økt i takt med innføring og utvidelser av fedrekvoten. Etter hvert som fedrekvotens lengde har økt, har også fedres permisjonsuttak økt. Det vanlige mønsteret er fortsatt at far tar fedrekvoten og mor tar resten. I 1995 tok fedrene ut 5,8 prosent av alle foreldrepengedager, i 2005 var fedres andel 9,3 prosent. I 2014 tok fedrene ut 23 prosent av det totale antallet foreldrepengedager. I 2015 ble fedres andel av det samlede foreldrepengeuttaket redusert til 21,5 prosent.

Hovedmønsteret for uttak ser ut til å holde seg, også etter at fedrekvoten (og mødrekvoten) ble redusert fra fjorten til ti uker for barn født 1. juli 2014 eller senere. Tall for de tre første kvartalene i 201625 viser at det var en sterk økning i andelen fedre som tok ut akkurat ti uker (50 dager) med foreldrepenger sammenlignet med samme periode året før. Markert færre tok ut mer enn ti uker. For å få et fullstendig bilde av uttaket må man imidlertid følge familien i to–tre år etter at barnet ble født (foreldrepenger må tas ut innen barnet fyller tre år).

Det er et visst underforbruk av fedrekvoten. En del fedre har dessuten ikke mulighet til å ta ut foreldrepenger fordi mor ikke har opptjening og heller ikke går ut i aktivitet etter fødsel. En ny studie undersøker fedres uttak av foreldrepenger.26 I følge rapporten hadde 13 prosent av menn som fikk barn i 2011 og var gift eller samboende, ikke rett til å ta fedrekvote. Blant fedre som hadde rett til fedrekvote, var det omtrent 10 prosent som ikke tok ut noen dager med foreldrepenger, 2,7 prosent tok ut foreldrepenger tilsvarende 1–50 prosent av gjeldende fedrekvote (som for de aktuelle fedrene var ti eller tolv uker), 11 prosent tok foreldrepenger tilsvarende 51–99 prosent av kvoten, 48 prosent tok foreldrepenger tilsvarende kvoten, og 29 prosent tok ut foreldrepenger utover kvoten. I studien inngår også intervjuer med et lite antall fedre som ikke har tatt ut hele fedrekvoten. Flere av disse har opplevd risiko i forbindelse med jobb, inntekt og karriere. Flere oppgir også problemer knyttet til NAV, som manglende informasjon, kompliserte søknadsskjemaer eller lav kompetanse hos NAV-ansatte. Det er et lite og ikke representativt utvalg fedre som er intervjuet. Likevel gir undersøkelsen innsikt i noen sider ved bruk av fedrekvote som kan være vanskelig å fange opp med andre metoder.

En del fedre velger å utsette eller gradere foreldrepengeuttaket. Gradering innebærer at forelderen mottar foreldrepenger i kombinasjon med arbeid. Nesten 25 prosent av fedrene graderer, mot bare 5 prosent av mødrene. Fortsatt tar mor ut det meste av fellesdelen før far starter uttak av fedrekvote. Utvidelsene av fedrekvoten har ført til at fedrekvoten oftere blir delt opp. Fedre tar ut det meste av sin permisjon om sommeren, uavhengig av når på året barnet er født. Dette kan skyldes at permisjonen kombineres med ferie, samtidig med at mor og eventuelle eldre søsken har fri, og at det kan oppleves lettere å være borte fra jobb om sommeren når de fleste andre også har fri.27

Flere studier viser at jo høyere utdanning og inntekt mor har, desto mer permisjon tar far. Når det gjelder fars inntekt, er sammenhengen litt mer uklar. Inntektsbalansen mellom foreldrene har også betydning. Jo likere inntektsnivå mor og far har, desto mer permisjon tar far. Den ovenfor nevnte undersøkelsen fra 2017 viser at uttak av fedrekvote varierer med fars inntekt og utdanningsnivå. Fedre som ikke tar (full) kvote, er overrepresentert blant dem med kort utdanning, lav inntekt eller veldig høy inntekt.

Fedrekvoten brukes i stor grad både i offentlig og privat sektor, på store og små arbeidsplasser og uavhengig av kjønnssammensetningen på arbeidsplassen.

Fars permisjonsuttak varierer lite mellom geografiske regioner. Gifte og samboende fedre tar like mye permisjon.

Fedre som er født utenfor Norge, har mindre sannsynlighet for å ta ut fedrekvote enn fedre som er født i Norge. Dette gjelder særlig for fedre som er født i Afrika, Asia etc.28 En studie av fedre fra Sentral- og Sør-Europa som har fått barn i Norge fokuserer på hvordan de erfarer og forstår den norske fedrekvoten. De kommer fra land hvor ansvaret for omsorgsarbeidet ligger i familien og hvor den mannlige forsørgermodellen er vanlig. Studien viser hvordan de innvandrede fedrene slutter opp om den norske velferdsstatens reguleringer og normer for likestilte foreldreskap. Fedrene anerkjenner øremerking som viktig for likestilling. De observerer at fedrekvoten som universell lovpålagt rettighet gjør at den blir respektert i norsk arbeidsliv. Videre mener de at full lønnskompensasjon er viktig for fedres oppslutning om og bruk av kvoten.29

En del foreldre tar ut ulønnet permisjon i tillegg til perioden med foreldrepenger. Mødre tar i større grad enn fedre ut ulønnet permisjon for å forlenge foreldrepermisjonen, og utsetter på den måten oppstart i arbeidslivet etter en fødsel. En undersøkelse fra 2009 fant at 18 prosent av mødrene og 6 prosent av fedrene tok ut ulønnet permisjon. I gjennomsnitt tok mødrene ut 19 uker; medianen var 10 uker. Et flertall av de fedrene som tok ut ulønnet permisjon etter uttak av foreldrepermisjon, tok ut mellom én og fire uker.30 I en undersøkelse blant foreldre med barn født i tidsrommet 2001–2009 hadde en tredjedel av mødrene med rett til foreldrepenger valgt å ta ut noe ulønnet permisjon. Det var mest utbredt med en relativt kort ulønnet permisjon, mellom én og tre måneder. De regionale forskjellene var nokså store; 45,5 prosent av mødrene i Agder og Rogaland utvidet permisjonstiden med ulønnet permisjon, mens kun 20 prosent av mødrene i Hedmark og Oppland valgte det samme. Blant mødre i Agder og Rogaland var det også mer utbredt med lengre ulønnet permisjon (fra sju til tolv måneder) enn blant mødre ellers i landet. Kortere ulønnet permisjon (mellom én og tre måneder) var mest utbredt i Oslo og Akershus.31

Mødre har dermed betydelig lengre avbrekk fra arbeidslivet i forbindelse med barnefødsler enn det menn har. Men et stort flertall av kvinnene kommer tilbake i yrkesaktivitet etter en fødsel, og andelen kvinner som blir hjemmearbeidende etter at de har fått barn, er nærmest forsvunnet, en tilpasning som var vanlig for mødre noen tiår tilbake.

En del kvinner går ut i deltidsstilling etter endt foreldrepermisjon, men dette er ikke en varig tilstand. Beregninger viser at det tar omtrent 15 måneder før halvparten av mødrene begynner å jobbe deltid etter foreldrepermisjon, men etter to år har over halvparten av mødrene begynt å jobbe heltid. Om lag halvparten av mødrene begynner å jobbe innen barnet er 13 måneder, enten heltid eller deltid.32 I en undersøkelse fra 2015 som omfatter mødre som har fått barn i perioden 1996 til 2010, er halvparten av mødre med lønnet permisjon (de har altså vært i arbeid før fødselen) tilbake i arbeid når barnet er ett år. Blant dem med ulønnet permisjon (som altså ikke har opptjening til foreldrepenger) er halvparten i arbeid når barnet er 20 måneder. Mødre starter ofte med å jobbe deltid når de går ut i jobb etter en fødsel. Mødre med universitetsutdanning begynner å jobbe raskere etter en fødsel enn mødre med kortere utdanning. Dette gjelder både i heltids- og deltidsjobber.33

10.1.4 Kunnskap om virkninger av foreldrepenger

Familiepolitikken skal legge til rette for å kombinere det å få barn med lønnsarbeid. Samtidig er det en viktig målsetting at ikke ordningene utformes på en slik måte at de gir negative effekter, og forhindrer kvinner fra å komme tilbake til jobb etter fødsel. Ett viktig aspekt her har vært lovgivning som gir foreldre rett til å beholde jobben etter å ha vært i foreldrepermisjon. Studier har vist at dette bidrar til at mødre returnerer til jobb etter foreldrepermisjonen.34 Et annet omdiskutert tema er om en lang foreldrepermisjon bidrar til å bremse kvinners yrkesdeltakelse og lønnsutvikling, og dermed hindrer likestilling i arbeidslivet (se kapittel 2).

En studie tilbakeviser denne hypotesen og viser til at mødre gikk raskere ut i jobb etter endt foreldrepermisjon i 2009 og 2010 sammenlignet med 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet.35 En mulig forklaring er at det utover 2000-tallet ble lettere tilgang til barnehageplasser for de minste barna, og at prisen på barnehage gikk ned. Samtidig ble fedrekvoten utvidet og ga fedre en bedre mulighet til å være mer aktive i barneomsorgen for de aller minste barna. Kombinasjonen av disse to forholdene, tilgjengelig barnehage og fedrekvote, antas å ha ført til at det blir enklere for mødre å begynne å jobbe heltid etter fødselen. Det ser med andre ord ikke ut til at en generøs foreldrepermisjon har hatt en negativ effekt på kvinners yrkeskarrierer. Analysen kan imidlertid ikke gi endelig svar på om mødres raskere tilbakegang til jobb etter foreldrepermisjonen er en direkte følge av endringer i familiepolitikken. Dette er særlig utfordrende å avgjøre, siden barnehageutbygging og utvidelse av fedrekvoten skjedde i samme tidsrom. I tillegg kan det ha skjedd en rekke holdningsendringer i samme periode med betydning for mødres yrkesdeltakelse, inkludert sterkere forventninger knyttet til at kvinner skal komme seg raskt tilbake til yrkeslivet etter barnefødsel, holdninger som anerkjenner barnehage som bra for de minste barna, og forventninger til at småbarnsfedre tar en mer aktiv del i den daglige barneomsorgen.

Andre studier har forsøkt å isolere den kausale effekten av en økning i antallet uker med betalt foreldrepermisjon på mors sysselsetting.36 Man søker altså å undersøke om å øke lengden på betalt foreldrepermisjon gir negative effekter for kvinners sysselsetting. Studiene konkluderer med at å øke lengden på betalt foreldrepermisjon fra 18 til 35 uker i perioden fra 1987 til 1992 ikke gir noen negative effekter for kvinner, til tross for at det er kvinner som i størst grad tar ut disse ekstra ukene. Kvinner som er i arbeid og får barn, deltar ikke mindre i lønnet arbeid og tjener ikke mindre på lang sikt, selv om de tar ut en lengre heller enn en kortere foreldrepermisjon.37 En mulig grunn til at en økning i foreldrepermisjonen ikke har en negativ innvirkning på mødres sysselsetting, hverken på kort eller litt lengre sikt, er at nesten alle mødre tar ut hele foreldrepermisjonen, slik at arbeidsgivere ikke har noe grunnlag for å forskjellsbehandle kvinner som tar ut mer fødselspermisjon enn andre.38

For nærmere omtale av yrkesaktivitet blant kvinner og menn, se avsnitt 6.2.

En studie har undersøkt nærmere effekten av innføring av fedrekvoten i 1993 på holdning til likestilling, faktisk deling av husarbeid og om kvoten kan bidra til å redusere konfliktnivået i hjemmet om deling av husarbeid 13 år senere.39 Den finner ikke andre likestillingsholdninger blant dem som fikk barn etter at kvoten ble innført, enn blant dem som fikk barn rett før. Dette kan skyldes at den generelle utviklingen i retning av stadig mer likestilte holdninger omfatter både foreldre som fikk barn før, og foreldre som fikk barn etter, innføringen av fedrekvoten. Derimot finner studien en klar støtte for at den mest kjønnsdelte husarbeidsoppgaven, klesvask, deles likere blant dem som fikk barn etter, enn blant dem som fikk barn før reformen. Deling av andre husholdsoppgaver påvirkes imidlertid ikke. Forskerne finner at foreldre som fikk barn etter reformen, rapporterer om noe mindre konflikt om husarbeidet enn foreldre som fikk barn rett før innføringen av fedrekvoten. Utvalget vil for øvrig vise til at tidsbruksundersøkelser viser at fedre har økt tiden de bruker på familiearbeid og redusert tiden de bruker på yrkesaktivitet. Menn brukte i 2010 i snitt 1 time og 20 minutter mer på familiearbeid per dag enn i 1970. Det er særlig husarbeid og omsorg for barn som menn bruker mer tid på. Dette vitner om at flere fedre tar aktivt del hjemme. Se nærmere omtale i avsnitt 6.8.

I Sverige viser flere studier at det er klare sammenhenger mellom fedres bruk av permisjon og senere involvering og arbeidsdeling i familien.40 Par der far har tatt mye permisjon, fordeler omsorgsarbeidet jevnere på sikt enn par der far har tatt mindre permisjon. Studier viser at far har fått et nærmere forhold til barnet og tilegnet seg betydelig omsorgskompetanse i permisjonstiden, samtidig med at mor har lært seg å overlate mer ansvar til far. Barnet henvender seg i større grad til begge foreldre for å få trøst og omsorg. Også en undersøkelse fra Island viser store endringer i retning av større likedeling mellom foreldrene av omsorgsarbeidet etter at tredelingen av foreldrepermisjonen ble innført.

En av begrunnelsene for fedrekvoten er at den skal gi fedre og barn mer tid sammen; det er viktig at far kommer tidlig inn i omsorgen for barnet, mens det ennå er baby. Her skjer den viktige utviklingen av relasjonskompetanse. Det skjer også en selvutvikling hos far, som erfarer hvor slitsom og stressende, men også fin og givende, permisjonstiden kan være.41

Det er viktig at far er hjemme alene med barnet for å unngå at han blir en sekundær omsorgsgiver for barnet. Permisjon alene med barnet påvirker fars måte å utøve omsorgen for barnet på. Fedre som tar lang permisjon (tolv uker) alene, ser også i større grad forpliktelsen som ligger i omsorgsarbeidet – i stedet for å oppfatte seg selv som en «besøkende» – og får dermed også en bedre forståelse av at omsorg for barn er krevende.42

Fleksibiliteten i ordningene gjør det lettere for far å få tatt ut hele fedrekvoten, men den kan også ha problematiske sider. Fleksibel permisjon tillater at jobbsfæren invaderer privatsfæren. Fedre på deltidspermisjon opplever at de blir stresset, og at jobben får forrang, samt at de blir sekundære omsorgsgivere fordi mor fortsetter å være den viktigste omsorgsgiveren. Selv om far tar permisjon, vil ikke det nødvendigvis medføre at han får erfaring med den kontinuerlige, langsomme tiden som kan være nødvendig for å etablere selvstendige omsorgsrutiner og bli en kompetent omsorgsperson for egne barn.43

I en undersøkelse er tolv fedre intervjuet om uttak av permisjon.44 Fedrene var nesten udelt positive til fedrekvoten, men opplevde dilemmaer knyttet til å ta ut permisjon, for eksempel ved indirekte og uuttalt risiko for å miste oppgaver, ansvar, lønnsøkning etc. Undersøkelsen viste også at det ikke nødvendigvis er en entydig sammenheng mellom bruk av fedrekvote og fravær fra jobb og ansvar for barnet på den andre. Det er fullt mulig å være registrert med uttak av foreldrepenger og likevel verken ha hovedomsorg for barnet eller ha fullt fravær fra jobb. Noen fedre tok for eksempel ut gradert foreldrepenger kombinert med jobb på deltid, noen hadde deler av permisjonen mens mor hadde ferie, og i noen tilfeller gikk barnet i barnehage under deler av fars kvote.

Se nærmere om tid brukt til barneomsorg og husarbeid i kapittel 6.

10.1.5 Foreldrepengeordninger i andre nordiske land45

Nedenfor følger en oversikt over noen hovedtrekk i foreldrepengeordningene i Sverige, Danmark, Island og Finland. Ordningene er ikke nødvendigvis direkte sammenlignbare. Blant annet er det ulike opptjeningskrav og ulik kompensasjonsgrad, og det er ulikt hvor taket settes for hvor mye av inntekten som dekkes.

Danmark

Perioden er 50 uker. Atten av ukene er forbeholdt mor (fire av disse før fødselen). Resten bestemmer foreldrene fordelingen av. Foreldrepengene beregnes på grunnlag av arbeidstakerens inntekt, begrenset til ca. 5 050 kroner per uke. Omtrent tre fjerdedeler av danske arbeidstakere er dekket av kollektive avtaler der arbeidsgiver topper utbetaling fra staten etter ulike regler.46

Finland

Perioden er på 48 uker. Far har individuell rett til ni uker (kvote innført i 2013). Permisjonen som er reservert for mor (ca. 18 uker som benyttes før og etter fødsel), kompenseres med 90 prosent av tidligere inntekt de første 56 dagene, men med en lavere kompensasjonsgrad over et tak på ca. 507 000 kroner. Permisjonen reservert for far kompenseres med 70–75 prosent av tidligere inntekt. De første 30 dagene av den delbare permisjonen kompenseres med 75 prosent av den tidligere inntekten opp til taket på ca. 507 000 kroner. Foreldre som ikke har vært yrkesaktive, eller som har lav inntekt, mottar et minimumsbeløp på ca. 215 kroner dagen.

Kilde: Nordic Statistical institutes and NOSOSCO

Island

Perioden er ni måneder. Hver av foreldrene har rett til tre måneder. De siste tre månedene bestemmer foreldrene fordelingen av. Foreldrepengene utgjør 80 prosent av forelderens inntekt. Maksimal utbetaling er ca. 23 500 kroner per måned. Personer som ikke er i arbeid eller arbeider mindre enn 25 prosent stilling, får utbetalt ca. 4 250 kroner per måned. Studenter får en ytelse på om lag 9 700 kroner per måned.

Island vedtok i 2012 å forlenge foreldrepengeperioden til 12 måneder, hvor en beholder en tredeling med en lengre del til mor og far og en kortere fellesdel, en såkalt 5-2-5 modell, 5 måneder til mor, 5 måneder til far og 2 til valgfri deling. Økningen i permisjonslengden skal bidra til å tette tiden mellom permisjonen tar slutt og tidspunktet foreldrene får barnehageplass. Ordningen med 5-2-5 skulle vært implementert i 2016, men på grunn av finanskrisen og manglende økonomisk handlingsrom har reformen blitt utsatt.47

Sverige

Perioden er på totalt 480 dager, det vil si ca. 16 måneder. I 390 dager gis det foreldrepenger på sykepengenivå (i underkant av 80 prosent lønnskompensasjon). Foreldre som ikke oppfyller opptjeningskravene, får foreldrepenger på grunnivå (i underkant av 250 kroner dagen). Dermed har alle rett til foreldrepenger, uavhengig av tidligere yrkesaktivitet. De siste 90 dagene får foreldrene i underkant av 180 kroner dagen. Det er et tak for utbetaling på ca. 406 000 kroner. En del arbeidsgivere betaler litt ekstra stønad i permisjonstiden (ofte 10 prosent), og mange dekker tapt inntekt utover taket for utbetaling av foreldrepenger.48

Foreldrene har rett til halvparten av stønadsperioden hver. Foreldrene kan overføre sin del av stønadsperioden til den andre, med unntak av tre måneder som er øremerket hver av foreldrene (kvoten var to måneder frem til 2016). Sverige hadde tidligere en likestillingsbonus som ga foreldrene skattelette når de delte permisjonen utover den øremerkede delen hver av dem har. Denne bonusen hadde liten effekt og er fjernet fra 2017. Foreldrepengene kan benyttes til barnet fyller tolv år, men 80 prosent av foreldrepengedagene må tas ut før barnet fyller fire år.

Det er igangsatt en utredning av den svenske foreldrepengeordningen. Blant annet skal utrederne foreslå de endringer som er nødvendige for å få en jevn fordeling av permisjon mellom foreldrene, og vurdere om øvre grenser for barnets alder for å ha rett til foreldrepermisjon bør senkes.

Uttak av foreldrepenger i de nordiske landene

I alle de nordiske landene har det vært en økning av fedres uttak av foreldrepenger de siste 20 årene. Det er imidlertid en stor forskjell i uttaket mellom land med egne perioder øremerket far (Island, Sverige og Norge) og land uten øremerking (Danmark og Finland (Finland har fått en kvote til far fra 2013)). I landene som har en egen del for far, er fedreuttaket vesentlig høyere.

I en rapport er nyere norsk og nordisk forskning om fedrekvoten gjennomgått.49 Rapporten oppsummerer med at det er mange fellestrekk når det gjelder fedres uttak av foreldrepenger. Før øremerket fedrekvote ble innført, var permisjonsbruken blant fedre svært lav i alle land. Innføringen av fedrekvote øker fedres permisjonsbruk i stor grad, men stort sett begrenset til kvoten. I alle de nordiske landene bruker mødre det aller meste av den delbare permisjonen, mens fedre tar ut den delen som er lovfestet for dem.

Øremerket del for far virker klart normgivende. Når kvoten utvides, øker bruken stort sett tilsvarende. Danmark hadde fedrekvote en kort periode. Fedres prosentvise uttak gikk noe ned etter at kvoten ble avviklet, men har siden økt noe igjen. Danske fedre tar imidlertid fortsatt lite permisjon sammenlignet med fedre på Island, i Norge og i Sverige.

Som figur 10.3 viser, er svenske fedres uttak av foreldrepenger noe høyere enn norske fedres, til tross for kortere kvote.50 Halrynjo og Kitterød sier at dette muligens kan skyldes at foreldrepengene kan tas ut over lang tid (helt til barnet fyller tolv år). Svenske fedre tar svært lite permisjon i løpet av barnets første leveår. Bare 9 prosent av alle dager med betalte foreldrepenger i barnets første leveår ble brukt av fedre.

Det er også blitt sett på hvor stor andel av svenske fedre som tar ut minst én dag med foreldrepenger. Denne andelen økte klart da den første pappamåneden ble innført, fra 44 prosent i 1994 til 77 prosent i 1995. Etter at likestillingsbonusen ble innført i 2008, lå andelen på omtrent samme nivå. Disse tallene gjelder uttak i løpet av barnets to første leveår. Følger man barnet til det er åtte år (som tidligere var øverste grense for uttak i Sverige), har nesten ni av ti fedre tatt ut foreldrepenger.51

I Danmark økte andelen fedre som tok ut foreldrepenger, da fedrekvote ble innført i 1998 (fra 10 til 26 prosent). Andelen økte til 36 prosent i 2002 (siste år med fedrekvote), men sank til 22 prosent året etter. I 2008 hadde andelen økt igjen til 32 prosent og i 2013 til 37 prosent. Omtrent tre fjerdedeler av danske arbeidstakere er dekket av kollektive avtaler om fedrekvote der arbeidsgiver topper utbetalingene fra staten, slik at forelderen får utbetalt samme lønn som før permisjon hvis de tar ut sine øremerkede uker (fedrekvoteavtaler innført i deler av arbeidslivet gjennom tariffavtaler og lokale avtaler).52

Visse kjennetegn øker sannsynligheten for at far tar permisjon. Fars sannsynlighet for å ta relativt lang permisjon øker for eksempel når mor og far har høy utdanning, mor har høy inntekt, mor jobber i privat og far i offentlig sektor, og der far jobber på en stor og kjønnsnøytral/kvinnedominert arbeidsplass. I Sverige viser flere studier en samvariasjon mellom fars inntekt og hans uttak av foreldrepenger. Fedre uten inntekt eller med veldig lav inntekt eller svak arbeidsmarkedstilknytning er de som tar færrest dager med foreldrepenger.53 Etter at fedrekvoten ble avviklet i Danmark i 2002, er det først og fremst høyt utdannede fedre som arbeider i offentlig sektor og har høyt utdannede partnere, som tar foreldrepermisjon.54 Flere studier konkluderer med at dersom man ønsker en likere deling av foreldrepermisjonen, er det nødvendig med individuelle permisjonsrettigheter for fedre.

Som omtalt over gir Sverige foreldrepenger uavhengig av yrkesaktivitet. Foreldre uten opptjening får foreldrepenger på grunnivå. Stønaden sto lenge stille på 60 kroner dagen, men ble i perioden 2002 til 2016 økt i flere omganger fra 60 svenske kroner dagen til 250 kroner dagen, det vil si om lag 7 500 kroner måneden. Formålene med økningene var å beskytte barn i familier med svak økonomi og å styrke økonomien for grupper med høyere risiko for å være økonomisk utsatt, for eksempel unge foreldre som ikke har rukket å etablere seg på arbeidsmarkedet, og familier der minst én forelder er født utenlands. Det er undersøkt hvordan økninger gjennomført i perioden 2002 til 2004 har påvirket uttaket blant foreldre som får foreldrepenger på grunnivå.55 I 2002 ble stønaden økt fra 60 til 120 svenske kroner dagen, i 2003 til 150 kroner dagen og i 2004 til 180 kroner dagen. Analysen viser at mødres gjennomsnittlige uttak av dager på grunnivå i barnets to første leveår økte markant i forbindelse med at grunnivået ble økt i 2002. I gjennomsnitt økte uttaket med 17 dager i andre halvdel av barnets første leveår. Blant fedre økte ikke uttaket som følge av økt grunnivå. Rapporten viser til at ettersom kvinner med svak tilknytning til arbeidslivet har økt sitt uttak av foreldrepengedager, mens kvinner som har opptjening og dermed mottar foreldrepenger på sykepengenivå, har redusert sitt uttak, øker forskjellen mellom kvinner med henholdsvis svak og sterkere tilknytning til arbeidslivet.

En annen rapport ser på kvinner med innvandrerbakgrunns bruk av foreldrepenger i Sverige.56 Kvinner med innvandrerbakgrunn tar ut mer foreldrepenger det første året etter fødselen enn andre kvinner, men mindre i det andre året. Etter en tid i Sverige bruker kvinner med innvandrerbakgrunn foreldrepenger mer likt mødre født i Sverige.

I tillegg til uttak av foreldrepenger kommer ulønnet permisjon. I en undersøkelse blant menn og kvinner i Sverige som fikk sitt første barn i 2009,57 hadde far i løpet av barnets to første leveår tatt ut i gjennomsnitt 103 dager med permisjon, og av disse var 65 prosent med foreldrepenger. Mor hadde tatt ut 398 dager i snitt, hvorav 70 prosent var med foreldrepenger.

Økning i fars permisjonsuttak betyr ikke nødvendigvis at mor får kortere avbrudd fra arbeidslivet. Studier fra flere land viser at mor fortsetter å ta lang permisjon (både betalt og ubetalt) også etter at fedrekvoten ble innført. For Norges del var det først fra 2009 at mødre kom i arbeid raskere etter en fødsel enn siden midten av 1990-tallet.58

Som omtalt over har fedre på Island, i Norge og i Sverige økt sitt foreldrepengeuttak. Utvidelsene i den delen av permisjonen som er øremerket far, har ført til at fedre oftere tar permisjon i flere bolker og noe oftere i vinterhalvåret. Fedre tar fortsatt ut det meste av sin permisjon om sommeren og rundt juleferien, uansett når på året barnet er født.

Studier viser for øvrig stor oppslutning om fedrekvoten i de nordiske landene, også i Danmark, som i dag ikke har en egen kvote til far. I Norge gir foreldre støtte til en egen kvote til far. Det samme gjør alle hovedorganisasjoner, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.

10.2 Engangsstønad ved fødsel og adopsjon

10.2.1 Dagens regelverk for engangsstønaden

En kvinne som føder barn eller adopterer barn under 15 år og ikke har tjent opp rett til foreldrepenger, kan få engangsstønad. Nivået på stønaden fastsettes av Stortinget i årlige budsjettvedtak. I 2017 utgjør stønaden 61 120 kroner per barn, en kraftig økning fra 46 000 kroner i 2016 (se figur 10.4 for en oversikt over utviklingen av engangsstønadens størrelse i forhold til folketrygdens grunnbeløp (G)). Stønaden er skattefri og utbetales som et engangsbeløp ved fødsel.

Man må være medlem i folketrygden for å få rett til engangsstønad. I motsetning til for eksempel barnetrygd eksporteres ikke engangsstønaden til EØS-området ettersom Norge har fått unntak.

10.2.2 Historikk om engangsstønaden59

I forbindelse med budsjettbehandlingen i 1976 om utvidelse av betalt fødselspermisjon ble det spørsmål om merutgiftene dette ville innebære. Dette førte til en debatt om likestilling mellom hjemmearbeidende og utearbeidende mødre. Det kom forslag om en spesiell vurdering av fødselspenger for hjemmearbeidende kvinner. Begrunnelsene for forslaget var ulike, men enkelte medlemmer av komiteen uttalte blant annet60 at de så det som et viktig ledd i likestillingsbestrebelsene at alle fødende kvinner fikk rett til barselpenger, uavhengig av om de var i lønnet arbeid. Det fremgikk videre at det for komiteen var et «høyt prioritert mål å styrke familien som institusjon. Et viktig ledd i realiseringen av denne målsetting er å skape størst mulig skatte- og trygdemessig likhet mellom arbeid i og utenfor hjemmet».

I Ot.prp. nr. 52 (1976–77) går det frem at formålet med innføringen av engangsstønaden var å sikre kvinner som var hjemmearbeidende eller ikke hadde opptjent rett til løpende fødselspenger, rett til en ytelse i forbindelse med fødsel. Størrelsen på engangsstønaden ble foreslått til 20 prosent av grunnbeløpet i folketrygden (G), uten at dette ble nærmere begrunnet. I 1977 ga dette en stønad på 2 680 kroner. Saken var oppe i Odelstinget våren 1977 uten særlig debatt.

Siden har formålet med engangsstønaden vært begrunnet forskjellig i ulike dokumenter: «som imidlertid i stor utstrekning må kunne ses på under synsvinkelen utgiftsdekning.»61 «[S]tønaden er dels begrunnet i belastningen for kvinnen i forbindelse med svangerskap og fødsel. I de seinere år har stønaden blitt såpass høy at det er rimelig også å knytte den til omkostningene ved det å ha spedbarn.»62 I Ot.prp. nr. 52 (1999–2000), som omhandler selvstendig opptjeningsrett til fødsels- og adopsjonspenger for fedre, er forholdet til engangsstønaden drøftet: «I forbindelse med innføring av selvstendig opptjeningsrett til fødsels- og adopsjonspenger for fedre, kan det stilles spørsmål ved om familier der kvinnen er berettiget til engangsstønad skal få både ‘i pose og sekk’. Dersom man skal unngå ‘dobbeltutbetaling’, må man enten unnlate å utbetale engangsstønad til mor i tilfeller der far planlegger å ta ut løpende fødselspenger, eller det må gjøres et forholdsmessig fradrag i fars fødselspenger.» Departementet konkluderer med at de tre ukene før fødselen og de første seks ukene etter fødselen som er forbeholdt mor, samt fedrekvoten (som da var fire uker), bør komme til fradrag i fars totale stønadsperiode, og uttaler: «Engangsstønaden kan etter dette resonnementet betraktes som en kompensasjon for at familien mister 13 uker av stønadsperioden.» Engangsstønaden har altså ikke et entydig uttalt formål.

10.2.3 Bruk av engangsstønaden

Engangsstønad gis til kvinner som får barn, og som ikke har opptjent rett til foreldrepenger. Kvinnen oppfyller altså ikke kravene om yrkesaktivitet i minst seks av de ti siste månedene før fødsel, eventuelt har inntekten vært for lav, se avsnitt 10.1.1 over. Kvinner som ikke oppfyller opptjeningskravene, er en heterogen gruppe. Det kan for eksempel være kvinner som aldri har vært i lønnet arbeid, som ikke har arbeidet lenge nok / mye nok før fødselen, studenter (som ikke har arbeidet nok ved siden av studiene) eller innvandrere som har deltatt på introduksjonsprogram eller norskopplæring.

En artikkel fra 2015 har sett på bruk av engangsstønad, deltakelse i arbeidslivet og levekår blant dem som mottar engangsstønad.63

Litt under 16 prosent av dem som fikk barn i 2014, 8 565, mottok engangsstønad. Til sammenligning var andelen omtrent 27 prosent i 1997. I første halvdel av 1990-tallet lå andelen mottakere av engangsstønad stabilt rundt 27–28 prosent, mens det har vært en nedadgående tendens siden slutten av 1990-tallet. Denne nedgangen har sammenheng med den stadig økende andelen kvinner som er yrkesaktive, og som dermed har rett til foreldrepenger.

Fra 2012 til 2014 har det vært en svak økning i andelen mottakere av engangsstønad.

Kilde: NAV og Statistisk sentralbyrå

Den i antall og andel største aldersgruppen som mottar engangsstønad, er 25–29 år med 2 757 mottakere, noe som utgjør 32 prosent av alle mottakere.

Mottak av engangsstønad er mest vanlig blant yngre mødre, men det er snakk om en svært liten gruppe som utgjør kun 6 prosent av alle mottakere av engangsstønad. Disse har gjerne ikke startet å arbeide og har derfor ikke tjent opp rettigheter til foreldrepenger. I 2014 var det bare 798 kvinner under 20 år som fødte barn; 530 av disse mottok engangsstønad, en andel på 67 prosent.

Paradoksalt nok ser man at andelen engangsstønadsmottakere er høyere blant mødre over 40 år enn i gruppen 35–39 år. Artikkelforfatterne antar at dette har sammenheng med at mødre i den eldste gruppen oftere har barnerike familier med tre barn eller flere, og dermed kanskje har valgt en familietilpasning hvor far er hovedforsørger, mens mor er hjemmeværende. I antall utgjør likevel ikke denne gruppen mange, kun 296 personer (3 prosent av alle mottakere av engangsstønad).

Mødre med innvandrerbakgrunn er sterkt overrepresentert blant mottakerne. Omtrent to tredjedeler av dem som mottok engangsstønad i 2014, var født utenfor Norge. Kvinner med innvandrerbakgrunn har en langt svakere tilknytning til arbeidsmarkedet, noe som forklarer den manglende opptjeningen av rettigheter til foreldrepenger. Mottakere født i utlandet er i snitt eldre enn mottakere født i Norge, henholdsvis 29 og 26 år.

Kilde: NAV

Mottak av engangsstønad er knyttet til manglende arbeidsmarkedsdeltakelse før fødsel. Blant mottakere av engangsstønad i 2014 hadde kun 19 prosent hatt pensjonsgivende inntekt i mer enn tre år.64 I 2014 hadde 63 prosent av mottakerne null år pensjonsgivende inntekt da de fikk barn.65 Da det samme ble undersøkt med tall fra 2008, var andelen 52 prosent.66 Denne økningen har skjedd samtidig som antallet fødsler i de yngre aldersgruppene har gått ned, noe som burde resultert i økt sannsynlighet for deltakelse i arbeidslivet før fødsel. Økningen kan henge sammen med økningen i antallet kvinner med innvandrerbakgrunn i samme periode, og at disse i mindre grad er yrkesaktive. Det er uansett en høy andel engangsstønadsmottakere som aldri har hatt lønnet arbeid, uansett alder.

Det er mødrene som var i tjueårene ved fødsel, som i størst grad er i arbeid tre år etter fødsel, og mødre som var over 40 år ved fødsel, som i minst grad er i arbeid tre år etter fødsel.67 Likevel er arbeidsmarkedsdeltakelsen på det høyeste kun rundt 35 prosent. Dette er lavt, sammenlignet med kvinner i alt.

Kilde: NAV

Familienes økonomi

Det er store inntektsforskjeller mellom mødre som mottar foreldrepenger, og de som mottar engangsstønad. Halvparten av mottakerne av engangsstønad i 2014 hadde ingen inntekt kalenderåret før fødsel. De som hadde inntekt, hadde også små inntekter. Det kan indikere at det er snakk om deltidsarbeid. Også fedrene i familier der mødrene mottar engangsstønad, har lave inntekter, og mange er uten inntekt overhodet.

Note: 1 G = 88 370 kroner i 2014

Kilde: NAV

En oversikt over samlede inntekter for familiene som mottar engangsstønad, viser at 88 prosent av familiene der mor mottok foreldrepenger, hadde en inntekt over 6 G, men i familier der mor mottok engangsstønad, hadde 71 prosent en inntekt under 6 G. I minst sju av ti tilfeller hvor mor mottak engangsstønad, lever familien under eller rundt lavinntektsgrensen.68

Det samlede bildet av inntektssituasjonen indikerer en økt sannsynlighet for at barn av mødre som mottar engangsstønad, vokser opp i familier med lav inntekt. Over 50 prosent av kvinner som mottok engangsstønad i 2014, og som hadde barn fra før, mottok engangsstønad for alle tidligere barn.

Når man i tillegg ser at kvinner som mottar engangsstønad, også i stor grad mottar andre stønader fra NAV over lengre tid, forsterkes sannsynligheten for at dette er familier som har lave inntekter over tid. Litt over en fjerdedel av dem som mottok engangsstønad i 2011, mottok stønader fra NAV i de påfølgende tre årene.

10.2.4 Engangsstønad i andre nordiske land

Både Finland, Island og Sverige har, i motsetning til Norge, løpende foreldrepengeytelse for ikke-yrkesaktive, se avsnitt 10.1.5 over. Finske kvinner får i tillegg en pakke som inneholder nødvendig utstyr til den nyfødte, alternativt en utbetaling på ca. 1 300 kroner.

10.3 Kontantstøtte

Kontantstøtten har vært begrunnet med at den skal bidra til at familiene får mer tid til selv å ta omsorgen for egne barn, at familiene gis reell valgfrihet når det gjelder omsorgsform for barn, og at det blir mer likhet i overføringene den enkelte familie mottar til barneomsorg fra staten, uavhengig av hvordan tilsynet ordnes. Kontantstøtten er et alternativ til barnehageplass.

10.3.1 Dagens regelverk for kontantstøtte

Kontantstøtte utbetales til familier med ettåringer som ikke går i barnehage med offentlig driftstilskudd. Kontantstøtte kan maksimalt gis i 11 måneder, det vil si fra barnet fyller 13 måneder til og med måneden barnet fyller 23 måneder. Dersom barnet har en avtalt oppholdstid i barnehage på mindre enn 20 timer per uke, kan man få 50 prosent kontantstøtte.

Kontantstøttesatsen fremgår ikke av loven, men fastsettes av Stortinget i årlige budsjettvedtak. Stønaden er skattefri og gis uten behovs- eller inntektsprøving. Kontantstøtten gir ikke opptjening til sykepenger, foreldrepenger eller andre trygdeytelser.

Hvis foreldrene bor sammen, søker én av foreldrene om kontantstøtte. Hvis foreldrene bor hver for seg, er det den barnet bor fast sammen med, som søker. Hvis det er inngått skriftlig avtale om delt bosted, kan foreldrene dele kontantstøtten hvis de er enige om det.

