NOU 2020: 14

Ny barnelov — Til barnets beste

Til innholdsfortegnelse

2 Mandat, sammensetning og arbeidsmetode

2.1 Utvalgsmandat til arbeidet med ny barnelov

Utvalget ble oppnevnt i statsråd 7. desember 2018.

Utvalget ble gitt følgende mandat:

Innledning

Det følger av regjeringens politiske plattform (Jeløya-plattformen) at regjeringen vil:
Sette ned et utvalg for å gjennomgå barns rettigheter, spesielt i et internasjonalt perspektiv.
Sette ned et utvalg som skal gjennomgå og modernisere barneloven. Utvalget skal blant annet vurdere betydningen av bidragssystemets utforming for likestilt foreldreskap og med utgangspunkt i barns beste vurdere hvordan foreldre kan sikres like rettigheter som omsorgspersoner.
Barns rettigheter og foreldres rettigheter og plikter bør vurderes samlet slik at helheten i arbeidet med å utvikle en ny barnelov sikres. Punktene i Jeløya-plattformen følges derfor opp av samme utvalg. Barneloven inneholder regler om foreldreskap (farskap og morskap), foreldreansvar, samværsrett, foreldremekling, saksbehandling av foreldretvister og foreldres underholdsplikt for barna sine. Loven skal ivareta viktige hensyn som forholdet mellom barn og foreldre, barnets beste og likestilling mellom foreldre som omsorgspersoner og forsørgere.
Dagens barnelov ble vedtatt i 1981. Etter ikrafttredelsen 1. januar 1982 er det foretatt en rekke endringer i loven. Familie- og samlivsmønstre har endret seg mye siden loven ble vedtatt, og foreldre har blitt mer likestilte i foreldrerollen. Det har også vært økt oppmerksomhet mot å styrke barnets selvstendige stilling og rett til medvirkning, og å gi barn bedre beskyttelse mot vold og overgrep. Disse utviklingstrekkene gjenspeiles i barneloven etter lovendringer. Blant de mest omfattende endringene er endringene av 1997 om styrking av felles foreldreansvar både for ugifte foreldre og foreldre som har skilt lag, bidragsreformen av 2003 (vedtatt i 2001) med overgangen fra en prosentmodell til en kostnadsmodell og endringene i sakbehandlingsreglene i foreldretvister vedtatt i 2003. I 2014 ble det videre gjort endringer i reglene om samvær under tilsyn og i saksbehandlingsreglene i barneloven for å sikre barn bedre beskyttelse mot vold og overgrep.

Behovet for revisjon

En god barnelov må sikre rettsikkerheten mellom foreldre og barn, i forholdet mellom foreldrene og i forholdet mellom foreldre/barn og de ulike instansene som er involvert i sakene etter barneloven. Barnets beste skal være et overordnet hensyn, både ved saksbehandlingen og ved avgjørelser etter loven.
Barneloven angår store deler av befolkningen, og er ofte tema i det offentlige ordskiftet. Regelverket bør derfor være lett å kommunisere utad, og lett å forstå for brukere og profesjonelle. Lovendringene som er gjennomført siden loven ble vedtatt i 1981, spesielt ved de store refomene, har bidratt til dette. Deler av loven framstår imidlertid likevel som noe fragmentert, og språket er tidvis konservativ nynorsk som kan være vanskelig å forstå. Det er derfor behov for en helhetlig språklig og strukturell gjennomgang av barneloven.
Rettskildebildet har endret seg siden barneloven ble vedtatt, og menneskerettigheter og internasjonale konvensjoner har blitt mer sentrale i utviklingen og tolkningen av norsk rett. Utviklingen er til dels blitt fulgt opp gjennom endringer i barneloven, men fortsatt er det uløste spørsmål og derfor behov for å se mer overordnet på barns rettigheter og forholdet mellom menneskerettigheter, internasjonale konvensjoner og reglene i barneloven.
Det er viktig at regelverket oppmuntrer til omsorg fra begge foreldrene. Foreldre er både forsørgere og omsorgspersoner, og skal være likestilte i disse rollene. Dette er utgangspunktet for hvordan reglene om barnebidrag er utformet. Hovedhensynet ved utformingen av barnebidragsordningen er at barnets behov for forsørgelse skal ivaretas, samtidig som foreldre sikres like rettigheter og plikter som omsorgspersoner. Der de ulike hensynene krysser hverandre, skal hensynet til barnet gå foran. Det er behov for å se på om regelverket ivaretar disse hensynene på en god måte.

Målsettingen med ny lov

Foreldrene skal være likestilte som foreldre, omsorgspersoner og forsørgere i den nye loven, men hensynet til barnets beste skal alltid være avgjørende. Det følger av Jeløya-plattformen at barns rettigheter skal styrkes og at hensynet til barns beste skal legges til grunn.
Den nye barneloven må oppfylle kravene som følger av internasjonale konvensjoner og menneskerettighetene, særlig barnekonvensjonen (BK) og den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). De forpliktelser som følger av menneskerettighetene skal ivaretas og gjennomgående reflekteres i loven.
Loven skal utformes i et klart og godt språk, og være informativ og brukervennlig for alle grupper i samfunnet.

Enkelte sentrale spørsmål utvalget skal vurdere

Utvalget skal foreta en språklig og strukturell gjennomgang av loven og vurdere forenklinger. Begrepsbruken bør gjennomgås. Utvalget skal vurdere hva som vil være et hensiktsmessig detaljnivå i regelverket. Utvalget skal vurdere hva som bør stå i henholdsvis lov og forskrift. Utvalget skal legge fram utkast til ny barnelov med forskrifter.
Lovutvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av barneloven og komme med forslag til en tidsriktig barnelov. Det er blant annet behov for at det ses mer overordnet på forholdet mellom menneskerettigheter, internasjonale konvensjoner og reglene i barneloven, særlig sett i lys av nye samlivsformer og familiestrukturer, likestilt foreldreskap, barns rettigheter og økt samhandling på tvers av landegrenser. Våre menneskerettslige forpliktelser har en helt annen betydning og gjennomslagskraft i dag enn da gjeldende barnelov ble vedtatt. Ny barnelov bør gi et dekkende uttrykk for de krav som følger av internasjonale menneskerettskonvensjoner. Utvalget skal i sitt arbeid vurdere hvordan sammenlignbare problemstillinger er løst i barnevernloven og utviklingsarbeidet på dette området, samt se hen til nordisk rettsutvikling. Utvalget bes selv om å identifisere de mest relevante problemstillingene og komme med sine anbefalinger. Departementet vil i det følgende peke på enkelte sentrale materielle spørsmål som utvalget skal vurdere:

Regulering av grunnleggende prinsipper

Hensynet til barnets beste er den grunnleggende rettesnoren for lovens regler og praktiseringen av dem. Videre har prinsippet om likestilling mellom far og mor i deres forhold til barnet betydning. Hensynet til barnets selvstendighet overfor foreldrene sine er viktig, særlig reglene om barnets selvbestemmelsesrett og medbestemmelsesrett. Utvalget bes om å vurdere hvordan grunnleggende prinsipper kan komme tydeligere til uttrykk i loven.

Gjennomgang av barns rettigheter, spesielt i et internasjonalt perspektiv

Utvalget skal i lys av barnekonvensjonen mv. vurdere om barnets rettigheter er tilstrekkelig reflektert i barneloven.
Utvalget skal foreta en samlet gjennomgang av aldersgrenser og barnets rett til medvirkning, selvbestemmelse og til å bli hørt etter både barneloven og andre lover hvor dette er sentralt for å sikre barnets rettigheter (opplæring, helse, straff mv.)
Det er behov for å se på barns selvstendighet overfor foreldrene sine. Utvalget bør vurdere sammenhengen mellom reglene om barnets rett til medvirkning, selvbestemmelse og til å bli hørt opp mot foreldrenes samtykkekompetanse og de ulike hensynene som gjør seg gjeldende.
Utvalget skal vurdere behovet for lovendringer når det gjelder partsrettigheter i barnelovsaker, herunder sett opp imot reglene om barnets representant, og hvordan reglene på dette området bør utformes for å ivareta barnets rettssikkerhet og individuelle rettigheter.
Utvalget skal vurdere reglene om samvær i barneloven på bakgrunn av rettspraksis og internasjonal utvikling og praksis, herunder avgjørelser av Menneskerettsdomstolen i Strasbourg (EMD). Spørsmål knyttet til barnets rett til samvær med for eksempel søsken, steforeldre, besteforeldre mv. bør vurderes særskilt. Utvalget skal også vurdere om kontakt over telefon og annen elektronisk kommunikasjon bør reguleres.

Fastsettelse av farskap

Økt internasjonalisering fører til flere transnasjonale familier. Foreldre kan ha ulike statsborgerskap, være bosatt i ulike land, og familiene kan ha flyttet mellom flere land i løpet av et livsløp. Utvalget skal vurdere om anerkjennelse av utenlandske farskap og fastsettelse av farskap etter norske regler i tilstrekkelig grad ivaretar de ulike hensynene som gjør seg gjeldende i lys av nye familieformer i et samfunn med økt global migrasjon. Det skal legges vekt på barns rett til å kjenne sitt opphav og få omsorg fra dem, og barns behov for å få etablert juridisk tilknytning til foreldrene sine fra starten av livet.

Vurdering av bidragssystemets utforming og med utgangspunkt i barns beste vurdere hvordan foreldre kan sikres like rettigheter som omsorgspersoner

Bidragsreformen av 2003 ble evaluert i St.meld. nr. 19 (2006–2007) Evaluering av nytt regelverk for barnebidrag. Utvalget skal vurdere om prinsippene som ligger til grunn for barnebidragsordningen fortsatt er i tråd med samfunnsutviklingen, og ivaretar hensynet til å sikre barnet en forsvarlig forsørgelse. Videre skal utvalget vurdere om hensynet til likestilt foreldreskap med hensyn til forsørger- og omsorgsansvaret er tilstrekkelig ivaretatt. Et viktig mål med bidragsreformen var å ivareta foreldre med svak økonomi. Utvalget skal vurdere om barnebidrags- og forskotteringsordningen samlet sett oppfyller dette målet. Utvalget skal også vurdere om kostnadsnivået som ligger til grunn for beregningen av barnebidragets størrelse gir et godt bilde av hva barn i ulike aldersklasser koster.

Forebyggende arbeid – høykonflikt og mekling

Det er et mål at flere saker med høyt konfliktnivå mellom foreldrene blir løst utenfor domstolene. God hjelp fra familievernet til familier etter samlivsbrudd og til foreldre med høyt konfliktnivå bidrar til dette. Utvalget bes vurderer hvordan rettslige reguleringer kan legge til rette for konfliktløsning på et tidlig stadium og hvordan dette kan reguleres i utkast til ny barnelov. Utvalget skal blant annet vurdere forslagene til Særdomstolsutvalget nærmere.