10.3.2 Kontantstøtte for barn som oppholder seg utenlands

Etter kontantstøtteloven må barnet være bosatt i Norge for å få rett til kontantstøtte. Ved et midlertidig utenlandsopphold som ikke er ment å vare mer enn tre måneder, regnes barnet fortsatt som bosatt her.

Kontantstøtte er omfattet av EØS-avtalens koordineringsregler for trygd. Norge utbetaler derfor kontantstøtte til personer fra EØS-området som arbeider her, selv om barnet ikke er bosatt i Norge (gjelder i hovedsak personer som arbeider i Norge eller på norsk skip).

10.3.3 Historikk om kontantstøtten

Kontantstøtten ble innført fra 1. august 1998 etter omfattende debatt.

Ved innføringen av kontantstøtten ble det lagt vekt på at ordningen var ment som et middel til å gi tid til omsorg og valgfrihet i omsorgen for barna. Familiene selv skulle få velge hvordan de ville organisere tilsynet av egne barn. De som valgte å være hjemme med egne barn, skulle motta en stønad som gjorde dem bedre i stand til å ta det valget. Kontantstøtten ville gi familien et bedre økonomisk grunnlag til å velge å være lenger hjemme med barna enn det fødselspengeordningen la grunnlag for.69 Familier som benyttet seg av barnehage som mottok driftstilskudd, fikk i praksis en statlig støtte som familier uten barnehageplass ikke fikk. Når det var knapphet på barnehageplasser, ble det argumentert for at de som ikke fikk plass, burde få en kompensasjon.

Motstanderne av kontantstøtten fryktet at ordningen ville ha uheldige konsekvenser for likestilling, for arbeidsmarkedet, for den videre utbyggingen av barnehager og for utsatte barn.

Stønaden ble gitt til ettåringer fra innføringen 1. august 1998 og utvidet til toåringene fra 1. januar 1999.

Ved innføringen ble kontantstøttesatsen satt lik det statlige driftstilskuddet til barnehager, 3 000 kroner per måned. Barn med deltidsplass fikk rett til avkortet støtte etter gitte satser. Allerede fra 1999 ble graderingsreglene gjort mer finmasket.

Fra 1. august 2012 ble kontantstøtten avviklet for toåringene. Stønadsbeløpet ble gradert, slik at satsen for barn i alderen 13–18 måneder ble økt til 5 000 kroner per måned, mens barn i alderen 19–23 måneder fikk 3 303 kroner per måned (lik den gjeldende satsen på dette tidspunktet). I tillegg ble graderingsreglene forenklet: Deltidsplass i barnehage på til og med 19 timer per uke gir rett til 50 prosent støtte, mens 20 timer eller mer gir ingen støtte.

Fra 1. august 2014 er kontantstøttesatsen 6 000 kroner per måned for alle barn i alderen 13–23 måneder som ikke har plass i barnehage. Satsen økes til 7 500 kroner per barn per måned fra 1. august 2017.

10.3.4 Bruk av kontantstøtteordningen

Umiddelbart etter innføringen var det mange foreldre som mottok kontantstøtte. Over 70 prosent av alle barn i aktuell alder, over 90 000, mottok støtte i 2000. Bruken av kontantstøtte har siden falt kraftig, i takt med utbyggingen av barnehagekapasiteten, med en særlig stor nedgang fra midten av 2000-tallet.

Kilde: NAV

Det har vært en jevn nedgang i antall mottakere frem til 2013, men en liten økning i 2014. Andelene er beregnet som antall mottakere av kontantstøtte dividert på antall mottakere av barnetrygd med barn i kontantstøttealder. Økningen kan skyldes økte satser fra 1. august 2014. Andelen av mulige mottakere har også gått gradvis ned, frem til 2011.

Kilde: NAV

Per desember 2015 var det 15 749 personer som mottok kontantstøtte. Det var en nedgang på 450 mottakere sammenlignet med samme tidspunkt i 2014. Av mottakerne var 76 prosent kvinner. I 2006 utgjorde kvinner 93 prosent av mottakerne.70

Det har, som vist over, vært en nedgang i antallet mottakere av kontantstøtte. Dette gjelder også for familier med innvandrerbakgrunn. Fortsatt er imidlertid andelen kontantstøttemottakere høyere i familier med innvandrerbakgrunn enn i den øvrige befolkningen. En artikkel publisert av SSB i 2016 ser nærmere på bruken av kontantstøtte etter landbakgrunn.71 Artikkelen viser at det for barn med innvandrerbakgrunn ble utbetalt kontantstøtte for 45 prosent av barna mellom 13 og 23 måneder 1. september 2015, mens andelen blant dem uten innvandrerbakgrunn var 16 prosent. Både blant barn uten innvandrerbakgrunn og blant barn med innvandrerbakgrunn er andelen som mottar kontantstøtte, størst blant barn fra 13 til 18 måneder.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er forskjell i bruken av kontantstøtte etter landbakgrunn. Det har vært en økning i andelen barn med bakgrunn fra EU etc.72 som mottar kontantstøtte. Andelen mottakere fra Afrika, Asia etc. har sunket siden 2012, men økte med 1 prosentpoeng fra 2014 til 2015. Andelen mottakere blant innvandrere fra Afrika, Asia etc. er imidlertid fremdeles større enn blant innvandrere fra EU etc., henholdsvis 47 og 43 prosent, men andelene nærmer seg hverandre.

Ser man nærmere på enkeltland, er andelen kontantstøttemottakere størst blant innvandrere med bakgrunn fra Pakistan og Marokko, begge på over 70 prosent. Det er også blant innvandrere fra disse landene arbeidsmarkedsdeltakelsen blant kvinner er lavest.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Foreldrenes preferanser for barnetilsyn ble undersøkt i en spørreundersøkelse som ble gjennomført våren 2010. Her kom det frem at én av fire mottok kontantstøtte fordi de ikke hadde fått plass i barnehage.73 Blant dem som ikke ønsket barnehageplass, oppga nesten ni av ti at det var viktig for valget at de ønsket mer tid med barnet. De fleste kontantstøttemottakerne oppga at det var mor, far eller slektninger som passet barna. Åttiseks prosent oppga at de hadde fått barnehageplass når de ønsket det. Av foreldre som hadde barn i barnehage, ønsket 95 prosent at barnet skulle starte i barnehage innen det var halvannet år. Dette resultatet indikerer at kontantstøtte i stor grad brukes fordi foreldrene ønsker en senere barnehagestart, ikke at barnet ikke skal gå i barnehage i det hele tatt.

I samme undersøkelse ble kontantstøttemottakere spurt om de ville søkt om barnehageplass hvis kontantstøtten ble avviklet. Førtien prosent oppga at de ville søke plass om kontantstøtten ble avviklet, mot 34 prosent som ikke ville det.74

10.3.5 Eksport av kontantstøtte

Norge utbetaler kontantstøtte til EØS-området etter reglene i EUs trygdeforordning, se kapittel 10.3.2.

Som tidligere vist har bruken av kontantstøtte gått nedover de siste ti årene. Eksporten til EØS-området har imidlertid økt. En medvirkende årsak til den økte eksporten er at innvandringen til Norge fra EØS-land har økt kraftig i samme periode. Antallet innvandrere fra EU/EØS-land har økt fra rundt 100 000 personer i 2004 til nesten 300 000 i 2013.

Eksportomfanget er imidlertid begrenset, sett i forhold til de totale utbetalingene av kontantstøtte. I 2015 ble det utbetalt 46 millioner kroner i kontantstøtte for personer bosatt i EØS-området. Eksporten utgjorde dermed 2,8 prosent av de totale kontantstøtteutbetalingene. Halvparten av utbetalingene (23 millioner kroner) gikk til personer med opphold i Polen. Nest største mottakerland var Sverige (10 millioner kroner). I løpet av 2015 var det 1 445 eksportmottakere. Åttifem prosent av disse var utenlandske statsborgere.75

10.3.6 Kunnskap om virkninger av kontantstøtteordningen

Allerede før innføringen var det lagt opp til at kontantstøtteordningen skulle følges tett for å vurdere konsekvenser av ordningen.76 Evalueringen skulle sette søkelys på familienes valg av omsorgsløsninger, den videre utviklingen av barnehagesektoren, situasjonen for barn der plass i barnehage var spesielt viktig, og konsekvenser for arbeidsmarkedet. Evalueringen skulle også belyse om kontantstøtten faktisk førte til at foreldre tilbrakte mer tid sammen med sine barn.

Den første større evalueringen forelå i 2001 og dannet grunnlaget for en sluttrapport, Evaluering av kontantstøtteordningen.77 Sluttrapporten konkluderte med at ordningen frem til da hadde hatt små effekter, både ønskede og utilsiktede. Rapporten oppsummerer med at de forventede langtidsvirkningene ikke så ut til å ha slått til. De små virkningene fra det første året hadde forsvunnet etter hvert; foreldrenes tilpasning til arbeid og omsorg så ut til å være som før ordningen ble innført. Det mest slående, ifølge evalueringen, var fraværet av virkninger. Foreldres preferanse for barnehage viste seg å være meget sterk, slik at den på forhånd uttrykte bekymringen om at ordningen ville undergrave barnehagene, ikke så ut til å ha slått til. De begrensede effektene gjaldt også kvinners tilpasning til arbeidslivet. Ordningen så heller ikke ut til å ha hatt effekter på likestilling i arbeidsliv eller familieliv. En egen stortingsmelding om evaluering av kontantstøtten ble lagt frem i 2001.78

Den første evalueringens primære funn – fraværet av virkninger – modereres imidlertid noe av forskningen som har vært gjort på kontantstøtten i ettertid. Blant annet finner Rønsen at langtidseffekten av reformen er en generell reduksjon i det potensielle arbeidstilbudet fra mødre på omtrent 20 prosent.79 Reformen ser ut til å ha redusert sannsynligheten for å være sysselsatt betraktelig, og sysselsatte mødre er oftere i permisjon. Dette kan ha endret seg siden, fordi barnehagedekningen er blitt mye bedre.

Økonomisk teori postulerer at en stønad som kontantstøtten vil ha negativ innvirkning på arbeidsmarkedsdeltakelsen. En analyse fra 2010 anslo at innføringen av kontantstøtte hadde medført en reduksjon i den potensielle yrkesaktiviteten blant kvinner med innvandrerbakgrunn fra Afrika, Asia etc. på 15 prosent.80 Det meste av reduksjonen kommer, ifølge analysen, fra kvinner som ikke var aktive på arbeidsmarkedet før innføringen av kontantstøtten. Analysen viser at kvinner med innvandrerbakgrunn fra Afrika, Asia etc. ser ut til å respondere særlig sterkt på økonomiske insentiver. Det konkluderes med at innføringen av kontantstøtteordningen har redusert insentivet til å begynne å jobbe, mer enn den har redusert arbeidsmarkedstilknytningen til dem som var aktive på arbeidsmarkedet før ordningen ble innført.

Hvordan mødres beslutning om å være hjemme med små barn påvirker fremtidig karriere, er også blitt undersøkt.81 For mødre uten universitetsutdannelse og mødre med inntekt under medianen før innføringen av kontantstøtten har ordningen hatt en effekt på inntekt og fulltidsarbeid, når barna er fire og fem år og ikke lenger i målgruppen for kontantstøtte. Effekten ser ut til å ha forsvunnet når barna er seks år. Forfatterne mener at dette henger sammen med at mange mødre beholder en viss tilknytning til arbeidslivet gjennom deltidsarbeid i den perioden de mottar kontantstøtte.

Dahl82 finner i en artikkel fra 2014 at endringene i kontantstøtteordningen i 2012, med avviklingen for toåringer, ser ut til å ha bidratt til at flere foreldre er i arbeid. De økte satsene for ettåringene ser ikke ut til å ha svekket arbeidstilknytningen til foreldrene.

Østbakken konkluderer i sin gjennomgang av forskningen på effekter av kontantstøtte med at den kvantitative forskningen som evaluerer den norske kontantstøtteordningen, finner en helt entydig negativ effekt av kontantstøtten på arbeidsmarkedsdeltakelsen blant mødre som har barn i kontantstøttealder, og at effekten er sterkest blant mødre med innvandrerbakgrunn.83 Videre oppsummerer hun med at kontantstøtten ikke har hatt noen virkning på fedrenes arbeidsmarkedsdeltakelse eller inntekt.

Flere nordiske land har eller har hatt en form for kontantstøtte, se omtale i avsnitt 10.3.7. Duvander og Ellingsæter84 konkluderer med at kontantstøtteordninger er omstridte ordninger i alle de nordiske landene. Ordningene er utformet ved politiske konflikter og kompromisser. Generelt følger de mønsteret om at venstresiden vektlegger likestilt omsorg, mens sentrum-høyre understreker foreldrenes frie valg. Bruken av ordningene må sees i sammenheng med tiden de ble innført, og andre ordninger, som tilgangen til barnehager. Hvis kontantstøtte velges på grunn av mangel på andre valg, setter det klare begrensninger i valgfriheten for foreldrene.

10.3.7 Kontantstøtte i andre nordiske land85

Danmark

I 2002 fikk Danmark en lov om tilskud til pasning af egne børn, som pålegger kommunene å utbetale kontantstøtte.

Bidraget betales ut i en sammenhengende periode på minst åtte uker, maksimalt ett år. Man har rett til støtte i den perioden barnet har rett til plass i offentlig barneomsorg (24 uker til skolealder). Kommunen bestemmer støttens størrelse.

Om lag 1 000 familier benytter ordningen.

Finland

Allerede på 1970-tallet innførte enkelte finske kommuner kontantstøtte for å bremse den økende etterspørselen etter barnehage. I 1985 ble det innført en nasjonal ordning. Vilkåret for å få stønad er i dag at man har et barn som er under tre år, og som ikke har plass i offentlig barnehage.

Kontantstøtten består av omsorgspenger og et omsorgstillegg. Omsorgspenger utbetales for hvert barn under tre år. Per 2015 var beløpet 343 EUR i måneden for første barn, med et tillegg på 103 EUR for søsken under tre år og 66 EUR for søsken over tre år, men under skolealder. Omsorgstillegget er avhengig av familiens inntekt og antall familiemedlemmer. Maksimalt beløp er 169 EUR per måned.

I 2013 var kontantstøtteandelen blant de minste barna (ni måneder til to år) på 49 prosent. For alle barn i alderen ni måneder til seks år var andelen 24 prosent.

Island

Island har ingen nasjonal lovgivning for kontantstøtte, men enkelte kommuner tilbyr likevel en lignende ordning. Per desember 2009 var det mulig å søke om kontantstøtte i 13 av 77 kommuner. Etter finanskrisen på Island har flere kommuner fjernet tilbudet (inkludert Reykjavik).

Sverige

Sverige har frem til 2016 hatt en kommunal kontantstøtteordning. Ordningen innebar at kommunene hadde rett til å utbetale kontantstøtte for barn mellom ett og tre år som ikke hadde heltidsplass i barnehage. Støtten kunne maksimalt utgjøre 3 000 SEK per måned. I overkant av 100 av totalt 290 kommuner tilbød kontantstøtte til sine borgere (2012).

I 2011 mottok 2,5 prosent av alle barn i kontantstøttealder stønaden i kortere eller lengre perioder. Dette tilsvarer 4,7 prosent kontantstøtteandel i de kommunene som tilbød kontantstøtte i samme år.

10.4 Andre rettigheter for småbarnsforeldre

10.4.1 Permisjonsrettigheter i arbeidsmiljøloven

Permisjon i forbindelse med fødsel

Arbeidsmiljøloven86 regulerer arbeidstakeres rett til permisjon fra arbeidet i forbindelse med svangerskap, fødsel og adopsjon. Det er her tale om ulønnet permisjon. For omtale av rett til ytelser fra folketrygden under permisjonen, se avsnitt 10.1.1. Rett til lønn under permisjonen kan også følge av individuelle eller kollektive avtaler mellom arbeidstakere og arbeidsgivere.

Arbeidstaker som er gravid, har rett til permisjon i inntil tolv uker under svangerskapet. Mor kan altså starte permisjonen tolv uker før termin hvis hun ønsker det. Etter fødselen skal mor ha permisjon de første seks ukene, med mindre hun legger frem legeattest om at det er bedre for henne å komme i arbeid.

I forbindelse med fødselen har far rett til to ukers permisjon for å bistå mor. Disse to ukene kommer i tillegg til foreldrepermisjonen. Hvis foreldrene ikke bor sammen, kan en annen som bistår moren, ta permisjon fra sitt arbeid.

Foreldrene har rett til betalt foreldrepermisjon i til sammen tolv måneder. De har uansett rett til permisjon når det ytes foreldrepenger fra folketrygden. Hver av foreldrene har i tillegg rett til permisjon i inntil tolv måneder for hver fødsel. Arbeidstaker som er alene om omsorgen for barnet, har rett til inntil to års permisjon. Foreldrene kan altså til sammen ta tre års permisjon, hvorav to år ulønnet.

Ammefri

En kvinne som ammer sitt barn, kan kreve den fri hun av den grunn trenger. Fritiden kan for eksempel tas ut minst en halv time to ganger daglig eller som redusert arbeidstid med inntil én time hver dag.

Loven gir i utgangspunktet ikke rett til lønn under ammefri. Unntaket er i barnets første leveår; da har kvinnen rett til lønn i inntil én time på arbeidsdager med avtalt arbeidstid på sju timer eller mer.

Barns og barnepassers sykdom

Arbeidstaker som har omsorg for barn, har rett til permisjon for nødvendig tilsyn med barnet under sykdom eller hvis den som har det daglige barnetilsynet, er syk. Retten til permisjon gjelder til og med det kalenderåret barnet fyller tolv år. Arbeidstaker har rett til inntil ti dager hvert kalenderår og inntil femten dager hvis vedkommende har omsorg for mer enn to barn. Hvis barnet har kronisk eller langvarig sykdom eller nedsatt funksjonsevne, blir retten til permisjon utvidet. Arbeidstaker som er alene om omsorgen for barn, har rett til dobbelt så mange permisjonsdager.

Folketrygdloven har bestemmelser som korresponderer med arbeidsmiljøloven, og som gir rett til omsorgspenger i det samme antallet dager som nevnt over. Det er arbeidsgiver som yter omsorgspenger. Når en arbeidsgiver har betalt omsorgspenger til en arbeidstaker i mer enn ti dager i et kalenderår, kan arbeidsgiver kreve å få refusjon fra trygden for det antallet dager som overstiger ti. Omsorgspenger beregnes etter samme regler som sykepenger.

Redusert arbeidstid

En arbeidstaker som av «vektige velferdsgrunner» har behov for det, har rett til å få redusert sin arbeidstid dersom dette kan skje uten vesentlig ulempe for virksomheten. Som vektig velferdsgrunn regnes blant annet at en arbeidstaker med små barn ønsker mer tid til samvær. Arbeidstakeren har rett til å gå tilbake til tidligere arbeidstid når perioden med redusert tid er over.

10.4.2 Pensjonspoeng for omsorgsarbeid

Alderspensjon og uføretrygd fra folketrygden beregnes i hovedsak på grunnlag av pensjonsgivende inntekt. Omsorgsopptjening skal sikre at en forelder får en viss opptjening i perioder med lav eller ingen arbeidsinntekt som følge av omsorg for små barn. Ordningen gjelder for foreldre som har omsorg for barn som ikke har fylt seks år, og tilsvarer pensjonsopptjeningen forelderen ville fått av en inntekt på 4,5 ganger folketrygdens grunnbeløp (grunnbeløpet utgjør p.t. 92 576 kroner). Omsorgsopptjening blir automatisk godskrevet forelderen som mottar barnetrygd.

11 Tjenester til barnefamilier: barnehage og skolefritidsordning

11.1 Barnehager

De siste to tiårene har det vært en stor økning i andelen barn som går i barnehage, og barnehagen utgjør en stadig større del av barns oppvekst. Nær sagt alle barn har gått i barnehage før de starter på skolen, og barnehagen er blitt en viktig arena for små barns hverdagsliv.

Det som kan tolkes som barnehagens samfunnsoppdrag, er å finne i formålsparagrafen til barnehageloven fra 2010:

«Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling.»

Formålet kan tolkes som todelt: På den ene siden har barnehagen et her-og-nå-fokus, hvor barns behov for daglig omsorg, trygghet og lek skal ivaretas. På den andre siden har barnehagen et fremtidsrettet formål, hvor grunnlaget for barns utvikling senere i livet skal legges. Det doble formålet stiller krav til barnehagens kvalitet og innhold.

Barnehagesektoren har vokst mye de siste tiårene, og den store utbyggingsfasen er nå et tilbakelagt stadium. Diskusjoner om videreutviklingen av barnehagetilbudet dreier seg i økende grad om innhold i og kvalitet på tjenestetilbudet.

De siste årene har barnehagen blitt tillagt en større rolle som det første trinnet i utdanningsløpet, en rolle som gjenspeiles i en rekke utredninger og stortingsmeldinger.87

11.1.1 Dagens barnehagetilbud88

Det skilles mellom ulike typer barnehager: ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager. Om lag 98 prosent av barna går i ordinære barnehager: 52 prosent i ordinære kommunale og 46 prosent i ordinære private barnehager. To prosent av barna går i familiebarnehager. De fleste familiebarnehagene er private. Det finnes ikke statistikk over andelen barn i åpne barnehager, og statistikken inkluderer dermed ikke barn i åpne barnehager.

Det er om lag 6 100 barnehager, men antallet har gått ned de siste ti årene. Reduksjonen skyldes en nedgang i antallet familiebarnehager og åpne barnehager. I 2015 var det om lag 600 familiebarnehager, men siden 2011 har nesten 250 familiebarnehager blitt lagt ned. Færre barn går derfor i familiebarnehager. I 2015 var det kun 171 åpne barnehager, og det er omtrent 100 færre enn i 2011.

Antallet ordinære barnehager har vært stabilt, men mange har utvidet sin kapasitet med flere plasser. Som følge av dette har andelen barn som går i store barnehager, økt. Stor barnehage regnes som barnehager med mer enn 50 barn. I perioden 2008–2014 var det en økning i andelen barn i de største barnehagene på 10 prosentpoeng, og for eksempel gikk det 20 000 flere barn i de største barnehagene i 2014 enn det gjorde i 2008. Utbyggingen av store barnehager ser imidlertid ut til å flate ut. Et stort flertall av de ordinære barnehagene, 94 prosent, har en åpningstid på ni timer eller mer per dag, fem dager i uken.

Barnehagene har ulik organisering. Nesten 90 prosent av barnehagene er organisert i avdelinger eller har kun én avdeling, men det har blitt vanligere med avdelingsfrie barnehager de siste årene. Det siste er litt vanligere i private barnehager. Uavhengig av om barnehagen er organisert i avdelinger eller ikke, så deler de fleste barnehagene barna inn i grupper av barn som en personalgruppe har ansvar for. For de yngste barna (null–to år) er det mest vanlig med en gruppestørrelse på ni barn. For de eldste barna (tre–fem år) og aldersblandede grupper er den vanligste gruppestørrelsen 18 barn. Ti prosent av barnehagene oppgir å ha større grupper enn 15 for små barn og større enn 25 for store barn, og 10 prosent oppgir å ha færre enn 8 barn i småbarnsgruppene og færre enn 13 barn i storbarnsgruppene.

En familiebarnehage skal som hovedregel være et fellesskap mellom minst to hjem eller mellom minst ett hjem og en vanlig barnehage, men kun halvparten av familiebarnehagene oppfyller dette kriteriet. Det er flest familiebarnehager i Oslo, Akershus og Sør-Trøndelag. Enkelte fylker har ingen familiebarnehager. Familiebarnehagene er i all hovedsak et tilbud til barn under tre år, og de fleste familiebarnehager har noe kortere åpningstid, åpent færre uker i året og oftere stengt en dag i uken, sammenlignet med ordinære barnehager.

En åpen barnehage er en tilrettelagt felles sosial arena med uforpliktende oppmøte, uten tildeling av fast plass og der foresatte deltar sammen med barnet. En åpen barnehage er et lavterskeltilbud, tilgjengelig for barn som ikke benytter seg av det ordinære barnehagetilbudet. I tillegg kan åpne barnehager være viktige arenaer for rekruttering av barn til ordinær barnehage.89 Åpne barnehager er regulert i barnehageloven og følger rammeplanen for barnehager. Arbeidet ledes av en barnehagelærer. Det har vært en nedgang i tilbudet om åpne barnehager de senere årene, og ikke alle kommuner har et slikt tilbud.

Barnehagesektoren hadde i 2015 nesten 94 000 ansatte fordelt på drøyt 74 600 årsverk. Dette er en økning på over 5 100 ansatte og over 3 000 årsverk siden 2011. I 2015 var det 26 800 pedagogiske ledere, 13 000 barne- og ungdomsarbeidere, 29 700 assistenter, 1 300 personale til språkstimulering av minoritetsspråklige barn og om lag 8 000 andre ansatte i barnehagen. De siste årene har det blitt flere pedagogiske ledere og færre assistenter. Et flertall av de ansatte i barnehagene er kvinner, 88 prosent.90

11.1.2 Regelverk og finansiering

Barnehagelov og rammeplan

Barnehageloven og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (rammeplanen) gir føringer for barnehagen. Loven gjelder både offentlige og private barnehager og regulerer blant annet barnehagens formål og innhold, barns og foreldres medvirkning, personalet og barnehagemyndighetenes oppgaver.

Barnehageloven inneholder en egen norm for pedagogisk bemanning. Det skal være minimum én pedagogisk leder per 14–18 barn når barna er over tre år, og én pedagogisk leder per 7–9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer per dag. Normen skal være oppfylt for barnehagen totalt og gjelder ikke for gruppestørrelse. Styrers tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. Eier har ansvaret for at barnehagens bemanning og samlede kompetanse er tilstrekkelig. Pedagognormen sikrer at barnas rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter ivaretas. Det kan unntaksvis søkes dispensasjon fra bemanningsnormen.91 I 2015 oppfylte 70 prosent av barnehagene pedagognormen uten dispensasjon fra utdanningskravet, og dette er en økning på 15 prosentpoeng fra 2014.92

I henhold til barnehageloven skal barn som fyller ett år innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, ha rett til å få plass i barnehagen fra august. Barn som fyller ett år i september eller oktober, har rett til barnehageplass fra den måneden de fyller ett år.

Rammeplanen definerer barnehageeiers ansvar og gir personalet en forpliktende ramme for planlegging, gjennomføring og vurdering av barnehagens virksomhet. Planen gir også informasjon til foreldre, eiere og tilsynsmyndighet om hva barnehagen skal arbeide med. Gjeldende plan understreker barns rett til medvirkning og barnehagens plikt til å ta hensyn til hvert enkelt barns forutsetninger og behov.

Finansiering av barnehagen

Det er en kommunal oppgave å finansiere barnehagene. Finansieringen skjer i hovedsak ved kommunal egenfinansiering og foreldrebetaling.93 Andre finansieringskilder står for 2–5 prosent av samlet finansiering.

I 2014 sto kommunene for 84,5 prosent av ordinær driftsfinansiering av kommunale barnehager, mens foreldrebetaling utgjorde 13,6 prosent. I de private barnehagene var den kommunale andelen av ordinær driftsfinansiering noe lavere (ca. 80 prosent), mens foreldrebetalingen utgjorde 15 prosent. Øvrige offentlige tilskudd utgjorde 4,3 prosent i de private barnehagene og 1,9 prosent i de kommunale. Øvrige tilskudd inkluderer for eksempel språkstimulerende tiltak for minoritetsspråklige barn, svømmeopplæring og tilskudd til samisk barnehagetilbud. Disse tallene er basert på regnskapsdata for alle ordinære barnehageplasser og inkluderer både kostnader til ordinær drift og kostnader til særskilt tilrettelegging.

Det er betydelige nivåforskjeller mellom kostnader og offentlig finansiering for barnehageplasser til henholdsvis små (0–2 år) og store barn (3–5 år år). For eksempel kostet en kommunal småbarnsplass i 2014 om lag 262 000 kroner, mens en kommunal storbarnsplass kostet omtrent 146 000 kroner. Siden foreldrebetalingssatsene er de samme for både små- og storbarnsplasser, blir den offentlige finansieringsandelen dermed særskilt høy for småbarnsplasser. Offentlig finansiering per småbarnsplass i kommunale barnehager er dermed så høy som 237 672 kroner eller 90,5 prosent av samlet finansiering, mens foreldrebetalingen utgjør kun 9,5 prosent. For småbarnsplasser i private barnehager utgjør foreldrebetalingen en noe større andel av samlet finansiering, 10,7 prosent. Foreldrebetalingen for plasser til store barn (3–5 år) utgjør 17,2 og 19,2 prosent av samlet finansiering i henholdsvis kommunale og private barnehager.94

De totale kostnadene til barnehager var i 2014 estimert til nær 48,1 milliarder, fordelt på 26,5 milliarder til kommunale barnehager og 21,6 milliarder til private barnehager. Dette inkluderer foreldrebetaling.95

I snitt koster en kommunal barnehageplass ca 20 000 kroner mer per år enn en privat plass. Halvparten av denne forskjellen skyldes at kommunale barnehager har flere barn med behov for særskilt tilrettelegging. Den andre halvdelen skyldes høyere personalutgifter i kommunale barnehager enn i private. Kommunale barnehager har høyere personaltetthet og høyere personalkostnader og pensjonskostnader enn private barnehager. Om lag 45 prosent av kommunenes totale kostnader til barnehagedrift gikk til private barnehager i 2014. Samme år var 53 prosent av barnehagene private.96

I gjennomsnitt brukte kommunene 142 000 kroner per barn i barnehage i 2014.97 Det er imidlertid stor variasjon mellom kommunene. Enkelte brukte så lite som 110 000 kroner, mens andre brukte over 240 000 kroner per barnehageplass. Et stort flertall av barna, 81 prosent, går i barnehager som brukte mellom 130 000 og 160 000 kroner per barnehageplass.98 Kommuner med god økonomi bruker mer per barn i barnehage enn mindre velstående kommuner.

Kommunene beregner tilskudd til private barnehager på bakgrunn av utgiftene til egne kommunale barnehager. Hvor mye en privat barnehage får i tilskudd, vil derfor variere mellom kommunene. Størrelsen på tilskuddet er regulert i forskrift om likeverdig behandling. I 2014 ble først tilskuddet til private barnehager hevet fra minimum 96 prosent av utgiftene til kommunale barnehager til minimum 98 prosent. Men fra 2016 bortfalt bestemmelsen om minimumssats, og private barnehager skal motta 100 prosent av utgiftene til en kommunal barnehageplass.99

Det er flere faktorer som påvirker hvor mye en kommune bruker på en barnehageplass. For eksempel er det krav til høyere pedagogisk tetthet for små barn (0–2 år) enn for store barn (3–5 år), noe som gir høyere utgifter for kommuner med mange små barn. I tillegg varierer andelen barn med deltidsplass mellom kommunene; mange med deltidsplass kan gi lavere kostnader. Også størrelsen på barnehagen påvirker utgiftene. Det er dyrere å drifte små barnehager, og særlig kommuner med spredt bosetting må ha små barnehager for å forhindre at barn får for lang reisevei til barnehagen. Også andelen barn med behov for spesialpedagogisk hjelp i kommunen påvirker utgiftene. Kommuner med en høy andel private barnehager har noe lavere utgifter til barnehage enn andre. Dette kan skyldes at tilskuddet til private barnehager frem til 2016/2017 ikke har tilsvart 100 prosent av den offentlige finansieringen av kommunale barnehager.100

I snitt utgjorde utgifter til barnehager om lag 15 prosent av kommunenes totale utgifter til å drifte kommunale tjenester. Andelen varierer imidlertid mellom kommunene, fra 5 til 25 prosent. For kommunene er det kun utgiftene til grunnskole og pleie- og omsorgstjenester som er høyere enn utgiftene til barnehage.101

Foreldrebetaling

Kostnaden for foreldre ved å benytte barnehagen er regulert gjennom forskrift om foreldrebetaling i barnehager. Forskriften slår fast at maksimalgrensen for foreldrebetaling fastsettes i Stortingets årlige budsjettvedtak. For 2017 er makspris for en fulltidsbarnehageplass 2 730 kroner per måned eller totalt 30 030 kroner per år fordelt på elleve betalingsmåneder. Barnehagene kan kreve betaling for kost (matpenger) i tillegg til maksprisen.

Det er flere moderasjonsordninger for foreldrebetaling i barnehagen. Det gis søskenmoderasjon, hvor foreldre minimum skal tilbys 30 prosent søskenmoderasjon for barn nummer to, og minimum 50 prosent moderasjon for tre eller flere barn.

Fra 1. mai 2015 trådte en ny regel om inntektsgradert foreldrebetaling i kraft. Den innebærer at foreldrebetalingen for første barn i barnehage ikke skal overstige seks prosent av husholdningens samlede inntekt, begrenset oppad til maksimalprisen.102 I 2017 blir gjelder dette for husholdsinntekt under 500 500 kroner. Dersom husholdningen har flere barn i barnehagen, skal husholdningen betale 70 prosent av det den betaler for det første barnet. Tidligere var det kun et krav om at kommunene skulle ha en ordning som skulle tilby barnefamilier med lavest betalingsevne en reduksjon av eller fritak for foreldrebetalingen, uten at det var nærmere bestemt hvem de med lavest betalingsevne var, eller hvor stor reduksjon de skulle få. Foreldre må søke om å få redusert foreldrebetaling på grunn av lav inntekt.

I tillegg til dette ble det fra 1. august 2015 innført såkalt gratis kjernetid, det vil si fritak for foreldrebetaling for 20 timer per uke, til alle fire- og femåringer eller barn med utsatt skolestart i husholdninger med en samlet inntekt under en inntektsgrense fastsatt av Stortinget. Fra 1. august 2016 er ordningen utvidet til også å omfatte treåringer. For barnehageåret 2016/2017 er grensen satt til 417 000 kroner.103 Foreldrene må søke om gratis kjernetid på grunn av lav inntekt.104

Enkelte kommuner har i tillegg andre ordninger. Drammen kommune har gratis barnehage for alle familier med lav inntekt (ikke begrenset til tre–fem-åringer), mens Nesseby kommune har gratis barnehage for alle (unntatt kostpenger på 400 kroner per måned). Det er også flere kommuner som tilbyr en lavere makspris enn den som er fastsatt av Stortinget.

I tillegg til maksimalpris for foreldrebetaling i barnehagen kommer foreldrefradraget i skattesystemet samt skattefradrag for bedriftsbarnehager (se kapittel 12 om skattefordeler).

Fra januar 2014 til januar 2015 økte foreldrebetalingen med 2,9 prosent. Økningen skyldes i all hovedsak økning i maksprisen. I perioden 2007 til 2013 ble maksprisen holdt på samme nominelle nivå, 2 330 kroner per måned, og foreldrenes andel av samlet finansiering av barnehagen gikk i denne perioden ned. Siden 2013 har maksprisen endret seg flere ganger. I 2014 var prisen 2 405 kroner, i 2015 økte den til 2 480 kroner, og videre til 2 580 kroner fra 1. mai 2015.105

I januar 2016 betalte en gjennomsnittlig husholdning 2 362 kroner per måned for en barnehageplass. I tillegg ble det på landsbasis krevd inn 274 kroner i gjennomsnitt i kostpenger og 5 kroner i tilleggsutgifter, slik at den gjennomsnittlige husholdningen betalte 2 641 kroner per måned, eller 29 051 kroner på årsbasis (elleve betalingsterminer). Årsaken til at gjennomsnittlig betaling er lavere enn maksprisen for en barnehageplass, er at flere husholdninger får betalingsmoderasjon for lav inntekt, gratis kjernetid, søskenmoderasjon og friplasser.106

I 2015 innvilget kommunene moderasjoner i foreldrebetalingen til husholdninger med lav inntekt for til sammen 226 millioner kroner: Om lag 20 000 husholdninger med 25 000 barn mottok moderasjon i foreldrebetalingen til barnehage som følge av den nye ordningen med maks 6 prosent av husholdningsinntekten til foreldrebetaling. I tillegg fikk 16 000 barn gratis kjernetid.107

11.1.3 Historikk om barnehager

Den første barnehageloven kom i 1975 og erstattet de hjemlene i barnevernsloven som til da hadde regulert drift av barnehager.108 Samtidig ble barnehage innført som fellesbetegnelse på alle former for pedagogisk tilrettelagt tilbud om pass av barn på dagtid, og erstattet tidligere betegnelser som daghjem og førskoleklasser. Barnehageloven har siden blitt revidert i 1996, 2006 og 2011. Den første rammeplanen kom i 1996 og gjennomgikk en større revidering i 2006.

Innføringen av en egen barnehagelov hadde to viktige siktemål: å sikre barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem, og å stimulere kommunene til økt utbygging av barnehager. Barnehageloven slo fast at utbygging og drift av barnehager var et kommunalt ansvar. I drøftelsen av lovens formål ble det vist til den grunnleggende betydningen de tidlige barneårene har for barnets videre utvikling. Videre ble utviklende og gode aktiviteter fremhevet som viktige i arbeidet med å viske ut sosiale skiller.109

I forbindelse med regjeringsskiftet i 2005 ble ansvaret for barnehagene overført fra Barne- og familiedepartementet til Kunnskapsdepartementet – og myndighetene signaliserer dermed at barnehagen inngår som det første, frivillige, leddet i utdanningsløpet.110 Samtidig beholdes den norske barnehagetradisjonen – med vekt på lek og omsorg her og nå – som et grunnlag for læring, men der barnehagen skal bidra i arbeidet med sosial utjevning.111

Historisk har debatten om barnehageutviklingen fulgt to hovedlinjer.112 For det første har det vært diskutert hvorvidt barnehagen skal være et sted som gir tilsyn og omsorg i hjemmenes sted, eller om barnehagen skal være en del av barns utdanning. For det andre har det vært diskutert om barnehagen skal være et sosialpolitisk virkemiddel, i betydningen et hjelpetiltak, eller om det skal være et pedagogisk utdanningstilbud.