Forholdet til annet lovarbeid

Utvalget skal se hen til øvrige relevante prosesser, blant annet:
Ved lov 31. mars 2017 nr. 13 ble det gjort endringer i barneloven som tar sikte på å likestille foreldrene som omsorgspersoner. Det vises til Prop. 161 L (2015–2016). Departementet legger til grunn at behovet for revisjon av disse reglene ikke er stort, men utvalget kan likevel foreslå endringer.
I NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse har barnevernslovutvalget foretatt en teknisk, språklig og strukturell gjennomgang av barnevernloven og utarbeidet et utkast til ny barnevernlov. Departementet følger opp utredningen i to løp. Stortinget vedtok 15. mars 2018 endringer i barnevernloven som oppfølgning av deler av Barnevernlovutvalgets forslag. Videre arbeider departementet med høringsnotat med forslag til ny barnevernlov. Utvalget bør blant annet se hen til utviklingen på barnevernområdet når utvalget skal vurdere spørsmål knyttet til samvær, partsrettigheter mv., jf. ovenfor.
I NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? kommer utvalget med forslag til endringer i behandling av barnelovsaker i domstolene. Det framgår av Jeløya-plattformen at regjeringen vil: «Opprette en domstolsordning for behandling av saker knyttet til barn og familie, jfr. anbefalingene i NOU 2017:8 Særdomstoler på nye områder.» Dette arbeidet er nå til oppfølgning i BLD og JD. Utvalget må se hen til dette arbeidet i eventuelle forslag til hvordan det kan legges til rette for å sikre gode prosesser i de såkalte «dobbeltsporsakene». Dette omfatter tilfeller der ett og samme barn er involvert både i en foreldretvist og en sak om tvang etter barnevernloven, enten ved at sakene løper samtidig, eller ved at de er til behandling nært i tid.
I NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamiliene har Ellingsæterutvalget vurdert det offentlige tjenestetilbudet og overføringsordningene til familier med barn under 18 år, og kommet med forslag til endringer og nye løsninger. Utvalget bør blant annet se hen til forslagene og oppfølgningen av disse ved vurderingen av reglene om barnebidrag.
Det skal oppnevnes et offentlig utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av familieverntjenesten. Utvalget skal drøfte dagens organisering, finansiering, oppgaveløsning og lovmessige rammeverk for familieverntjenesten og utfordringer dette kan gi. Utvalget skal i den forbindelse også komme med anbefalinger knyttet til hvordan barns rett til å bli hørt kan ivaretas best mulig og hvordan måloppnåelsen under meklingsordningen kan styrkes.

Generelt

Utvalget skal vurdere om det er andre forhold enn de ovennevnte som bør drøftes nærmere. Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Barne- og likestillingsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.
Utvalget bør sørge for innspill fra og dialog med berørte aktører og instanser. I samråd med departementet bør utvalget tidlig vurdere om det er hensiktsmessig å nedsette en eller flere referansegrupper, arrangere debattmøter, seminarer eller på annen måte innhente synspunkter fra relevante fagmiljøer og interessegrupper.
På grunnlag av utredningen skal utvalget komme med forslag til ny framtidig barnelov. Utvalget skal utforme lovforslagene i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen «Lovteknikk og lovforståelse». Utvalget skal fremme forslag til endringer i andre lover og forskrifter som er en følge av utvalgets øvrige forslag. Det må vurderes hva som bør reguleres i lov og hva som eventuelt bør reguleres i forskrift eller retningslinjer.
Utvalget skal redegjøre for de økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene på kort og lang sikt i samsvar med Utredningsinstruksen. Utvalget skal ta hensyn til IKT-messige forutsetninger i forslagene sine. Utvalget skal presentere minst ett forslag som kan gjennomføres innenfor uendrede budsjettrammer, jf. utredningsinstruksen punkt 3.1.
Klarspråk skal være et virkemiddel for utvalget for å få en pedagogisk, tidsriktig og tilgjengelig lov.
Den budsjettmessige rammen for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Utvalget vil få et eget sekretariat. Utvalget kan ved behov innhente faglig støtte og innspill fra blant annet ressurs- og kompetansemiljøer. Utvalget kan også bestille utredninger og data i den grad utvalget finner det nødvendig, og engasjere sakkyndig hjelp til utredningsarbeidet.
Utvalget skal legge fram sin utredning innen 1 ½ år fra oppstart.

Utvalget ble i brev av 8. mars 2019 gitt et tillegg til mandatet:

Barne- og likestillingsdepartementet viser til oppnevningen av Barnelovutvalget 7. desember 2018, og mandatet til utvalget som er en oppfølgning av to punkter i den politiske plattformen av 14. januar 2018 for regjeringen utgått av Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre (Jeløyaplattformen).
Kristelig Folkeparti tiltrådte regjeringen i januar 2019, og det følger av den politiske plattformen av 17. januar 2019 utgått av Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti (Granavolden- plattformen), kapittel Barnevern og familievern, side 14 at:
«Regjeringen vil legge til grunn at barn skal få mulighet til å ha kontakt med begge foreldrene sine, også etter samlivsbrudd. Foreldre har et felles ansvar for at avtalt eller vedtatt samvær skal overholdes. Sabotasje av samvær bør i større grad få økonomiske konsekvenser og eventuelt få konsekvenser for samværsfordelingen. Regjeringen vil utrede forslag til strengere reaksjoner ved samværssabotasje.»
Etter kgl.res. 26. januar 2000 om Delegasjon av fullmakt til å endre sammensetning av kommisjoner, utvalg, styrer, råd mv. oppnevnt ved kongelig resolusjon samt til å foreta justeringer og presiseringer i mandatet, er departementet gitt myndighet til å foreta endringer i blant annet mandat for utredningsutvalg mv. der det er behov for å presisere, endre eller supplere mandatet. Det vises også til at det framgår av utvalgsmandatet, jf. overskriften Generelt, første avsnitt, siste setning, at «Departementet kan supplere mandatet ved behov.».
Reglene om tvangsgjennomføring av samvær ved samværshindring mv. er en del av barneloven, og det er en fordel at disse ses i sammenheng med de øvrige regelsettene som Barnelovutvalget skal gjennomgå og vurdere, jf. mandatet. Departementet viser til at utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av barneloven, hvor en målsetting er at foreldrene skal være likestilte som foreldre, omsorgspersoner og forsørgere i den nye loven, men hensynet til barnets beste skal alltid være avgjørende. Punktet i Granavolden-plattformen om samværshindring har god sammenheng med gjennomgangen Barnelovutvalget allerede skal foreta.
Departementet har på denne bakgrunn besluttet at punktet i Granavolden-plattformen om samværshindring gis som et tillegg til mandatet til Barnelovutvalget, jf. kgl.res. 26. januar 2000.

2.2 Utvalgets forståelse av mandatet

Utvalget legger til grunn at hovedoppgaven som utvalget er gitt etter mandatet, er å gi en helhetlig ny barnelov. Dernest er det gitt en rekke spesifikke føringer om materielle spørsmål som skal vurderes særskilt. En gjennomgående problemstilling er lovens forhold til menneskerettighetene, som skal vurderes for alle temaer i loven.