I en stortingsmelding fra 2012–2013 lagt frem av Stoltenberg II-regjeringen113 slås det fast at barnehagen både skal være en velferdsordning som sikrer sosial utjevning, være tilgjengelig som et universelt gode, muliggjøre foreldres yrkesaktivitet, være en barndomsarena og utgjøre det første trinnet i utdanningen.114 Dette kan forstås som en videreføring av den norske barnehagetradisjonen med en vektlegging av barndommens egenverdi, samtidig som utdanning og kunnskap gis en sentral plass.115 Regjeringen Solberg har videreført linjen hvor barnehagen som en del av utdanningsløpet vektlegges. I sin stortingsmelding fra 2015–2016 pekes det på at et barnehagetilbud med lav kvalitet vil gå ut over barns utvikling og læring i hverdagen, mens et tilbud av høy kvalitet kan gi en god barndom og forebygge sosiale problemer og helseproblemer i fremtiden.116

Det er en pågående debatt om hva som skal være kunnskapsinnholdet i barnehagen. I 2016 vedtok Stortinget at målene for barnehagens arbeid med språk, lek, omsorg og sosial kompetanse skal tydeliggjøres, men det ble samtidig vedtatt at det ikke skal utarbeides veiledende normer for det språklige grunnlaget barn bør ha med seg fra barnehagen. Den nye rammeplanen skal gi en bedre sammenheng mellom skolens læreplaner og rammeplanen for barnehagen.117

Utbygging av barnehageplasser

Etterspørselen etter barnehageplasser var i flere tiår langt større enn barnehagetilbudet. Da barnehageloven ble innført i 1975, gikk færre enn 10 prosent av barn i barnehage. Det var et stort gap mellom småbarnsmødres yrkesaktivitet og tilbudet av barnehageplasser. Dette førte til at foreldre måtte se seg om etter andre former for tilsynsordninger. På 1980-tallet ble antallet førskolebarn passet av dagmamma fordoblet fra 30 000 til 60 000 barn.118

I løpet av de ti årene fra 1980 til 1990 ble 60 000 flere barnehageplasser tilgjengelig, og frem til 1994 økte antallet ytterligere med 40 000 til vel 180 000 plasser.119

I 1988 la regjeringen Brundtland II frem stortingsmeldingen Barnehager mot år 2000. Meldingen slo fast at målet var full barnehagedekning, definert som plass til alle barn mellom ett år og skolealder, der familiene ønsket en slik plass. Meldingen slo også fast at et slikt mål realistisk sett ikke kunne nås før år 2000.

Utbyggingen på siste halvdel av 1990-tallet var i stor grad rettet inn mot seksårsreformen i 1997, hvor obligatorisk skolestart for seksåringer ble innført. Sammen med innføringen av ett års foreldrepermisjon ble det i realiteten to årskull mindre det var nødvendig å bygge ut barnehageplasser til. Da seksåringene gikk over i skolen, ble barnehagedekningen forbedret, men totalt sett var det en nedgang i antallet barnehageplasser. Antallet barn i barnehage i 2001 var det samme som i 1996, året før seksåringene gikk over i skolen.120 Fremdeles var det ikke nok plasser til å dekke den økende etterspørselen.

I 2000 var barnehagedekningen 79 prosent for tre–fem-åringer, men under 40 prosent for ett–to-åringer. Målet satt på slutten av 1980-tallet om full barnehagedekning innen år 2000 ble ikke nådd.

I 2002 ble flertallsopposisjonen på Stortinget enige om en barnehageavtale, og regjeringen Bondevik II fulgte opp med en stortingsmelding i 2003. Forhandlinger i Stortinget resulterte i det såkalte barnehageforliket, som innebar en sterk opptrapping av barnehageutbyggingen, blant annet ved at kommunene ble pålagt utbyggingsplikt. Samtidig ble det innført en maksimumspris for foreldrebetaling av en barnehageplass. I tillegg ble det innført likebehandling i finansiering av kommunale og private barnehager. Etter barnehageforliket steg antallet barnehageplasser betraktelig.

I 2009 ble det innført rett til barnehageplass for barn i alderen ett–fem år, der barn født før 1. september etter søknad hadde rett til plass fra august det året de fyller ett år. På grunn av dette er det en del ettåringer som må vente noen måneder før de får plass. Fra 2016 gjelder også retten for barn født i september og oktober til en barnehageplass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år. Barnehagene har søknadsfrist i mars, med start i august. Oppstart i august er valgt fordi skolestart gjør at et årskull plasser i barnehagen frigjøres denne måneden. Det er også mulig å søke om barnehageplass utenom fristen, men man er da ikke garantert plass. Kommuner vil i de fleste tilfeller kunne tilby plass løpende underveis i året dersom det blir ledige plasser.

11.1.4 Bruk av barnehager

I 1994 gikk 43 prosent av barn i barnehagen. To tiår senere går 90 prosent, eller 283 000 barn, i barnehagen. Dekningsgraden varierer noe etter barnas alder og er lavest blant ettåringene på 70 prosent. For toåringer er dekningsgraden 91,6 prosent, mens den for femåringer er på 97,3 prosent. Kun 2,7 prosent av barna går ikke i barnehage året før de begynner på skolen.121

Kilde: Ellingsæter et al. 2016

Muligheten for foreldrene til å få til en direkte overgang fra foreldrepermisjon til arbeid vil avhenge av når på året barnet er født, tilgjengeligheten av småbarnsplasser i barnehagen i kommunen der man bor, og hvordan foreldrene velger å ta ut foreldrepermisjonen.122 En lavere dekningsgrad blant ettåringer kan forklares ved en kombinasjon av disse faktorene.

Det finnes ikke statistikk som viser hvor stor andel av foreldrene som tar ut ulønnet permisjon for å dekke «hullet» mellom foreldrepermisjon og opptak i barnehagen, men tall fra barnetilsynsundersøkelsen 2010 viser at om lag en tredjedel av mødrene som har rett til foreldrepermisjon, velger i etterkant av den lønnede permisjonen å ta ut noe ulønnet permisjon. Det er mest utbredt å ta ut mellom én og tre måneder ulønnet permisjon, og kun en svært liten andel tar ulønnet permisjon i mer enn tolv måneder. Det er mest utbredt å ta ut ulønnet permisjon i Agder og Rogaland. Det er ikke mulig å slå fast om uttak av ulønnet permisjon skyldes mangel på barnehageplass eller er et ønske om lengre tid hjemme med barnet.123 Det er også en del foreldre som velger ikke å søke barnehageplass for sin ettåring, og dette kan også forklare en lavere dekningsgrad for ettåringer enn for andre aldersgrupper. En lavere barnehagedekning blant toåringer skyldes mest sannsynlig at foreldrene velger ikke å søke om barnehageplass.

På fylkesnivå varierer dekningsgraden mellom 85 og 94 prosent (tall fra 2014). Fylkene med lavest dekningsgrad er Oslo (85 prosent) og Østfold, Vest-Agder og Rogaland (alle 88 prosent). Høyest dekningsgrad har Troms og Trøndelagsfylkene (94 prosent).

Alle kommuner oppfyller retten til barnehageplass.124 Det betyr at de barna som står på venteliste, ikke er definert som barn med rett til plass. Grunner til at barn står på venteliste, kan være at de er født for sent på året, at det har blitt søkt om plass etter hovedopptaket, eller at foreldrene ønsker plass i en annen kommune. I 2016 sto det 8 331 barn på venteliste. Det er en økning fra året før, spesielt for nullåringene.125 Enkelte barn kan stå på venteliste i flere kommuner.

De aller fleste barna har en heltidsplass i barnehagen, det vil si avtale om oppholdstid på 41 timer eller mer per uke. I 2015 hadde 94 prosent av barna heltidsplass. Faktisk oppholdstid kan avvike fra avtalt oppholdstid. Tall fra barnetilsynsundersøkelsen 2010 viser at barn på ett–fem år i snitt hadde en faktisk oppholdstid i barnehagen på 35 timer i uken, og at 19 prosent av barna oppholder seg i barnehagen tilsvarende avtalt heltidsplass, det vil si 41 timer per uke. Om lag 70 prosent av ett–to-åringer har en faktisk oppholdstid i barnehagen på mellom 25 og 40 timer per uke. Kortest faktisk oppholdstid har ett–to-åringer der mor jobber turnus; 45 prosent av dem er i barnehagen mindre enn 25 timer per uke. Lengst faktisk oppholdstid i barnehagen har barn mellom tre og fem år der mor jobber 37 timer eller mer i uken.126

Yrkesaktiviteten blant mødre med barn mellom ett og fem år gikk opp i tidsrommet 2002–2010. Dette gjelder for ulike grupper av mødre; både mødre med ulik samlivsstatus, utdanningsnivå, husholdningsinntekt, fødeland og ulikt antall barn har økt sin yrkesaktivitet. Blant barn med yrkesaktive mødre økte den gjennomsnittlige ukentlige arbeidstiden fra 22,3 timer i 2002 til 28,4 timer i 2010. Andelen som hadde to foreldre med lang arbeidstid (minst 40 timer per uke), var imidlertid lav både i 2010 og 2002.127

Forskjellene mellom barnehagebruk blant deltidsarbeidende mødre og mødre som jobber heltid, har blitt mindre. I 2002 hadde 48 prosent av barn av deltidsarbeidende mødre (jobber mindre enn 30 timer per uke) barnehage som viktigste tilsynsordning, mot 72 prosent av barn av mødre som arbeidet 40 timer eller mer. I 2010 var de tilsvarende andelene 90 og 97 prosent. Barn av mødre som jobber deltid, har i større grad deltidsplass i barnehagen sammenlignet med heltidsarbeidende mødre. I 2010 hadde 29 prosent av barn av mødre som arbeider deltid, deltidsplass i barnehagen.128

Det har vært et uttalt politisk ønske at så mange minoritetsspråklige barn som mulig skal gå i barnehagen.129 Per 2014 var det 41 000 barn med minoritetsspråklig bakgrunn i barnehagen. Dekningsgraden blant minoritetsspråklige femåringer er høy, på over 95 prosent, mens den er noe lavere for de yngste barna. Blant minoritetsspråklige toåringer var den i 2014 på 79 prosent. Rundt 35 prosent av minoritetsspråklige barn i barnehage har fått tilbud om særskilt språkstimulering, men andelen varierer mellom fylkene. I Troms, Sogn og Fjordane, Oppland og Vestfold fikk over halvparten av barna dette tilbudet, mens andelen i Oslo, Hordaland og Finnmark er 25 prosent.

Andelen minoritetsspråklige barn som går i barnehage, øker med alderen, og for femåringene er forskjellen mellom minoritetsspråklige og majoritetsspråklige barn i praksis borte. Det er blant ettåringene man kan se den største forskjellen. I 2014 gikk 40 prosent av minoritetsspråklige ettåringer i barnehage, sammenlignet med 74 prosent av majoritetsspråklige barn. Den gruppen som viser den største veksten over de tre årene mellom 2012 og 2014, er toåringene. Her ser man en klar økning i barnehagedeltakelsen blant minoritetsspråklige barn, fra 68 prosent i 2012 til 77 prosent i 2014. Blant andre barn i samme aldersgruppe finner man ikke den samme økningen. Her lå deltakelsen fast på 94 prosent i hele perioden. Det kan tenkes at dette har sammenheng med den regelendringen som medførte at kontantstøtten til toåringene ble fjernet. Det var en vesentlig høyere andel familier med innvandrerbakgrunn som mottok kontantstøtte for toåringer. Endringer i regelverket for kontantstøtte kan ha ført til en høyere andel minoritetsspråklige toåringer i barnehage. Fra 2014 til 2015 gikk dekningsgraden litt ned blant minoritetsspråklige barn mellom to og fem år.

Barnetilsynsundersøkelsen fra 2010 viser at barnehagebruken er noe lavere blant barn som er ett–to år når mors fødeland er i Afrika, Asia eller Latin-Amerika. Om lag to tredjedeler av disse barna går i barnehage, mens 34 prosent passes av foreldrene. Tall lagt frem fra Barne- og likestillingsdepartementet viser at i 2014 gikk 77 prosent av minoritetsspråklige toåringer i barnehage, men disse tallene viser ikke ulike andeler etter mors fødeland.

I 2014 mottok 7 800 barn spesialpedagogisk hjelp i barnehagen. Dette utgjør om lag 2,7 prosent av alle barn i barnehage. I tillegg er det 400 barn i alderen null–seks år som ikke går i barnehage, men som får spesialpedagogisk hjelp utenom barnehagen. Om lag halvparten av landets barnehager har blitt tildelt ekstra ressurser i form av materiell eller personell til barn eller grupper som har et utvidet behov for tilrettelegging.130

Deltakelse i barnehagen er noe høyere for barn av foreldre som er i jobb, har lang utdanning og høy inntekt, men forskjellene er mindre blant barn mellom tre og fem år enn for barn mellom ett og to. I aldersgruppen tre til fem år er barnehagedeltakelsen høy i alle familietyper; den laveste deltakelsen er blant familier med en eller ingen lønnsinntekt, hvor deltakelsen er 87 prosent. Blant enslige forsørgere og toinntektsfamilier er så å si alle barn i barnehagen. I aldersgruppen ett til to år er det noe større variasjon i barnehagedeltakelsen. I den yngste aldersgruppen er barnehagebruken høyere blant foreldre med høy inntekt enn med lav inntekt (henholdsvis 83 og 62 prosent).

En liten andel barn – ett av ti barn mellom ett og fem år – går ikke i barnehage. Tall fra barnetilsynsundersøkelsen fra 2010 viste at av disse blir et flertall passet av foreldrene (over 9 prosent), en halv prosent passes av dagmamma eller praktikant og en halv prosent har andre tilsynsordninger for sine barn.131 I praksis vil dette si at tilsyn av barn under skolealder for de aller fleste familier er et spørsmål om enten barnehage eller å være hjemme med mor eller far.

Kvelds- og nattåpne barnehager

Tilgjengelighet til en barnehage er ikke bare styrt av tilgangen til en barnehageplass, men er også bestemt ut fra barnehagens åpningstid. Det er mange foreldre som har arbeidstid utenfor normalarbeidsdagen, og som således ikke har samme nytte av et barnehagetilbud på dagtid. Sverige har hatt både kvelds- og nattåpne barnehager i mange år som et tilbud til foreldre som jobber utenom normalarbeidsdagen.

11.1.5 Kunnskap om barnehagens betydning for barn og foreldre

Det har vært satset mye de siste årene på å øke kunnskapsgrunnlaget om barnehager i Norge, og det er igangsatt en rekke forskningsprosjekter om barnehagen. Med tilnærmet full barnehagedekning, innføringen av makspris og moderasjonsordninger i foreldrebetalingen er de strukturelle barrierene mot deltakelse i barnehagen blitt redusert. Flere forskningsprosjekter handler om kvalitet og innhold i barnehagetilbudet.132 Barnehagetilbudet må være av tilstrekkelig god kvalitet for å sikre barns utviklingsmuligheter.

Det foreligger en del forskning om barnehagens betydning for barns utvikling, sosial utjevning og integrering, foreldres yrkesaktivitet samt holdninger til barnehagen.

Foreldrebetaling og bruk av barnehage

I barnetilsynsundersøkelsen fra 2010 ble foreldrenes faktiske utgifter til barnehage undersøkt. Undersøkelsen viste at lavinntektsfamiliene brukte 12 prosent av inntekten etter skatt på utgifter til barnehage. Tilsvarende tall for øvrige husholdninger var 5 prosent.133 Få foreldre, både i 2002 og 2010, begrunnet imidlertid valget om ikke å søke barnehageplass for barnet med at barnehage er for dyrt. Dette gjaldt også foreldre med forholdsvis lav inntekt. I 2002 svarte 8 prosent av foreldre til ett- og toåringer og 14 prosent av foreldre til tre- til femåringer at de ikke brukte barnehage fordi det var for dyrt. Tilsvarende andeler i 2010 var henholdsvis 9 og 5 prosent.134 Siden denne undersøkelsen ble gjennomført, har det blitt innført moderasjonsordninger for lavinntektsfamilier.

En beregning fra 2016 basert på inntektsstatistikken til Statistisk sentralbyrå viser at rundt 19 prosent av husholdningene i Norge med barn i barnehagealder (null–fem år) skulle ha krav på redusert foreldrebetaling ned til 6 prosent av samlet skattepliktig inntekt. Tall fra BASIL135 indikerer imidlertid at bare 10 prosent av barn i barnehage har fått innvilget moderasjon eller friplass på grunn av lav inntekt. Dette kan skyldes feilkilder i dataene. I aldersintervallet null til fem år trenger ikke de minste barna å ha startet i barnehagen ennå, mens de eldste kan ha startet på skolen. I tillegg er inntektstallene basert på selvangivelsen fra 2014, slik at inntektssituasjonen til husholdningen kan ha endret seg. Misforholdet mellom andelene kan også skyldes at foreldre ikke har søkt om moderasjon, eller at det blant barna som ikke går i barnehage, er mange familier med lav inntekt som ville ha fått moderasjon i betalingen dersom de hadde gått i barnehage.136

Grensen for moderasjonsordningen på 6 prosent av husholdningsinntekten var i januar 2016 på 486 750 kroner. Blant husholdninger med barn i barnehagealder og en inntekt på mellom 150 000 og 200 000 kroner hadde 64 prosent søkt og fått innvilget moderasjon. Andelen faller for hvert steg oppover i inntektsfordelingen til 17 prosent av husholdninger med inntekt mellom 450 000 kroner og opp til grensen. Tallene referert her tar utgangspunkt i inntektsstatistikken. Det er ikke mulig, basert på denne undersøkelsen, å se hvorvidt lavinntektsfamiliers lave bruk av moderasjonsordninger skyldes at barn fra disse husholdningene i mindre grad bruker barnehage, eller om husholdningene bruker barnehage uten å ha søkt om lavere foreldrebetaling.137

Forsøk med gratis kjernetid

Siden 1998 har det vært gjennomført ulike forsøk med gratis kjernetid i barnehage rettet mot områder med en høy andel barn med innvandrerbakgrunn og områder med sammensatte levekårsutfordringer. Forsøkene har foregått i seks bydeler i Oslo, to områder i Drammen og tre skolekretser i Bergen, under noe ulike vilkår. Forsøkene med gratis kjernetid har i stor grad vært utformet som en pakke av tiltak rettet mot familier med innvandrerbakgrunn med lav inntekt, og har bestått av gratis deltidsplass i barnehage, rekrutteringsarbeid for å få familiene i målgruppen til å søke om barnehageplass, språkarbeid samt kompetanseheving blant de barnehageansatte. I Oslo har ordningen med gratis kjernetid inngått som en del av områdesatsingene i Groruddalen og i Oslo Sør (Søndre Nordstrand) som løper til henholdsvis 2016 og 2017. I disse områdene har forsøket omfattet alle fire- og femåringer.138

Tidligere utredninger har foreslått bruk av gratis kjernetid for å nå ut til målgruppen av familier med innvandrerbakgrunn med lav inntekt. I NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget ble det foreslått å innføre 20 timer gratis kjernetid. Fordelingsutvalget foreslo at tilbudet med gratis kjernetid burde være universelt, at det skulle innføres gradvis for alle aldersgrupper, men at det først burde fases inn for femåringer. Videre foreslo Fordelingsutvalget å innføre en gratis, obligatorisk, kjernetid for femåringer, for å sikre alle barn et minimum av pedagogisk tilbud før skolestart. Utvalget forslo også gradvis å utvide denne ordningen til å gjelde flere aldersgrupper.

Brochmann-utvalget foreslo å videreføre ordningen med gratis kjernetid i barnehagen, samt å vurdere å utvide ordningen til yngre barn og til flere geografiske områder.139 Utvalget foreslo dette som et tiltak for å bedre integreringen og språkopplæringen blant barn med innvandrerbakgrunn. Utvalget la også vekt på å finne tiltak for å bedre integreringen av foreldre, og særlig for å øke yrkesdeltakelsen blant kvinner med innvandrerbakgrunn. Utvalget foreslo derfor også at ordningen med gratis kjernetid alltid bør kombineres med tiltak for å få foreldrene i arbeid.

En evaluering av et tidlig forsøk med gratis kjernetid i Oslo fra 1998 fant at barn med innvandrerbakgrunn som deltok i prosjektet, hadde bedre avgangskarakterer fra grunnskolen enn barn som ikke deltok. Effektene ble målt ti år etter og var sterkest for jenter fra familier med innvandrerbakgrunn. Studien fant ingen effekt på avgangskarakterene fra grunnskolen for gutter med innvandrerbakgrunn.140

Et større prosjekt med gratis kjernetid i områder i Oslo med høy andel minoritetsspråklige barn ble gjennomført i perioden 2006 til 2014. Formålet med forsøket var å forberede barn på skolestart, bidra til sosialisering og bedre norskkunnskapene til minoritetsspråklige barn. Barna fikk gratis opphold i barnehage inntil 20 timer per uke. Forsøket inkluderte også rekrutteringstiltak og kompetansetiltak for ansatte i barnehagene, samt et lavterskeltiltak rettet mot foresatte. Forsøket startet i 2006 med 10 millioner kroner og vokste til knappe 70 millioner kroner i 2014. En evaluering av dette forsøket fant at gratis kjernetid hadde bidratt til en økning i barnehagebruken blant barn med innvandrerbakgrunn i forsøksområdene på omtrent 15 prosent. Evalueringen fant også at barn med innvandrerbakgrunn fra forsøksbydelene gjorde det bedre på kartleggingsprøver i lesing og regning i første og andre trinn på barneskolen enn barn med innvandrerbakgrunn som ikke hadde deltatt i forsøket. Evalueringen fant derimot ingen effekter på innvandrerforeldres arbeidstilknytning som resultat av tilbudet om gratis kjernetid i barnehage. Dette kan ha sammenheng med at det ikke var forsøkets intensjon at det skulle bidra til økt arbeidsmarkedstilknytning. Forsøket inneholdt et element om aktivisering av foreldre, men dette var mer tenkt som lavterskeltilbud til mødre med innvandrerbakgrunn, som språkgrupper og lignende. Det kan også være at det finnes flere terskler enn mangelen på et barnehagetilbud for innvandrerforeldres yrkesdeltagelse. Kvalitative undersøkelser fant at et tilbud om gratis kjernetid og et offensivt rekrutteringsarbeid bidro til at man fikk flere barn med innvandrerbakgrunn inn i barnehagen.141 En oppfølgingsstudie viste at kartleggingsprøver på tredje trinn var i tråd med resultatene fra første og andre trinn, og at den positive effekten på skoleprestasjoner til barn som var med i forsøket, vedvarte.142

I 2015 ble det innført en nasjonal ordning med gratis kjernetid på 20 timer per uke til lavinntektsfamilier med barn i aldersgruppen tre–fem år. Den nasjonale ordningen skiller seg noe fra prøveordningen med gratis kjernetid ved at den kun inneholder et tilbud om en gratis deltidsplass og ikke andre tiltak, som for eksempel språkopplæring og kompetanseheving. Den nasjonale ordningen er heller ikke rettet særskilt inn mot familier med innvandrerbakgrunn, men omfatter alle familier med lav inntekt. Foreldre må selv søke om å få innvilget gratis kjernetid.

Barnehagens betydning for foreldres yrkesaktivitet

Det har vist seg vanskelig å etablere klare resultater om sammenhengen mellom norske foreldres arbeidstilbud og foreldrebetaling i barnehager. Et åpenbart kompliserende element i empiriske undersøkelser av dette er at tilgangen til tjenesten har vært under utvikling i de siste tiårene. En studie basert på data fra 1970-tallet viser at i barnehagemarkedet, med den mangelen på tilgang til plass som det var den gangen, hadde prisendringer neglisjerbare effekter på foreldres arbeidstilbud, sannsynligvis fordi yrkesaktive foreldre byttet ut dagmamma med barnehage da prisen på barnehage gikk ned.143 Små effekter på arbeidstilbudet ser man også når det benyttes nyere data fra 1990-tallet.144 I en analyse som anvender data fra 2000-tallet, finner man klarere effekter på arbeidstilbudet av prisendringer for en barnehageplass. Det er imidlertid uklart hva som er effekter av foreldrebetaling, og hva som er effekter av økt tilgang til barnehageplasser, gitt at dataene er fra perioden etter barnehageforliket.145 En annen studie sammenligner endringer i arbeidstilbudet før og etter barnehageforliket i 2002. Studien finner klare effekter av økt tilgang på barnehageplasser på mødres arbeidstilbud, særlig blant mødre med de yngste barna.146 En annen studie har sett nærmere på effekten av endringer i foreldrebetalingen på mødres arbeidstilbud ved å analysere data før og etter innføringen av maksprisreformen i 2006. Studien finner at en makspris økte mødres arbeidstilbud ved at sannsynligheten for å være i jobb blant mødre som ikke tidligere var yrkesaktive, økte. Maksprisreformen hadde imidlertid liten effekt på arbeidstilbudet til mødre som allerede var i jobb.147

Kornstad og Thoresen (2007) diskuterer distinksjonen mellom effekter av mangel på tilgang til barnehageplass og pris på barnehageplass mer eksplisitt, i en strukturell arbeidstilbudsmodell. Resultatene deres gir ikke nødvendigvis støtte til at en bedre tilgang på barnehageplass skulle øke foreldrenes prisfølsomhet. Det kan argumenteres for at når alle har tilgang til det prefererte passalternativet (barnehage), er foreldrenes arbeidstilbud lite påvirket av endringer i foreldrebetalingen. En rimelig tolkning av disse resultatene er muligens at tilgang til barnehagetjenesten betyr mer for arbeidstilbudet enn prisen på en barnehageplass.

Et annet kompliserende element når man skal vurdere effekter av prisendringer på arbeidstilbudet, er at det også avhenger av sysselsettingen. En studie basert på svenske data finner for eksempel at foreldre responderer lite på en prisreduksjon når sysselsettingen blant både kvinner og menn er høy.148 Det kan også nevnes at innvandreres arbeidstilbud ser ut til å være lite påvirket av gratis barnehage.149

Sosiale forskjeller i barnehagedeltakelse

Barnehagen blir sett på som en viktig arena for å utjevne sosiale forskjeller og integrere barn med innvandrerbakgrunn. Tidligere forskning har dokumentert sosiale forskjeller i bruken av barnehage. Foreldre med høy utdanning har hyppigere brukt barnehage for sine barn enn foreldre med lav utdanning og inntekt.150 Barn med innvandrerbakgrunn har vært underrepresentert i barnehagene.151 Etter som andelen barn i barnehage har økt, har disse forskjellene blitt mindre.

En studie undersøkte betydningen av ulike forhold for hvorfor barn i alderen ett–to år gikk eller ikke gikk i barnehage.152 Studien fant at barnehagedeltakelsen øker med mors utdanningsnivå, og at det er forskjeller mellom landsdeler i barnehagedeltakelsen blant de minste barna. Agder-fylkene har en høyere andel ett- og toåringer som ikke går i barnehage, sammenlignet med resten av landet. Den samme analysen viser at antallet barn mellom null og tre år i husholdningen ikke virker inn på sannsynligheten for å gå i barnehage, men at det er mer vanlig at foreldrene passer barna når det er minst tre større barn i husholdningen. Store søskenflokker innebærer dermed lavere barnehagedeltakelse for ett- og toåringene. Videre fant studien at barn oftere blir passet av foreldrene når mor er født i Asia og Afrika, enn når mor er født i Norge. Det er derimot ingen forskjell i barnehagebruk mellom barn med mor født i Norge og barn med mor født i andre EU/EØS-land. Studien fant ingen klar forskjell i bruk av barnehage for ett- og toåringer mellom husholdninger med ulikt inntektsnivå. Siden husholdningsinntekten henger sammen med mors utdanningsnivå og fødeland, er det heller disse faktorene som forklarer lavere barnehagebruk enn lav husholdningsinntekt i seg selv.

En kvalitativ undersøkelse blant foreldre med barn i alderen tre til fem år som ikke gikk i barnehage, ble gjennomført i 2010. Foreldrene i undersøkelsen oppga ulike begrunnelser for ikke å velge barnehage, blant annet verdien for barnet av å være hjemme med foreldrene, friheten til selv å velge på vegne av sine barn, og at de ikke ønsket å utsette barna for et gjennomorganisert og stressende liv i barnehagen.153 Foreldrene uttrykte i liten grad at økonomiske og praktiske hensyn var årsaken til at barna ikke gikk i barnehagen. Forskerne mener likevel at økonomi eller andre omstendigheter kan ha betydning, og at det vanligste nok var at praktiske, økonomiske og mer ideologiske forhold virker sammen til en beslutning om ikke å benytte barnehagen.

Barnehagens betydning for barns læring og utvikling

Det finnes etter hvert et stort kunnskapsgrunnlag basert på internasjonale og nasjonale studier om hvordan barnehager påvirker barn. En gjennomgang av forskningen viser at barns læring og utvikling er avhengig av at personalet har god kompetanse, og at det er god kvalitet på relasjonene mellom voksne og barn. Videre viser norske studier at det ikke er holdepunkter for at tidlig start i en barnehage med god kvalitet er uheldig. God kvalitet på barnehagen er også viktig for barns språkutvikling og generelle utvikling. Flere studier dokumenterer også gode effekter av å satse på barnehage av god kvalitet som forebyggende tiltak.154

En internasjonal kunnskapsoversikt som også inkluderte Norge, finner at det å ha gått i barnehage eller førskolestart har positive effekter på barns skoleprestasjoner, gjennom ungdomsårene og helt inn i voksen alder.155 Positive effekter av barnehage er imidlertid avhengig av et tilbud med høy kvalitet til en rimelig pris. Studien finner videre at utsatte barn har den største nytten av et godt barnehage- eller førskoletilbud. Enkelte land har i noen grad satset på å utvikle et mer selektivt barnehagetilbud rettet mot svakere grupper. Internasjonale forskere har pekt på at et målrettet tilbud til de mest utsatte gruppene av barn, fremfor et universelt tilbud, kan ha en mer målrettet samfunnsøkonomisk nytte. Samtidig kan universelle tilbud ha andre fordeler, som økt politisk støtte til å forbedre kvaliteten på det universelle tilbudet, samt at det gir alle barn i et land en felles ramme for et opplæringstilbud før skolestart. I tillegg vil universelle, rimelige barnehagetilbud ha effekt på andre forhold, som økt yrkesdeltakelse blant kvinner, fordi den relative kostnaden ved å forbli hjemmeværende vil øke.

Det har blitt gjennomført en rekke norske forskningsprosjekter som belyser hvordan barn påvirkes av å gå i barnehage, og flere store norske prosjekter om barnehage er også igangsatt og er under gjennomføring.156 Flere av disse studiene er basert på longitudinelle data og kommer fra ulike fagmiljøer som økonomi, medisin og psykologi. Forskerne studerer ulike utfall for barn av å gå i barnehage, som barns sosioemosjonelle utvikling, atferdsproblemer hos barn, barns språkutvikling og barnehagens betydning for senere prestasjoner i skole og arbeidsliv. Hovedfunnene fra norske studier er at barn fra lavinntektsfamilier og familier med innvandrerbakgrunn gjennomgående har positive effekter av å starte tidlig i barnehagen. For andre barn finner man på kort sikt færre direkte positive effekter, men man finner heller ingen negative effekter på barns utvikling av å gå i barnehage.157

Flere norske studier har sett på atferdsproblemer hos barn og om disse er knyttet til tidlig barnehagestart. Studiene konkluderer med at de ikke finner økte tendenser til atferdsproblemer blant barn som går i barnehage i Norge, sammenlignet med barn som ikke går i, eller som starter sent i, barnehage. Flere studier fra USA har imidlertid funnet en slik sammenheng. At man ikke finner en slik sammenheng i Norge, forklarer forskerne med at svært mange barnehager i USA har en lav kvalitet.158

En norsk studie undersøkte langsiktige konsekvenser av barnehageutbyggingen som fant sted på 1970-tallet og fremover, på utdanningsnivå og arbeidsmarkedsdeltakelse blant personer som hadde gått i barnehage, sammenlignet med personer som ikke gikk i barnehage. Studien finner at utbyggingen av barnehagetilbudet har hatt en positiv effekt på barnas videre utdanning og arbeidsmarkedstilknytning. Virkningen har vært særlig stor for utsatte barn og barn til mødre med lav utdanning.159

Holdninger til og tilfredshet med barnehagen

Holdningene til bruk av barnehage har endret seg over tid. I en spørreundersøkelse fra 1970-tallet blant ansatte i daginstitusjoner svarte rundt halvparten at barn i alderen ett–to år ikke bør være i daginstitusjon. Halvparten av de ansatte mente også at barn på fire–fem år ikke burde være i daginstitusjon mer enn fire timer per dag.160 I 1976 var yrkesdeltakelsen blant mødre med barn under tre år 20 prosent, og 29 prosent for mødre til barn i alderen tre–fem år.161 Barn i førskolealder ble på denne tiden i hovedsak tatt hånd om av mødrene hjemme.

I takt med at flere foreldre benytter barnehage, har holdningene til barnehagen blitt mer positive. I tillegg har det vært en bred politisk enighet om at barnehage er et godt og ønskelig tilbud for alle barn, noe som også kan ha bidratt til disse positive holdningene til barnehage blant foreldre.162

Tall fra barnetilsynsundersøkelsene viser at foreldres holdninger til bruk av barnehage har endret seg, også i løpet av 2000-tallet. Mødre har en sterkere oppslutning om barnehage i 2010 enn i 2002. For eksempel mente 83 prosent av mødre til femåringer at barnehage var den beste tilsynsordningen, mot 52 prosent i 2002. Andelen som mener at barnehage er den beste tilsynsordningen, er lavere blant foreldre med små barn. Blant mødre til ettåringer mente 18 prosent i 2010 og 9 prosent i 2002 at barnehage var den beste tilsynsordningen. Oppslutningen om heltidsbarnehage som en god tilsynsordning for barn økte i alle grupper av mødre i tidsrommet 2002 til 2010, og i 2010 var det kun beskjedne forskjeller mellom ulike utdannings- og inntektsgrupper i andelen som mente at barnehage på heltid var den beste løsningen for toåringer.163 Geografiske skiller i holdninger til barnehage har også blitt mindre over tid.

Kunnskapen om hvordan barn selv mener at de har det i barnehagen, er relativt begrenset, men noen studier har forsøkt å kartlegge dette. I to mindre studier fra 2012, hvor barn har blitt observert og intervjuet, konkluderer forskerne med at de fleste barn trives godt i barnehagen, de har mange venner og synes barnehagen er et fint sted å være, men en betydelig andel svarer også at de synes det er «sånn passe» å være i barnehagen. Om lag 10 prosent av barna trives ikke så godt i barnehagen, og gutter trives dårligere enn jenter. Foreldre mener i større grad at barnet trives, og er tryggere enn det barnet selv gir uttrykk for.164 En landsrepresentativ studie fant også at ifølge barnehagepersonellet er det om lag 4 prosent av femåringene som ikke finner seg til rette i barnehagen, 8 prosent av barna har dårlig selvtillit og vansker med å hevde seg i barnegruppen, og om lag to av ti barn mangler en venn å leke med.165

11.1.6 Barnehage i andre nordiske land

Danmark

Det finnes ulike former for daginstitusjoner i Danmark: Vuggestuer er rettet inn mot barn i alderen åtte måneder til tre år, mens børnehaver i hovedsak er et tilbud for barn mellom tre og fem år. I tillegg finnes det aldersintegrerte institusjoner som dekker flere aldersgrupper, for eksempel null–to år og tre–fem år. Noen institusjoner har også dagtilbud til barn i skolealder. Det har vært en tendens til at børnehaver og vuggestuer omdannes til aldersintegrerte institusjoner med barn i ulike aldersgrupper. I tillegg har man også et system med dagpleie,166 hvor barn passes hjemme i dagpleiers private hjem. Dette tilbudet er vanligst til barn under tre år. En dagpleier kan maksimalt passe fem barn, men det kan være opptil ti barn i et dagpleiehjem hvis det er flere voksne. Både daginstitusjoner og dagpleiehjem kan være kommunale eller private.167

I 2014 gikk 67 prosent av barna i aldersintegrerte institusjoner, 17 prosent gikk i børnehave, 13 prosent i dagpleie og 3 prosent i vuggestuer.

Reglene for foreldrebetaling avhenger av om barnet går i en kommunal eller privat daginstitusjon. Når et barn har plass i kommunal daginstitusjon, gir kommunen et tilskudd til dagtilbudet. Foreldrenes betaling for plass i dagtilbudet skal maksimalt utgjøre 25 prosent av brutto driftsutgifter per barn for driften av det enkelte dagtilbud. De 25 prosentene utgjør dermed et tak for foreldrebetalingen. Dette betyr at kommunens tilskudd til plassen skal utgjøre minst 75 prosent av bruttodriftsutgiftene per barn eller 75 prosent av de gjennomsnittlige bruttodriftsutgiftene per barn. Det er opp til kommunen å bestemme om tilskudd og foreldrebetaling fastsettes som institusjonsutgift eller som gjennomsnittsutgift.

Kommunen gir også tilskudd til private daginstitusjoner, men de samme reglene for tak på foreldrebetalingen gjelder ikke de private institusjonene. Årsaken til at det ikke er et eget tak på foreldrebetalingen i private daginstitusjoner, er at foreldrene selv velger om deres barn skal gå i privat barnehage, og det anses ikke som det offentliges ansvar å bestemme prisen på de private institusjonene. Eventuelle høyere kostnader forbundet med plass i en privat barnehage må dekkes av foreldrene selv.168

Årlige utgifter til foreldrebetaling varierer mellom de ulike kommunene, og varierer også med alder på barnet. Det koster mer for en plass for de minste barna enn for barn mellom tre og fem år. I 2016 var gjennomsnittlig månedspris for barn fra null til to år i daginstitusjon 2 877 DKR, og for barn fra tre til fem år var prisen 1 657 DKR. For de minste barna i dagpleie var gjennomsnittlig månedspris 2 486 DKR. På grunn av ulike moderasjonsordninger betaler ikke alle foreldre full pris.169

Moderasjonsordningene omfatter blant annet økonomisk friplasstilskudd, som gis til foreldre med inntekt under en viss grense. Det må søkes om økonomisk friplasstilskudd, og størrelsen på tilskuddet er gradert etter husholdningsinntekt.170

Det gis søskentilskudd til foreldre med mer enn ett barn i enten dagtilbud, fritidshjem, skolefritidsordning eller privat barnepass. Søskentilskuddet utgjør halv pris for den billigste plassen. Det gis også redusert foreldrebetaling til barn med nedsatt fysisk eller psykisk funksjonsevne171 og til barn hvor kommunen har vurdert at barnet har særlig utbytte av å gå i barnehage på grunn av sosiale eller pedagogiske behov, og hvor betalingsspørsmålet vanskeliggjør barnets opphold i daginstitusjon.172

Danmark har en høy andel barn i barnehage: Om lag 95 prosent av barna i aldersgruppen ett–fem år gikk i barnehage i 2014. Andelen barn i barnehage i ulike aldersgrupper var 17,7 prosent av nullåringer, 89,7 prosent av ett–to-åringer og 97,5 prosent av tre–fem-åringer.

Sverige

Den svenske barnehagen går under betegnelsen förskola173 og er for barn mellom ett og fem år. For seksåringene finnes det et eget skoleforberedende tiltak kalt förskoleklass. Begge tilbudene kan være enten kommunalt eller privat drevet.

I perioden 2001–2003 ble det gjennomført en rekke reformer for å bedre tilgjengeligheten til barnehage i Sverige. I 2003 ble det innført gratis förskola i minst 525 timer per år (15 timer per uke) for fire- og femåringer. Fra høsten 2011 gjelder denne retten også treåringer. Tilgang til barnehageplass har vært betinget av foreldres økonomiske aktivitet, og reformene innebar blant annet at også barn av arbeidsløse foreldre og foreldre som var ute i foreldrepermisjon og hjemmeværende, fikk rett til gratis barnehageplass 15 timer per uke.