Utvalget viser til at barneloven er en omfattende lov, som spenner over mange ulike temaer. Utvalget har fått en rekke innspill til spørsmål som ulike aktører og privatpersoner mener bør vurderes nærmere, endres, eller avklares i forbindelse med denne lovreformen. Av hensyn til utvalgets begrensninger i tid og kapasitet, har det vært nødvendig for utvalget å gjøre avgrensninger og velge ut noen spesifikke temaer som berøres under hvert kapittel. Særlig når det gjelder spørsmål som nylig har vært gjennomgått i lovendringsarbeid, har utvalget i stor grad valgt å videreføre innholdet i gjeldende rett og vise til vurderinger som nylig er gjort av andre. Utvalget går nærmere inn på de enkelte punktene i mandatet i de ulike tematiske kapitlene og kommer der med sine tolkninger av de ulike mandatpunktene.

I tillegg til å utforme en ny barnelov er utvalget også bedt om å gi en samlet vurdering av aldersgrenser for barns rett til medbestemmelse og selvbestemmelse på alle områder som angår barn. I og med at vurderingen av aldersgrenser for barns rett til medbestemmelse og selvbestemmelse er en av mange omfattende oppgaver i mandatet, har utvalget tolket dette mandatpunktet som en overordnet gjennomgang. Denne tolkningen har vært naturlig med tanke på mandatets omfang og nødvendig av kapasitets- og kompetansehensyn. Utvalget ser imidlertid behovet for en større og grundig utredning av alle aldersgrenser for selvbestemmelse. Dette er nærmere kommentert i kapittel 17.

Utvalget har utformet forslag til ny lov, med spesialmerknader. Utvalget har ikke utformet forslag til forskrifter. Det finnes i dag en rekke forskrifter til barneloven, og mange av disse vil kreve en revisjon når det vedtas en helt ny barnelov. Dette er et svært omfattende arbeid, og det har ikke vært mulig for dette utvalget å utføre forskriftsarbeidet av kapasitetsgrunner. Utvalget vil også peke på at det ikke nødvendigvis ville vært hensiktsmessig at utvalget utformer forslag til forskrifter, da mange spørsmål vil være uavklart inntil høringsrunder er gjennomført og videre behandling i departement, regjering og Stortinget er avsluttet. Først da vil det være klart hvilke forskrifter det vil være behov for, hvordan disse bør utformes, og hva de bør inneholde. Utredningen inneholder likevel en rekke føringer for innholdet i ulike forskrifter, og disse bør vurderes i departementets arbeid med utformingen av forskriftene. Utvalget har også på enkelte områder synspunkter om hva som bør reguleres i lov, og hva som bør reguleres i forskrift, og foreslår endringer i reguleringsform på noen punkter, slik også mandatet oppfordrer til.

Utvalget har heller ikke utformet forslag til lovendringer i andre lover. En rekke lover vil ha behov for endringer i form av oppdaterte henvisninger og justeringer av terminologi m.m. når en ny barnelov trer i kraft, men utvalget foreslår ingen materielle endringer i andre lover.

2.3 Utvalgets arbeid

2.3.1 Innledning

Utvalget avholdt sitt første møte 12. mars 2019. Grunnet koronasituasjonen våren 2020 ble utvalgets arbeid forsinket, da det i en periode ikke var mulig å avholde ordinære møter. Fristen for levering av utredningen ble derfor forskjøvet fra 1. september 2020 til 1. desember 2020. Utvalgets siste møte ble avholdt 19. oktober 2020.

Barnelovutvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Lagdommer Torstein Frantzen, Bergen (leder)

  • Professor Lena R. L. Bendiksen, Tromsø

  • Førsteamanuensis Torunn Elise Kvisberg, Lillehammer

  • Tingrettsdommer Anne Marie Selvaag, Trondheim

  • Advokat Marius Emberland, Oslo

  • Advokat Hanne Sverdrup Dahl, Hamar

  • Advokat Geir Kjell Andersland, Bergen

  • Psykologspesialist Nadia Ansar, Oslo

  • Professor Kjell Erik Lommerud, Bergen

Utvalgsmedlem Torunn Kvisberg valgte å trekke seg fra arbeidet 1. april 2020.

Sekretariatsleder Kirsten Kolstad Kvalø tiltrådte som leder av sekretariatet 1. mars 2019 i en deltidsstilling og har arbeidet fullt med utredningen fra 1. juli 2019 til og med 31. oktober 2020. Amanda Maeder Sanyang har vært tilsatt som medarbeider i sekretariatet fra 26. august 2019 til 31. august 2020. Christine Scharff har vært tilsatt som medarbeider i sekretariatet fra 1. desember 2019 til 29. februar 2020. Live Husan har vært tilsatt som medarbeider i sekretariatet fra 1. desember 2019 til 31. august 2020. Pernille Borud fra Barne- og familiedepartementet har i perioder arbeidet for utvalgets sekretariat på deltid og gikk i perioden 1. august 2020 til 31. oktober 2020 fullt inn i utvalgets sekretariat.

2.3.2 Møter

Utvalget har totalt avholdt 16 møter i perioden.

13 av møtene har funnet sted i Oslo, hvorav fire har vært dagsmøter, og ni har vært todagersmøter. På utvalgets første møte 12. mars 2019 møtte avdelingsdirektør Ingvild Vesterdal og seniorrådgiver Sille Hofgaard Andersen fra Barne- og familiedepartementet. Ett av dagsmøtene var et innspillsmøte med inviterte organisasjoner, omtalt nærmere nedenfor. På grunn av koronasituasjonen ble et av møtene som skulle vært avholdt i Oslo, i stedet avholdt som et kort digitalt møte våren 2020.

Ett av dagsmøtene fant sted i Bergen i september 2019 og ble kombinert med et seminar i samarbeid med Universitetet i Bergen. Seminaret hadde form som en rundebordskonferanse, og temaet for seminaret var forholdet mellom domstol og familievernet i foreldretvister. Utvalget fikk her presentert innledninger fra daglig leder ved Bjørgvin familiekontor Hilde Kåstad, tingrettsdommer Lise Gro Søreide, psykolog Dag Vilsvik, professor ved det juridiske fakultet Camilla Bernt samt seniorrådgiver i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) Reidun Lauvstad.