I den samme reformen ble det også innført et maksprissystem (maxtaxa) for foreldrebetaling. I 2016 var satsene for maksimal foreldrebetaling for henholdsvis første, andre og tredje barn på 3, 2 og 1 prosent av husholdningens bruttoinntekt, men maksimalt henholdsvis 1 313 SEK, 875 SEK og 438 SEK per måned i foreldrebetaling. Kommunene kan selv velge om de ønsker å senke foreldrebetalingene ytterligere under disse grensene.174

I Sverige har alle barn rett til barnehageplass fra høsten det året de fyller tre år, og kommunene skal tilby alle barn i alderen tre–fem år minst 525 timer (15 timer per uke) gratis plass i förskolan.175 Fra og med ettårsalderen skal barn tilbys plass i barnehage fire måneder etter at det søkes om plass. Kommunene oppfyller dette kravet, og det er ikke barnehagekø i Sverige, men ikke alle foreldre får plass i den foretrukne barnehagen.

Etter endringer i skoleloven og læreplanen for förskolan i 2010 har förskolan blitt en integrert del av skolevesenet, og det har blitt et sterkere fokus på det pedagogiske innholdet. Med en tettere sammenbinding til skolevesenet har barnehagens rolle som det første steget i utdanningsløpet blitt tydeliggjort i Sverige.176

Seksåringene i Sverige går i förskoleklass, som er et skoleforberedende tilbud med vekt på å stimulere utvikling og læring ut fra et helhetssyn på eleven. Tilbudet er ikke obligatorisk. For förskoleklass gjelder det samme systemet for makspris for foreldrebetaling som i barnehagen, med tilbud om minimum 525 timer (15 timer per uke) gratis plass. Hvorvidt förskoleklassen skal bli obligatorisk eller alternativt inngå som første år i et tiårig skoleløp, som i Norge, er under utredning. Obligatorisk skolestart i Sverige er i dag sju år.

Det pedagogiske arbeidet i barnehagen følger en egen læreplan, først innført i 1998, og revidert i 2010. Både de kommunale og private barnehagene er pålagt å følge den samme læreplanen.

De aller fleste barnehager har et tilbud på dagtid, men det finnes også barnehager som er åpne på kveldstid og nattestid. Dette er et tilbud til foreldre som jobber ubekvem arbeidstid, som skift- og turnusarbeid.

En høy andel av svenske barn går i barnehage. I 2015 gikk 75,9 prosent av barn i alderen ett–tre år og 94 prosent av barn i alderen fire–fem år i barnehage. Totalt gikk 83,2 prosent av barna i alderen ett–fem år i barnehage. Samme år gikk 96,5 prosent av barna i förskoleklass.177

11.2 Skolefritidsordning (SFO)

11.2.1 Dagens skolefritidsordning

Kommunene er pålagt å ha et tilbud om skolefritidsordning (SFO) før og etter skoletid for elever i 1. til og med 4. årstrinn, og for barn med særskilte behov i 1. til og med 7. årstrinn. Plikten gjelder for skoleåret, og kommunene plikter ikke å ha tilbud i feriene.

Rektor ved den enkelte skole har i de aller fleste tilfeller det overordnede ansvaret for skolefritidsordningen. SFO er hjemlet i opplæringsloven, men uten at det stilles pedagogiske eller andre krav til kvalitet og innhold i tilbudet, slik det gjøres for skole og barnehage.178 I opplæringsloven § 13-7 heter det blant annet at «skolefritidsordningen skal legge til rette for lek, kultur og fritidsaktiviteter med utgangspunkt i alder, funksjonsnivå og interesser hos barna. Skolefritidsordningen skal gi barna omsorg og tilsyn». I sentrale styringsdokumenter understrekes det at skolefritidsordningen skal bidra til helhet og sammenheng for barna ved å samarbeide med skole og foreldre, utnytte lokale kultur- og fritidstilbud, bidra til sosial og uformell læring, gi barna fysisk utfoldelse, lære barna gode matvaner samt bidra til inkludering av barn med annen kulturbakgrunn og inkludering av barn med særlige behov.179

Gjennom kommunale vedtekter reguleres forhold som opptakskriterier, opptaksperiode, foreldrebetaling, bemanning, ledelse og åpningstid for skolefritidsordningen. I tillegg har Utdanningsdirektoratet utviklet en nettressurs for kvalitetsutvikling i SFO.

Både mål og intensjoner med skolefritidsordningen kan sies å være omfattende, men det er få konkrete krav til hvordan ordningen skal drives. Det er for eksempel ikke nasjonale kvalitetskrav til bemanning, kompetanse, innhold eller arealnormer, slik det er for barnehage og skole. Det er vanskelig å finne informasjon om bemanningstetthet i SFO. Foss (2011) anslår bemanningen til å være om lag en hel stilling per 20–25 barn. Dette estimatet er basert på feltarbeider, og det kan være store nasjonale variasjoner.

Manglende sentrale føringer for utformingen av SFO-tilbudet kan på den ene siden gi en frihet til å utforme en ordning med lokalt og tilpasset særpreg. På den andre siden fører dette til kvalitetsforskjeller mellom kommuner og regioner, noe som særlig utfordrer målsettingen om likeverdige kommunale tjenester.

Enkelte kommuner har satset systematisk på utvikling av SFO-tilbudet. I Oslo kommune har man laget en egen ordning kalt Aktivitetsskolen (AKS). I rammeplanen for Aktivitetsskolen heter det at tilbudet skal være en alternativ læringsarena som understøtter skolens arbeid med elevene, gir tilbud til elevene i samarbeid med skolen, har et læringsstøttende aktivitetstilbud, har en sterk forankring i skolens ledelse og gir er kvalitativt godt leksetilbud.180Aktivitetsskolen i Oslo kan sies å ha en sterkere betoning av å gi et skolebasert læringsutbytte enn det de generelle retningslinjene for SFO legger opp til.

11.2.2 Historikk om skolefritidsordningen

Etableringen av en skolefritidsordning er knyttet til Reform 97 og innføringen av ti års obligatorisk skolegang. Med seksåringenes inntog i skolen ble det naturlig å tilby en fritidsordning for de aller minste barna.

Fra 1991 ble begrepet «skolefritidsordning» tatt i bruk for tilsynsordninger rettet mot barn i småskolen. Fra samme år ble også SFO testet ut på et fåtall skoler, men ordningen ble først nasjonal fra 1997. Før 1991 hadde Norge en ordning med fritidshjem rettet mot småskolebarn, men få barn hadde tilgang til dette tilbudet.

Det finnes lite informasjon og forskning om i hvilken grad SFO har endret seg siden ordningen først ble innført i 1997. En mulig endring er at man nå ved de fleste skoler har en ordning med leksehjelp, og en del skoler har lagt denne inn som en del av SFO-tilbudet. Utover dette er det lite informasjon om i hvilken grad kvaliteten på tilbudet har endret seg, men det er grunn til å anta at det vil være nasjonale forskjeller.

Spørsmålet om behovet for barnepass for småskolebarn har vært diskutert lenge før SFO. Allerede på begynnelsen av 1970-tallet drøftet St.meld. nr. 51 (1973–74) Barnefamilienes levekår problemet med mangel på tilsyn for de minste skolebarna. Det var da vanlig med skoledager på tre timer, eller skole annenhver dag, og det ble pekt på et behov for barnepass for de yngste skolebarna. På 1970-tallet ble den skisserte løsningen å etablere kommunale fritidshjem i skolen. Noen kommuner, i de store byene, hadde allerede etablert en slik ordning i en begrenset skala. I 1974 ble det igangsatt en forsøksordning med fritidshjem i noen få kommuner. Ordningen ble evaluert i 1979, og det ble lansert et forslag om å etablere en ny ordning med fritidshjem rettet mot de minste barna, da knyttet til andre institusjoner enn skolen. Tilbudet skulle drives som et kommunalt fritidspedagogisk tilbud, fortrinnsvis i samarbeid med lokale idretts- eller kulturtilbud. Tilbudet skulle finansieres gjennom foreldrebetaling. Visjonen var å få i stand fritidshjem basert på frivillig innsats, fritidsaktiviteter og samarbeid med foreldre.

I 1979 ble 50 kommuner invitert til å lage forsøk med fritidshjem etter denne modellen. Dette arbeidet gikk imidlertid tregt, og i 1981 hadde kun seks kommuner opprettet et tilbud. Forsøket ble forlenget og ble evaluert igjen i 1984. Da gikk om lag 3 500 småskolebarn i fritidshjem. I 1986 fikk regjeringen Willoch i stand et prosjekt med «Forsøk med pedagogisk tilbud til seksåringer». Forsøket varte frem til 1990, og på det meste deltok 1 500 barn i forsøket, som var finansiert dels av foreldrebetaling og dels av tilskudd over barnehagebevilgningen. Tilbudet var på 12–15 timer per uke og hadde litt ulike utforminger, med plassering i skole, barnehage eller et samarbeid mellom de to.181

St.meld. nr. 40 (1992–93) … vi smaa, en Alen lange drøftet konsekvensene av å innføre skole for seksåringer. Innføringen av en skolefritidsordning ble diskutert som en naturlig konsekvens av å senke alderen for obligatorisk skolestart. Stortingsmeldingen pekte på at SFO skulle bidra til en helhet og sammenheng for barna ved å utvikle et godt samarbeid mellom skole og hjem. Samtidig ble det understreket at SFO med fordel kunne samarbeide med lokale kultur- og fritidsaktiviteter. I de tidlige forarbeidene til SFO tok man med andre ord med seg noe av tanken bak fritidshjemmene inn i etableringen av ordningen. Fritidshjemmene på sin side ble aldri videre bygd ut, mest sannsynlig fordi det var en dyr ordning, som blant annet la opp til en høyere pedagogtetthet og et mer omfattende tilbud av idretts- og kulturaktiviteter til barn enn det ordningen med SFO gjør.

Haug har sett på debatten som var i forkant av innføringen av skoleplikt for seksåringer.182 I debatten rundt Reform 97 gikk man i utgangspunktet inn for en heldagsskole, hvor kultursektoren skulle være ansvarlige for fritidstilbudet. Haug argumenterer for at det var både politiske og økonomiske ideer bak en slik ordning. Dersom frivillige organisasjoner og kulturorganisasjoner drev SFO, så ble det billigere for kommunene. I tillegg var det et uttalt ønske fra staten å holde pedagogene utenfor SFO. Det ble antatt at lærerne ville kunne ødelegge gjennomføringen av den nye skolefritidsordningen med urealistiske krav til lønn, arbeidstid og bemanning. Det var også en frykt for at dersom lærere skulle dominere SFO, ville dette resultere i et tilbud som kun ble en forlengelse av skoledagen, og ikke det fritidstilbudet man så for seg. Med dette utgangspunktet ble dagens SFO-tilbud etablert.183

11.2.3 Bruk av SFO

For skoleåret 2015–2016 var 52 000 av 65 000 elever på 1. årstrinn meldt inn i SFO, det vil si 80 prosent av elevene. Andelen barn som deltar i SFO, synker etter hvert som barna flytter seg oppover i årstrinnene. På 2. trinn deltar 75 prosent og på 3. trinn 60 prosent av elevene. På 4. trinn deltar kun 33 prosent av elevene. I tillegg deltok 1 698 barn med spesielle behov fra 5.–7. klassetrinn i SFO.

Kilde: Grunnskolens informasjonssystem (GIS)

Hvor høy andel av elevene som benytter SFO-tilbudet, varierer mellom de ulike fylkene. Aktivitetsskolen i Oslo har den høyeste deltakelsen, etterfulgt av Akershus, Vestfold og Sør-Trøndelag. Lavest deltakelse i SFO er det i Finnmark, Vest-Agder og Nord-Trøndelag. For eksempel deltar så mange som 56 prosent av elevene på 4. trinn i Oslo i AKS, mens kun 15 prosent av elevene på 4. trinn i Finnmark deltar i SFO. Dersom man kun ser på deltakelsen for 1. årstrinn, ligger Akershus (88 prosent) og Oslo (84 prosent) øverst; nederst ligger Nord-Trøndelag (67 prosent) og Vest-Agder (69 prosent).

Det varierer mellom skoletrinn og mellom fylker hvor stor andel av elevene som har fulltidsplass. Noen barn er på SFO før skolen starter om morgenen og også flere timer på ettermiddagen, og tilbringer dermed om lag like mange timer på SFO som på skolen i løpet av en dag. Andre barn tilbringer mindre tid på SFO og er der enten kortere dager eller kun noen dager i uken. Ved 1. årstrinn har ti fylker en SFO-deltakelse hvor et flertall av elevene har fulltidsplass. I Oppland, Sogn og Fjordane og Nord-Trøndelag har 30 prosent eller færre av elevene en fulltidsplass på 1. årstrinn. Det finnes ingen oversikt over i hvilken grad elever med fulltidsplass faktisk benytter alle de timene de betaler for.

11.2.4 Foreldrebetaling for SFO184

Skolefritidsordningen drives etter selvkostprinsippet, og kommunene kan kreve utgiftene til skolefritidsordningen dekket gjennom egenbetaling fra foreldrene. Kommunene får noe rammetilskudd fra staten for å dekke deler av utgiftene i forbindelse med SFO. Det finnes ingen maksimumspris satt av Stortinget, og nivået og profilen på foreldrebetalingen bestemmes av den enkelte kommune. For skoleåret 2015–2016 er gjennomsnittsprisen for en full SFO-plass (20 timer per uke) 2 335 kroner per måned og for en deltidsplass (10 timer per uke) 1 467 kroner per måned.

Det er noe variasjon i foreldrebetalingen per fylke; lavest pris har Østfold (2 127 kr), og høyest pris har Vest-Agder (2 569 kr). Det er også store kommunale variasjoner i pris. For eksempel er prisen for en 20-timersplass i Spydeberg kommune i Østfold 3 144 kroner per måned. I Osen kommune i Sør-Trøndelag er prisen 595 kroner per måned. Til sammenligning var i 2016 maksprisen for en barnehageplass 2 655 kroner per måned. Det vil si at for veldig mange av husholdningene er utgiftene til barnepass nesten like høye per måned etter at barna starter på skolen, som da de gikk i barnehagen, dersom man skal benytte en full plass på SFO.185

Etter barnehageforliket i 2003 og innføringen av maksimalpris for barnehager har kommunene satt opp prisen for foreldrebetaling i SFO. I 2003 var gjennomsnittsprisen for en kommunal SFO-plass 1 518 kroner, mens en tilsvarende plass i 2013 kostet 2 383 kroner. Dette tilsvarer en økning i foreldrebetalingen for SFO i løpet av ti år på hele 57 prosent nominelt, eller 36 prosent reelt.186 Det kan være at økningen i pris også skyldes bedre kvalitet på SFO-tilbudet nå enn for ti år siden, men det er lite dokumentasjon av hvordan kvaliteten i SFO har utviklet seg, og dermed vanskelig å avgjøre hva som er årsakene bak prisøkningen.

Det gis skattefradrag, foreldrefradrag, for kostnader til pass og stell av barn. Fradraget gjelder også for utgifter til SFO (se avsnitt 13.2.2).

11.2.5 Kunnskap om skolefritidsordningen

Det finnes nesten ingen forskning om SFO generelt, og det er dermed lite kunnskapsgrunnlag til å vurdere utviklingen i og kvaliteten på det eksisterende SFO-tilbudet. SFO kan karakteriseres som en jevnaldrendekultur, og noe annet enn skole, barnehage og nærmiljøet.187 Det er imidlertid grunn til å anta at det har betydning for barn hva som skjer på SFO, og ikke minst har det vært en utvikling i offentlig politikk det siste tiåret mot en sterkere betoning av læring. Det er et klart uttalt mål i offentlig politikk at dagens barn skal lære mer enn tidligere, og det er en tendens til å vektlegge kunnskapstilførsel som en målsetting med for eksempel deltakelse i barnehagen. Samtidig anerkjennes barns behov for utfoldelse som en forutsetning for mer skolepreget læring. Et sentralt spørsmål er i hvilken grad SFO bør sees som en del av den formelle opplæringen, eller i hvilken grad SFO bør være et fritidstilbud.188

Tidligere evalueringer av SFO-tilbudet

I forbindelse med oppstarten av en nasjonal skolefritidsordning ble det gjennomført noen studier som evaluerte ordningen. Kvello og Wendelborg gjennomførte en nasjonal evaluering av skolefritidsordningen i 2002.189 Undersøkelsen viste store kvalitetsforskjeller i SFO-tilbudet nasjonalt og at tilbudet i varierende grad imøtekom kvalitetskravene i nasjonale føringer. Videre viste undersøkelsen at både foreldre og de ansatte ved SFO så på tilbudet mer som en fri-arena enn som en strukturert, pedagogisk læringsarena. Foreldre med barn med særskilte behov vektla mer enn andre foreldre behovet for en tydeligere struktur og mer voksenstyrte aktiviteter. Det kommunale hjelpeapparatet hadde et tilsvarende syn og mente at SFO må ha flere ressurser og mer struktur for at risikoutsatte og sårbare barn skulle kunne ha utbytte av SFO-tilbudet. Evalueringen undersøkte ikke barn med innvandrerbakgrunn. Det er ingen oppfølgingsstudier om hvordan kvaliteten på SFO har utviklet seg etter 2002.

Barnetilsynsundersøkelsen 2010

I 2010 gjennomførte SSB barnetilsynsundersøkelsen, en utvalgsundersøkelse til foreldre med barn i alderen null til ni år. Undersøkelsen kartla blant annet årsakene til at foreldre ikke brukte SFO-tilbudet. Flest foreldre trekker frem at barnet kan være hjemme med andre i familien, som en relevant årsak for at barnet ikke er i SFO. Også at barnet deltar i andre aktiviteter, eller at barnet klarer å være alene hjemme før og etter skolen, trekkes frem som andre relevante årsaker. Undersøkelsen fant at SFO som hovedtilsynsordning i størst grad benyttes av enslige forsørgere med heltidsjobb. For eksempel hadde 52 prosent av enslige forsørgere med inntektsgivende arbeid og minst ett barn mellom seks og ni år en heltidsplass på SFO. Til sammenligning hadde 36 prosent av gifte/samboende hvor begge har inntektsgivende arbeid og minst ett barn mellom seks og ni år, en SFO-plass. SFO er også i noe større grad benyttet av foreldre som kun har ett barn i alderen seks til ni år.

Den samme barnetilsynsundersøkelsen finner også at SFO-deltakelse er mest vanlig i de store byene. For eksempel har 56 prosent av barna i alderen seks–ni år i Trondheim, Bergen og Stavanger en heltidsplass, og 52 prosent av barna i Oslo. Til sammenligning har 23 prosent av barna i alderen seks–ni år i kommuner med under 10 000 innbyggere en heltidsplass i SFO.190

Forsøk med gratis kjernetid ved Aktivitetsskolen (AKS) i Oslo

Oslo kommune har en pågående forsøksordning med gratis kjernetid ved Aktivitetsskolen (AKS), som er Oslos skolefritidsordning. Forsøket startet på en skole i Oslo, Mortensrud skole, med gratis deltidsplass tolv timer per uke for elever på 1. til 4. trinn fra høsten 2013. Mortensrud har høy tetthet av personer med innvandrerbakgrunn og hadde en lav deltakelse i AKS da forsøket startet. En første delrapportering fra forsøket viser en økning i deltakelsen i AKS fra om lag 40 prosent til over 90 prosent. Det er for tidlig å gjøre evalueringer av om tilbudet har ført til en styrking av elevenes grunnleggende ferdigheter, men foreldreintervjuer viser at barna i stor grad snakker norsk på AKS, og at over 90 prosent av foreldrene tror at barna blir bedre på skolen av å delta i AKS.191 Fra skoleåret 2016/2017 har Oslo kommune utvidet tilbudet med gratis kjernetid tolv timer per uke til rundt 2 000 elever i 1. klasse ved 35 ulike skoler i Oslo.

11.2.6 Etter-skole-tilbud i de andre nordiske landene

Danmark

Skolefritidsordningen (SFO) i Danmark er et tilbud til barn fra børnehaveklasse (seksåringer) til og med 3. klasse (tilsvarer norsk 4. klasse). I noen tilfeller tilbys det plass også for fjerdeklassinger. SFO består av to forskjellige ordninger: fritidshjem og skolefritidsordning. Fritidshjem er et tilbud om barnepass som hører under kommunens dagtilbud. Fritidshjemmene har en egen pedagogisk leder og et foreldrestyre. I tillegg finnes det skolefritidsordning som hører under grunnskolen (folkeskolen i Danmark), og er knyttet til den enkelte skolen. Det er skolelederen som har det overordnede pedagogiske og administrative ansvaret for skolefritidsordningen. I praksis er innholdet i de to tilbudene det samme. Påmelding til SFO skjer samtidig med innskriving på skolen.

Deltakelse i SFO krever oppholdsbetaling. Det er kommunene som setter prisene. Som eksempel var prisene i Aarhus kommune i 2016 1 663 DKK per måned for 1.–3. klasse, og 1 117 DKK for 4. klasse. Er den samlede husholdningsinntekten før skatt under 502 199 DKK, kan man søke om økonomisk friplass.

Den norske skolefritidsordningen skiller seg fra tilbud til barn på samme alder i Sverige og Danmark. I Norge starter barna i første klasse når de er seks år. I Sverige og Danmark er seksåringene plassert i et pedagogisk tilbud i förskole- eller børnehaveklasser på skolen. I Norge starter nesten alle barn på SFO samtidig med at de starter i første klasse. I Sverige og i Danmark starter barna i fritidshjem, et definert pedagogisk tilbud, før de starter på skolen. Den norske skolefritidsordningen er ikke definert som en pedagogisk tjeneste, og det er ingen bestemte krav til kompetanse blant de ansatte. I Danmark starter de fleste skolestartere på fritidshjem i mai, noe som sikrer en lang overgangsperiode før skolestart i august. I Norge starter de fleste barna på SFO to–tre uker før skolestart i august.

Sverige

Sverige har en ordning tilsvarende skolefritidsordningen i Norge, kalt fritidshem. Fritidshem er en frivillig ordning som varer fra seks (förskoleklass) til og med tretten år. Fritidshemmet er en del av Skolverket og er en pedagogisk virksomhet som reguleres i skolelover og læreplaner. I 2014 var det omtrent 444 000 elever som deltok i ordningen.

Det er den enkelte kommune som har ansvar for å tilby plass i fritidshem, og tilbudet skal gis så snart det fremkommer at eleven har behov for plass.192 En elev skal tilbys plass i fritidshem i den grad det er nødvendig av hensyn til foreldrenes arbeid eller studier. Alle kommuner anvender et system med maksimal oppholdsbetaling for fritidshem. Private ordninger kan ikke kreve urimelig høy betaling.

Antallet elever og antallet ansatte i fritidshem har økt jevnt siden 2004, samtidig som antallet fritidshem har sunket. Det er elever i alderen seks–åtte år som i størst grad deltar i fritidshem. Fra ni år og oppover synker deltakelsen betraktelig. I motsetning til i Norge er den svenske ordningen en del av Skolverket, og formålet med fritidshem er å komplettere skoleutdanningen og stimulere elevenes utvikling og læring. Samtidig er det et formål å tilby en meningsfull fritid og rekreasjon.

12 Stønader til enslige foreldre, bidragsforskott, stipend til studenter med barn, barnetillegg i trygdeytelser

I dette kapitlet beskrives ytelser som er rettet mot spesielle grupper av barnefamilier. Alle ytelsene har ulike inngangskriterier. Kapitlet omfatter beskrivelser av stønader til enslige foreldre, bidragsforskott, stønader til studenter med barn samt barnetilleggene i trygdeytelsene, med vekt på arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

12.1 Stønader til enslig mor eller far

Norge har en lang tradisjon for å ha egne trygdeytelser rettet mot enslige foreldre. Begrepet «enslige foreldre» er ikke entydig og kan omfatte personer i ulike livsomstendigheter. Historisk var det å bli enke eller enkemann den viktigste årsaken til at man ble alene om omsorgen, eller at det ble født såkalte farløse barn. I dag er den langt vanligste veien til å bli enslig forelder gjennom enten skilsmisse eller brutt samboerskap. Å være enslig forelder er ikke en varig status, men en livsfase. Mange er alene om omsorgen en periode før de igjen inngår i en ny parrelasjon, og barn blir etter hvert voksne.

Det er flere ulike stønader til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15: overgangsstønad, stønad til barnetilsyn for enslig mor eller far som er i arbeid, tilleggsstønader og stønad til skolepenger. De mest brukte stønadene er overgangsstønad og stønad til barnetilsyn. De siste årene har det vært en sterk nedgang i antallet mottakere av disse stønadene til enslig mor og far. I tillegg utbetales det utvidet barnetrygd til enslige foreldre og etterlatte (se avsnitt 9.1 om barnetrygd). Enslige foreldre kan også motta særfradrag på skatt for enslige forsørgere (se avsnitt 13.2.3 om skattefradrag).

12.1.1 Dagens regelverk for stønader til enslig mor eller far

For å kunne motta stønader til enslig mor eller far stilles det flere vilkår. Mottaker må være ugift, separert eller skilt, ikke være samboer, og ikke leve sammen med den andre av barnets foreldre. Videre stilles det krav om at han eller hun har varig klart mer av den daglige omsorgen for barnet enn den andre av barnets foreldre. I praksis innebærer dette minst 60 prosent av den daglige omsorgen. Det er mottaker som må sannsynliggjøre at hun eller han er alene om omsorgen for barnet. Forelderen må ha vært medlem i folketrygden de siste tre årene før hun eller han setter frem krav om stønad. Både barn og den enslige moren eller faren må oppholde seg i Norge. Stønad til enslig mor eller far er ikke omfattet av forordning (EF) 883/2004 (trygdeforordningen). Norge står dermed fritt til å gi regler som begrenser muligheten for eksport av disse stønadene. Stønadsmottakeren beholder likevel retten til stønad når han eller hun oppholder seg i utlandet mindre enn seks uker innenfor en tolvmånedersperiode, eller oppholdet skyldes arbeid for en norsk arbeidsgiver.

Enker eller enkemenn får ytelser til gjenlevende ektefelle etter folketrygdloven kapittel 17, og er derfor utenfor målgruppen for stønadene til enslig mor eller far i kapittel 15.

Overgangsstønad

Overgangsstønad skal sikre inntekt til livsopphold for enslig mor eller far som ikke har mulighet til å forsørge seg selv på grunn av omsorg for barnet. Stønaden er begrenset etter barnets alder og behov for stønaden. Størrelsen på stønaden er uavhengig av størrelsen på bidraget fra den forelder som ikke har størstedelen av den daglige omsorgen for barnet.

Stønaden kan mottas i opptil tre år dersom mottaker er alene med omsorgen for barn under åtte år. Dersom mottaker tidligere har mottatt overgangsstønad i tre år og blir alene med omsorgen for et nytt barn, kan det kun gis nye perioder med overgangsstønad frem til barnet har rett til barnehageplass. For dem med barn over ett år stilles det også krav om yrkesrettet aktivitet for å kunne få ytelsen. Det vil si at mottaker må være i arbeid eller utdanning minst halvparten av full tid, være reell arbeidssøker eller etablere egen virksomhet. Stønadsretten faller midlertidig bort dersom mottaker sier opp jobben eller nekter å ta imot tilbudt arbeid. Videre faller retten til stønad bort dersom mottaker oppholder seg i utlandet mer enn seks uker innenfor en tolvmånedersperiode, fra første dag mottaker får en samboer, eller dersom mottaker får barn med en mann eller kvinne hun eller han har barn med fra før.

Overgangsstønaden utgjør 2,25 ganger grunnbeløpet (G)193, som i 2016 utgjorde 208 296 kroner. Stønaden er skattepliktig. Overgangsstønaden reduseres med 45 øre for hver krone mottaker tjener utover 0,5 G. Dagpenger, arbeidsavklaringspenger, sykepenger, stønad ved barns og andre nærståendes sykdom, svangerskapspenger og foreldrepenger er likestilt med arbeidsinntekt.

For personer som mottar både introduksjonsstønad og overgangsstønad, skjer avkortingen i introduksjonsstønaden, ikke i overgangsstønaden.194 Overgangsstønaden avkortes ikke mot økonomisk sosialhjelp. Det vil si at mottakere av overgangsstønad kan motta supplerende økonomisk sosialhjelp.

Stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er i arbeid

Stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er i arbeid mv. dekker kostnader knyttet til barnetilsyn i forbindelse med arbeid eller etablering av egen virksomhet. Stønaden kan mottas til barnet har fullført fjerde skoleår. Stønaden er 64 prosent av dokumenterte utgifter til barnetilsyn opp til et maksimalbeløp som Stortinget fastsetter. I 2017 er maksimalt stønadsbeløp for ett barn 46 656 kroner per år (eller 3 888 kroner per måned). Maksimalt beløp for to barn var 60 888 kroner per år, og maksimalt beløp for tre eller flere barn var 68 988 kroner per år.

Tilleggsstønader og stønad til skolepenger

En enslig mor eller far, som har rett til overgangsstønad, og som gjennomfører utdanning eller opplæring som Arbeids- og velferdsetaten anser som nødvendig og hensiktsmessig for at hun eller han skal kunne få eller beholde arbeid, kan få tilleggsstønader og eventuelt stønad til skolepenger. Stønadene skal dekke utgifter til reiser, flytting, tilsyn av barn og andre familiemedlemmer, boutgifter, læremidler og skolepenger.

Stønad til tilsyn for barn og andre familiemedlemmer kan også gis til en enslig mor eller far som mottar overgangsstønad og er tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som arbeidssøker. Stønaden utbetales etter en fast dagsats bestemt av Stortinget. I 2017 er dagsatsen for første barn 103 kroner og for øvrige barn 56 kroner.195

Tilleggsstønader og stønad til skolepenger mv. gis bare for det tidsrommet den enslige moren eller faren har rett til overgangsstønad. Tilleggsstønader og stønad til skolepenger til enslig mor og far som tar utdanning eller er arbeidssøker kunne inntil 1. januar 2016 mottas uavhengig av om personen også mottok eller fylte vilkårene for overgangsstønad, men fra 1. januar 2016 er det et vilkår at personen har rett til overgangsstønad.

Stønad til flytting kan også gis til en enslig mor eller far som må flytte fra hjemstedet for å starte i arbeid på et annet sted, dersom vedkommende har flyttet i et tidsrom der han eller hun har rett til overgangsstønad, eller innen seks måneder etter at overgangsstønaden falt bort.

12.1.2 Historikk om stønader til enslig mor eller far

En egen nasjonal trygdeytelse rettet mot enslige mødre ble vedtatt av Stortinget i 1964 gjennom innføringen av en enke- og morstrygd, forløperen til dagens overgangsstønad. Opprinnelsen til ytelsen kan imidlertid spores tilbake til 1915 da Stortinget vedtok de såkalte Castbergske barnelover, som sikret ugifte mødre og deres barn juridiske og sosiale rettigheter. Blant annet slo loven fast at barn født både i og utenfor ekteskap er juridisk likestilte og har samme arverett. I tillegg ble kommunene gjennom lov om forsorg for barn pålagt et minimumsansvar for mødre og barn som måtte leve uten bidrag fra barnefaren.196 I 1919 innførte Oslo en kommunal morstrygd, og denne utgjorde utgangspunktet for den statlige enke- og morstrygden som ble vedtatt i 1964. Flere kommuner innførte lignende ordninger, og på tidspunktet hvor staten tok over ansvaret, hadde om lag 170 av landets kommuner ulike trygdeordninger for enker og enslige mødre.197

I 1964 påtok staten seg et begrenset ansvar for enker og ugifte mødre ved å vedta enkje- og morstrygdloven. Loven trådte i kraft 1. januar 1965. I forarbeidene til loven ble det lagt vekt på at behovet for økonomisk stønad var viktigere enn omstendighetene rundt hvordan man hadde blitt alenemor. Det ble understreket at det først og fremst var barnets far som hadde forsørgeransvaret for mødre og barn etter skilsmisse og separasjon, og skilte og separerte var av den grunn ikke omfattet av stønadsordningen.

Lov om enkje- og morstrygd ble inkorporert i folketrygdloven da denne trådte i kraft i 1967. Bestemmelsen om etterlatte og ugifte ble tatt inn i hvert sitt kapittel, og vilkårene for rett til ytelser var forskjellige for de to gruppene. Årsaken til det var at man betraktet ytelser til etterlatte som opparbeidede rettigheter.

Fra 1972 ble det åpnet for å kunne gi stønad til skilte og separerte ved en midlertidig lov. Loven ble administrert av sosialkontorene. Årsaken var økningen i antallet separasjoner og skilsmisser. Tidligere måtte skilte og separerte foreldre som ikke fikk tilstrekkelig underholdsbidrag, søke om stønad etter lov om sosial omsorg. Reglene i midlertidig lov om stønad til skilte og separerte var i store trekk lik folketrygdlovens bestemmelser om ytelser til ugifte mødre.

Den midlertidige stønadsloven for skilte og separerte ble fra 1981 inkorporert i folketrygdloven. Fra samme tidspunkt ble også menn som var alene om omsorgen for barn, gitt rett til slike stønader.

Overgangsstønaden og insentiver til arbeid

Den opprinnelige enke- og morstrygden ga rett til utbetalinger inntil et halvt år, og var altså tenkt som en midlertidig hjelp til enslige mødre. Ytelsen var satt lavt, og målet var at mottakeren skulle bli selvforsørget gjennom arbeid. Rikstrygdeverket formulerte retningslinjer for hvem som kunne motta den nye trygden, og opprinnelig praksis var å gi overgangsstønad i et halvt år, med mulig forlengelse til ett år, og frem til barnet var ti år. Rikstrygdeverket endret retningslinjene over tid, og rundt 1980 var det etablert en praksis for utbetaling av overgangsstønad til enslige foreldre (i all hovedsak mødre) som ikke var i arbeid, med utbetaling inntil barnet var ti år (avsluttet 3. klasse). Dette sikret mødre uten lønnsarbeid en minsteinntekt så lenge barnet var under ti år.

På dette tidspunktet kan stønaden sies å være så pass generøs at det var et reelt valg for alenemoren selv å bestemme om hun ville delta i lønnet arbeid eller være hjemme og ta seg av barnet/barna og motta overgangsstønad. Overgangsstønaden kan på dette tidspunktet sies å være tvetydig og kan forstås både i et mors/omsorgs-perspektiv og et lønnsarbeiderperspektiv.198 Med senere endringer forsvant denne muligheten, og det ble stilt krav om aktivitet for å kunne motta ytelsen.

I perioden 1981–1997 ble det ikke foretatt vesentlige endringer i overgangsstønaden, men i 1998 ble det vedtatt en rekke endringer i retning av en sterkere arbeidsorientering i stønader til enslig mor og far. Endringene ble gjennomført på bakgrunn av Velferdsmeldingen.199 Aldersgrensen for å motta overgangsstønad ble senket fra at barnet var ti år (fullført 3. klasse), til åtte år. Videre ble det stilt krav om aktivitet i arbeid eller utdanning når yngste barn var eldre enn tre år. Den tidligere praksisen med å velge å være hjemme med barn ble dermed innskrenket til kun å gjelde enslige foreldre med barn under tre år. Det ble også innført en makstid på mottak av overgangsstønad på tre år, mot tidligere inntil ti år. Dersom stønadsmottakeren trengte utdanning for å komme i arbeid, kunne stønadsperioden utvides med ytterligere to år. Endringene ble faset inn over en treårsperiode, og fikk full effekt fra 2001.

I perioden 2012–2016 ble det også gjort flere endringer i overgangsstønaden. I 2012 kom det en ytterligere skjerping av aktivitetskravet, ved at det ble stilt krav om yrkesrettet aktivitet når det yngste barnet hadde fylt ett år. Bakgrunnen for denne endringen kan spores tilbake til et av forslagene fra Velferds- og migrasjonsutvalget i NOU 2011: 7. Utvalget så på problemstillinger knyttet til økt migrasjon og betydningen av innvandring for velferdsordningen og velferdsmodellen. Utvalget stilte seg kritisk til stønader som subsidierer langvarig tilbaketrekning fra arbeidslivet for kvinner, og foreslo blant annet å innføre sterkere aktivitetskrav for mottakere av overgangsstønad. Utvalget viste videre til at en del innvandrergrupper hadde høyt forbruk av overgangsstønad, særlig kvinner fra Somalia, og at å motta overgangsstønad uten betingelser om arbeid eller utdanning var problematisk, ikke minst for mottakere som kjente det norske samfunnet dårlig og i liten grad snakket norsk. I tillegg ble det vist til at et godt barnehagetilbud tilsa at krav om aktivitet fra minste barn fylte ett år for enslige foreldre, ikke var urimelig.

I 2013 kom det ytterligere to innstramminger i overgangsstønaden. Personer som tidligere hadde hatt full stønadsperiode, kunne nå bare få nye stønadsperioder med overgangsstønad frem til barnet fikk rett til barnehageplass etter barnehageloven. Det kom også inn et nytt vilkår om ikke å gi overgangsstønad til personer som uten rimelig grunn selv hadde sagt opp et arbeidsforhold i løpet av de siste seks månedene før de søkte om overgangsstønad. Begge disse endringene i tildelingskriteriene i overgangsstønaden var å forstå som en ytterligere styrking av arbeidslinja rettet mot enslige foreldre, som i stadig større grad ble forventet å skulle forsørge seg selv gjennom arbeid. Endringene må også sees i sammenheng med den økte tilgjengeligheten av barnehager og maksprissystemet, som ga god adgang til relativt rimelig barnepass, over hele landet, også for de minste barna.

Fra 1. januar 2016 ble det igjen innført nye endringer i vilkårene for mottak av overgangsstønaden knyttet til arbeid og utdanning. Det ble innført tilleggskriterier for å få forlenget stønadsperiode og for å kunne få dekket tilleggsstønader i forbindelse med gjennomføring av utdanning. All utdanning må være godkjent av Arbeids- og velferdsetaten som nødvendig og hensiktsmessig for at stønadsmottakeren skal kunne få eller beholde arbeid. I tillegg falt retten til stønad bort hvis man oppholdt seg i utlandet i mer enn seks uker innenfor en tolvmånedersperiode, mot tidligere seks måneder innenfor samme periode.

Overgangsstønaden og samboere

Samboere var lenge et diskusjonstema for overgangsstønaden. Opprinnelig var stønaden å betrakte som en stønad til ugifte mødre. På det tidspunktet trygden ble innført, var det også i all hovedsak et en-til-en-forhold mellom det å være ugift mor og det å ikke bo sammen med en mann. Da overgangsstønaden ble innført, ble også samboere regnet som enslige foreldre. Antallet samboere var imidlertid lavt i 1964. Allerede fra 1972 kom det en innstramming, slik at ugifte mødre som var samboer med barnets far, ikke lenger kunne motta overgangsstønad. Samboere med særkullsbarn hadde rett til overgangsstønad frem til 1999. Etter dette ble det ansett som naturlig å regne med at en samboer skulle bidra økonomisk i husholdningen, uten å være biologisk forelder.

Mens ektefeller i juridisk forstand har forsørgeransvar for hverandre, så har ikke samboere dette juridiske ansvaret. Til å begynne med ble det heller ikke tatt for gitt at en ny samboer ville bidra til forsørgelsen. Etter hvert som samboerskap ble mer vanlig, ble dette et mindre vektig argument. Et samboerskap ble også lenge oppfattet som enten ustabilt eller som et slags prøveekteskap, og man mente at det derfor var rimelig å betrakte samboere med særkullsbarn som enslige foreldre inntil den ekteskapelige statusen ble klarlagt. En annen årsak til at samboere med særkullsbarn lenge ble betraktet som enslige foreldre, var at de ble oppfattet som vanskelige å identifisere, og at det var problematisk å kontrollere om to voksne som delte en leilighet, også delte husholdning, og at det ikke for eksempel var snakk om en leieboer eller venn. Synet på samboere har endret seg siden 1960-tallet, og endringene reflekteres i at samboere nå ikke lenger kvalifiserer for overgangsstønad.200

Frem til 2016 falt retten til stønader til enslig mor eller far først bort når den enslige moren eller faren hadde vært samboer i 12 av de siste 18 månedene. Fra 1. januar 2016 ble bestemmelsen skjerpet, slik at retten til stønad nå faller bort fra første dag ved etablering av nytt samboerskap. Den enkelte stønadsmottaker er pliktig å opplyse om nye samboerskap.

Fra samme dato er det også innført en annen endring i reglene for stønad til enslig mor eller far: Hvis personer som enten mottar eller har mottatt overgangsstønad, får et nytt barn med samme partner, regnes ingen av dem for å være alene om omsorgen, og de vil ikke kunne få stønader etter folketrygdloven kapittel 15. Dette forslaget ble fremmet som et løst forslag i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 115 L (2014–2015) med forslag til endringer i folketrygdloven kapittel 15 om stønad til enslig mor eller far.201 Det finnes derfor ikke skriftlige forarbeider til forslaget. Forslaget hadde imidlertid vært på offentlig høring i 2014, men ble ikke foreslått i lovproposisjonen fra Arbeids- og sosialdepartementet.

Utvikling i stønadsnivå og regelverk for overgangsstønaden

Maksimal ytelse for overgangsstønaden har økt de siste årene. For å gi enslige foreldre bedre inntektssikring ble stønadsnivået økt fra 1,8 G til 1,85 G i 1998. I mai 2008 økte nivået til 1,97 G, og fra 2010 ble beløpet satt til 2 G. Økningen kan knyttes til Stoltenberg II-regjeringens politikk for fattigdomsbekjempelse (Soria Moria-erklæringen).202 Fra april 2014 ble satsen økt ytterligere til 2,25 G for å kompensere for at overgangsstønaden nå skulle bli skattlagt som lønnsinntekt og ikke som pensjon.

Regulering av likestilt foreldreskap etter samlivsbrudd

Det har vært en målsetting å legge til rette for at foreldrene skal være likestilte som omsorgspersoner og forsørgere, også etter et samlivsbrudd. Siden 2000-tallet har det blitt innført flere regelendringer som har bygd opp under et mer likestilt foreldreskap blant foreldre som bor hver for seg. I 2002 ble det innført regler som sier at begge foreldre skal bidra til barnets reisekostnader ved besøk hos den forelderen som barnet ikke bor fast hos, og i 2007 ble det videre bestemt at reisekostnadene skal deles mellom foreldrene etter størrelsen på inntekten.203 I 2003 ble det innført nye regler for fastsettelse av barnebidrag, som legger vekt på at begge foreldrene skal bidra til omsorg og forsørgelse. Bidragsreformen har også et regelverk som gjør at mye samvær med barna gir lavere barnebidrag. Også når foreldrene aldri har bodd sammen, legges det større vekt på betydningen av å ha to foreldre, og det legges vekt på at barnebidrag skal avtales og betales privat, noe som skjer i mye større grad etter reformen i 2003 enn før. Om lag 55 prosent av alle delte familier avtaler og betaler barnebidraget privat.204 I 2010 ble barnelovens definisjon av vanlig samværsrett utvidet,205 og foreldre fikk varslingsplikt ved flytting.206 Det offentlige tilbyr en ordning med mekling ved samlivsbrudd. Formålet er at foreldre skal komme frem til en skriftlig avtale om samvær, foreldreansvar og hvor barnet skal bo, og at det skal sikres et godt samarbeid mellom foreldrene med vekt på barnets beste etter samlivsbrudd. Ordningen har lenge vært obligatorisk for gifte foreldre som ble skilt, men i 2007 ble ordningen også obligatorisk for samboere med barn under 16 år. Begrunnelsen for endringen var at alle barn skulle ha samme rettigheter uavhengig av foreldrenes samlivsstatus.207 Det kan også gis en avgrenset rett for besteforeldre til å få samvær med barnebarna dersom de nektes dette etter samlivsbrudd med vedvarende høyt konfliktnivå. I saker om samværsrett der den ene forelderen nektes samvær med barnet, kan denne forelderen i stedet be om at besteforeldrene får samværsrett.208

På den andre siden finnes det også regler som kan gjøre det mindre attraktivt for foreldrene å velge en ordning med delt bosted. For eksempel kan en del foreldre tape økonomisk ved å velge delt omsorg, fordi likt forsørgeransvar gjør at ingen av foreldrene regnes som enslige foreldre, og ingen av foreldrene vil da ha rett til ytelser som forhøyet barnetrygd, overgangsstønad, stønad til barnetilsyn eller utdanningsstøtte.209

12.1.3 Bruk av stønader til enslig mor eller far

Utvikling i antallet stønadsmottakere

Det har vært en stor nedgang de siste to tiårene i antallet mottakere av overgangsstønad. Per desember 1996 mottok over 45 000 personer overgangsstønad, mens i september 2016 mottok 14 400 personer overgangsstønad.210 Årsaken til nedgangen antas å være innstrammingen i kriteriene for å motta overgangsstønad som ble faset inn fra 1998, med full effekt fra 2001, samt innføringen av aktivitetskrav fra barnet er ett år, innført i 2012.

I tillegg kan også nedgangen over tid skyldes at flere enslige foreldre i dag har delt eller tilnærmet delt omsorg for barn, slik at retten til overgangsstønad ikke er til stede, samt at det er innført rett til barnehageplass når barnet har fylt ett år. Dagens barnehage- og SFO-tilbud gir større muligheter for enslige foreldre til å være i arbeid.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Fra september 2015 til september 2016 var det en særlig stor nedgang i antallet mottakere av overgangsstønad, fra 17 400 til 14 400, en nedgang på 3 000 mottakere på ett år. Årsaken kan være at man først i 2016 har fått full effekt av endringene i aktivitetskravet for å motta overgangsstønad som ble innfaset fra 2012, samt endringene i varigheten på nye perioder med overgangsstønad, innført fra 2013.

I samme tidsperiode har det vært en sterk nedgang i antallet mottakere av stønad til barnetilsyn for dem som er i arbeid, og for dem som er under utdanning. For begge disse ordningene ble det 3 500 færre mottakere på ett år fra 2015 til 2016. Forklaringen på nedgangen er antakelig regelendringen innført fra 1. januar 2016, som setter som vilkår for å få innvilget stønad til tilsyn for barn og andre familiemedlemmer at personen oppfyller vilkårene for å få overgangsstønad dersom man er i utdanning.

I praksis betyr dette at for å kunne motta stønad til barnetilsyn så må man nå også samtidig være mottaker av overgangsstønad, hvis man er under utdanning. Tidligere var det mulig kun å motta stønad til barnetilsyn. Som en følge av dette har andelen som kun mottar overgangsstønad, økt, fra 54 til 78 prosent fra 2015 til 2016.

Det store flertallet, om lag 95 prosent, som mottar overgangsstønad og/eller stønad til barnetilsyn, er kvinner. Om lag halvparten av mottakerne av overgangsstønad og/eller stønad til barnetilsyn er i aldersgruppen 25–34 år. Om lag 18 prosent er i aldersgruppen 35–39 år, og 15 prosent er i begynnelsen av 20-årene. Færre enn 2 prosent av mottakerne er under 20 år.

Statistikk fra SSB viser at om lag 2 150 enslige med barn som mottok overgangsstønad i 2015, også var også sosialhjelpsmottakere.

De aller fleste som mottar overgangsstønad, er født i Norge, men andelen utenlandsfødte mottakere har gått noe opp de siste årene. Antallet innvandrere på overgangsstønad har ligget på mellom 4 500 og 5 000 personer i perioden 2010–2015, men i samme tidsrom har antallet mottakere med norsk landbakgrunn gått ned. Som resultat har andelen innvandrere med overgangsstønad derfor økt.

Tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet (fra desember 2014) viser at 75 prosent av mottakerne hadde norsk landbakgrunn, mens 25 prosent var utenlandsfødte. Somaliere utgjorde 3,2 prosent av alle mottakere med overgangsstønad, mens mottakere fra Eritrea, Irak, Polen, Sverige og Thailand utgjorde mellom 1 og 2 prosent hver.

Overgangsstønad og aktivitetsstatus

Mottakere av overgangsstønad har ulik aktivitetsstatus. Andelen mottakere som hverken er i utdanning, i arbeid, er arbeidssøker eller etablerer egen virksomhet, har gått ned, fra 23 prosent i 2011 til 9 prosent i 2015. Dette kan antakelig tilskrives innstrammingen i aktivitetskravet for nye mottakere av overgangsstønad i 2012. Mens andelene i arbeid og utdanning har vært relativt stabile, har det vært en økning i andelen som er tilmeldt NAV som arbeidssøkere. I desember 2015 var 14 prosent av alle mottakere av overgangsstønad arbeidssøkere.

I 2014 var over halvparten av mottakerne av overgangsstønad registrert som i arbeid også når barnet var under ett år. Dette skyldes antakelig at personen mottar foreldrepenger, men på et så lavt nivå at personen i tillegg mottar overgangsstønad.

En liten gruppe på mellom 2 og 3 prosent av mottakerne av overgangsstønad har tilsynskrevende barn. Denne gruppen kan motta overgangsstønad frem til barnet er 18 år.

¹ Figuren viser kun de som er i arbeid med inntekt over 1,5 G, selv om overgangsstønaden begynner å avkortes ved inntekt over 0,5 G. Denne avgrensningen er gjort fordi personer som tjener under 1,5 G, ikke er antatt å være reelle arbeidstakere.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Note: N = 14 383 mottakere av overgangsstønad per 30. september 2016

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Per 30. september 2016 var det 14 383 mottakere av overgangsstønad. Av disse mottok 25 prosent full overgangsstønad som i snitt utgjorde en månedlig utbetaling på 17 358 kroner per måned. Det var 22 prosent av mottakerne som fikk mellom 75 og 100 prosent av full overgangsstønad eller 15 168 kroner per måned. Av alle mottakere var det 12 prosent som mottok mindre enn 25 prosent av full overgangsstønad. Disse fikk i snitt utbetalt 2 504 kroner per måned.

Blant stønadsmottakere som var i arbeid og tjente mer enn 1,5 G ble det i snitt utbetalt 7 523 kroner i overgangsstønad. Dette gjaldt om lag halvparten av mottakerne, totalt 7 749 personer. Blant stønadsmottakere som var i arbeid, men tjente mindre enn 0,5 G ble det i snitt utbetalt 8 402 kroner i overgangsstønad per måned. Dette gjaldt 8 818 personer.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Av alle mottakere av overgangsstønad var det flest hvor yngste barn var to år. Dette gjaldt 2 547 av mottakerne. Blant de med yngste barn sju år var det 909 mottakere.

12.1.4 Kunnskap om virkninger av overføringer til enslig mor eller far

Diskusjoner om utformingen av stønader til enslige foreldre

Forskningen om enslige forsørgere har vært opptatt av hvordan synet på enslige foreldre har endret seg i politikkutformingen. Grødem skiller mellom fire konfliktdimensjoner som har preget utviklingen av stønader til enslige foreldre.211 For det første har man diskutert hvorvidt stønadene til enslige foreldre skal være rene kvinnestønader, eller om man skal etterstrebe kjønnsnøytralitet. For det andre har det vært diskutert om enslige foreldre er å forstå som verdig eller uverdig trengende. For det tredje har det vært diskutert hvorvidt forsørgelse av barn er et privat ansvar eller et samfunnsansvar. For det fjerde har det opp gjennom historien vært en konfliktdimensjon om støtte til enslige mødre skal gis på bakgrunn av tradisjonelle kjønnsroller (som en morslønn), eller om det skal være en forventning om lønnsarbeid for mødre forbundet med mottak av støtte.

I tillegg til disse konfliktlinjene er det også en pågående debatt knyttet til enslige foreldre med innvandrerbakgrunn, som går på tvers av og aktualiserer alle de fire ovenfor nevnte diskusjonene. Dette er konflikter knyttet til møtet med andre kulturers normer for mødres og fedres yrkesdeltakelse, omsorgsroller og barneoppdragelse, og hvordan disse kommer i konflikt med eksisterende norske normer og idealer knyttet til likestilling i yrkesdeltakelse og barneomsorg. Disse spørsmålene ble særlig satt på dagsordenen av Velferds- og migrasjonsutvalget, som pekte på at enslige mødre med innvandrerbakgrunn som mottok overgangsstønad, hadde lang vei til arbeidsmarkedet, og at disse ikke ble prioritert av NAV i arbeidet med veiledning og kvalifisering.212

I en artikkel i 2004 stilte Kjeldstad og Skevik spørsmålet om enslige foreldre er en sosialpolitisk kategori gått ut på dato.213 Har enslige foreldre sluttet å fremstå som en kategori med spesielle behov? Og er kategorien i ferd med å fases ut av politikken? De peker på at utviklingen mot et mer heterogent familiemønster, hvor enslige med barn kun er en av mange mulige familieformer, kvinners økte yrkesdeltakelse og dermed forbedrede mulighet til å forsørge sine barn økonomisk etter et samlivsbrudd, og en dreining mot en farsrolle som innebærer et tettere forhold mellom far og barn etter et samlivsbrudd, er trender som har bidratt til å trekke i retning av å endre posisjonen til enslige foreldre som en viktig målgruppe for sosialpolitikken. Artikkelen konkluderte den gangen med at til tross for disse utviklingstrekkene hadde ikke kategorien enslige foreldre gått ut på dato. Å være alene med barn er en spesiell livsfase som kan bidra til særlige utfordringer knyttet til diskriminering og dårligere muligheter i arbeidsmarkedet og på boligmarkedet. Politikkutviklingen hadde imidlertid hatt et sterkere fokus på å regulere og begrense adgangen til stønadene til enslige foreldre. Dette hadde skjøvet til side det tidligere fokuset, som hadde vært på at enslige foreldre opplever særskilte utfordringer fordi de er alene om den daglige omsorgen for barn.

I en artikkel fra 2006 analyserer Syltevik de endringene som har vært i systemet for overføringer til enslige foreldre.214 Det pekes på at intensjonen med omleggingen av overgangsstønaden som startet i 1998, var å gi aleneforeldre en sterkere grad av uavhengighet, høyere inntekt og bedre muligheter til selvrealisering. Reformen var basert på to forutsetninger: at arbeidsmarkedet gir muligheter for enslige foreldre, og at det er en høy grad av kjønnslikestilling i Norge, som betyr at fedre tar et like stort omsorgsansvar for barna etter et samlivsbrudd som kvinner. Artikkelen konkluderer med at det er stor grunn til å stille spørsmål ved oppfyllelsen av begge disse forutsetningene.

I et eget temanummer om de Castbergske barnelover fra 2015215 diskuterer Syltevik utviklingen i forståelsen av «problemet» enslig mor gjennom hundre år.216 Det opprinnelige utgangspunktet for å innføre en overgangsstønad var å sikre en inntekt til kvinner som ikke levde i et ekteskap. Det har vært en sterk endring i normene for forsørgelse, hvor idealet om individuell økonomisk selvforsørgelse dominerer. Dermed er ikke lenger argumentet til stede for å se på overgangsstønaden som en erstatning for et tap av en mannlig lønnsinntekt. Videre stilles spørsmålet om hva som kan være grunnlaget for fortsatt å ha særlige rettigheter for enslige mødre i dag. Det pekes på at i et samfunn som er dominert av toinntektsfamilien, ligger listen for boligpriser og utgiftsnivå høyt. Mens enslige mødre tidligere kunne sammenlignes med en familie forsørget av én mann, er sammenligningsgrunnlaget for enslige mødre i dag en toinntektsfamilie. Videre trekkes det frem at å yte omsorg for barn er et arbeid som krever stor innsats, og at det er mange ting som må følges opp også etter arbeidstid. Endelig pekes det på at kvinner med innvandrerbakgrunn kan oppleve barrierer i arbeidslivet som gjør det vanskeligere for dem å oppfylle normen om selvforsørgelse gjennom lønnsarbeid.217

I en artikkel fra 2016 drøfter Grødem om samfunnsendringer har ført til at stønader til enslige foreldre har blitt mer problematiske. Det løftes frem flere argumenter. For det første pekes det på at idealet om et likestilt foreldreskap, også etter samlivsbrudd, gjør at mange i praksis ikke lenger er enslige foreldre, men snarere deltidsforeldre. Hvis ingen har klart mer omsorg for barnet etter et samlivsbrudd, har heller ingen av foreldrene rett til stønader for enslig mor og far. Det de kan motta av støtte, er delt ekstra barnetrygd (se avsnitt 9.1 om barnetrygd). Det kan også være en kilde til konflikt etter et samlivsbrudd å basere tildeling av offentlig støtte på at den som har mest omsorg for barnet, kan tildeles støtte. Dersom politikken skal støtte opp under en utvikling mot delt foreldreskap etter samlivsbrudd, kan man ikke knytte offentlige stønader til at den ene av foreldrene skal ha en vesentlig større del av omsorgen etter bruddet. For det andre pekes det på at mange av endringene i reglene for overgangsstønaden må sees på som forsøk på å få til en bedre inkludering av enslige foreldre med innvandrerbakgrunn. Det har vært en økning i andelen fattige barn i husholdninger med én inntekt. Mange av disse vil være barn av enslige forsørgere, men det har også vært en særlig økning i andelen fattige barn med innvandrerbakgrunn. Det kan dermed argumenteres med at barnefattigdom i økende grad er et innvandrerproblem, snarere enn et eneforsørgerproblem.218 En økning i fattigdomsratene kan tyde på at disse familiene trenger mer hjelp fra fellesskapet, men det kan være problematisk å betinge denne hjelpen på at foreldrene må være enslige for å motta støtte. Dette kan utelukke hjelp til de fattige barna som ikke har skilte foreldre.

Effekter av aktivitetskrav for mottak av overgangsstønad

En viktig målsetting med regelendringer i overgangsstønaden gjennomført de siste årene har vært å øke arbeidsinsentivene blant enslige foreldre og øke yrkesdeltakelsen i denne gruppen. En undersøkelse219 av mottakere av overgangsstønad i 2011 og 2014 fant at yrkesaktiviteten gikk opp etter innføringen av aktivitetskravet i 2012. Andelen i arbeid økte med 7 prosentpoeng, og tilleggsanalyser viser at dette mest sannsynlig ikke skyldes konjunkturendringer, men kan tilskrives regelendringen. Det har imidlertid gått for kort tid siden regelendringen ble innført, til å konkludere noe sikkert vedrørende størrelsen av effekten på sysselsettingen.

Studier har funnet at skjerpede aktivitetskrav i gjennomsnitt har ført til en høyere grad av aktivitet blant tidligere mottakere av overgangsstønad.220 En annen studie undersøkte i hvilken grad de samme innstrammingene i aktivitetskrav førte til at mottakere som mistet retten til overgangsstønad, men ikke kom i jobb, erstattet overgangsstønaden med andre former for ytelser.221 Studien fant at en undergruppe av tidligere mottakere av overgangsstønad gikk over til andre ytelser som sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og sosialhjelp. Mens de skjerpede aktivitetskravene for overgangsstønad reduserte andelen mottakere med 32 prosent, så var den estimerte økningen i mottak av andre ytelser på 10 prosentpoeng. Det vil si at selv om andelen mottakere av overgangsstønad går ned som følge av aktivitetskrav, så betyr ikke dette nødvendigvis en tilsvarende høyere andel i aktivitet. Det er også en mindre andel enslige foreldre som ikke blir selvforsørget, men som fortsetter å være avhengige av en annen ytelse.

Inntektsutvikling for mottakere av overgangsstønad

En studie så på inntektsutviklingen for personer som mottok overgangsstønad i perioden 1998–2008.222 En hovedkonklusjon var at mottakere av overgangsstønad har hatt en svakt positiv inntektsutvikling i denne perioden. Dette tilskrives flere faktorer: et godt arbeidsmarked hvor flere oppfyller aktivitetskravet med arbeid i stedet for utdanning, en økning i maksimalbeløpet for utbetalt overgangsstønad i perioden, noe flere mannlige mottakere av overgangsstønad og en økning i nivået for når overgangsstønaden blir fullt ut avkortet. De to siste punktene har ført til at potensielt flere enslige foreldre med relativt høy inntekt kan være mottakere av overgangsstønad. Det pekes videre på at selv om tre av fire mottakere av overgangsstønad nå kombinerer stønaden med arbeid, så har en stor andel av mottakerne lav inntekt ved siden av overgangsstønaden. For eksempel hadde 63 prosent av mottakerne av overgangsstønad i 2008 en lønnsinntekt på under 200 000 kroner, noe som indikerer at mange jobber deltid.223 I 2008 var gjennomsnittlig lønnsinntekt for dem som var i arbeid og mottok overgangsstønad, på 184 000 kroner, og de mottok i snitt 52 500 kroner i overgangsstønad. Gjennomsnittlig utbetalt beløp for alle mottakere var 61 000 kroner.224 Reglene er endret siden studien ble gjennomført, og det er ikke gjort tilsvarende undersøkelser av inntektsutviklingen hos dem som har støtte til enslig mor og far etter dagens regler.

Betydningen av velferdsstatlige overføringer for enslige foreldre

En doktorgradsstudie fra 2012 så på betydningen av velferdsstatlige overføringer for kvinner og menn som opplever samlivsbrudd, i henholdsvis Norge og Storbritannia.225 Samlivsbrudd er den vanligste veien inn i statusen som enslig mor eller far. Studien finner at norske kvinner og menn opplever om lag det samme inntektstapet som følge av skilsmisse, på om lag 20 prosent av netto ekvivalert husholdningsinntekt. I Storbritannia opplever også kvinner et inntektstap på i snitt om lag 20 prosent, mens menn derimot øker sin husholdningsinntekt med 30 prosent etter samlivsbruddet. Det er slående at den økonomiske situasjonen til kvinner og menn er tilnærmet lik etter samlivsbrudd i Norge. I alle andre europeiske land opplever kvinner et langt høyere inntektstap enn menn etter et samlivsbrudd, slik som for eksempel i Storbritannia. Studien viser at selv om norske kvinner og menn kommer nokså likt ut inntektsmessig etter et samlivsbrudd, så utgjør statlige overføringer en langt høyere andel av kvinners inntekt året etter skilsmissen enn for menn. Studien konkluderer med at eventuelle innstramminger i stønadssystemet for enslige foreldre vil tilføre kvinner en høyere økonomisk risiko ved skilsmisse sammenlignet med menn.226

Bruk av overgangsstønad blant kvinner med innvandrerbakgrunn

En undersøkelse fra 2011227 ser på bruk av trygdeytelser, blant annet overgangsstønad, for ulike grupper med innvandrerbakgrunn fra lavinntektsland, som kom til Norge i perioden mellom 1971 og 2000. Undersøkelsen sammenligner bruken av overgangsstønad blant ulike innvandrerkohorter med en gruppe bestående av norskfødte personer med tilsvarende fordeling av kjønn og fødselsår som i de respektive innvandrergruppene, det vil si i hovedsak norske kvinner som ikke har fullført videregående utdanning. Studien finner store forskjeller i bruken av overgangsstønad blant kvinner i de ulike innvandringskohortene. Mens innvandrere fra Pakistan og Tyrkia har svært liten bruk av denne stønaden, og langt mindre enn den norske sammenligningsgruppen, så er bruken høyere blant innvandrerkohorter fra Somalia. Dette skyldes mest sannsynlig ulike familiemønstre i ulike innvandrergrupper. Det er for eksempel få med pakistansk innvandrerbakgrunn som er skilt, mens skilsmisser og det å leve alene med barn er mer vanlig blant somaliere. Men også kvinner fra Chile og Iran har vært hyppige brukere av overgangsstønaden. Denne variasjonen mellom de ulike landgruppene kan fremkomme fordi det er ulik tilbøyelighet til å ha barn i den aktuelle aldersgruppen, og fordi det er ulikheter i bruken av overgangsstønad mellom landgrupper, gitt at man har barn. Studien så videre på hvor stor andel av kvinnene som har hatt barn i aldersgruppen null–tre år, som på noe tidspunkt har mottatt overgangsstønad. Så mange som 74 prosent av somaliske kvinner i denne kategorien som kom til Norge i perioden 1989–93, har mottatt denne stønaden, og 52 prosent av kvinnene som kom i perioden 1998–2002. Samtidig er det verdt å merke seg at så mange som 40 prosent i den norske sammenligningsgruppen som ikke har fullført videregående skole, også har mottatt overgangsstønad. Blant mødre fra Pakistan og Tyrkia er andelen som noen gang har mottatt overgangsstønad, svært lav, mellom 5 og 10 prosent, noe som er langt lavere enn den norske sammenligningsgruppen.

En annen studie har undersøkt hvordan overgangsstønaden fungerer for enslige foreldre med innvandrerbakgrunn.228Av 34 000 registrerte mottakere av overgangsstønad i 2007 hadde 15 prosent innvandrerbakgrunn. Kjennetegnene på denne mottakergruppen er at de er kvinner, er omtrent like gamle og mottar støtte omtrent like lenge. Sammenlignet med norske mottakere har de flere barn, mindre arbeidserfaring og mindre utdanning, og ofte ukjent utdanning. Den samme studien dokumenterte positive effekter på arbeidsmarkedsdeltakelse etter endt periode med overgangsstønad både for nordmenn og ikke-vestlige innvandrere, men effekten var litt sterkere i gruppen av ikke-vestlige innvandrere.

12.1.5 Inntektssikring til enslige foreldre i andre nordiske land

Norge skiller seg ut ved å ha egne rettighetsbaserte stønadsordninger for enslig mor eller far. I andre land får denne gruppen tilbud gjennom andre generelle stønadsordninger, som sosialhjelp, foreldrepenger, bostøtte, studiestøtte og stønader til arbeidsledige.

12.2 Bidragsforskott

Formålet med bidragsforskott er å sikre utbetaling av et beløp i begynnelsen av hver måned til barns forsørgelse. Ytelsen er inntektsprøvd og gis til enslige forsørgere med barn under 18 år som ikke bor sammen med begge foreldrene. Det skal så langt som mulig fastsettes et underholdsbidrag fra den av foreldrene som ikke bor sammen med barnet. Dette bidraget går til dekning av forskottet. Det er derfor et vilkår for å kunne motta bidragsforskott at underholdsbidraget innkreves av Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral. Forskottet inntektsprøves mot inntekten til omsorgsforelderen.

Bidragsforskott må ikke forveksles med underholdsbidrag/barnebidrag, som er et månedlig beløp den av foreldrene som ikke bor fast sammen med barnet, betaler til den andre forelderen. Utbetaling av bidragsforskott er subsidiært i forhold til barnebidrag, og forutsetter at det ikke er innbetalt barnebidrag fra den bidragspliktige forelderen, høyere enn bidragsforskottet.

Det betales ikke bidragsforskott dersom barnet bor i fosterhjem, barnevernsinstitusjon eller på en annen måte blir forsørget av det offentlige. Det er et hovedvilkår for forskott at barnet bor og oppholder seg i Norge. Forskott gis likevel under midlertidige utenlandsopphold på inntil seks måneder og ved utenlandsopphold som skyldes barnets eller forsørgerens arbeid for norsk arbeidsgiver.

12.2.1 Satser for bidragsforskott

Størrelsen på utbetalt bidragsforskott avgjøres av inntekten til den enslige forsørgeren, antall barn og hvorvidt den enslige forsørgeren er samboer / har ny ektefelle eller ikke. Nivået på stønaden og inntektsgrensene justeres i henhold til konsumprisindeksen 1. juli hvert år. Personer med inntekt over (p.t.) 489 600 kroner har ikke rett til forskott. Forskottet utbetales etter tre ulike satser:

• forhøyet forskott: 1 530 kr per mnd. per barn (1 860 kr per mnd. per barn over elleve år)

• ordinært forskott: 1 150 kr per mnd. per barn

• redusert forskott: 770 kr per mnd. per barn229

For enslige forsørgere med rett til forhøyet forskott økes forskottet med en tredjedel av ordinær forskottssats fra barnet fyller elleve år.

12.2.2 Historikk

Bidragsforskotteringsordningen ble innført i 1957, gjennom lov 26. april 1957 om forskottering av underholdsbidrag til barn. Ved innføringen av forskotteringsordningen var det kommunene som hadde ansvaret for å betale ut forskott. Forskottet skulle ikke overstige underholdsbidraget, og det var satt en øvre grense for forskottsbeløpet. Loven har vært endret flere ganger senere, og forskotteringsordningen er stadig blitt utvidet.

Den første prinsipielle endringen kom 1. januar 1964 da det ble gitt adgang til å utbetale forskott i tilfeller hvor bidragspliktige ikke var pålagt å betale bidrag, eller hvor bidraget var satt lavere enn forskottsbeløpet.

Den neste prinsipielle endringen fulgte da lov om forsørgertrygd ble opphevet fra 1. januar 1967. En gruppe barn som tidligere var berettiget forsørgertrygd, ble overført til forskotteringsordningen. Dette gjaldt barn hvor farskap og dermed bidragsplikt ikke var fastslått. Fra å være en faktisk forskotteringsordning av et visst beløp utviklet ordningen seg til å bli noe nær en sosial stønadsordning.

Forskottsbeløpets utvikling

Ved bidragsreformen som trådte i kraft 1. oktober 2003, ble det innført endringer i reglene om beregning av underholdsbidrag, som også førte med seg omfattende endringer i reglene om bidragsforskott.

Før bidragsreformen i 2003 hadde alle enslige forsørgere med innvilget rett til bidragsforskott, rett til forskott med ett og samme beløp, på nivå med det som ble kalt minstebidraget. Etter reformen ble det innført inntektsprøving for mottak av bidragsforskott basert på omsorgsforelderens inntekt. Begrunnelsen for innføringen av inntektsprøving var at et fast bidragsforskott per barn ikke harmonerte med modellen om at underholdsbidrag skal fastsettes etter den enkelte forelders reelle kostnader ved forsørgelsen fordelt etter foreldrenes økonomiske evne. I tilfeller der foreldrene har like høye inntekter, eller bidragsmottaker har høyere inntekt enn bidragspliktige, ville nivået på underholdsbidraget, uten endring i forskottsregelverket, ofte blitt lavere enn bidragsforskottet. Det ble innført en inntektsprøving av behovet for bidragsforskott basert på omsorgsforelderens inntekt.

En av intensjonene med bidragsreformen var å stimulere foreldrene til å inngå private avtaler om bidrag, med fokus på at forsørgelse av barn er et privat anliggende. Ifølge bidragsinnkrevingsloven er imidlertid også private avtaler grunnlag for innkreving gjennom Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral. Omsorgsforelderen kan derfor søke om bidragsforskott fra staten både på grunnlag av offentlig fastsatt barnebidrag og private avtaler om barnebidrag. Parter i saker med høyt konfliktnivå mellom foreldrene vil ofte søke om både offentlig fastsettelse og innkreving av underholdsbidrag, og har ikke inngått privat avtale om størrelsen på underholdsbidraget.

Det ble ansett å være en mangel ved det gamle regelverket at det offentlige i en del tilfeller fastsatte underholdsbidrag som den bidragspliktige ikke hadde økonomisk evne til å betale. For å unngå dette tok man inn en vurdering av bidragspliktiges bidragsevne før bidragsbeløpet ble fastsatt. Erfaringer med reglene for fastsettelse og endring av underholdsbidrag fra 2003, deriblant bidragsevnevurderingen, viser at den har ført til betydelig redusert personlig gjeldsoppbygging blant fedre og mødre som ikke har inntektsevne til å betale barnebidrag.

En annen endring innført i 2003 var at bidragsforskottet, i likhet med underholdsbidraget, ble gjort skattefritt. Ved sammenligning av nivået på bidragsforskottet før og etter regelendringen er det nødvendig å trekke inn endringene i skattereglene.230

12.2.3 Antall forskottsmottakere, bidragspliktige, barn

Statistikken for innvilget bidragsforskott/offentlig administrert barnebidrag viser at det har vært en kraftig reduksjon i antallet saker etter 1. oktober 2003. Dette antar man har sammenheng med at mange foretrekker å etablere private bidragsavtaler, uten å involvere NAV, slik også en av intensjonene med bidragsreformen var. Statistikken nedenfor viser de tilfellene av fastsatte/avtalte underholdsbidrag hvor det er søkt om innkreving gjennom NAV, eller hvor omsorgsforelderen er innvilget bidragsforskott. De private bidragsavtalene hvor også betalingen foregår privat mellom partene, har man ingen oversikt over.

Kilde: nav.no

Før innføringen av bidragsreformen i 2003 var det registrert 128 500 bidragspliktige. Dette antallet har sunket hvert år siden 2003, og var i 2014 nede i 72 311 registrerte bidragspliktige. Dette utgjør en nedgang på 56 000 saker, eller 44 prosent reduksjon over en periode på tolv år. Nedgangen skyldes at flere velger private avtaler for betaling av barnebidrag. Det kan også være at enslige foreldre ikke krever bidrag fra den bidragspliktige fordi de er redde for konsekvensene. Det er imidlertid lite kunnskap om hvor utbredt dette er.

En del foreldre er bidragspliktige for flere enn ett barn. I 2015 var det registrert 104 088 barn som hadde rett til underholdsbidrag, og/eller som var innvilget bidragsforskott. Som nevnt over inkluderer ikke dette tallet barn som mottar underholdsbidrag på grunnlag av private avtaler hvor partene også ordner betalingen av bidrag seg imellom. For disse barna finnes det ingen offentlig statistikk.

De fleste barn med rett til underholdsbidrag og/eller som var innvilget bidragsforskott, er mellom 11 og 14 år og 15 og 17 år. Begge gruppene utgjør om lag 27 prosent hver. Tjueseks prosent av mottakerne mottar forskott for barn i aldersgruppen seks–ti år. Forskottsmottakere som mottar forskott for barn i aldersgruppen under seks år, utgjør 16 prosent.

I Oslo er de forskottsberettigede barna i snitt noe yngre enn landsgjennomsnittet – om lag 50 prosent er under elleve år, mot 42 prosent på landsbasis. Hedmark er fylket med færrest forskottsberettigede barn under elleve år, med 39 prosent.

Blant personer med offentlig administrert bidrag og/eller som er innvilget bidragsforskott, har det vært en økning i antallet bidrags- eller forskottsmottakere i alderen 45 år eller eldre, en økning fra 17 prosent i 2006 til 26 prosent av mottakerne i 2015. Bidragspliktige i samme aldersgruppe har økt fra 28 til 37 prosent.231

Av hele befolkningen i alderen 0–17 år mottok i 2015 drøyt 9 prosent av barna offentlig administrert underholdsbidrag og/eller var innvilget bidragsforskott. I september 2006 var andelen 14 prosent. Nedgangen reflekterer at flere har gått over til privat betalte underholdsbidrag, og at færre enslige forsørgere oppfyller vilkårene for bidragsforskott fra staten. Andelen varierer mellom fylkene. For eksempel var det 11 prosent av barna i Finnmark som hadde rett til underholdsbidrag og/eller var innvilget bidragsforskott, mens andelen var 6 prosent i Sogn og Fjordane.

Tall fra Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral viser at samlet bidragsgjeld i 2015 var på 2,974 milliarder kroner. I 2003 var den på 3,134 milliarder kroner og i 1993 på 2,819 milliarder kroner. Det vil si at bidragsgjelden har vært relativt stabil de siste 20 årene.

12.2.4 Innkreving av underholdsbidrag når bidragspliktige er bosatt i utlandet

Antallet ekteskap og samboerskap inngått mellom nordmenn og utlendinger har økt, noe som har ført til en økning i antallet samlivsbrudd i denne gruppen. Etter et brudd kan den ene av foreldrene ønske å flytte tilbake til sitt hjemland. Dette vil utløse krav om overføring av underholdsbidrag på tvers av landegrenser. I mars 2015 var det registrert 12 741 barn med offentlig administrert barnebidrag og/eller innvilget rett til bidragsforskott hvor en av foreldrene var bosatt i utlandet. Dette utgjør en andel på om lag 12 prosent av alle sakene med bidragsforskott.

For å kunne innkreve underholdsbidrag i utlandet der bidragspliktige ikke betaler frivillig, er man avhengig av samarbeid med andre staters myndigheter. Norge har ratifisert flere internasjonale konvensjoner og overenskomster for innkreving av underholdsbidrag i internasjonale saker.232

12.3 Studiefinansiering for studenter med barn

Utdanning har betydning for den enkeltes fremtidige inntektsmuligheter og levekår.233 Barns fremtidige muligheter har sammenheng med foreldrenes utdanningsnivå og familiens levekår. Det er derfor av stor betydning at det legges til rette for at det er mulig å studere selv om man har barn, eller om man får barn i løpet av studietiden.

Å få barn mens man er under utdanning, kan innebære en betydelig økonomisk usikkerhet. I tillegg til den ordinære støtten til studenter har Lånekassen egne støtteordninger spesielt rettet mot studenter med barn. Det er imidlertid forholdsvis få studenter som får barn i løpet av studietiden. En indikator på hvor mange studenter som får barn i løpet av studietiden, er hvor mange som får foreldrestipend fra Lånekassen. Ifølge denne indikatoren er det rundt 4 000 studenter som får barn hvert år. Antallet studenter med barn i Norge er likevel høyt i forhold til de fleste andre land. Dette henger sammen med den høye gjennomsnittsalderen for studenter og at mange tar etter- og videreutdanning etter å ha vært i jobb en stund, slik at de allerede har barn idet de begynner å studere. Det er likevel relativt få som får første barn i løpet av studietiden.

Det er vanlig å unnta studenter fra statistikken over lavinntekt. En av grunnene til dette er at det å studere anses som en investering i fremtidig inntekt. Studenter har derfor frivillig en midlertidig tilstand med lav inntekt. Men studentfamiliers økonomiske situasjon har konsekvenser for familien og barna. Det er derfor viktig å vite noe om hvordan disse påvirkes av støttesystemene.