Et annet av møtene fant sted i København i februar 2020 og ble kombinert med en studiereise for utvalget og sekretariatet i København og omegn. Utvalget hadde møter med Social- og Indenrigsministeriet ved avdelingssjef Malene Vestergaard og spesialkonsulent Merethe Johansen, som orienterte utvalget om reformen ved Kontor for Familier. Videre besøkte utvalget Retten i Glostrup ved rettspresident Marie Louise Klenow, dommer Nanna Blach og dommerfullmektig Anne-Marie Boysen. Utvalget møtte også seniorforsker Mai Heide Ottosen ved Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for velfærd. Utvalget besøkte i tillegg Familieretshuset (Afdeling København) ved blant andre kontorsjef for Børneenheden Lone Tams Gildberg og kontorsjef for den familieretlige afdeling Annette Gregersen.

2.3.3 Kunnskapsgrunnlaget

Utvalget har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i utredningsinstruksen, og i veilederen Utvalgsarbeid i staten, utgitt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Utvalget har forsøkt å gi nokså utførlige redegjørelser for kunnskapsgrunnlaget som ligger til grunn for utvalgets arbeid, og har lagt vekt på at utredningen skal gi en sammenhengende oversikt over bakgrunnen for utvalgets vurderinger. Utredningen gir gjennomgående en oversikt over gjeldende rett, og noen steder gis det også en oversikt over tidligere vurderinger av enkelte spørsmål. Som en del av kunnskapsgrunnlaget er det også gitt en egen oversikt over rettshistorien og rettsutviklingen på feltet som handler om barneloven i kapittel 4.

Forholdet til menneskerettighetene er særlig løftet frem som en del av mandatet, og utvalget har derfor gjort grundige vurderinger av de menneskerettslige rammene som har betydning for utvalgets utredning. Et eget bakgrunnskapittel med oversikt over menneskerettighetenes rettskildemessige forankring og status, og oversikt over de viktigste menneskerettslige instrumentene er inntatt i utredningens kapittel 5. I tillegg er det gjort en egen gjennomgang av barns rettigheter etter barneloven i kapittel 8, samt at særlige menneskerettslige krav som aktualiserer seg i relasjon til ulike spørsmål drøftes inngående i de aktuelle kapitlene, se særlig utredningens kapittel 9, 10, 12, 15 og 17. Dette medfører visse gjentakelser av noen menneskerettslige utgangspunkter, men utvalget mener at det er viktig at de ulike menneskerettslige problemstillingene knyttes inn i de aktuelle vurderingene av de ulike spørsmålene som utredningen reiser.

Som en del av kunnskapsgrunnlaget for utredningen har utvalget også samlet kunnskap og analyser av situasjonen til barn og unge i Norge i dag, med særlig vekt på hvilke samfunnsmessige endringer som påvirker barn og unges oppvekstvilkår som har funnet sted på de nær 40 årene som har gått siden forrige gang Norge fikk en helt ny barnelov. Dette er ingen ny eller egenprodusert forskning, men en sammenstilling av ulike kilder som kan kaste lys over problemstillingen. Denne gjennomgangen er inntatt i utredningens kapittel 3.

Utvalget har, så langt det har vært mulig, i de fleste kapitler utarbeidet en fremstilling av nordisk rett. Utvalget har sett seg nødt til å begrense fremstillingen til nordisk rett av kapasitetshensyn, men enkelte steder gir utvalget også en fremstilling av andre lands rett, der utvalget har hatt kjennskap til dette. Avgrensningen til nordisk rett er også gjort av hensyn til at det på det familierettslige området er et nordisk samarbeid, og at landene i Norden tradisjonelt har sett hen til hverandre i lovutviklingen. Fremstillingen av nordisk rett er ikke fullstendig i alle kapitlene. Særlig finsk og islandsk rett har vært delvis utilgjengelig blant annet grunnet språkutfordringer, og utvalget har ikke alle stedene hatt kapasitet til å rette formelle henvendelser til landenes departementer for å få innsikt i dette. Når det gjelder svensk og dansk rett, er dette imidlertid oversendt medarbeidere i den svenske og danske statsforvaltningen, som har kommet med innspill og korrigeringer.

En del av kunnskapsgrunnlaget har også vært innhenting av innspill fra aktører, gjennomføring av en medvirkningsprosess med barn, og en ekstern utredning fra SIFO. Dette er nærmere beskrevet i punktene nedenfor.

2.3.4 Innhenting av innspill

Det følger av mandatet at utvalget bør sørge for innspill fra og dialog med berørte aktører og instanser, og at utvalget skal vurdere om det er hensiktsmessig å nedsette en eller flere referansegrupper, arrangere debattmøter, seminarer eller på annen måte innhente synspunkter fra relevante fagmiljøer og interessegrupper.

Utvalget valgte å ikke nedsette noen referansegrupper, men heller innhente innspill på andre måter. Se imidlertid utvalgets arbeid med høring av barn, omtalt særskilt nedenfor.

Utvalget valgte for det første å innhente innspill gjennom et innspillsmøte i mai 2019 hvor inviterte interesseorganisasjoner som arbeider med områder hvor loven har betydning, fikk anledning til å formidle sitt syn til utvalget samt gi skriftlige innspill. Følgende aktører ble invitert til møtet:

  • Aleneforeldreforeningen (AFFO)

  • Amnesty International Norge

  • Barneombudet

  • Barnevakten

  • Fedrerett

  • FMSO – Fellesskap mot seksuelle overgrep

  • Forandringsfabrikken

  • Foreningen 2 Foreldre (F2F)

  • Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold (FRI)

  • Foreningen for partnerskapsbarn

  • Forum for Menn og Omsorg

  • Frelsesarmeens barne- og familievern

  • Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

  • Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

  • Stiftelsen Kirkens Familievern

  • KUN – senter for kunnskap og likestilling

  • Kvinnefronten

  • Kvinnegruppa Ottar

  • Likestillingssenteret

  • MannsForum

  • Nettverksforumet foreldrerett

  • Norges kvinne- og familieforbund

  • Norsk Krisesenterforbund

  • Norsk Kvinnesaksforening

  • Organisasjonen For Foreldre Barn Tiltak

  • Organisasjonen mot offentlig diskriminering

  • Organisasjonen Voksne for barn

  • Plan Norge

  • Press – Redd Barna Ungdom

  • Redd Barna

  • Reform – ressurssenter for menn

  • Sáráhkká – Samisk kvinneorganisasjon

  • Sosialliberal pappagruppe

  • Stine Sofies stiftelse

  • Støttesenter mot incest og seksuelle overgrep

  • Unge funksjonshemmede

  • UNICEF Norge

  • Ønskebarn – norsk forening for fertilitet og barnløshet

Følgende aktører møtte og ga innspill:

  • Aleneforeldreforeningen

  • Barns rett til besteforeldre

  • Fokus På Barnevernet

  • Forandringsfabrikken

  • Foreningen 2 Foreldre

  • Forum for Menn og Omsorg

  • FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

  • JURK – juridisk rådgivning for kvinner

  • Kvinnefronten

  • Likestillings- og diskrimineringsombudet

  • MannsForum

  • Oslo Krisesenter

  • Press – Redd Barna Ungdom

  • Reform – ressurssenter for menn

  • Stiftelsen Kirkens Familievern

  • Stine Sofies stiftelse

I tillegg til innspillsmøtet avholdt utvalget som nevnt et seminar i samarbeid med Universitetet i Bergen i september 2019.

Utvalget har hatt innledninger fra professor ved Universitetet i Oslo Kirsten Sandberg, professor ved Uppsala Universitet Anna Singer, forsker ved Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) Kristin Skjørten samt barneombud Inga Bejer Engh.

Sekretariatet og utvalgsleder har hatt møter med leder og/eller sekretariat for rettshjelpsutvalget, familievernutvalget og domstolkommisjonen, da utvalgene til dels arbeidet på samme tid og hadde arbeidsflater som grenset opp mot hverandre og delvis overlappet.

Sekretariatet har i tillegg hatt møter med opplæringslovutvalgets sekretariat, forsker ved Universitetet i Utrecht Merel Jonker, Fellesorganisasjonen (FO), utvalget som skal vurdere hvordan man kan verne barn mot skadelig medieinnhold, ved utvalgets leder og sekretær, samt med spesialrådgiver i Redd Barna Sara Eline Grønvold.

Utvalget ba videre om særskilte skriftlige innspill fra profesjonsorganisasjonene Advokatforeningen, Juristforbundet og Psykologforeningen. Juristforbundet og Psykologforeningen har avgitt skriftlige innspill.

Utvalget har i tillegg mottatt en rekke skriftlige innspill fra ulike aktører og privatpersoner.

2.3.5 Barn og unges medvirkning i utredningen

Utvalget besluttet på sitt første møte at barn og unge skulle få anledning til å medvirke til utredningen. Slik utvalget ser det, er dette en virkeliggjøring av barn og unges rett til medvirkning på systemisk nivå som følger av barnekonvensjonen artikkel 12. FNs barnekomité har fremholdt at barns rett til å si sin mening og å bli hørt ikke bare gjelder for barn som individer i saker eller forhold som angår dem, men også for barn på gruppenivå.1 I tillegg til at dette er en folkerettslig forpliktelse, mener utvalget at det har stor verdi å høre hva barn og unge mener om sentrale spørsmål for utredningen.

Barn og unge er ikke organisert i noen generell eller alminnelig barneorganisasjon som kan representere interessene deres. I motsetning til på barnevernsfeltet finnes det heller ingen barneorganisasjon som særskilt ivaretar interessene til barn som har hatt befatning med temaer som fanges opp av barneloven.

Utvalget vurderte om det selv kunne gjennomføre en medvirkningsprosess med barn og unge om spørsmål som reguleres av barneloven. Utvalget har sett hen til og hatt kontakt med opplæringslovutvalget, som har gjennomført omfangsrike og – etter utvalgets syn – svært gode medvirkningsprosesser med barn og unge.2 Likevel har utvalget vurdert det slik at det ikke evnet å gjennomføre et slikt arbeid på egen hånd, da verken utvalget eller sekretariatet har særskilt kompetanse på å snakke med barn og unge eller på metodikk i medvirkningsprosesser. Et viktig moment er også at temaene som berøres i en slik prosess knyttet til barneloven, nok kan være mer sensitive for barn og unge å snakke om enn temaene som berøres av for eksempel opplæringsloven. Med dette mener ikke utvalget at barn og unge ikke skal få snakke om temaer som er sensitive og vanskelige – tvert imot, men utvalget har vært opptatt av at man må ha et godt apparat som understøtter barna i slike medvirkningsprosesser, og kunne ikke se at utvalget selv eller sekretariatet kunne være et slikt apparat. I tillegg kom arbeidskrevende logistiske utfordringer knyttet til rekruttering, noe utvalget vurderte at det ikke hadde kapasitet til å gjennomføre selv.

Utvalget ønsket derfor å knytte til seg en oppdragstaker som kunne gjennomføre høringen for utvalget. I første omgang henvendte utvalget seg til Barneombudet, som ikke hadde kapasitet til å bidra til slik utredning, men som ga noen råd og innspill til arbeidet.

Utvalget forespurte deretter stiftelsen Forandringsfabrikken, som sa ja til å gjennomføre oppdraget for utvalget. Opprinnelig ønsket utvalget å gjøre et arbeid som kunne inkludere barn i spørsmål som gjelder alle delene av lov om barn og foreldre. Barns uttalerett omfatter i utgangspunktet alle spørsmål som berører barn, og utvalget antar at barn også har synspunkter på for eksempel foreldreskapsfastsettelse, bidrag og aldersgrenser. Imidlertid valgte utvalget å avgrense oppdraget Forandringsfabrikken fikk, til å omhandle spørsmål om barns erfaringer fra å ha vært en del av en foreldretvist, enten på meklingsstadiet eller som en sak som har gått til domstolene. Avgrensningen ble gjort av hensyn til hva det ble ansett som realistisk å rekke over innenfor rammene av oppdraget og tiden som var til rådighet, samt hvilken mulighet det ble ansett å være for å rekruttere barn og unge.