Studenter og andre som får barn mens de er under utdanning, har ikke hatt samme mulighet til å opptjene rett til foreldrepenger som foreldre som har vært i full jobb før fødsel. En relativt høy andel studenter har imidlertid jobb ved siden av studiene. De som ikke har rett til foreldrepenger, får kun den såkalte engangsstønaden se punkt 10.2. Det finnes imidlertid enkelte ordninger med støtte til dem som får barn under utdanning.

12.3.1 Kort historikk om Lånekassen

Statens lånekasse ble opprettet i 1947, med den hensikt å gjøre det lettere for ungdom å skaffe seg utdanning ved universitet eller høyskole. I begynnelsen var det kun snakk om lån etter strenge, skjønnsmessige kriterier til dem som ikke kunne skaffe seg midler på annen måte. Etter hvert ble tildeling av lån gitt etter faste kriterier med prøving mot foreldrenes økonomi.

På slutten av 1950-tallet omfattet Lånekassen også ulike stipendordninger, etter at Statens stipendråd ble opprettet i 1956.234

I 2003 ble støtten lagt om i forbindelse med Kvalitetsreformen. Under det nye systemet kan studentene få omgjort deler av lånet til stipend, avhengig av antall studiepoeng.

Antallet mottakere av studielån har økt kraftig siden opprettelsen for snart 70 år siden. I 2015 hadde Lånekassen over én million aktive kunder, med 422 282 søknader om støtte i undervisningsåret 2014/2015.

I tillegg til den generelle studiestøtten tilbyr Lånekassen også ulike ordninger spesielt rettet mot studenter med barn: foreldrestipend og forsørgerstipend. Under redegjøres det for regelverket knyttet til de to ordningene.

12.3.2 Foreldrestipend

Studenter som venter barn, og som mottar lån og stipend fra Lånekassen, kan motta foreldrestipend.

Foreldrestipendet tilsvarer som hovedregel det maksimale beløpet man kan få som stipend og lån. For å motta foreldrestipend må man ha vært fulltids- eller deltidsstudent før barnet blir født.

Foreldrestipendet tilsvarer summen av det man før mottok som lån og stipend, det vil si at den tidligere låneandelen blir omgjort til stipend. Man kan få foreldrestipend i inntil 49 uker for barn født fra og med 15. august 2014. Får man mer enn ett barn samtidig, legges det til fem uker for hvert barn mer enn ett. Faller hele eller deler av permisjonstiden i sommerferien, får man foreldrestipend også i denne perioden. Mottak av foreldrestipend betyr altså ikke at man får utbetalt mer penger enn før. Man kan imidlertid ha rett til forsørgerstipend i tillegg. Så lenge man oppfyller vilkårene for å få foreldrestipend og foreldrepenger, kan man motta disse ytelsene samtidig.

Hvor mye man får, er avhengig av om man var i fulltids- eller deltidsutdanning i opptjeningsperioden, og person- og kapitalinntekten til en eventuell ektefelle/samboer med felles barn.

I perioder der man mottar foreldrestipend, blir ikke stipendet behovsprøvd mot egen inntekt eller formue. Det vil si at eventuelle opptjente rettigheter til foreldrepenger fra NAV ikke påvirker retten til foreldrestipend. Dersom ektefelle/samboer får foreldrepenger fra NAV, kan det ha betydning for foreldrestipendet som den som er student, kan få fra Lånekassen.

12.3.3 Forsørgerstipend

I tillegg til foreldrestipend kan studenter med barn få forsørgerstipend dersom man bor sammen med barn som er 16 år eller yngre. Samværet med barnet må overstige 40 prosent for å få stipendet. Mor og far kan få forsørgerstipend samtidig. Forsørgerstipend kan man få så lenge man er i utdanning, også etter at man har hatt en periode med foreldrestipend.

Stipendet er behovsprøvd. Inntekten og formuen for den som søker, og en eventuell ektefelle/samboer må være lavere enn grensene i forskriften (se tabell 12.8).

Dersom man er samboer med felles barn, behandles man som gift. Hvis søker og samboer ikke har barn sammen, regnes ikke samboerens inntekt eller formue med i grunnlaget for forsørgerstipend.

Med ett barn kan man få inntil 1 580 kroner i måneden, og med to barn inntil 1 580 kroner per måned for hvert av barna. Dersom man har flere enn to barn, kan man få inntil 1 029 kroner per måned for hvert barn over to.

Elever med ungdomsrett i vanlig videregående opplæring kan også ha rett til forsørgerstipend. Satsene er de samme som for studenter i høyere utdanning.

12.3.4 Rentefritak

Når man er ferdig med studiene og ikke har krav på støtte fra Lånekassen, kan den av foreldrene som har omsorgen for barnet, få rentefritak i inntil tolv måneder etter fødsel, avhengig av inntekt fra omsorgspersonen. For å få rentefritak for tolv måneder må årlig inntekt ikke overstige 200 073 kroner (per 2016). Det kan også gis rentefritak ved omsorgsarbeid for barn mellom ett og ti år dersom inntekten ikke overstiger den til enhver tid gjeldende grense. Rentefritak blir vurdert i forhold til inntekt hos ektefelle/samboer.

12.3.5 Utdanningsstøtte til elever i videregående skole

Elever med rett til videregående opplæring får også utdanningsstøtte. Støtteordningen består i hovedsak av tre elementer: utstyrsstipend, bostipend og grunnstipend. Alle elever kan få et ikke-behovsprøvd utstyrsstipend som gis etter tre satser, avhengig av hvilket utdanningsprogram de går på. Bostipendet gis til elever som har en reisevei på over 40 km eller mer mellom bosted og lærested, eller en reisetid på over tre timer per dag. Grunnstipendet er en behovsprøvd ordning som skal bidra til å dekke levekostnader for elever som kommer fra familier med særlig svak økonomi.

Dagens støtteordning for elever i videregående skole ble etablert undervisningsåret 2003/2004. I undervisningsåret 2015/2016 ble det gjennomført større endringer i grunnstipendet og i muligheten for å ta opp lån. Endringen i låneadgangen innebar at man gikk fra en behovsprøvd ordning til kun å gi elever som er 18 år eller eldre, og som ikke bor sammen med foreldrene, muligheten til å ta opp lån. Det er også gjennomført noen mindre endringer i bostipendet fra og med undervisningsåret 2016/2017, med behovsprøving mot lærlingeinntekt.

Før endringene ble det kun behovsprøvd mot inntekten til den forsørgeren eleven bodde hos. Dersom eleven bodde sammen med forelderen som tjente minst, kunne vedkommende få stipend selv om han eller hun samtidig fikk penger av den andre forelderen. Etter regelendringene er det slik at inntektene til begge foreldrene legges til grunn når man vurderer om eleven har behov for grunnstipend, og inntektsgrunnlaget er endret fra alminnelig inntekt og formue til summen av personinntekt og netto positive kapitalinntekter. Den høyeste stipendsatsen ble også økt med 1 000 kroner per måned, og antallet satser ble redusert fra 30 til 3. Inntektsgrensene er fastsatt med utgangspunkt i inntektsgrensene i bidragsforskottsordningen.

Stipendet skal som hovedregel behovsprøves mot begge forsørgernes inntekt, uavhengig av om eleven bor sammen med begge forsørgerne. Det er i regelverket gitt unntak fra denne hovedregelen i tilfeller der det er dokumentert at eleven ikke kan få tilskudd fra en av forsørgerne av særlig tyngende sosiale grunner.

12.3.6 Omfang og bruk av Lånekassens ordninger

Bruken av støtte fra Lånekassen har som nevnt økt kraftig over tid. I takt med at det blir mer vanlig å ta høyere utdanning, har også støtten fra Lånekassen blitt mer tilgjengelig, gjennom både automatisering og digitalisering av tjenestene.

Basisstøtten per undervisningsåret 2016/2017 var på 103 950 kroner for et fulltidsstudium. Den gjennomsnittlige støtten lå i undervisningsåret 2014/2015 på rett i overkant av 100 000 kroner. Basisstøtten utbetales i utgangspunktet som lån, men inntil 40 prosent av lånet kan bli omgjort til stipend etter bestått eksamen. Vilkårene for omgjøring til stipend er at man ikke bor sammen med foreldrene, at man har inntekt, trygd eller formue under gjeldende grenser, og at man består utdanningen man har fått støtte til. For 2016 var inntektsgrensen for studenter som hadde fått støtte hele året, 168 059 kroner. Trygdeytelser med samme fribeløp er foreldrepenger, sykepenger, dagpenger under arbeidsledighet og adopsjonspenger. Trygdeytelser med lavere fribeløp er stønad til enslig mor eller far, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, barnepensjon, etterlattepensjon, alderspensjon, introduksjonsstønad og kvalifiseringsstønad. For å beholde maksimalt stipend kan man ikke ha inntekter fra disse trygdene over 89 922 kroner i 2016. Formuesgrensen for å beholde maksimalt stipend var i 2016 382 339 kroner for enslig søker, og 734 314 kroner samlet for søker og ektefelle/samboer med felles barn.

Ifølge Lånekassens årsrapport for 2015 var det 365 elever i videregående opplæring som fikk foreldrestipend, og 146 elever som fikk forsørgerstipend i undervisningsåret 2014/2015. Blant studenter var det 3 697 som fikk foreldrestipend og 18 116 som fikk forsørgerstipend.

Antallet mottakere av foreldrestipend gikk ned fra undervisningsåret 2010/2011 til undervisningsåret 2013/2014, fra 4 503 til 3 846, for så å stige noe i undervisningsåret 2014/2015 til 4 062.

Det er i all hovedsak kvinner som mottar foreldrestipendet. I skoleåret 2014/2015 var 94 prosent av mottakerne kvinner. Det synes ikke å være noen tendens til økning i antallet menn som mottar foreldrestipend.

Rentefritak på grunn av fødsel er relativt lite brukt sammenlignet med rentefritak på andre grunnlag. I 2015 var det 2 222 personer som fikk rentefritak på grunn av fødsel eller adopsjon.

12.3.7 Hvem er studenter med barn?

Norske studenters levekår undersøkes med jevne mellomrom ved hjelp av utvalgsundersøkelser gjennomført av Statistisk sentralbyrå. Den siste undersøkelsen, Levekår blant studenter 2010,235 ble gjennomført i 2010/2011. Studenter mellom 19 og 34 år fra en rekke ulike utdanningsinstitusjoner har latt seg intervjue om studier og hverdagsliv. Totalt ble 2 178 studenter intervjuet. Av de intervjuede studentene var 57 prosent kvinner og 43 prosent menn, noe som reflekterer at det er flere kvinnelige enn mannlige studenter. Studenter i aldersgruppen 22–24 år utgjorde 40 prosent av utvalget.

I denne undersøkelsen bodde 7 prosent av studentene sammen med egne barn, 2 prosent var enslige forsørgere, og par uten barn utgjorde omtrent 25 prosent av utvalget. Undersøkelsen ga ikke opplysninger om hvor mange som faktisk får barn i løpet av studiene.

En europeisk utvalgsundersøkelse, Eurostudent V, har sett på sosiale og økonomiske forhold blant studenter i Europa.236 I rapporten fra undersøkelsen presenteres det en del demografiske kjennetegn for studenter i Europa.

Ifølge undersøkelsen har nesten halvparten av alle norske studenter arbeidserfaring før de begynner på høyere utdanning.237 Dette er det høyeste nivået i Europa. Dette kan henge sammen med at studentpopulasjonen i Norge, sammen med den i Sverige, har den høyeste gjennomsnittsalderen, 29 år, i Europa. Litt over halvparten, 52 prosent, av norske studenter er over 25 år.

Sammenlignet med den norske Levekårsundersøkelsen fra 2010, som finner at omtrent 9 prosent av studentene hadde barn, finner den europeiske undersøkelsen at 25 prosent av studentene i Norge har barn. Den samme undersøkelsen oppgir at nivået i Sverige er på 21 prosent, i Finland på 17 prosent og i Danmark på 13 prosent. Det er uklart hva som er opphavet til denne store differansen i anslaget på hvor mange studenter som har barn.238

Undersøkelsen viser videre at i overkant av 70 prosent av de norske studentene med barn er 30 år eller eldre, og at det at de har relativt mange barn, henger sammen med en høyere alder på norske studenter.

12.3.8 Studenter med barn og deres levekår

Forskningen som er gjort på studenters levekår, er gjerne rettet mot studenter generelt og fokuserer i mindre grad særskilt på studenter med barn, men noen studier belyser i en viss grad de økonomiske rammebetingelsene for studenter med barn.

Levekårsundersøkelsen blant studenter fra 2010 er i ettertid fulgt opp med en ny rapport.239 I denne rapporten er intervjudata fra Levekårsundersøkelsen satt sammen med registerbaserte inntektsdata. Rapporten tar for seg ulike aspekter ved studenters økonomiske situasjon.

I rapporten kommer det frem at støtten fra Lånekassen utgjorde under halvparten av studentenes inntekter. Omtrent 60 prosent av studentene arbeider ved siden av studiene. Dette stemmer overens med internasjonale resultater og er ikke unikt i europeisk sammenheng.240 I over en fjerdedel av de europeiske landene er arbeidsmarkedsdeltakelsen blant studenter på over 60 prosent.

Median yrkesinntekt for studenter var omtrent 97 000 kroner i 2010, en økning på 34 prosent i realverdi siden levekårsundersøkelsen for studenter i 2005. I analysen av studentenes økonomi er inntekt etter skatt slått sammen med lån fra Lånekassen for å få et dekkende bilde av hvor mye penger studentene har til rådighet.

En oversikt over studentenes brutto yrkesinntekt, støtte fra Lånekassen og disponibelt beløp er vist tabell 12.11. I motsetning til kjønnsfordelingen ellers i befolkningen er det kvinnelige studenter som i størst grad har yrkesinntekt. Samtidig har de også noe høyere medianinntekt enn mannlige studenter: 88 200 mot 84 800 kroner. Mannlige studenter har likevel en høyere gjennomsnittsinntekt.

Hva gjelder studenter med barn, har disse både den høyeste og laveste yrkesinntekten blant studentene. Det er enslige forsørgere som har lavest yrkesinntekt med en medianinntekt på 69 400 kroner, og er også gruppen med den laveste andelen som har yrkesinntekt. Par med barn har den klart høyeste yrkesinntekten blant studenter med en medianinntekt på 169 200 kroner.

Ser man på samlet støtte fra Lånekassen, er det imidlertid enslige forsørgere med barn som har den høyeste støtten, med en medianinntekt på 102 500 kroner, mot 88 300 kroner blant par med barn (som for øvrig er det samme medianbeløpet enslige og par uten barn mottar). Enslige forsørgere har også det klart høyeste disponible beløpet, langt over hva par med barn har. Medianen for disponibelt beløp blant enslige forsørgere er 340 900 kroner, mot 212 200 kroner blant par med barn. Dette er en uventet stor forskjell. Det er verdt å merke seg at antallet enslige forsørgere i utvalget kun er 35, så det er mulig at resultatet er påvirket av en viss utvalgsskjevhet. En annen mulig forklaring er at enslige forsørgere som studerer, mottar andre ytelser som gis til enslige forsørgere, som utvidet barnetrygd, overgangsstønad og lignende.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er i tilknytning til oppfølgingen av levekårsundersøkelsen blant studenter også beregnet hvor fremtredende lavinntekt er blant studentene i utvalget. Normalt regnes ikke lån som inntekt, men i denne studien er lån fra Lånekassen inkludert i det disponible beløpet. Lavinntektsmålet som er benyttet, er EU 60.241 Det er store forskjeller på omfanget av lavinntekt i ulike typer studenthusholdninger, som figur 11.3 viser. Andelen med lavinntekt synker med alder og studietid. Menn har oftere lavinntekt enn kvinner. Enslige studenter har den største andelen lavinntekt, men enslige forsørgere har den absolutt laveste andelen med lavinntekt. Blant dem som lever i parforhold, er omfanget av lavinntekt høyere blant par med barn enn blant par uten barn.242

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I perioden fra undervisningsåret 2005/2006 til undervisningsåret 2014/2015 har støttebeløpet fra Lånekassen, i faste kroner, ligget relativt stabilt, men det var en liten økning i undervisningsåret 2014/2015. Det skulle tilsi at studentenes realinntekt har vært relativt stabil i perioden.

Det kan argumenteres for at det er for snevert kun å se på prisveksten når man skal vurdere hvorvidt verdien av studielånet har steget eller sunket. Den generelle velstandsveksten i samfunnet må også tas i betraktning.

Grunnbeløpet i folketrygden (G) justeres hvert år i takt med forventet lønnsutvikling, og reflekterer derfor til en viss grad den generelle velstandsveksten. Måles studielånet mot G, har realverdien av studielånet sunket siden slutten av 1990-tallet. I undervisningsåret 2002/2003 var studielånet på 1,48 G, mot 1,12 G i undervisningsåret 2015/2016. Dette kan indikere at den generelle økonomiske situasjonen for studenter som lever på studielån alene, har blitt dårligere i perioden.

Det er ikke umiddelbart klart hva som er en god sammenligningsgruppe hvis man skal se på hvordan studenter har det i forhold til andre i samfunnet. Omfanget av lavinntekt i hele befolkningen, unntatt studenter, var i 2014 10,8 prosent, ifølge tall fra SSB (EU 60). De gruppene i befolkningen som i størst grad har lavinntekt, når man ser bort fra studenter, er sosialhjelpsmottakere, langtidsledige og unge aleneboende. Det er unaturlig å sammenligne studenter med disse gruppene på grunn av flere forhold. Studenter er for det meste i en midlertidig situasjon med lavinntekt, som varer mens man studerer, og som for de aller fleste vil være et permanent forbigått stadium etter at studiene er ferdige. Figuren over viser at studenter har en langt høyere andel i lavinntekt enn befolkningen generelt. Blant studentpar med barn var i 2010 andelen i lavinntekt ca. 30 prosent, mot rundt 6 prosent for par med barn i hele befolkningen. Imidlertid har enslige forsørgere som er studenter, noe mindre omfang av lavinntekt enn enslige forsørgere i hele befolkningen. Dette kan henge sammen med at denne gruppen i langt større grad er mottakere av offentlige overføringer som ikke er avhengige av om man er student eller ikke.

I tillegg har boligprisene, særlig i de store byene, økt i samme periode. Tall fra SSBs boligprisindeks viser en jevn økning fra 1996 og fremover. Studenters gjennomsnittlige utgifter til bolig økte med 16 prosent fra 2005 til 2010 og var i 2010 på 54 000 kroner. Median boutgift for enslige forsørgere var betraktelig høyere, på 85 800 kroner, og den for par med barn enda høyere, på 108 000 kroner.243

Halvparten av studentene bruker mer enn en fjerdedel av husholdningsinntekten på boutgifter, og har dermed høy boutgiftsbelastning. Høy boutgiftsbelastning er her definert som at husholdningen bruker mer enn 25 prosent av sin samlede inntekt etter skatt på husleie eller renter og avdrag. Blant enslige forsørgere er det 32 prosent med høy boutgiftsbelastning, og blant par med barn 44 prosent. I den sistnevnte gruppen har imidlertid andelen med høy boutgiftsbelastning økt radikalt fra 2005, fra 13 prosent til 44 prosent. Det er kun denne gruppen som har hatt en slik økning.244

På bakgrunn av den forskningen som er gjort på studenters økonomiske situasjon, ser det ikke ut til at studenter med barn kommer spesielt dårlig ut når det gjelder disponibel inntekt. Dette gjelder både studenter som er enslige forsørgere, og studentpar med barn. Det synes derfor ikke å være tilfellet at det å få eller ha barn mens man studerer, finansielt er til hinder for å gjennomføre studiene.

12.3.9 Studiefinansiering i andre nordiske land

Danmark

Støtten til finansiering av studier i Danmark ligner i all hovedsak på den norske ordningen med Lånekassen. Det knytter seg de samme betingelsene til støtten, blant annet at man er aktiv student, ikke tjener for mye ved siden av studiene, og at man ikke mottar annen offentlig støtte.

Statens utdannelsesstøtte (SU) er et stipend. Støtten utbetales vanligvis gjennom et klippekort som har en overordnet ramme på 70 klipp. Det vil si 70 måneders støtte, noe som tilsvarer seks års studier. Antallet klipp som utdeles, tilsvarer utdannelsens normerte tid.

Satsen for videregående utdannelser (tilsvarer høyskole/universitet) er per 2016 på 5 941 DKK per måned før skatt.

Hvis man mottar SU, kan man også søke om SU-lån. Lån tildeles for ett år av gangen. Det løper renter på lånet mens man studerer, og til det er tilbakebetalt. SU-lånet er per 2016 på 3 040 DKK per måned.

Får man barn under studiene, kan man få ekstra SU i form av flere klipp. Mødre kan få tolv ekstra klipp, mens fedre kan få seks klipp. Det er stor frihet til å velge når man vil ta ut den ekstra støtten. Det er et krav om at man er aktiv student måneden før ekstra SU utbetales, men det er ikke krav om studieaktivitet mens man benytter ekstra SU. Mor kan velge å overføre inntil seks av sine tolv måneder til far dersom han også er aktiv student.

Studenter som forsørger barn, kan ta opp et supplerende forsørgerlån i tillegg til SU-lånet. Forsørgerlånet er per 2016 på 1 521 DKK per måned. Vilkåret for å ta opp forsørgerlånet er at man er biologisk forelder eller adoptivforelder til et barn under 18 år, og at barnet har folkeregisteradresse hos den som søker.

I tillegg til ekstra stipend og lån får studenter med barn også et høyere fribeløp, og kan derfor tjene mer. Som i Norge kan ekstra SU kombineres med barselpenger hvis man har opptjent rettigheter til dette.

Finland

Finsk studiestøtte gis til personer som har fylt 17 år, til heltidsstudier etter grunnskolen. Studiestøtten består av tre elementer: studiepenger, boligtilskudd og statsgarantert studielån. Det er Folkpensionsanstalten som er ansvarlig for studiestøtten i Finland.

De generelle forutsetningene for tildeling av studiestøtte er at man er tatt opp som student ved et studiested, og at man har status som heltidsstudent. I tillegg er det krav om en viss studieprogresjon, samt at man har et faktisk behov for økonomisk støtte.

Studiestøtten for leseåret utbetales normalt fra september til mai. Studiestøtte for studier i sommermånedene krever en særskilt søknad. Tildeling av og størrelse på boligstøtte varierer med boligform og -kostnader.

For dem som mottar studiestøtte, er det fastsatt spesielle inntektsgrenser for hvor mye man kan tjene ved siden av studiestøtten. Dersom inntektsgrensen overskrides, blir en del av studiestøtten krevd tilbakebetalt. Det er studentens egne inntekter som bestemmer hvor mange måneder i året man kan få støtte. Foreldrenes inntekt bestemmer det totale beløpet man kan få i studiestøtte. Per 2016 var årsinntektsgrensen fra 22 300 EUR (for én støttemåned i kalenderåret) til 7 920 EUR (for tolv støttemåneder i kalenderåret).

I 2016 var beløpet for månedlige studiepenger (som tilsvarer stipend) opp til 250 EUR. Beregning av boligtilskudd er underlagt en rekke forutsetninger om inntekts- og boligsituasjonen. Studielånets størrelse var på samme tidspunkt 400 EUR per måned for studenter over 18 år.

Sverige

Studiefinansieringen i Sverige er også innrettet på samme måte som i Norge. Støtten forvaltes av Centrala studiestönadsnämnden og består av en stipenddel og en lånedel.

På høyskolenivå kan man få 2 815 SEK i stipend og 7 088 SEK i lån per måned. Kravet er at man studerer minst 50 prosent.

Sverige har ikke samme type støtte til foreldrepermisjon for studenter som Lånekassen og SU har. Studenter som får barn i Sverige, får minstesatsen i föräldrapenning fra Försäkringskassan. Dette utgjør 250 SEK per dag, ca. 7 500 per måned. For reglene knyttet til föräldrapenning, se avsnitt 10.1.5. Dersom man hadde en inntekt før eller under studiene som kvalifiserte til en høyere sats, legges denne til grunn for støtten.

Har man omsorg for barn, kan man få ekstra lån og stipend. For ett barn får man 584 SEK i ekstra stipend per måned. For to–fem barn er tillegget henholdsvis 956, 1 148, 1 340 og 1 532 SEK per måned. Man kan også få et tilleggslån på 3 508 SEK per måned.

12.4 Trygdeytelser til foreldre utenfor arbeidsmarkedet

Flere av trygdeytelsene rettet mot personer utenfor arbeidsmarkedet har et eget barnetillegg. Hensikten er å gi foreldre økonomisk kompensasjon for ekstra forsørgeransvar. Her beskrives barnetillegg til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd som reguleres i folketrygdloven, samt økonomisk stønad (økonomisk sosialhjelp) og barnetillegg til kvalifiseringsstønad som reguleres i sosialtjenesteloven.

Mottakere av dagpenger og tiltakspenger kan også motta barnetillegg. Dette er ytelser som går til personer som midlertidig er uten arbeid, men hvor mottaker anses som en del av arbeidsstyrken. For mottakere av dagpenger gis det et generelt barnetillegg på 17 kroner per dag per barn, fem dager per uke. Dagpenger inngår i det sosiale sikkerhetsnettet, og er utformet med sikte på aktiv jobbsøking, blant annet gjennom aktivitetskrav, mobilitetskrav og sanksjoner. Arbeidssøkere som deltar i arbeidsmarkedstiltak, og som ikke har rett til andre ytelser til livsopphold, kan få tiltakspenger. Tiltakspengene skal dekke utgifter til livsopphold for de dagene arbeidssøkeren deltar i tiltak. Barnetillegg til tiltakspenger gis for hvert barn under 16 år når tiltaksdeltakeren forsørger barnet, uavhengig av om barnet bor hos tiltaksdeltakeren eller ikke. Barnetillegget er på 44 kroner per dag. Tiltakspenger og eventuelt barnetillegg gis per dag tiltaksdeltakeren faktisk deltar på tiltaket, og beregnes på bakgrunn av meldekort og manuelt registrert fravær.245 Personer som har fylt 67 år, og som mottar hel alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19, kan motta et behovsprøvd barnetillegg for hvert barn han eller hun forsørger. Tillegget utgjør 20 prosent av minste pensjonsnivå med høy sats, det vil si 2 996 kroner per måned (per september 2016). Utvalget går ikke nærmere inn i disse ordningene.

12.4.1 Arbeidsavklaringspenger (AAP)

Arbeidsavklaringspenger (AAP) skal sikre inntekt for personer som har nedsatt arbeidsevne, men som mottar aktiv behandling, deltar på arbeidsrettede tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. For å ha rett til AAP skal arbeidsevnen være nedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte. Det er mulig å kombinere mottak av AAP med lønnsarbeid. Arbeidsavklaringspenger beregnes på grunnlag av tidligere pensjonsgivende inntekt opp til seks ganger grunnbeløpet i folketrygden (550 440 kroner i 2016). Ytelsen gis med 66 prosent av pensjonsgivende inntekt siste år, eller gjennomsnittet av den pensjonsgivende inntekten de tre siste kalenderårene, regnet fra året før arbeidsevnen ble satt ned. Alle er sikret en minste årlig ytelse på 2 G. Ytelsen gis så lenge det er nødvendig for at mottakeren skal kunne gjennomføre aktivitet med sikte på å komme i arbeid, men kan som hovedregel likevel ikke gis lenger enn fire år.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger som forsørger barn under 18 år, får et barnetillegg på 27 kroner per barn fem dager i uken, totalt 7 020 kroner i året per barn. Barnetillegget inntektsprøves ikke, men AAP inklusive barnetillegg kan ikke utgjøre mer enn 90 prosent av mottakerens grunnlag for AAP. Arbeidsavklaringspengene inklusive barnetillegget reduseres mot arbeid på grunnlag av antall timer vedkommende har vært eller kunne ha vært i arbeid i løpet av én uke.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger som går på arbeidsrettede tiltak, eller som utredes med tanke på tiltaksdeltakelse, kan få tilleggsstønader. Dette inkluderer for eksempel kompensasjon for utgifter til barnetilsyn som personen har i forbindelse med deltakelse på arbeidsrettede tiltak. Fra 2016 er satsene 103 kroner per dag for første barn og 56 kroner for øvrige barn.

Historikk om barnetillegg til arbeidsavklaringspenger

Arbeidsavklaringspenger ble innført i mars 2010 og erstattet de tre tidligere ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad.

Tidligere ble attførings- og rehabiliteringspenger beregnet på samme måte som uførepensjon, men etter en større reform i 2002 ble det innført egne beregningsregler. Begrunnelsen for endringen var at man ikke ønsket å beregne kortvarige ytelser etter de samme kriteriene som varig uførepensjon, noe man hadde gjort frem til da.

Barnetillegget til attførings- og rehabiliteringspenger ble før reformen beregnet på samme måte som barnetillegget i uføre- og alderspensjonen, en behovsprøvd utbetaling som da tilsvarte 25 prosent av 1 G for hvert barn. Reformen innebar også at man gikk over fra et behovsprøvd til et standardisert barnetillegg. Det standardiserte barnetillegget ble opprinnelig satt til 17 kroner per barn, tilsvarende barnetillegget i dagpengeordningen. Det nye standardtillegget var mye lavere enn det tidligere behovsprøvde tillegget. I 2006 ble satsen økt fra 17 til 27 kroner per barn per dag.

I forbindelse med innføringen av arbeidsavklaringspenger ble det igjen debatt om hvorvidt barnetillegget skulle gis som et standardisert eller et behovsprøvd tillegg.246 Konklusjonen falt på et standardisert barnetillegg på 27 kroner per dag for hvert barn, fem dager i uken. Kronebeløpet samsvarer med det som da gjaldt for rehabiliteringspenger og attføringspenger. Begrunnelsen for å velge et standardisert tillegg var at behovsprøvde tillegg er mer kompliserte, og kan skape «stønadsfeller» ved å redusere den økonomiske lønnsomheten av å øke arbeidsinntekten.

Etter at arbeidsavklaringspenger ble innført i mars 2010, økte antallet mottakere frem til sommeren 2011. Deretter har antallet mottakere avtatt. Nedgangen i gjennomsnittlig antall mottakere i 2014 var spesielt stor. Dette må sees i sammenheng med en betydelig økning i overgangen fra arbeidsavklaringspenger til uførepensjon. Økningen var ventet blant annet fordi en del av personene som ble overført til arbeidsavklaringspenger fra de tidligere ordningene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad, nådde den generelle maksimale varigheten på arbeidsavklaringspenger i februar 2014. En del av disse har hatt overgang til uførepensjon i 2014. Mange av disse hadde gått lenge på helserelaterte ytelser uten å komme tilbake i arbeid.

Bruk av barnetillegget til arbeidsavklaringspenger

Det totale antallet mottakere av AAP har gått ned siden 2011; dette gjelder også mottakere av AAP med barnetillegg. I toppåret 2011 mottok 87 500 personer barnetillegg. Dette er redusert til 73 000 personer i 2015, som innebærer en nedgang på 17 prosent over fire år. To av tre av mottakerne av barnetillegg i 2015 var kvinner.

Det er betydelig færre personer som mottar tilleggsstønaden til AAP enn barnetillegget, og antallet mottakere har vært nedadgående. For eksempel mottok 1 200 mottakere av AAP i 2014 også tilleggsstønaden.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

For mottakere av AAP som forsørger barn under 18 år, er det mest vanlig å forsørge ett barn; dette gjelder nær halvparten av mottakerne av barnetillegg i AAP. Drøyt én av tre mottar barnetillegg for to barn, mens 16 prosent mottar barnetillegg for tre eller flere barn.

Flest mottakere av AAP med barnetillegg er født i Norge, 79 prosent i 2015. Dernest følger mottakere født i Irak (2 prosent) og Pakistan (1,2 prosent). De neste landene på listen er mottakere fra Tyrkia, Sverige og Iran.

Fordelingsprofil på barnetillegg til arbeidsavklaringspenger

Barnetillegget til arbeidsavklaringspenger er et standardisert beløp per barn og er i utgangspunktet uavhengig av mottakers inntekt før AAP.247 Barnetillegget til AAP har dermed ikke den samme målrettede fordelingsprofilen mot barnefamilier med lavinntekt som eksempelvis det behovsprøvde barnetillegget til uføretrygd. Samtidig kan behovsprøvde tillegg føre til en reduksjon i den økonomiske lønnsomheten av økt arbeidsinntekt og gi innelåsingseffekter248 ved at insentivet til å finne en jobb reduseres. En slik «stønadsfelle» – hvor de økonomiske insentivene på kort sikt kan bidra til at personer forblir på et relativt lavt inntektsnivå også på lengre sikt, selv om de har mulighet til å øke inntekten over tid gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet – reduseres med det standardiserte barnetillegget. Dette gir sterkere insentiver for den enkelte til å øke arbeidsinntekten, og vil på lengre sikt kunne gi positive effekter med hensyn til fordeling.

Begrensningen som innebærer at arbeidsavklaringspenger, inklusive barnetillegget, ikke kan utgjøre mer enn 90 prosent av beregningsgrunnlaget, gjør derimot størrelsen på barnetillegget til arbeidsavklaringspenger indirekte avhengig av tidligere inntekt. Avkortingsregelen antas imidlertid å ha liten praktisk betydning, og vil kun være relevant for mottakere med lave beregningsgrunnlag og svært mange barn. Eksempelvis vil en stønadsmottaker som har et beregningsgrunnlag som gir minsteytelse på 2 G, måtte ha ni barn for at taket skal slå inn.

Kvinnelige mottakere av barnetillegg til arbeidsavklaringspenger fordeler seg med lavere nivåer på utbetalt ytelse enn menn. Halvparten av kvinnelige mottakere av AAP med barnetillegg får utbetalt mindre eller det samme som minsteytelsen på 2 G (179 000 kroner per år i 2015). For menn er det 42 prosent som får ytelse i dette størrelsesintervallet, og median utbetalt ytelse for menn ligger i det høyere intervallet mellom 2 G og 3 G (268 500 kroner per år i 2015). Årsaken til at noen får utbetalt mindre enn minsteytelsen, er at AAP kan kombineres med lønnsinntekt. AAP avkortes da i forhold til hvor mange timer man jobber. Om lag 40 prosent av mottakerne av arbeidsavklaringspenger var registrert med et arbeidsforhold i 2015.

12.4.2 Uføretrygd

Uføretrygd skal sikre inntekt til personer med en varig nedsatt inntektsevne på minst 50 prosent på grunn av varig sykdom, skade eller lyte. Varighetskravet utgjør dermed en viktig forskjell fra kravene til å motta arbeidsavklaringspenger.

Uføretrygden beregnes på grunnlag av gjennomsnittet av inntekten i de tre beste av de fem siste årene før uføretidspunktet. Inntekt over 6 G (550 440 kroner i 2016) regnes ikke med i grunnlaget. Uføretrygden tilsvarer 66 prosent av beregningsgrunnlaget. Minste årlige ytelse er 2,28 G (209 167 kroner i 2016) for personer som lever sammen med ektefelle eller samboer, men likevel 2,33 G (213 754 kroner i 2016) dersom personen mottar en uføretrygd som er en omregnet uførepensjon. Minste årlige ytelse er 2,48 G (227 515 kroner i 2016) for enslige. Uføretrygd avkortes mot arbeidsinntekt over en inntektsgrense, men på en slik måte at uføretrygd og arbeid alltid gir høyere inntekt enn kun uføretrygd.249

Uføretrygdede som forsørger barn under 18 år, kan ha krav på barnetillegg. Begrunnelsen for barnetillegget er at nivået på uføretrygden kan være lavt for personer med forsørgeransvar. Barnetillegget er behovsprøvd mot inntekt og utgjør inntil 0,4 G (37 030 kroner fra mai 2016) per barn per år. Uføregraden har ikke direkte betydning for nivået på barnetillegget, kun indirekte ved at arbeidsinntekt vil kunne påvirke tillegget gjennom behovsprøvingen. Nivået på fullt barnetillegg før behovsprøving reduseres forholdsmessig dersom trygdetiden er mindre enn 40 år. Det ytes ikke barnetillegg hvis barnet har egen inntekt som er større enn grunnbeløpet.

Behovsprøvingen av barnetillegg skjer ved at tillegget reduseres med 50 prosent av inntekt over et fribeløp. Fribeløpet varierer med antallet forsørgede barn og avhenger av om barnet eller barna bor sammen med en av eller begge foreldrene. Fribeløpet tilsvarer 4,6 G250 (425 850 kroner i 2016) for ett barn som bor sammen med begge foreldrene, og 3,1 G (286 986 kroner i 2016) for ett barn som bor sammen med en av foreldrene. Det tas hensyn til pensjons- og arbeidsinntekter, herunder ytelser fra folketrygden som er pensjonsgivende inntekt. Når foreldrene bor sammen, skal begges inntekter medregnes. Det gjøres imidlertid et fradrag på 1 G i inntektene til den forelderen som ikke mottar barnetillegget. Fribeløpene reduseres forholdsmessig dersom trygdetiden er mindre enn 40 år. Fra 2016 er det innført et tak på samlet ytelse som innebærer at uføretrygd og barnetillegg til sammen ikke kan utgjøre mer enn 95 prosent av inntekt før uførhet. I 2015 ble det anslått at med innføringen av et tak på 95 prosent målt mot inntekt før uførhet (IFU) vil om lag 1 400 av eksisterende uføretrygdede få avkortet sine barnetillegg noe sammenlignet med de da gjeldende regler. Det er senere beregnet at om lag 370 mottakere av barnetillegg til uføretrygd blir berørt av taket på 110 prosent, som gjelder overgangstilfeller i 2016.

Barnetillegg til uføreytelser i Norden

Også de andre nordiske landene har særskilte ordninger for uføre. Når det gjelder barnetillegg til uføreytelser, varierer disse i de nordiske landene. Den danske førtidspensionen og den svenske sjukersättningen har ingen egne tillegg for forsørgere av barn som mottar disse stønadene. I Finland tilsvarer sjukpension den norske uføretrygdordningen. Mottakere av sjukpension kan få barnförhöjning for barn under 16 år. Dette barnetillegget utgjør i 2016 210 NOK i måneden per barn. Tillegget er skattefritt og justeres årlig. Mottakere av den islandske uføretrygdordningen som forsørger barn, får et tillegg på 1 740 NOK per måned per barn under 18 år.

Historikk om barnetillegg til uføretrygd

Fra innføringen av folketrygden i 1967 fikk uførepensjonister et tillegg på 25 prosent av grunnbeløpet for hvert barn under 18 år som ble forsørget.