Forandringsfabrikken gjennomførte en undersøkelse bestående av to deler, en om familievernet og en om tingretten. Hovedtemaene for spørsmålene som ble stilt, var barns opplevelse av og råd til utvalget om mekling og barns opplevelse av møtet med domstolen og deres råd til utvalget om hvordan retten bør møte barn. I undersøkelsen deltok 57 barn i alderen 6–18 år. Gjennomsnittsalderen for barna som deltok med erfaring fra mekling, var 12,1 år. Gjennomsnittsalderen for barna som deltok med erfaring fra tingrett, var 13 år. 43 barn hadde erfaring fra mekling i familievernet, og 14 barn hadde erfaring fra rettssak i tingretten. Av dem som hadde erfaring fra tingretten, hadde ingen vært til stede i selve hovedforhandlingen, men snakket med en dommer eller annen person utpekt av dommeren i forkant. Disse barna ble rekruttert til undersøkelsen gjennom invitasjoner utsendt av tingretter rundt i landet. Barn med meklingserfaring ble invitert gjennom familievernkontorer i flere regioner i landet (nord, midt, vest og sør). Barna fikk velge om de ville gi råd på en samling i mindre grupper eller alene. Av hensyn til personvern og den enkelte deltaker jobbet tilretteleggeren for å sikre at barnas historie eller familie ikke kom i fokus da de ga svar. Oppmerksomheten holdt seg rettet mot møtet deres med mekling eller tingretten. Tilretteleggeren var tilgjengelig for deltakere i etterkant for å støtte og svare på spørsmål ved behov.

Innspillene fra barn og unge er samlet i en rapport som er tatt inn som et digitalt vedlegg til denne utredningen. Utvalget skulle etter planen møte noen av barna som var med på arbeidet, men dette møtet bortfalt på grunn av koronasituasjonen.

Utvalget går nærmere inn på og kommenterer innspillene fra barn og unge i kapittel 15, som omhandler saksbehandling i foreldretvister.

Utvalget er takknemlig for at Forandringsfabrikken kunne gjennomføre prosessen med høring av barn, og mener at arbeidet deres har gitt verdifull innsikt som utvalget bruker som grunnlag for egne vurderinger i denne utredningen. Likevel vil utvalget ikke legge skjul på at det opprinnelig hadde ambisjoner om å få til enda mer i dette arbeidet. Som nevnt ble det foretatt en tematisk avgrensning av oppdraget, selv om man ideelt sett skulle hørt barn om alle spørsmål som berører dem. I tillegg skulle en gjerne ønsket seg enda flere medvirkende barn og mer representativitet i utvalget.

Flere har også pekt på manglende strukturer rundt prosesser med høring av barn i utredningsarbeid. Kirsten Sandberg uttrykker dette slik:

I Norge har man de senere år lagt økende vekt på høring av barn. Når det gjelder barns demokratiske deltakelse – systematisk medbestemmelsesrett i samfunnsspørsmål – er vi nok fortsatt bare i starten av denne prosessen.3

Utvalget viser til NOU 2019: 23 Ny opplæringslov, som peker på utfordringene med å gjennomføre lovutredninger som involverer barn og unge i arbeidet:

Til tross for forventningene og forpliktelsene om å involvere barn og unge finnes det ingen instrukser eller veiledere for hvordan dette kan gjøres i utredninger og beslutninger om statlige tiltak som blant annet regelendringer og forslag til nye lover. Utvalget har derfor opplevd at arbeidet med å lage en god prosess for involvering av barn og unge i lovarbeid har båret preg av å være nybrottsarbeid.4

Utvalget viser videre til rapporten Barn i byråkratiet – Om barns deltakelse i offentlige beslutningsprosesser, utarbeidet av ungdomsorganisasjonen Press – Redd Barna Ungdom.5 Rapporten baserer seg på intervjuer med ansatte i norske direktorater og departementer og intervjuer med barn og unge som har deltatt i medvirkningsprosesser. Rapporten viser at mange synes det er viktig med barn og unges deltakelse, men at arbeidet anses som tid- og ressurskrevende, og at det er vanskelig å vite hvordan barns stemme kan høres best mulig. Press peker på to hovedutfordringer: Arbeidet er ofte kortsiktig og lite kontinuerlig, og departementene har en manglende forståelse for viktigheten av representativ deltakelse.

FNs barnekomité har også i sin vurdering av Norges gjennomføring av forpliktelsene etter FNs barnekonvensjon anbefalt at retten til å bli hørt styrkes i utformingen av den nasjonale politikken og i evaluering av planer, programmer og politikk.6

Barnelovutvalget vil i det følgende knytte noen kommentarer til rammebetingelsene for et slikt arbeid når det gjøres som en del av offentlige utredninger.

For det første mener utvalget at det alltid skal gjennomføres medvirkningsprosesser med barn og unge når offentlige utredninger har som mandat å utrede temaer som på en eller annen måte berører barn. Slike prosesser kan etter utvalgets syn være både små og store og dreie seg om større eller mindre deler av et offentlig utredningsoppdrag, alt etter i hvor stor grad utredningen berører barn og unge. I dag er det ofte opp til utvalgene selv om de vil gjennomføre en slik prosess. Utvalget mener det rutinemessig må tas inn et krav om medvirkning fra barn som en del av mandatene til offentlige utvalg og utredninger som skal gjøres i offentlig regi, og det bør også vurderes om et slikt krav skal fremgå av utredningsinstruksen.7

For det andre mener utvalget at når slike medvirkningsprosesser settes inn som et krav i mandatet til offentlige utvalg, må ressursene satt av til utredningen tilpasses det. I dette ligger det at sekretariats- og budsjettressursene må være tilpasset arbeidet, og at tiden som settes av til det totale utredningsarbeidet, også må romme å kunne gjennomføre en slik prosess.