I 1984 ble det innført en første form for behovsprøving av barnetillegget. Behovsprøvingen innebar at når ektefellen til uførepensjonisten hadde en arbeidsinntekt på 4 G eller mer, skulle barnetillegget for de tre første barna fastsettes til 12,5 prosent av 1 G. Begrunnelsen for endringen var et lavere behov for barnetillegg i de familiene hvor bare én av foreldrene var uførepensjonert mens ektefellen er yrkesaktiv.251

Fra 1991 ble det innført avkorting av barnetillegg ved redusert trygdetid. Endringen kom samtidig med flere innstramminger i folketrygden knyttet til opptjeningstid, som generelt ble begrunnet med at tilståtte ytelser må stå i et visst forhold til opptjeningstiden.252

Fra 1. mai 1998 ble fullt barnetillegg til uførepensjonister økt til 30 prosent av 1 G. Begrunnelsen var at økning av det behovsprøvde barnetillegget var en målrettet måte å nå dem som trengte det mest på.253

Fra 1. mai 2002 økte barnetillegget til uførepensjonister til 40 prosent av 1 G.254 Begrunnelsen var blant annet at det daværende barnetillegget på 30 prosent av grunnbeløpet ble vurdert som lavt i forhold til de reelle kostnadene forbundet med å forsørge barn. Dette mente man gjaldt også når det ble tatt hensyn til barnetrygden. Daværende regjering ønsket å satse på målrettede tiltak for barnefamilier med lave inntekter.

Fra 1. januar 2016 er det innført et tak på samlet ytelse, som innebærer at uføretrygd og barnetillegg til sammen ikke kan utgjøre mer enn 95 prosent av inntekt før uførhet.255 For uføre med barnetillegg per 31. desember 2015 gjelder en overgangsordning, der taket settes til 110 prosent i 2016 og deretter trappes jevnt ned, slik at alle mottakere har et tak på 95 prosent i 2021. Innføringen av taket på utbetalt ytelse er begrunnet med å skulle begrense omfanget av situasjoner der en person får utbetalt mer i uføretrygd og barnetillegg enn i arbeid. Dette bygger dermed opp under arbeidslinja gjennom bedrede insentiver til å arbeide.

En sentral målsetting med den nye uføretrygden som ble innført fra 2015, var å gjøre det enklere å kombinere uføretrygd med arbeidsinntekt for å forsøke å få flere uføre til å utnytte sin restarbeidsevne i arbeidslivet.

Barnetillegget til uføre ble i statsbudsjettet for 2015 foreslått endret til et standardisert barnetillegg på samme nivå som for mottakere av arbeidsavklaringspenger (7 020 kroner per barn). Bakgrunnen for forslaget var at et behovsprøvd barnetillegg gir dårlige arbeidsinsentiver. Dette gjelder særlig for lavinntektsgrupper fordi kompensasjonsgraden i noen tilfeller kan bli svært høy, og i enkelte tilfeller overstige 100 prosent.

Det ble også argumentert med at et betydelig høyere barnetillegg i uføreordningen enn for arbeidsavklaringspenger dessuten vil kunne føre til at enkelte ønsker å komme raskt over på uføretrygd og derfor vil redusere sin innsats for å bli værende i eller komme tilbake i arbeid. Forslaget fikk ikke flertall i Stortinget, men i budsjettavtalen ble regjeringen Solberg enige med KrF og Venstre om å innføre et tak på barnetillegg og uføretrygd, som omtalt over. Forslaget om å innføre et standardisert tillegg skapte mye debatt.

Det behovsprøvde barnetillegget har flere ganger tidligere blitt foreslått endret. I Uførepensjonsutvalget, som avga sin innstilling i 2007, gikk flertallet inn for et standardisert barnetillegg som skulle være på samme nivå som for den tidsbegrensede inntektssikringen.256 Flertallet viste blant annet til at barnetillegget ikke bør være så stort at det gir opphav til samlede uføreytelser som er høyere enn det man kunne ha oppnådd i arbeidslivet ved fravær av uførhet, og at behovsprøving virker demotiverende både på egen og ektefelles deltakelse i arbeidslivet. Brochmann-utvalget pekte i 2011 også på at det behovsprøvde barnetillegget til uføre gir dårlige økonomiske insentiver til lønnsarbeid.257

Bruk av barnetillegget til uføretrygd

Det har vært en vekst de siste årene i både antallet og andelen som mottar barnetillegg til uføretrygd. I 2010 mottok om lag 15 000 personer barnetillegg. Dette antallet hadde steget til 22 300 ved utgangen av 2015, noe som innebærer en vekst på om lag 50 prosent på fem år. Femtitre prosent av de uføretrygdede som også mottok barnetillegg ved utgangen av 2015, var kvinner.258

Gjennomsnittsalderen for uføre har gått ned siden 2012. Dette henger sammen med lavere uføretilbøyelighet for de eldste, men også at flere i yngre aldersgrupper blir uføretrygdet. I 2010 opphørte ordningen med tidsbegrenset uførestønad. Mange tidligere mottakere av denne stønaden har senere fått innvilget uføretrygd. I denne gruppen var det særlig mange i alderen 30–50 år, en alder det er vanlig å forsørge barn. Dette ligger trolig bak en del av veksten i antallet og andelen mottakere av barnetillegg.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Blant mottakere av uføretrygd med barnetillegg er det mest vanlig for uføre å forsørge ett barn; dette gjelder nær halvparten av de uføre med barnetillegg. Én av tre uføre med barnetillegg har to barn, mens nær én av fem har tre eller flere barn.

Det store flertallet av mottakerne av barnetillegg til uføretrygd er født i Norge. Denne gruppen utgjorde ved utgangen av 2015 79 prosent av alle barnetilleggsmottakere. Dernest er fødelandene Irak (3 prosent) og Pakistan (1,7 prosent) mest vanlige. De neste landene på listen er Tyrkia, Iran og Marokko.

Kunnskap om virkningen av barnetillegg til uføretrygd

Barnetillegget reduseres med 50 prosent av inntekt over et fribeløp. Dette medfører i de fleste tilfeller at kun forsørgere med relativt lave inntekter får utbetalt barnetillegg som ikke er redusert som følge av inntekt.

Inntil 2016 innebar reglene for behovsprøving av barnetillegget at det for et gitt antall barn, og avhengig av om barnet/barna bodde sammen med én eller begge foreldrene, eksisterte et nivå på inntekten som medførte at barnetillegget bortfalt, fordi det fullt ut ble avkortet mot inntekt. Med de nye reglene for barnetillegget fra 2016 er inntektsgrensen som medfører bortfall av barnetillegg, individuell, idet den er avhengig av inntekten før uførheten oppsto. Grensene for bortfall vil imidlertid fortsatt være relevante i de fleste tilfeller, da beregninger viser at kun en mindre andel treffes av innføringen av taket på barnetillegg og uføretrygd. Beløpene i tredje og fjerde kolonne i tabell 3 representerer derfor det nivået på inntekten der barnetillegget senest bortfaller, det vil si dersom summen av uføretrygd og barnetillegg ikke treffer 95 prosent-taket.

Tabellen viser eksempelvis at en ufør som forsørger to barn og har en inntekt på inntil 324 016 kroner, vil få to fulle barnetillegg, det vil si totalt 74 061 kroner i barnetillegg. En ufør i tilsvarende familiesituasjon som har en inntekt på 472 138 kroner eller mer, vil ikke motta barnetillegg. Er inntekten mellom disse to grensene, vil den enslige uføre som forsørger to barn, få et barnetillegg på mellom 0 og 74 061 kroner.

En artikkel om forholdene blant uførepensjonister259 i 2014,260 før uførereformen, fant at om lag 11 prosent av uførepensjonistene bodde sammen med minst ett barn i aldersgruppen 0–17 år, de fleste av disse i parhushold. Uførepensjonistene i gruppen par med barn har et noe lavere inntektsnivå enn alle par med barn. Median inntekt etter skatt per forbruksenhet var om lag 13 prosent under nivået til alle som tilhører husholdningsgruppen par med barn under 18 år.

Av uførepensjonistene i 2014 tilhørte om lag 7 500 gruppen enslige forsørgere som har barn under 18 år. Denne gruppen har en median inntekt etter skatt per forbruksenhet som er om lag 9 prosent lavere enn for enslige forsørgere i alt. Enslige forsørgere generelt er en typisk lavinntektsgruppe, noe som fører til mindre inntektsforskjeller mellom uførepensjonister som er enslige forsørgere, og andre enslige med barn. Til sammenligning har uførepensjonistene i gruppen par med barn en inntekt etter skatt per forbruksenhet som lå vel 30 prosent høyere enn inntektsnivået til de uførepensjonistene som er enslige forsørgere med barn under 18 år.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

12.4.3 Økonomisk sosialhjelp og barnetillegg til kvalifiseringsstønad

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen regulerer fem individuelle tjenester: opplysning, råd og veiledning, økonomisk stønad, midlertidig botilbud, individuell plan og kvalifiseringsprogrammet. Her omtales økonomisk stønad (økonomisk sosialhjelp) og barnetillegg til kvalifiseringsstønad.

Økonomisk sosialhjelp er ikke spesielt rettet mot barnefamilier, men om lag en fjerdedel av mottakerne har forsørgeransvar for barn.

Økonomisk sosialhjelp kan gis til personer som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid, trygd eller ved å gjøre andre økonomiske rettigheter gjeldende. Stønaden skal gis med sikte på å gjøre den enkelte selvhjulpen. Stønaden er ett av flere hjelpetiltak som kan settes i verk for å hjelpe en person til å bli selvhjulpen.

Økonomisk sosialhjelp er en subsidiær og skjønnsmessig ytelse og kan i motsetning til de fleste trygdeordninger og pensjon utbetales uten at det stilles krav til tilknytning til arbeidslivet eller andre opptjeningsvilkår. Retten til økonomisk stønad er universell i den forstand at den kan tilstås til alle personer uavhengig av hvilken livssituasjon eller livsfase en person befinner seg i. NAV-kontoret skal foreta en konkret og individuell vurdering av stønadsbehovet. Stønaden er forutsatt å være en midlertidig ytelse.

Langvarig mottak av en midlertidig stønad som økonomisk sosialhjelp er uheldig, fordi det innebærer økonomisk usikkerhet for mottakeren og kan forsterke en allerede vanskelig livssituasjon. Sosialhjelpsmottak har nær sammenheng med manglende eller svak tilknytning til arbeidslivet og få opparbeidede trygderettigheter. Det å være i jobb, heltid eller deltid, reduserer risikoen betraktelig, og det samme gjør det å motta annen stønad. Sosialhjelpsmottakere fra visse grupper med innvandrerbakgrunn har høyere risiko for å bli langtidsmottakere sammenlignet med norskfødte mottakere.261

Stønadsnivå på økonomisk sosialhjelp

Sosialtjenesteloven har ingen bestemmelser om selve stønadsnivået. I utgangspunktet står kommunene fritt til å fastsette nivået på sine sosialhjelpsytelser. Det forutsettes at utbetalt stønad sikrer søkeren et forsvarlig livsopphold.

Arbeids- og sosialdepartementet gir veiledende retningslinjer (stønadssatser) for utgifter til det daglige, løpende livsoppholdet. Retningslinjene inkluderer veiledende stønadssatser for barns livsopphold. NAV-kontoret har både rett og plikt til å utøve skjønn når de vurderer om det skal ytes stønad, og ved utmåling av stønadsbeløpet. Retningslinjene er et veiledende utgangspunkt for det skjønn som skal utøves. Da stønaden er behovsprøvd og skjønnsmessig, vil det være forskjeller i utmålt stønadsbeløp. Nivået på utbetalt sosialhjelp vil variere mellom ulike kommuner.

De statlige veiledende retningslinjene prisjusteres regelmessig etter konsumprisindeksen (KPI). Økonomisk sosialhjelp er en skattefri ytelse.

Utmåling av økonomisk sosialhjelp

Ved utmåling av stønad skal alle inntekter tas hensyn til. Hvis barnetrygd medregnes fullt ut som inntekt i beregningen av økonomisk stønad, må det tilsvarende tas hensyn til utgifter knyttet til barnet på utgiftssiden. Ifølge kommunenes rapportering gjennom KOSTRA regner flertallet av kommunene barnetrygden som inntekt, mens noen kommuner holder barnetrygden utenfor. Hvorvidt kommunene tar med barnetrygden eller holder den utenfor, skal i prinsippet ikke ha betydning for størrelsen på utmålt stønad.

Fra 1. januar 2016 er sosialtjenesteloven endret slik at kommunene skal holde barns inntekt fra arbeid i fritid og skoleferier utenfor ved vurdering av søknader om økonomisk stønad. Formålet med lovendringen er å bidra til at barn i familier som mottar økonomisk stønad, på lik linje med andre barn vil kunne bedre sin egen situasjon gjennom inntekt fra arbeid, og få nyttig erfaring fra arbeidslivet. Hensynet til likebehandling når det gjelder barns inntekter, er vektlagt.

Etter sosialtjenesteloven skal stønad til livsopphold utmåles etter en konkret og individuell behovsvurdering, og stønaden skal sikre mottakerne, også barna, et forsvarlig livsopphold. Et landsomfattende tilsyn i 2012 fant svikt i kartleggingen og mangelfulle individuelle vurderinger av barn og unges behov ved mange NAV-kontor når personer med forsørgeransvar for barn søker om økonomisk stønad.262

Barnetillegg til kvalifiseringsstønad

Kvalifiseringsprogrammet har som formål å bedre oppfølgingen av personer som er, eller står i fare for å bli, langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp, og bidra til at disse kommer i ordinært arbeid. Kvalifiseringsstønaden, som gis som en standardisert ytelse, innebærer en mer forutsigbar inntektssituasjon for husholdningen. Kvalifiseringsstønaden utgjør 2 G per år, en noe høyere utbetaling enn sosialstønaden. Personer under 25 år får to tredjedeler av full stønad. Det gis barnetillegg tilsvarende barnetillegget for arbeidsavklaringspenger, 27 kroner per barn per dag. Kvalifiseringsstønaden er skattepliktig og pensjonsgivende.

Ved utgangen av 2015 deltok i overkant av 5 700 personer i kvalifiseringsprogrammet, om lag uendret fra ett år tidligere. Mange av deltakerne i kvalifiseringsprogrammet har en svak tilknytning til arbeidsmarkedet, og har liten eller ingen yrkeserfaring.263 Mange av deltakerne er utenlandsfødte. Andelen med lavinntekt blant mottakerne av kvalifiseringsstønad er høy, 71 prosent i 2013. En effektevaluering av kvalifiseringsprogrammet finner at deltakelse i kvalifiseringsprogrammet har en positiv effekt på sysselsetting og inntekt.264

Historikk om økonomisk sosialhjelp og kvalifiseringsstønad

I 2001 ble det utarbeidet statlige veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold. Formålet med retningslinjene er å bidra til en mer ensartet praksis ved utmåling av økonomisk sosialhjelp i kommunene og større likhet i utmålt stønad for like stønadstilfeller. Ifølge en evaluering har de veiledende retningslinjene bidratt til å utjevne forskjellene mellom kommunenes sosialhjelpssatser.265 Mens de fleste kommuner har satser lik statens veiledende satser, lar en del kommuner satsene dekke flere livsoppholdsutgifter enn de statlige satsene er ment å dekke.

Fra 2015 er det tatt inn en presisering om at dersom stønadsbeløpet til arbeidsfør mottaker er på nivå med, eller over, hva mottakeren kan forventes å få gjennom arbeid, må det foretas en særskilt vurdering av nivået og krav til aktivitet.

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) trådte i kraft 1. januar 2010. Loven regulerer de kommunale tjenestene i NAV-kontoret. Bestemmelsene om økonomisk sosialhjelp ble videreført uendret fra den tidligere sosialtjenesteloven. I loven ble det tatt inn et nytt ledd om at utsatte barn og unge og deres familier skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. I rundskriv til loven understrekes det at det skal tas særlige hensyn til barns behov i alle vurderinger der tjenestemottaker har barn.

Kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad ble innført fra 1. november 2007 som et ledd i NAV-reformen. Programmet ble en rettighet i alle kommuner fra 1. januar 2010. Formålet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid, og gi en mer forutsigbar inntektssituasjon for deltakerne.

NAV-kontoret kan stille vilkår om aktivitet ved tildeling av økonomisk sosialhjelp. I hvilken grad det stilles vilkår, varierer i dag, men bruken har generelt vært økende de senere årene.266 Regjeringen fremmet i desember 2014 en lovproposisjon (Prop. 39 L (2014–2015)) som pålegger kommunene å stille vilkår om aktivitet for mottakere av økonomisk stønad. Stortinget vedtok 24. mars 2015 proposisjonen med noen presiseringer. Det følger av stortingsvedtaket at lovendringen ikke skal iverksettes før kommunene blir kompensert for eventuelle merkostnader lovendringen medfører. Stønadsmottakere som ikke er i stand til å delta i en tilrettelagt aktivitet, eller som har tungtveiende grunner for ikke å delta, vil være unntatt. Formålet med en lovfestet aktivitetsplikt er å styrke den enkeltes muligheter til å komme i arbeid og bli selvforsørget. Fra 2017 er det vedtatt å innføre en aktivitetsplikt for mottakere av økonomisk sosialhjelp under 30 år, med formål om å styrke den enkeltes muligheter til å komme i arbeid og bli selvforsørget.267

Bruk av økonomisk sosialhjelp

I 2015 mottok om lag 127 000 personer økonomisk sosialhjelp. Av disse var det nesten 32 000 som forsørget barn under 18 år. I disse familiene var det 62 700 barn under 18 år. Dette gir et snitt på 1,97 barn per familie. I alt 3 200 sosialhjelpsmottakere var såkalte barnerike familier (med fire barn eller mer). Disse familiene omfattet nær 15 000 barn. Av forsørgerne med økonomisk sosialhjelp var 17 500 enslige og 14 500 par.

I 2015 var nær halvparten av alle barn forsørget av sosialhjelp i en familie som mottok stønaden i seks måneder eller mer, og mer enn én av fire i en familie som fikk stønad i ti måneder eller mer. Dette betyr at antallet barn i familien er noe høyere blant de langvarige sosialhjelpsmottakerne.

I perioden siden 2008 har stønadstiden (antallet måneder med sosialhjelpsmottak i løpet av et år) ligget ganske konstant blant alle mottakere på 5,2 måneder, mens den har økt for enslige forsørgere fra 4,6 til 5,3 måneder og for par med barn fra 5,5 til 5,9 måneder. Dette indikerer at disse gruppene sosialhjelpsmottakere har blitt mer hjelpetrengende de siste sju årene.

I 2014 hadde nesten to av tre av alle personer i husholdninger der hovedinntektstakeren mottok sosialhjelp, en husholdningsinntekt under lavinntektsgrensen (EU-skala 60 prosent).

Økonomisk sosialhjelp var hovedinntektskilden for én av tre barnefamilier som mottok sosialhjelp i 2015. Dette utgjør om lag 5 900 enslige med barn og 4 800 par med barn. Tilsvarende tall for alle stønadsmottakere var 41 prosent. Ulike trygdeytelser utgjorde hovedinntekten for 36 prosent av enslige forsørgere med barn på sosialhjelp. Tilsvarende andel for par med barn var 20 prosent. Antallet enslige sosialhjelpsmottakere med barn registrert med overgangsstønad i 2015 var 2 158.

Gjennomsnittlig månedlig stønadsbeløp i 2015 var 10 453 kroner for enslig forsørger med barn under 18 år og 12 562 kroner for par med barn. Gjennomsnittlig stønad for alle stønadsmottakere var 8 975 kroner.

Sammenlignet med norskfødte er det en høyere andel av befolkningen med innvandrerbakgrunn som mottar økonomisk sosialhjelp. Innvandrere som mottar økonomisk sosialhjelp, har også forsørgeransvar for flere barn, og antallet barn har betydning for hvor mye økonomisk stønad som utbetales. Økningen i befolkningen med innvandrerbakgrunn fører til at innvandrere utgjør en stadig større andel av sosialhjelpsmottakerne. I 2002 var andelen innvandrere 23 prosent. I 2015 hadde over 50 000 av personene som mottok sosialhjelp, innvandrerbakgrunn, det vil si over 40 prosent.

Økonomisk sosialhjelp i andre nordiske land

Alle de nordiske landene har sosialhjelpsordninger, men det er forskjeller mellom landene blant annet når det gjelder stønadsnivå og hvorvidt stønaden er skattepliktig. En oversikt over sosialhjelpsordninger i Europa viser at Finland, Norge og Sverige har relativt likt stønadsnivå, målt opp mot minstelønn. Siden det ikke er en fastsatt minstelønn i Norge, er minstelønn i studien her satt til 50 prosent av gjennomsnittslønnen. Med dette utgangspunktet utgjør sosialhjelp 60 prosent av minstelønn for enslige, 75 prosent for par, 97 prosent for par med barn og 72 prosent for enslig med to barn i Norge. Danmark skiller seg ut med betydelig høyere prosentvis dekning i sin sosialhjelpsordning for par og dem med barn, henholdsvis 128 prosent for par, 154 prosent for par med barn og 115 prosent for enslig med to barn. Dette kan skyldes at det i Danmark gis kontanthjælp også til personer som ikke har vært medlem av en a-kasse, og som dermed ikke mottar dagpenger.268

Danmark

Den danske sosialhjelpsordningen, kontanthjælp, gis til personer som av ulike årsaker (for eksempel sykdom, arbeidsledighet etc.) midlertidig i kortere eller lengre perioder ikke har tilstrekkelige ressurser til seg og sin familie. Det utbetales lavere satser til personer under 30 år. I tillegg er det egne ordninger for personer i utdanning (uddannelseshjælp) og nyankomne innvandrere (integrationsydelse). Sistnevnte ytelse har lavere satser enn kontanthjælp. Kommunene er ansvarlige for utbetaling av kontanthjælp. Inntekter og formue den enkelte eller ektefelle har, trekkes fra kontanthjælpen. Ytelsen er skattepliktig.

Det kan gis tillegg for å dekke store utgifter til familie eller bolig. I tillegg er det mulig å få tillegg til store og uventede utgifter. Stønaden kan reduseres hvis personen ikke deltar i tiltak.

Finland

I Finland skal sosialhjelp sikre et eksistensminimum for en person/familie som i kortere eller lengre perioder er uten tilstrekkelig inntekt til å dekke nødvendige livsoppholdsutgifter. Sosialhjelp er en rettighet for dem som oppfyller vilkårene. Ytelsen er kommunal og består av en fast sats med tillegg som varierer etter behov. Kommuner kan også gi forebyggende sosialhjelp etter egne regler. Formålet med en slik forebyggende stønad er å støtte opp om en persons eller families selvstendighet og forebygge sosial eksklusjon. Sosialhjelp er en ikke skattbar ytelse. Det tas ikke hensyn til barns inntekt ved utmåling av sosialhjelp i Finland. Stønaden utgjør forskjellen mellom livsoppholdskostnadene og ressursene personen eller familien har tilgjengelig.

For familier med barn under 18 år reduseres satsen med 5 prosent for barn nummer to, og med 10 prosent for hvert barn fra og med det tredje barnet. Det kan gis ekstra stønad til andre utgifter, som bolig, helseutgifter, barnehage og andre nødvendige utgifter.

Island

Island har både en kommunal og en statlig sosialhjelpsordning. Den kommunale gir stønad til personer som ikke kan dekke livsoppholdet for seg og sine barn gjennom inntekt eller andre økonomiske stønader. Stønaden utmåles individuelt av kommunen, men kommunene er oppfordret til å følge retningslinjer med satser fra Velferdsdepartementet (Velferðarráðuneytið). Ved utmåling av sosialhjelp tas det ikke hensyn til andre offentlige stønader som gis i forbindelse med at man har barn. Ytelsen er skattepliktig. Den statlige ordningen skal gi stønad innenfor rammene satt i lov til særlige grupper, slik som pensjonister, i noen situasjoner.

Sverige

I Sverige gis det sosialhjelp når en person eller familie midlertidig i kortere eller lengre perioder er uten tilstrekkelige ressurser til å dekke livsopphold. Stønaden utmåles etter hvilket behov den enkelte har. Den månedlige utbetalingen skal dekke utgifter til mat, klær, fritid, nødvendige artikler, telefon og tv. I tillegg kan det gis støtte til legitimerte utgifter til bolig, elektrisitet, forsikringer og lignende. Ordningen er kommunal, og ytelsen er ikke skattepliktig.

Det gis et tillegg til vanlige husholdningsutgifter avhengig av størrelsen på husholdningen (satsene kan fravikes i særskilte tilfeller) fra 940 SEK for én person til 2 130 SEK for sju personer.

13 Bostøtte og skattefordeler

13.1 Bostøtte og barnefamilier

En tilfredsstillende bosituasjon må kunne sies å være spesielt viktig for barnefamilier. Bosituasjonen har mye å si blant annet for barnas forutsetninger for å lære og for å kunne delta på forskjellige sosiale arenaer. Hva som kjennetegner en tilfredsstillende bosituasjon, kan vanskelig besvares objektivt. Hva som er gode og dårlige boforhold, sees gjerne i forhold til det som er vanlig i samfunnet ellers, og kan variere mellom land og regioner, og mellom by og land. Likevel kan man si at en tilfredsstillende bosituasjon kan kjennetegnes ved at man bor trygt og godt. I NOU 2011: 15 Rom for alle ble en utilfredsstillende bosituasjon karakterisert ved tre indikatorer: uegnet bolig eller bomiljø; står i fare for å miste bolig; uten bolig. Disse tre situasjonene blir også trukket frem som indikatorer på vanskeligstilte på boligmarkedet i den nasjonale strategien for boligsosialt arbeid (2014–2020), Bolig for velferd.

Bostøtte er et sentralt økonomisk virkemiddel i boligpolitikken for å sikre husstander med lav inntekt og høye boutgifter en tilfredsstillende bosituasjon. En sterk prisvekst i boligmarkedet har gjort at utgifter til bolig opptar en stadig større andel av husholdningenes disponible inntekt, den såkalte boutgiftsbelastningen. Boutgiftsbelastningen har økt betraktelig for bostøttemottakere de siste årene. Bostøtten er således et viktig virkemiddel for at lavinntektshusholdninger skal kunne ha en tilfredsstillende bosituasjon og større økonomisk handlingsrom i hverdagen.

I tillegg til bostøtte tilbyr Husbanken startlån og tilskudd til personer som ikke får lån i vanlig bank. Disse ordningene behandles ikke i denne utredningen, men de er likevel relevante for barnefamilier med lav inntekt.

13.1.1 Dagens regelverk for bostøtte

Alle over 18 år kan søke bostøtte, unntatt studenter og personer i førstegangstjeneste.269 Bostøtteordningen finansieres gjennom en overslagsbevilgning i det årlige statsbudsjettet. Hvilke satser som skal gjelde ved utmålingen av bostøtte, fastsettes også der.

Ordningen administreres av Husbanken og kommunene i fellesskap. Fra og med 1. januar 2017 legger Husbanken inntektsopplysninger fra a-ordningen270 til grunn ved beregning av bostøtte. Bostøtten beregnes på grunnlag av siste måneds inntekt og utbetales den 20. påfølgende måned. Har man først fått tildelt bostøtte, overføres saken automatisk videre til neste måned. Saken kontrolleres mot offentlige registre og suppleres med opplysninger som søker selv gir.

Tildeling av bostøtte forutsetter at husstanden er registrert i folkeregisteret og lovlig bosatt i Norge. Regelverket for barnefamilier er i hovedtrekk likt regelverket for øvrige målgrupper. Bostøtte kan i utgangspunktet kun gis til personer over 18 år. Imidlertid kan det likevel gis bostøtte til personer under 18 år hvis de har egne barn. Studenter kan som hovedregel ikke få bostøtte, men det er et unntak hvis studenten har barn. Den boligpolitiske begrunnelsen for dette er at studenter med barn vil ha andre behov for bostandard enn en enslig student eller et par uten barn.

Det er enkelte krav knyttet til boligen man bor i, for at den skal kvalifisere til bostøtte. Det skal være en selvstendig bolig med egen inngang, bad og toalett. Boligen skal også gi mulighet for hvile og matlaging. Man kan få bostøtte for alle eieformer, både selveid enebolig, leiebolig, borettslag og sameie. Personer i bokollektiv kan få bostøtte på individuelt grunnlag dersom kommunen godkjenner at boligen er egnet, og det er helse- og sosialfaglige grunner til at de bor i kollektiv.

Bostøtte beregnes etter forholdet mellom boutgifter og inntekt. Hvilke boutgifter som inngår i beregningen, avhenger av om boligen er eid, leid eller i borettslag. Det settes et øvre tak for boutgifter som kan tas med i beregningen, det såkalte boutgiftstaket. Nivået på boutgiftstaket varierer mellom kommuner og med antallet personer i husstanden. Beregningsreglene er gitt i forskriften for bostøtte.271 Det går i praksis en øvre grense for hvor høy inntekt man kan ha for å motta bostøtte. Denne grensen følger av beregningsreglene.

Husbanken opererer med fire kommunegrupper. De har ulike boutgiftstak og får derfor ulike inntektsgrenser. Gruppe 1 består kun av Oslo. Gruppe 2 består av Bergen, Trondheim, Stavanger, Tromsø og Bærum. Gruppe 3 består av Frogn, Nesodden, Oppegård, Asker, Lørenskog, Skedsmo, Kristiansand, Sandnes og Sola. Gruppe 4 er de resterende av landets kommuner.

Hvor mye man får i bostøtte, varierer etter hvor mange personer det er i husstanden, om det er unge uføre i husstanden, etter hvor i landet man bor, og etter hvilken boligtype man har. Det kan være vanskelig å beregne akkurat hva man kan forvente seg å få i bostøtte, men Husbanken har en egen bostøttekalkulator som kan benyttes. De øvre inntektsgrensene varierer altså etter hvor i landet man bor.

I Oslo, som har den høyeste grensen, er inntektsgrensen per 1. januar 2017 på 326 705 kroner for en familie på fire i vanlig bolig. Til sammenligning er inntektsgrensen 299 821 kroner for en familie på fire i en kommune i gruppe 4, for eksempel i Hedmark.

Bostøtteberegningen inneholder en minimum egenandel for hvor mye av de faktiske boutgiftene som må dekkes på egen hånd. Egenandelsberegningen tar hensyn til inntekten, og er progressiv. Egenandelsberegningen av husstandens inntekt baserer seg hovedsakelig på tre faktorer:272

• minste egenandel (19 300 kroner)

• progresjonspunkt K1 (over 95 156 kroner): 16,44 prosent trekkes fra eventuell inntekt som overstiger 95 156 kroner

• progresjonspunkt K2 (over 167 557 kroner): Tilleggstrekk av hele inntektsgrunnlaget på 0,29 prosent. Tillegget øker med 0,29 prosentpoeng for hver 1 034 kroner mer i inntektsgrunnlaget

Denne innretningen medfører at egenandelen øker progressivt opp til boutgiftstaket, som illustrert i figur 12.1. Opp til en brutto årsinntekt på i underkant av 100 000 kroner er egenandelen fast på 20 000 kroner. Fra dette punktet og opp til en inntekt på nesten 170 000 kroner stiger egenandelen svakt med økende inntekt. Fra det siste progresjonspunktet stiger egenandelen brattere til den treffer boutgiftstaket.

13.1.2 Historikk om bostøtte

Forløperen til dagens bostøtteordning, Husbankens og Landbruksbankens husleiestøtte, ble opprettet i 1947. Barnefamilier var husleiestøttens primære målgruppe. Virkemiddelets hovedmålsetting var å bidra til at barnerike familier med lav inntekt kunne forbedre sin boligsituasjon. I 1965 fikk også pensjonister rett til behovsprøvd boligstøtte.

Bostøtteordningen ble innført i 1970. Barnefamilier, pensjonister og trygdede som bodde i hus med husbankfinansiering, var hovedmålgruppene for bostøtten. Husbankfinansiering inkluderte også boliger i borettslag og kommunale utleieboliger som var finansiert av Husbanken. Det var også knyttet et minimumsarealkrav til boligen.

Fra 1995 kunne også alle beboere i kommunale boliger få bostøtte, uavhengig av om den kommunale boligen var finansiert av Husbanken.

I 1997 ble bostøtten slått sammen med en egen boligtilskuddsordning for alders-, uføre- og etterlattepensjonister. Dette førte til at bostøtten fikk noe avvikende beregningsregler for denne gruppen.

I 2005 ble arealkravet fjernet for husstander med barn under 18 år, og flyktninger som deltok i de kommunale introduksjonsprogrammene, fikk rett til bostøtte. Videre ble dekningsprosenten – den andelen av forskjellen mellom boutgifter og egenandel som bostøtten skal utgjøre – økt fra 70 til 80 prosent i kommunalt eide boliger.

I 2009 skjedde en av de største endringene av bostøtten. Dette var et uttalt ledd i arbeidet mot fattigdom.273 Omleggingen var også viktig for å få til en lik behandling av søkere og et enklere regelverk. Prinsippet var at alle med lave inntekter og høye boutgifter kunne motta bostøtte.274

Følgende endringer ble gjort:

• Like beregningsregler for alle brukergrupper ble innført.

• Arealkravet falt bort for alle typer husstander.

• Kravet om husbankfinansiering ble tatt bort.

• Fribeløp ble innført for barns inntekt.

I 2015 trådte uførereformen i kraft. Den medførte at uføre fikk høyere bruttoinntekt, noe som normalt ville ført til lavere bostøtte. De berørte ble kompensert med en midlertidig ordning. Videre startet en gradvis harmonisering av beregningsreglene for kommunale og andre boliger, for å motvirke innlåsing av leiere i kommunale boliger. Fra 2016 er ytelsene til beboere i private og offentlige boliger like (lik dekningsprosent).

I 2016 ble det åpnet for at flere mottakere i bokollektiv kunne motta bostøtte. Personer som av helse- og sosialfaglige årsaker bor i et bofellesskap uten å tilhøre samme husstand, kan få bostøtte på individuelt grunnlag dersom kommunen godkjenner at boligen er egnet. I slike tilfeller kan det gjøres unntak fra enkelte av kravene til boligen.

I 2017 ble inntektsgrunnlaget for beregning av bostøtte endret. Inntil da ble bostøtten i hovedsak beregnet på grunnlag av siste tilgjengelige ligningsinntekt. Fra og med 1. januar 2017 legger Husbanken inntektsopplysninger fra a-ordningen til grunn ved beregning av bostøtte. Omleggingen innebærer at bostøtten kan beregnes på grunnlag av siste måneds inntekt, og ikke ett–to år gamle ligningsdata som tidligere. Omleggingen var ment å gi en mer fleksibel og treffsikker bostøtte ved at støtten til enhver tid er tilpasset søkernes reelle økonomiske situasjon.

13.1.3 Bruk av bostøtteordningen

Endringen av bostøtten i 2009 fjernet en del skranker for hvem som kunne få bostøtte, og endret beregningen av størrelsen på bostøtten. Dette førte til en betydelig økning i antallet mottakere av bostøtte, fra 103 000 mottakere i desember 2008 til 116 000 mottakere i desember 2009 og 123 400 mottakere i desember 2011.

Statistikken for antall mottakere av bostøtte rapporteres på flere måter. I Husbankens årsrapport vises antallet mottakere i desember det aktuelle året. I tillegg opereres det i noen tilfeller med antall mottakere i løpet av året. Det siste tallet vil være høyere enn antallet mottakere per desember, da mange ikke mottar bostøtte hele året. En tredje mulighet er gjennomsnittlig antall mottakere per måned.

Antallet mottakere av bostøtte i løpet av året har gått ned for hvert år etter 2011. I 2015 var det 141 770 husstander som mottok bostøtte i løpet av året, mot 155 500 i løpet av 2011. Av dem som mottok bostøtte i 2015, var det 38 100 husstander hvor det bodde barn under 18 år.

Kilde: Husbankens årsrapport 2015

Nedgangen fra 2011, både i antallet individuelle husstander som mottok bostøtte, og nedgangen i gjennomsnittlig antall mottakere per måned, er vist i tabell 13.1. Samtidig som antallet mottakere har gått ned, har gjennomsnittlig bostøtte per måned gått opp. Dette skyldes dels at mottakerne nå i gjennomsnitt har lavere inntekter, og dels økning i boutgiftstaket, særlig for store husstander.

Langt de fleste som mottar bostøtte, er enslige. Den nest største gruppen er enslige med barn, som utgjorde 26 075 personer i 2015. Samme år var det 13 548 par med barn som mottok bostøtte.

Boutgiftstaket skal gi et bilde av et rimelig nivå på boutgiftene i et gitt geografisk område. Boutgifter som går over boutgiftstaket, blir ikke kompensert. Andelen mottakere som har utgifter over boutgiftstaket, øker stadig. I perioden 2013 til 2015 har andelen med boutgifter over boutgiftstaket økt fra 66 prosent til 73 prosent totalt. Den høyeste andelen med utgifter over boutgiftstaket finner man i Oslo, der andelen har økt fra 75 prosent i 2013 til 81 prosent i 2015. I perioden har det vært en økning i andelen med boutgifter over utgiftstaket for samtlige fire kommunegrupper.

Ifølge Husbanken har boutgiftene økt betydelig mer enn økningen i bostøtten, samtidig som mottakernes gjennomsnittlige inntekt har gått ned. Fra desember 2011 til desember 2015 har boutgiftene per år i snitt økt med 3 718 kroner, mens økningen i bostøtten i samme periode var på 338 kroner.

Fra og med 2017 skal boutgiftstakene justeres i takt med utviklingen i boutgifter, samtidig som reglene for behovsprøving tilpasses den alminnelige prisstigningen. Dette vil bety at bostøtteordningen videreføres med uendret realverdi år for år.

Etter januar 2016 har barnerike familier fått noe bedre uttelling ved at boutgiftstaket er økt spesielt for husstander med fra to til fem medlemmer. Husstander med barn har en høyere andel boutgifter over boutgiftstaket enn husstander uten barn. I 2015 hadde 82 prosent av barnefamiliene som mottok bostøtte, boutgifter over boutgiftstaket; det tilsvarende tallet for husstander uten barn var 71 prosent.

Vanskeligstilte på boligmarkedet

Det finnes ulike definisjoner av hvem som er vanskeligstilte på boligmarkedet, og avhengig av hvilken definisjon man legger til grunn, vil man komme frem til ulike anslag over omfanget. Felles for de aller fleste definisjonene er likevel at de er basert på en kombinasjon av lav inntekt og dårlige boforhold. Definisjonen av vanskeligstilt på boligmarkedet er i denne sammenhengen personer og familier som ikke har mulighet til å skaffe seg og/eller opprettholde en tilfredsstillende bosituasjon på egen hånd. Denne definisjonen har bred aksept i forskningen og er lagt til grunn i en rekke arbeider.275

Data fra Folke- og boligtellingen 2011 viser at personer i barnefamilier er overrepresentert blant utsatte på boligmarkedet.276 Samlet sett bor 90 000 av de vanskeligstilte i husholdninger med barn, og nær 47 000 av de vanskeligstilte er barn i aldersgruppen 0–15 år. Når barn oftere er vanskeligstilte på boligmarkedet, er det fordi de tilhører barnefamilier, som oftere er vanskeligstilte enn andre husholdningstyper. Samtidig viser tallene at voksne i aldersgruppen 30–39 år oftere er vanskeligstilte enn andre voksne. Mange i denne alderen etablerer egen familie samtidig som de skal inn på boligmarkedet. Gifte par med voksne barn er imidlertid sjelden vanskeligstilte. Enslige forsørgere er særlig utsatt. Hver tiende person i husholdningstypen enslige foreldre med småbarn er utsatt på boligmarkedet. Selv om enslige foreldre er en særlig utsatt gruppe på boligmarkedet, er det i antall flest i husholdningstypen gifte par med små og store barn som er vanskeligstilte på boligmarkedet. Blant dem som leier bolig, er hver fjerde utsatt på boligmarkedet. Andelen vanskeligstilte blir større jo flere barn det er i husholdningen. Med flere barn fordeles inntekten på flere personer, samtidig som antallet forsørgere i familien er det samme. I tillegg til økte utgifter trenges det en større bolig for ikke å bli regnet som trangbodd. I husholdninger med inntil to barn er andelen vanskeligstilte mindre eller lik andelen i befolkningen generelt. Ved tre barn i husholdningen er andelen vanskeligstilte på boligmarkedet 5,3 prosent, og den fortsetter å øke med antallet barn i husholdningen, til 55,2 prosent i husholdninger med seks barn eller flere. Husholdningstypen med seks eller flere barn utgjør i sum likevel relativt få personer.

Kilde: Sandvik 2016 (tall fra Levekårsundersøkelsen EU-SILC 2014)

Indikatorer for den subjektive oppfatningen av hvor stor belastning boutgiftene representerer for husholdningens økonomi, forteller at barnefamilier kommer dårligere ut enn befolkningen som helhet hva gjelder opplevd økonomisk romslighet.277

Tall fra 2014 viser at i nesten halvparten av alle parhusholdninger med barn oppleves boutgiftene som svært eller noe tyngende, samtidig som over 60 prosent av enslige forsørgere og barnefamilier med lav inntekt opplever det samme.278

Enslige forsørgere og barnefamilier med lav inntekt har dårligere bostandard enn par med barn generelt, viser levekårsundersøkelser.279 En forklaringsfaktor er at enslige forsørgere og familier med lav inntekt i større grad leier bolig enn andre barnefamilier. Undersøkelsen viser at 11 prosent av enslige forsørgere og barnefamilier med lav inntekt bor i en bolig med fukt eller råte. Til sammenligning gjelder dette 7 prosent av alle par med barn. Enslige forsørgere bor også i større grad i områder med støy og forurensning. For enslige forsørgere kommer disse boligutfordringene i kombinasjon med andre levekårsutfordringer. Data viser at andelen enslige med barn som har minst tre velferdsproblemer280, er 27 prosent, mot 6 prosent for par med barn. Andelen enslige med barn som har minst fire velferdsproblemer, er også høy, med 15 prosent, mot kun 3 prosent blant par med barn.281

Innvandrere som gruppe er overrepresenterte blant vanskeligstilte på boligmarkedet. Generelt har innvandrere en annen demografisk struktur enn resten av befolkningen. Det er flere unge aleneboende enn i den øvrige befolkningen, få er over pensjonsalder, og personer i alderen 25–49 år er betydelig overrepresentert. De er altså i en alder der det er vanlig å få barn, og bor oftere i husholdninger med barn. I snitt er det også noe flere barn i alderen 0–17 år i barnefamiliene blant innvandrere fra Afrika, Asia etc. Selv om man sammenligner personer som bor i husholdninger med like mange barn, er det vanligere å være vanskeligstilt hvis du er innvandrer fra EU etc. og Afrika, Asia etc. enn hvis du tilhører den øvrige befolkningen.282

13.1.4 Kunnskap om virkninger av boligpolitiske virkemidler

Forskningslitteraturen om boligpolitiske virkemidler er begrenset når det gjelder studier av ordningenes kausale effekter.283 En studie som refererer til tidligere gjennomganger av de boligsosiale virkemidlene284 har påpekt at forskningen på virkninger av de boligsosiale tiltakene har vært beskjeden helt siden tidlig på 1990-tallet.285 Flere pågående forskningsprosjekter vil imidlertid kunne si mer om effektene, blant annet av bostøtte. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har blant annet satt ut et oppdrag som skal undersøke effekten av de boligsosiale virkemidlene, hvor det er forventet en rapport i løpet av første halvdel av 2017. I tillegg er det arbeider i gang som i løpet av perioden 2017–2020 skal se på hvilke effekter boligsosiale virkemidler har over tid på viktige områder som arbeidsdeltakelse, helsetilstand og utdanning.

Målet med den siste store omleggingen av bostøtteordningen i 2009 var at ordningen i større grad skulle være et virkemiddel i det generelle arbeidet mot fattigdom. Krav til boligstandard og husbankfinansiering ble fjernet, og det ble lagt større vekt på bostøtten som økonomisk virkemiddel i fordelingspolitikken. En nyere studie har sett på konsekvenser av bostøttens utforming for mottakerne.286 Studien er gjort gjennom å se på flytteatferden til to grupper mottakere: de som har boutgifter over boutgiftstaket, og de som har boutgifter under boutgiftstaket, og viser ved hjelp av bostøtteregisteret at de som har boutgifter under boutgiftstaket, har større tilbøyelighet til å flytte. Mellom august 2009 og mai 2010 flyttet de som hadde boutgifter under boutgiftstaket, 10 prosent mer enn kontrollgruppen, som besto av bostøttemottakere med boutgifter over boutgiftstaket. Nordvik viser også at gruppen med boutgifter under boutgiftstaket er mer tilbøyelige til å flytte til større boliger. Studien indikerer derfor at bostøttens utforming har betydning for målgruppens tilbøyelighet til å forbedre egen boligsituasjon. Dette betyr at ordningens innretning, ikke bare stønadens størrelse, er av betydning for virkningen på målgruppen. I tillegg til at størrelsen på den faktisk utmålte bostøtten har betydning for mottakernes beslutninger, har det også noe å si hvor boutgiftstaket og inntektsgrensene er satt. Hvis boutgiftstaket er satt lavt, er det vanskelig å flytte til en større bolig samtidig som man beholder bostøtten.

Det er også gjennomført flere studier som ser på om bostøtten oppnår de politisk definerte målsettingene om at bostøtten i økt grad skal være en del av det generelle arbeidet for å redusere omfanget av fattigdom. En del av arbeidene bygger på Husbankens bostøtteregister. Av særlig interesse er undersøkelser av fordelingsvirkninger av bostøtten.287 I tillegg til å være en generell støtte til en tilfredsstillende bolig er bostøtten også ment å underbygge arbeidslinja.288 Det innebærer at stønaden må være utformet på en slik måte at den ikke gir disinsentiver til arbeid, samtidig som den gir en tilfredsstillende støtte til dem som har behov for det. Det er her sett spesielt på gruppene enslige forsørgere, barnefamilier for øvrig, andre støtteberettigede samt øvrige pensjonister.289 I denne sammenhengen er det virkninger for de to første gruppene, enslige forsørgere og barnefamilier for øvrig, som er av størst interesse. Fordelingsanalysene forsøker å sammenholde bostøtte med andre inntekter på samme tidspunkt.290 De barnefamiliene som mottar bostøtte, har gjennomgående svært lave inntekter.

Bostøtten har i mange år hatt enslige forsørgere som en av sine målgrupper. Ved hjelp av en såkalt Lorenz-kurve vises det at innenfor gruppen enslige forsørgere som mottar bostøtte, er det en viss ulikhet, og at bostøtten reduserer denne noe. Gini-koeffisienten for denne gruppen reduseres også som følge av bostøtten, fra 0,244 før bostøtte til 0,184 medregnet bostøtte. Videre vises det at bostøtten reduserer fattigdomsgapet for enslige forsørgere.291 For barnefamilier gjelder det samme bildet: Lorenz-kurven viser at bostøtten bidrar til en jevnere fordeling blant barnefamiliene, hvilket bekreftes av Gini-koeffisientene. Gini-koeffisienten reduseres fra 0,341 uten bostøtte til 0,254 med bostøtte. Også for barnefamilier for øvrig reduserer bostøtten fattigdomsgapet, men både før og etter bostøtte ligger alle barnefamiliene som fikk bostøtte i 2009, under fattigdomsgrensen.292

Forskjellen mellom fordeling av inntekt etter skatt og fordeling av inntekt etter skatt og bostøtte kan likevel ikke tolkes som effekten av bostøtten. Selv om dette i et spesialtilfelle kan være riktig, må man huske på at bostøtten i seg selv kan påvirke insitamentene til å øke eller redusere arbeidstilbudet, og dermed inntekten.

Det faktum at bostøtten ser ut til å virke bedre på små enn på store husholdninger, underbygges av andre studier.293 Denne forskningen konkluderer også med at på grunn av bostøttens lave inntektsgrenser og det lave boutgiftstaket vil ikke ordningen fungere som et sikkerhetsnett mot midlertidig inntektsbortfall eller økte boutgifter som følge av renteoppgang eller andre hendelser som bidrar til høyere boutgifter.

Det ser ut til at bostøtten har en meget begrenset rolle som sikkerhetsnett for flertallet av barnefamilier. Av barnefamiliene er det først og fremst familier med svært lave inntekter, enslige forsørgere og de som har svært lave boutgifter, som har størst nytte av bostøtten. I tillegg kommer den lille gruppen som mottar både startlån og boligtilskudd, som beboere i kommunale boliger, økonomisk vanskeligstilte, funksjonshemmede, flyktninger og rusmisbrukere.

Husbankens årsrapport fra 2015 trekker også frem betydningen av progresjonspunktene i egenandelsberegningen. Selv om inntektstaket som sådant justeres, vil det få liten betydning for mottakere med relativt høye inntekter hvis ikke progresjonspunktene justeres samtidig. Dagens grenser medfører at minstepensjonister, med en inntekt på 2 G (ca. 180 000 kroner), regnes som en høyinntektsgruppe.294 Antallet mottakere over 67 år er redusert med 44 prosent fra 2010. På grunn av manglende justering av progresjonspunktene og boutgiftstakene ligger mange mottakere tett opp mot inntektsgrensen for å motta bostøtte og står i fare for å falle helt ut av ordningen. Dette ser man også av statistikken over bostøttemottakere, der antallet mottakere reduseres fra år til år. Husbankens årsrapport viser at antallet mottakere i løpet av året og gjennomsnittlig antall mottakere per måned har gått ned siden 2011 i alle grupper, bortsett fra de med aller lavest inntekt, som i liten grad blir påvirket av manglende justering av grensene.

Etter gjennomføringen av bostøttereformen i 2009 ble det gjennomført en evaluering.295 Evalueringen tok for seg bostøttens betydning for kommunale utleieboliger, fattigdomsbekjempelse, mottakeres boligkarrierer, boligkvalitet for vanskeligstilte og gode boliger for barnefamilier. Evalueringen var basert på analyser av bostøtteregisteret og kvalitative intervjuer. Evalueringen estimerte at det ble 24 000 nye bostøttemottakere etter at reformen ble gjennomført, men at den politiske målsettingen om å nå flere barnefamilier ikke ble realisert. Forskerne konkluderer også med at bostøtten heller ikke etter reformen primært er et virkemiddel for å motvirke fattigdom i form av lavinntekt. Som det også ble vist i Nordviks notat, løfter ikke bostøtten noen ut av lavinntekt, selv om den bidrar til å minske inntektsgapet.296 Bostøtten, i dagens form, er dermed ikke et virkemiddel egnet til å redusere forekomsten av lavinntekt, men kan dempe konsekvensene av lavinntekt for vanskeligstilte på boligmarkedet.

Sammenfatter man den forskningen som er gjort på bostøtten etter omleggingen i 2009, virker konklusjonen å være at for at bostøtteordningen skal fungere som et fattigdomsreduserende tiltak, er større overføringer nødvendig.297 Det betyr både hevede inntektsgrenser, for at ordningen i større grad skal fungere som et sikkerhetsnett mot midlertidig inntektsbortfall, og høyere boutgiftstak, for at også større familier skal kunne ta i bruk ordningen. I en rapport konkluderes det også med at «flere forskningsarbeider har vist at det er liten overlapp mellom inntekten en barnefamilie må ha for å betjene et boliglån for en passende bolig, og den inntekten som husstanden kan ha for å kvalifisere til bostøtte».298

En annen studie som ble gjennomført før bostøttereformen, og derfor er basert på litt andre forutsetninger, diskuterer utførlig problemet med bostøttens størrelse for husholdninger av ulik størrelse.299 I rapporten er det en diskusjon av hvordan ulike inntektsbegrep og ekvivalensskalaer påvirker hvem som kvalifiserer, og hvem som ikke kvalifiserer, til bostøtte. Selv om datamaterialet er utdatert, peker rapporten likevel på det samme problemet som er belyst over, at bostøtten har problemer med å treffe gruppen store barnefamilier med lave inntekter.

Startlånet fra Husbanken tilligger ikke utvalgets mandat, men ordningen kan likevel være av betydning for en del av dem som mottar bostøtte. Kort oppsummert er startlånet et behovsprøvd lån som ble innført som en erstatning for etablerings- og kjøpslånet i 2003. Startlånet skal hjelpe personer som har problemer med å etablere seg på eiermarkedet, med topp- eller fullfinansiering. Lånet administreres av Husbanken, men tildeles av kommunene. Forskriftene sier at målgruppen er personer med langvarige etableringsproblemer, men som er i stand til å betjene et banklån. Det har blitt gjennomført en evaluering av samspillet mellom de sentrale boligpolitiske virkemidlene, som startlån og bostøtte.300 Forskerne finner liten grad av samvirke mellom ordningene. Særlig for par uten barn og barnefamilier med to voksne er avstanden mellom høyeste inntekt som kvalifiserer for bostøtte, og den inntekten som kreves for å betjene et startlån, betydelig. Også for enslige forsørgere er det lite rom for samspill mellom ordningene. Informantene som har vært intervjuet gjennom evalueringen, opplyser også at det etter deres oppfatning var et stort sprik mellom grupper som har økonomi til å betjene et startlån, og mottakere av bostøtte. Evalueringen ble gjennomført i 2008, mens regelverket for bostøtten ble endret i 2009, så det er mulig at konklusjonene ikke holder i samme grad i dag. Men hvis man tar i betraktning resultatene fra annen forskning som er utført etter 2009, kommer det klart frem at det er de aller mest vanskeligstilte som kvalifiserer til bostøtte, også etter regelverksendringen i 2009, så det er grunn til å anta at det fremdeles er et gap mellom dem som kvalifiserer til bostøtte, og dem som er i stand til å betjene et startlån.

13.1.5 Bostøtte i andre nordiske land

Både Danmark, Sverige og Finland har ulike bostøtteordninger, men alle de tre landenes ordninger er vesentlig forskjellige fra bostøtten i Norge, og også innbyrdes ulike. Under følger en kort beskrivelse av hvert lands ordninger, med spesielt fokus på ordningen for barnefamilier.

Danmark

Danmark har flere ulike bostøtteordninger rettet mot forskjellige målgrupper. Boligsikring til ikke-pensjonister er en rettighetsbasert boligstøtte til leietakere som ikke er pensjonister. I desember 2015 var det 248 000 husstander som mottok denne ytelsen. Statistikk fra 2011 viser at ca. 40 prosent av husstandene var husstander med barn. Gjennomsnittlig utbetaling var på 1 290 DKK per måned. Boligsikring beregnes som forskjellen mellom en andel av leien og en andel av inntekten. Husleieandelen er 60 prosent av leien. Inntektsandelen utgjør 18 prosent av husstandens inntekt over et grensebeløp. Hvis det er barn i husstanden, økes grensebeløpet med et visst beløp for hvert barn fra det andre til det fjerde barnet. Dersom det kun er ett barn i husstanden, økes ikke grensebeløpet. En boligsikringsmottaker skal likevel alltid betale en viss egenandel. Om det ikke er barn under 18 år i husstanden, kan boligsikringen uansett inntekt ikke være høyere enn 15 prosent av husleien. Det er også fastsatt et årlig maksbeløp for både husleie (79 900 DKK) og utbetalt boligsikring (42 180 DKK). Maksbeløpet for husleie øker med 5 prosent per barn i husstanden.

I tillegg til boligsikring til ikke-pensjonister, som er den ordningen som i størst grad er relevant for barnefamilier, finnes det to støtteordninger som er rettet mot pensjonister. Boligsikring til førtidspensjonister er en rettighetsbasert boligstøtte til førtidspensjonister. I desember 2015 var det 44 000 husstander som mottok denne ytelsen. Regelverket er det samme som den allmenne boligsikringen, med unntak av at også personer som eier sin egen bolig, kan motta denne stønaden. Boligydelse er en rettighetsbasert boligstøtte til alderspensjonister. I desember 2015 var det 283 000 husstander som mottok denne ytelsen. Regelverket samsvarer dels med regelverket for boligsikring, med det unntaket at det ikke er noen 15 prosent-regel for pensjonister uten barn. Gjennomsnittlig utbetaling for denne ytelsen var 2 896 DKK i desember 2015.

Finland

I Finland kan husholdninger med lave inntekter få allmänt bostadsbidrag. Bidraget bestemmes ut fra antallet voksne og barn i husstanden, hvilken kommune man bor i, samt totalbeløpet av husholdningens brutto månedsinntekter. Man kan motta bidrag uavhengig av om man leier, eier eller bor i det som tilsvarer borettslag. Boligens størrelse, alder og tilstand spiller ingen rolle for utmålingen av bidraget.

I likhet med i Norge er boutgiftstaket avhengig av hvor i landet man bor. Bostøtten i Finland gir mer i bostøtte dersom man bor i en stor by, og landet er delt opp i fire kommunegrupper. For eksempel er boutgiftstaket for en familie på fire personer 1 095 EUR301 per måned i Helsinki, som ligger i kommunegruppe 1, men 804 EUR i kommunegruppe 4.

Den allmenne bostøtten utgjør maksimalt 80 prosent av differansen mellom boutgiftstaket og basis egenandel. Det vil si at husholdningen alltid betaler minst 20 prosent av sine boutgifter. Basis egenandel er bestemt av husholdningens inntekter og antallet barn og voksne.

I tillegg til den allmenne bostøtten har Finland også bostadsbidrag för pensionstagare og bostadstillägg för studerande.

Sverige

Den svenske bostøtten består av tre ulike ordninger: bostadsbidrag, bostadstillägg for alderspensjonister og bostadstillägg for mottakere av sykepenger eller aktivitetspenger. Bostadsbidrag og bostadstillägg for mottakere av sykepenger eller aktivitetspenger administreres av Forsäkringskassan, mens bostadstillägg for alderspensjonister administreres av pensjonsmyndighetene. Husstander kan motta alle ordningene uavhengig av om de leier eller eier. I Sverige er det ikke skattefradrag for barn, og bostadsbidraget er dels ment å kompensere barnefamilier med lave inntekter.

Bostadsbidraget er en rettighetsbasert ordning for barnefamilier og unge mellom 18 og 28 år med lave inntekter. I 2015 var det 191 000 husstander som mottok ordningen, og av disse var ca. 80 prosent husstander med barn. Beløpet en husstand mottar, avhenger av husstandens inntekter, bokostnader, boligstørrelse og antallet barn husstanden har, men det er også et minstenivå og et maksimalnivå på hvor mye en husstand kan motta. Dette nivået avhenger av antallet barn. Bostadsbidrag gis til begge foreldres husstander ved delt omsorg av barn.

Bostadstillägg for alderspensjonister er en rettighetsbasert ordning for personer over 65 år.

Bostadstillägg for mottakere av sykepenger eller aktivitetspenger er en rettighetsbasert ordning for mottakere av sykepenger eller aktivitetspenger. I 2015 var det 126 153 husstander som mottok denne stønaden. Mottakerne kan få dekket 93 prosent av boligkostnadene opp til 5 000 kroner. Beløpet avhenger av inntekt. Dersom en husstand etter å ha mottatt bostadstillägg fremdeles har for lite å leve for, betales det ut et särskilt bostadstillägg. I 2015 mottok 60 028 husstander dette særskilte tillegget. For barnefamilier er bostadstillägget gjeldende som et supplement til bostadsbidraget, det vil si at bostadsbidraget trekkes fra bostadstillägget.

13.2 Skattefordeler for barnefamilier

13.2.1 Innledning

Unntak og særordninger i skattesystemet reduserer skatteinntektene til staten og innebærer støtte til enkelte grupper eller aktiviteter. Slike skattesubsidier eller skatteutgifter kunne ofte alternativt vært gitt over budsjettets utgiftsside. Skatteutgiftene beregnes ved å anslå skatteinntektene som det offentlige taper, som følge av slike lempeligere skatteregler. I beregningene tas det ikke hensyn til eventuelle atferdsendringer dersom skattefordelen fjernes. En oversikt over anslåtte skatteutgifter i 2016 med direkte relevans for barnefamilier er vist i tabell 13.4.

13.2.2 Foreldrefradrag (for utgifter til pass og stell av barn, for eksempel utgifter til barnehage og SFO)

Dagens regelverk for foreldrefradrag

Foreldre har krav på fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn de bor sammen med, som er elleve år eller yngre. For barn med særskilte behov kan det gis fradrag for barn over elleve år. Eksempler på utgifter man kan få fradrag for, er utgifter til barnehage, skolefritidsordning og dagmamma. Fra 2014 inkluderes utgifter til fritidsordning i idrettsforening, sportsklubb og lignende som er av tilsvarende art som skolefritidsordning. Reiseutgifter for transport til og fra barnepasser kan også regnes med. Øvre grense for fradraget er 25 000 kroner for ett barn og 15 000 kroner per barn utover det første. Fradragsgrensene gjelder samlet for foreldrene. Fradraget innebærer at skatten reduseres med inntil 6 250 kroner for ett barn og inntil 3 750 kroner per barn utover det første i 2016. Fradraget gis i alminnelig inntekt. I alminnelig inntekt inngår lønn, trygdeytelser, pensjon, netto næringsinntekt og kapitalinntekter. For enslige forsørgere som får stønad til barnetilsyn, reduseres beregningsgrunnlaget med mottatt stønadsbeløp. Anslått skatteutgift i 2016 er 2 120 millioner kroner.

Barnehager og skolefritidsordninger er pliktige til å innrapportere oppgave over foreldres/foresattes utgifter til pass og stell av barn, og disse utgiftene er dermed forhåndsutfylt i selvangivelsen.

Utenlandske arbeidstakere

Personer som skatter til Norge, har rett til foreldrefradrag også i tilfeller hvor skattyters felles hjem med barnet er i utlandet. Det er utfordrende å kontrollere riktigheten av slike utgifter for Skatteetaten fordi det mangler automatisk innberetning fra tredjeparter, og man må derfor basere seg på manuelle kontrollrutiner. Dersom personen velger standardfradrag for utenlandske arbeidstakere i stedet for ordinære fradrag, bortfaller retten til foreldrefradraget. I Skatteetatens registre for utenlandske arbeidstakere på kortvarig opphold i Norge var det i 2014 om lag 200 000 personer med i hovedsak lønnsinntekt fra Norge.302 Av disse hadde om lag 3 900 personer fradrag for pass og stell av barn.

Historikk om foreldrefradrag

Foreldrefradraget ble innført i 1981 og erstattet det tidligere hustrufradraget. Foreldrefradraget har utgjort 25 000 kroner for ett barn siden 1999. Samme år utgjorde foreldrefradraget 30 000 kroner for to eller flere barn. I 2005 ble foreldrefradraget økt for hvert barn utover ett barn med 5 000 kroner. I 2008 økte dette beløpet til 15 000 kroner, det det er i dag.

Omfang og bruk av foreldrefradrag

Om lag 535 000 personer oppnår en skattefordel gjennom fradraget i 2016, som vist i tabell 13.5. En god del av foreldrene deler fradraget seg imellom. Personer i de laveste inntektsgruppene kan ha for lav alminnelig inntekt til at de får utnyttet foreldrefradraget fullt ut.

13.2.3 Særfradrag for enslige forsørgere

Dagens regelverk for særfradrag for enslige forsørgere

Fradraget gjelder alle som mottar utvidet barnetrygd fra NAV, det vil si enslige forsørgere for barn under 18 år. Man regnes som enslig forsørger hvis man bor med barn, er ugift, skilt, separert eller enke/enkemann, og ikke lever med samboer på varig basis. Personer som deler omsorgen for barn med delt bosted, kan dele fradraget med en halvpart på hver. Fradraget gis i alminnelig inntekt med et fastsatt beløp per måned, og kan dermed graderes etter antallet måneder man har vært enslig forsørger i løpet av året. I 2016 ble fradraget økt fra 48 804 kroner til 51 804 kroner i året. Fradraget innebærer en skattereduksjon på inntil 12 951 kroner. Anslått skatteutgift i 2016 er 1 580 millioner kroner.

Utenlandske arbeidstakere

Retten til særfradraget er alltid knyttet til at arbeidstaker mottar utvidet barnetrygd. For utenlandske arbeidstakere i Norge er rettighetene til barnetrygd knyttet til at hele familien skal være bosatt i Norge i minst tolv måneder. Unntaket er EØS-borgere, som kan få barnetrygd for kortere opphold og for barn som bor i et annet EØS-land enn Norge.303 Videre er retten til særfradraget delvis avhengig av om personen er skattemessig bosatt i Norge med alminnelig skatteplikt eller ikke. Personer regnes som bosatt etter skatteloven hvis de oppholder seg i Norge i mer enn 183 dager i en 12-månedersperiode. I tillegg blir man ansett bosatt hvis man oppholder seg i Norge i mer enn 270 dager i en 36-månedersperiode. Utenlandske arbeidstakere som er skattemessig bosatt i Norge og mottar utvidet barnetrygd, har rett til særfradrag for enslige forsørgere.

Personer som ikke anses som skattemessig bosatt, vil ha begrenset skatteplikt og normalt ikke rett til slike sosiale særfradrag. Personer med begrenset skatteplikt til Norge fra annet EØS-land kan likevel kreve særfradraget når hele eller tilnærmet hele skattyters inntekt av arbeid, pensjon, uføreytelser eller virksomhet i inntektsåret skattlegges i Norge (skatteloven § 6-71).

I Skatteetatens registre for utenlandske arbeidstakere på kortvarig opphold i Norge var det i 2014 om lag 200 000 personer med i hovedsak lønnsinntekt fra Norge.304 Av disse hadde om lag 700 personer særfradrag for enslige forsørgere.

Historikk om særfradrag for enslige forsørgere

Særfradraget for enslige forsørgere ble innført i 2013. Tidligere ble enslige forsørgere lignet i skatteklasse 2. Personer i skatteklasse 2 har et høyere personfradrag i alminnelig inntekt enn personer i skatteklasse 1. I det nye fradraget ble skattefordelen enslige hadde fått ved å bli lignet i skatteklasse 2, videreført. Et hovedproblem med at enslige forsørgere ble lignet i skatteklasse 2, var at mange som reelt sett ikke var enslige forsørgere, fikk skatteklasse 2. Avgrensningen av enslige forsørgere var ikke den samme i skatteloven som i barnetrygdloven. Blant annet kunne man beholde skatteklasse 2 også når man var samboende med ny partner uten felles barn. Fordelen med skatteklasse 2 kunne heller ikke fordeles på begge foreldrene ved delt omsorg i et inntektsår og var lite fleksibel i situasjoner der skattyter endret sivilstatus i løpet av året.

Ved å knytte retten til særfradraget til mottak av utvidet barnetrygd ble det samsvar mellom definisjonene som enslig forsørger etter barnetrygdloven og skatteloven. Endringen var forenklende for Skatteetaten, som nå gir særfradraget basert på innberetninger fra NAV om utbetaling av utvidet barnetrygd.

Eventuelle endringer i reglene om barnetrygd og utbetaling av utvidet barnetrygd kan få direkte konsekvenser for særfradraget for enslige forsørgere. Fradraget kan i utgangspunktet ikke opprettholdes dersom utvidet barnetrygd forsvinner.

Omfang og bruk av særfradrag for enslige forsørgere

Fordelingen av fradraget etter bruttoinntekt for personer med fradrag for enslige forsørgere er vist i tabell 13.6. Enslige forsørgere er en heterogen gruppe på om lag 150 000 personer med stor inntektsspredning. Gjennomsnittlig inntekt for gruppen er 525 000 kroner. Til sammenligning er gjennomsnittlig inntekt for alle skattytere om lag 450 000 kroner, og gjennomsnittlig inntekt for alle lønnstakere (personer med hovedinntekt fra lønn) i overkant av 600 000 kroner. Om lag to tredjedeler av enslige forsørgere har en bruttoinntekt over 400 000 kroner.

Som nevnt vil en del personer med lav inntekt og eventuelt høye fradrag kun få utnyttet særfradraget delvis eller ikke i det hele tatt. Eksempelvis må en person med kun lønnsinntekt ha en inntekt på om lag 180 000 kroner for å få fullt utbytte av særfradraget for enslige forsørgere. Dersom denne personen i tillegg har andre fradrag, som fradrag for renteutgifter, vil inntekten måtte være enda høyere for å få full uttelling av alle fradragene. Dette er med på å forklare at skattereduksjonen som følge av fradraget for enslige forsørgere er lavere i de laveste inntektsgruppene. Fradrag under maksbeløpet kan også skyldes at man har mottatt utvidet barnetrygd i færre enn tolv måneder i inntektsåret, og/eller at barnetrygden er delt mellom foreldrene. Det kan også være personer med høyere bruttoinntekt med for eksempel store fradrag knyttet til negative kapitalinntekter eller store underskudd i næring som ikke får utnyttet alle fradrag fullt ut. Dette er mulige forklaringsfaktorer for den svake nedgangen i gjennomsnittlig skattereduksjon blant de høyeste inntektsgruppene.

13.2.4 Skatteklasse 2

Hovedregelen er at hver skattyter skattlegges for seg i skatteklasse 1. Ektefeller kan lignes sammen i skatteklasse 2 dersom dette samlet sett gir lavere skatt. Samboende har ikke rett til skatteklasse 2. Skatteklasse 2 er ikke direkte rettet mot barnefamilier. Skatteklasse 2 kan gi lempeligere beskatning av ektepar der den ene skattyteren forsørger ektefellen, uavhengig av om ekteparet har barn. Blant ekteparene som blir lignet i skatteklasse 2, er det imidlertid mange barnefamilier med innvandrerbakgrunn.

Personfradraget i skatteklasse 2 er høyere enn i skatteklasse 1. Å bli lignet i skatteklasse 2 er skattemessig gunstig hvis den ene ektefellen har for lav inntekt til å få utnyttet sitt eget personfradrag. I 2014 ble den maksimale skattefordelen ved å bli lignet i skatteklasse 2 om lag halvert. Den maksimale fordelen av å bli lignet i skatteklasse 2 var 6 125 kroner i 2016. Fordelen blir lavere etter hvert som inntekten til ektefellen med lav inntekt øker. Fordelen faller bort ved en inntekt på i overkant av 56 000 kroner, dersom den med lav inntekt ikke har fradrag utover minstefradrag og personfradrag. I 2014 var det om lag 84 400 ektepar som ble skattlagt i skatteklasse 2. I et flertall av disse ekteparene var det minst én innvandrer.

Også skattytere bosatt i annen EØS-stat kan ha rett til å bli lignet i skatteklasse 2. Det er vanskelig å kontrollere om vilkårene for beskatning i klasse 2 er oppfylt, fordi man i utenlandsforhold vil mangle muligheten til automatisk kontroll av om personer er gift, og inntektsforholdene til ektefellene. I Skatteetatens registre for utenlandske arbeidstakere på kortvarig opphold i Norge var det i 2014 om lag 200 000 personer med lønnsinntekt i hovedsak fra Norge.305 Av disse ble om lag 13 000 personer lignet i skatteklasse 2. Dette er personer som typisk krever skatteklasse 2 for forsørgelse av ektefelle i hjemlandet.

13.2.5 Arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter

Ansatte som har barn i bedriftsbarnehage som dekkes av arbeidsgiver, trenger ikke å skatte av denne fordelen når visse forutsetninger er oppfylt. Skattefritaket ble innført i 1990, men da begrenset til tilskudd til barnehage hvor arbeidsgiver gjennom eierandel eller kapitalinnskudd disponerte reserverte plasser og foreldrenes egenbetaling måtte utgjøre minst 18 000 kroner for ett barn og 9 000 kroner for hvert ytterligere barn. Fra 2003 ble vilkåret om foreldrenes egenbetaling redusert til 9 000 kroner for ett barn og 4 500 kroner for hvert ytterligere barn. Fra 2004 ble fritaket utvidet til å gjelde arbeidsgivers dekning av kostnad til bedriftsbarnehage uten beløpsgrense eller vilkår om egenbetaling fra foreldrene. Fra 2007 ble det tatt inn en ny regel om fritak for arbeidsgivers tilskudd til annen barnehage enn bedriftsbarnehage, oppad begrenset til 3 000 kroner per måned per plass. Foreldrebetalingene for en barnehageplass kan ikke utgjøre mer enn maksprisen som fastsettes av Stortinget årlig. Barnehagene kan kreve betaling for kost (matpenger) i tillegg til maksprisen. Dersom den ansatte på grunn av arbeidsgivers tilskudd til annen barnehage enn bedriftsbarnehage betaler mindre enn makspris,306 skal differansen mellom maksprisen og den ansattes egenbetaling (foreldrebetaling) regnes som skattepliktig inntekt for den ansatte. Anslått skatteutgift i 2016 er 10 millioner kroner.

Med en makspris på 2 655 kroner i måneden i 2016 vil verdien av en betalt barnehageplass i en bedriftsbarnehage kunne utgjøre 29 205 kroner i året for den ansatte. I tillegg vil skattefritaket kunne dekke utgifter til mat og aktiviteter og andre tilbud i barnehagen.

Plasser i bedriftsbarnehager finansiert gjennom arbeidsgiver er en privat fordel som den ansatte får gjennom sitt arbeidsforhold. Fordelen kan være betydelig for den enkelte og være et alternativ for arbeidsgiver til å tilby høyere lønn, som må skattlegges.

13.2.6 Nettoytelser versus bruttoytelser

Barnetrygd, kontantstøtte, økonomisk sosialhjelp, bostøtte, engangsstønad ved fødsel, grunn- og hjelpestønad, stønad til barnetilsyn og utdanningsstønad for enslig forsørger er skattefrie overføringsordninger. Overgangsstønad for enslige forsørgere og foreldrepenger er skattepliktig inntekt. For de skattbare overføringsordningene henter staten noe av utgiftene inn igjen gjennom skattesystemet, og nettoytelsen er i realiteten dermed lavere. Hvor mye som beskattes, vil være avhengig av hver enkelt skattyters samlede inntekter, fradrag og formue. Skatten kan dermed ikke direkte tilordnes bestemte inntektskilder for å bestemme nettoytelsen.

13.2.7 Skattefordeler i andre nordiske land307

Andre nordiske land har også enkelte skattefordeler som er relevante for barnefamilier. Noen av disse ordningene er kun midlertidige, eller kan i tillegg omfatte støtte til andre områder enn det som er særlig relevant for barnefamilier.

Danmark

I Danmark gis det også et ekstra inntektsfradrag for enslige forsørgere (ekstra beskæftigelsesfradrag for enlige forsørgere). I Danmark er imidlertid grunnlaget for fradraget, til forskjell fra i Norge, knyttet til arbeidsinntekt, og beregnes etter sats. Det gis slikt fradrag for inntil maksimalt 18 800 DKK i 2016. Den maksimale skatteverdien av fradraget er om lag halvparten av skatteverdien av fradraget for enslige forsørgere i Norge i 2016. Videre gis det også i Danmark inntektsfradrag for barnepass etter den såkalte Bolig Job ordningen. Ordningen er midlertidig og gjelder i 2016 og 2017. Under ordningen kan det blant annet gis fradrag for utgifter til barnepass i hjemmet og til levering og henting av barn til og fra skole og fritidsaktiviteter. Ordningen omfatter også utgifter til en rekke andre ytelser til hjelp og istandsettelse i hjemmet generelt og er dermed ikke et særlig fradrag for utgifter for barn. Fradraget for alle utgifter til slike tjenester gis med inntil 6 000 DKK per skattyter. Videre har Danmark innført en overføring som skjer med skatteoppgjøret, som kalles grøn check, som er en kompensasjon for økte energi- og miljøavgifter. I den grønne check gis det et mindre ekstra tillegg til personer som har barn under 18 år. Barnetillegget utgjør 220 DKK per barn inntil to barn per år, altså maksimalt 440 DKK. Denne overføringen er skattefri og avtrappes for inntekter over 379 900 DKK i 2016. Den grønne sjekken utbetales også dersom personen ikke skulle ha inntekt og skatt.

Finland

I Finland gis det fra og med 2015 et barnefradrag direkte i skatten. Dette barnefradraget er midlertidig og skal gjelde til og med 2017. Fradraget reduseres med økt inntekt. Barnefradraget utgjør 50 EUR per barn per år når foreldrene har felles forsørgelse og 100 EUR per barn for enslige forsørgere. Fradraget gis for inntil fire barn. Fradraget avtrappes for inntekt over 36 000 EUR. Barnefradraget mistes dersom skattyter ikke har høye nok skatter som fradraget kan trekkes fra.

I motsetning til i Norge er det i Finland begrenset fradragsmulighet for eksempelvis renteutgifter ved boliglån og andre utgifter knyttet til formue i andre inntekter enn kapitalinntekter. Kun en viss prosentsats av et eventuelt underskudd i netto kapitalinntekter og inntil et beløp på 1 400 EUR kan trekkes fra i andre inntekter fra lønn og pensjon etc. (förvärvsinkomst). Dersom skattyter har barn, økes maksimalt fradragsbeløp med 400 EUR for ett barn og 800 EUR for to barn eller flere. Det ekstra fradragsbeløpet kan deles likt mellom foreldrene.

Island

På Island gis det et ekstra inntektsfradrag til foreldre som forsørger en ungdom med for liten inntekt til å forsørge seg selv. Ordningen gjelder i hovedsak skoleungdommer i alderen 16–21 år. Maksimalt fradrag i 2015 er 355 000 ISK. Fradraget reduseres når ungdommen får inntekt, og opphører helt ved en inntekt på 1 065 000 ISK.

Sverige

I Sverige kan man under ordningen med RUT-avdrag (RUT er en forkortelse for rengöring, underhåll og tvätt) blant annet få fradrag for barnepass i hjemmet samt utgifter til barnevakt, henting og levering til skole, fritidsaktivitet etc. En rekke andre tjenester i hjemmet, som hagearbeid, renhold, flytting, IT-tjenester og personlig hjelp og omsorg, kan også dekkes av det samme fradraget. Fradraget er et skattefradrag som gir direkte skattereduksjon for 50 prosent av arbeidskostnaden og inntil 25 000 kroner for personer under 65 år.