For det tredje mener utvalget at det bør bygges opp en struktur for høring av barn i offentlige utredninger. Det er mange prosesser i offentlig utredningsarbeid, og ellers i departementenes arbeid, som krever høring av barn, og barna må da høres på en forsvarlig måte. I dag finnes det kompetanse på metodikk og gjennomføring av medvirkningsprosesser med barn både i Barne- og familiedepartementet, hos Barneombudet og i utvalgte organisasjoner, og utvalget fikk råd og innspill i arbeidet fra disse.8 Utvalget har likevel savnet et etablert, fast kompetansemiljø som legger til rette for slike prosesser. Utvalget mener regjeringen bør vurdere om ett organ skal ha som hovedoppgave å bidra til slike prosesser på en metodisk forsvarlig måte, med for eksempel å bidra til å designe opplegg, spørsmål til barn, med rekruttering, tolking av resultater og eventuelt ved å gjennomføre eller fasilitere slike prosesser med egne medarbeidere eller gjennom avtaler med forskningsmiljøer som besitter riktig metodekompetanse. Det bør dessuten utarbeides en særskilt veileder for konsekvensutredninger for barn som et tillegg til utredningsinstruksen, slik opplæringslovutvalget argumenterer for i sin utredning.9 Utvalget mener at man med slike strukturelle grep ville gjort det mye lettere for utvalg og andre utredningsprosesser å gjennomføre medvirkningsprosesser, og man ville også redusert risikoen for medvirkningsprosesser som ikke gjennomføres i tråd med barnets beste.

Oppsummert er utvalget takknemlig for innspillene fra barn og unge til denne utredningen, selv om utvalget gjerne skulle sett at hørings- og medvirkningsprosessen favnet enda bredere og hadde med flere respondenter. Utvalget ser at nettopp fordi dette er så nyttig og viktig kunnskap i utredninger som handler om barn, er det behov for strukturelle grep for å sikre at slike prosesser alltid gjennomføres der barn er berørt, og at de gjennomføres på en måte som er til barnets beste og med god og barnesensitiv metode til grunn for arbeidet.

Utvalget ønsker også at barns medvirkning til den videre prosessen med arbeidet med ny barnelov ikke skal anses avsluttet med dette arbeidet. Barn og unge kan, både individuelt eller som ulike grupper, inngi høringssvar til utredningen dersom den sendes på høring – som alle andre kan. Utvalget har derfor skrevet både et barnetilpasset forord og et barnetilpasset sammendrag av utredningen, som forhåpentligvis kan invitere barn og unge til å delta i en ordinær, offentlig høringsprosess. Utvalget oppfordrer også departementet til å vurdere hvordan man kan nå ut til barn og unge og involvere dem i det videre lovarbeidet med andre metoder enn det ordinære høringsinstituttet, i samarbeid med for eksempel Barneombudet og organisasjoner.

2.3.6 Ekstern utredning

I tillegg til rapporten fra Forandringsfabrikken har utvalget innhentet et eksternt bidrag fra Statens institutt for forbruksforskning (SIFO), som også er inntatt som et digitalt vedlegg til utredningen.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere om kostnadsnivået som ligger til grunn for beregningen av barnebidragets størrelse, gir et godt bilde av hva barn i ulike aldersklasser koster. For å kunne vurdere dette spørsmålet ba utvalget forbruksforskningsinstituttet SIFO om å bidra med en faglig vurdering av bidragssystemet og av kostnader knyttet til det å ha barn i dag. SIFO utarbeidet et notat der det undersøkes og vurderes hvor hensiktsmessig det er å bruke SIFOs referansebudsjett som grunnlag for beregninger av barnebidrag. Det undersøkes videre om referansebudsjettet gir et godt bilde av hva barn koster. I notatet forklares hvordan referansebudsjettet er utarbeidet, og hvordan referansebudsjettet implementeres i bidragsordningen, både når det gjelder underholdskostnaden og samværsfradraget. Videre vurderes det om referansebudsjettet er i samsvar med forbruksutgifter knyttet til det å ha barn, og med barn og unges forventninger til forbruksnivå, gjennom at beregninger i SIFOs referansebudsjett sammenlignes med Forbruksundersøkelsen fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Det ble i forbindelse med utarbeidelsen av notatet gjennomført fokusgruppeundersøkelser der to av gruppene besto av ungdom i alderen 12–15 år og to grupper besto av enslige foreldre til henholdsvis barnehagebarn og barn i barneskolealder. Notatet inneholder også noen vurderinger rundt mangler i referansebudsjettet og dermed i fastsettelsen av barnebidraget. Utvalget bygger på notatet fra SIFO i sine vurderinger av kostnadsnivået som beregningen av barnebidraget tar utgangspunkt i.

2.3.7 Klart lovspråk

Utredningen har vært en del av prosjektet Klart lovspråk, som er et delprosjekt i prosjektet Klart språk i staten. På utvalgets første møte møtte fagdirektør Ragnhild Samuelsberg fra Barne- og familiedepartementet, som ga en orientering om prosjektet Klart lovspråk. Utvalgets leder og sekretariat har hatt flere språkverksteder, hvor fagdirektør Samuelsberg i Barne- og familiedepartementet og seniorrådgiver Aud Anna Senje og seniorrådgiver Bård Eskeland i Språkrådet har kommet med språklige innspill til utvalgets forslag til lovtekst.

Fotnoter

1.

Generell kommentar nr. 12 (2009), avsnitt 9 og videre.

2.

Se NOU 2019: 23 Ny opplæringslov, kapittel 4, som gir en grundig redegjørelse for opplæringslovutvalgets arbeid med å involvere barn og unge i lovarbeidet og utvalgets forståelse av det rettslige rammeverket for slikt arbeid.

3.

Sandberg 2020, s. 129.

4.

NOU 2019: 23, punkt 4.1.

5.

Press – Redd Barna Ungdom 2019.

6.

FNs barnekomités avsluttende merknader til Norges fjerde rapport, 2010, punkt 25.

7.

Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen).

8.

Blant annet har Barneombudet utarbeidet Eksperthåndbok – Kort innføring i å holde ekspertmøter og opprette ekspertgrupper, som har vært nyttig for utvalget å se hen til i den innledende fasen da arbeidet med barn og unges involvering i utredningen ble satt i gang.

9.

NOU 2019: 23, punkt 4.3.

Til dokumentets forside